Projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution

Rapports législatifs

Rapport n° 467 (2010-2011), déposé le

Rapport n° 467 (2010-2011) de M. Christian COINTAT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 27 avril 2011

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N° 467

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l' article 73 de la Constitution (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) et le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo  Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

264 , 265 , 468 et 469 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu, Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, le mercredi 6 avril 2011, la commission des lois, réunie le mercredi 27 avril 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné le rapport de M. Christian Cointat sur le projet de loi organique n° 264 (2010-2011) portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et sur le projet de loi n° 265 (2010-2011) relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique .

A l'initiative du rapporteur, la commission a adopté 12 amendements sur le projet de loi organique et 104 sur le projet de loi.

Après avoir évoqué l'insuffisance de la codification à laquelle procède le projet de loi, le rapporteur a exposé les aspects principaux de l'architecture institutionnelle retenue pour les collectivités uniques de Guyane et de Martinique. Alors que l'architecture institutionnelle de la Guyane reprend celle de la région, celle retenue pour la Martinique s'apparente à celle attribuée à la Corse en 1991, avec un conseil exécutif distinct de l'assemblée délibérante. Dans les deux cas, le mode de scrutin est celui des régions, avec une circonscription unique composée de plusieurs sections et permettant l'attribution d'une prime majoritaire.

La commission a souhaité modifier la dénomination des collectivités, en collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, ainsi que celle de leurs élus. Elle a approuvé les propositions du rapporteur en matière de codification.

Concernant le mode de scrutin de la collectivité territoriale de Guyane, la commission a souhaité garantir une représentation équilibrée du territoire à l'Assemblée de Guyane, en adoptant à l'initiative du rapporteur un découpage en huit sections électorales avec affectation des sièges correspondants.

Concernant l'architecture institutionnelle de la collectivité territoriale de Martinique, la commission a créé des vice-présidents au sein de l'Assemblée de Martinique, a rendu obligatoire une délégation pour chaque conseiller exécutif et a réduit les seuils de dépôt et d'adoption de la motion de défiance.

La commission a tenu à préserver la dimension culturelle particulière des régions d'outre-mer dans la fusion des deux conseils consultatifs régionaux, en créant deux sections dans chaque conseil économique, social, environnemental et culturel en Guyane et en Martinique.

En matière institutionnelle, la commission a enfin souhaité explicitement organiser en Guyane et en Martinique le congrès des élus, afin de conserver dans ces collectivités un rôle de proposition en matière d'évolution institutionnelle, tout en élargissant sa composition aux maires.

Le rapporteur a souligné la controverse sur la date de mise en place de ces deux nouvelles collectivités, le projet de loi prévoyant de premières élections au plus tard en décembre 2012, alors que la date de 2014 correspond au calendrier électoral de droit commun.

La commission a prévu que les premières élections puissent avoir lieu au plus tard en mars 2014, tout en rattachant en 2020 l'élection de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique au calendrier électoral de droit commun.

Le rapporteur a aussi évoqué le rejet quasi unanime du renforcement des pouvoirs de substitution du préfet dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, tout en précisant qu'il pouvait être nécessaire dans certains cas, de sorte que la commission, sans supprimer ce dispositif, a mis en place une procédure de constat de carence déclenchée par le préfet mais conclue par une décision du Gouvernement.

Enfin, le rapporteur a expliqué en quoi le projet de loi organique modifiait le régime des habilitations, en prévoyant un décret en Conseil d'État et non une loi pour une habilitation dans le domaine réglementaire et en allongeant la durée d'habilitation jusqu'à la fin du mandat de l'assemblée qui en a fait la demande. La commission a prolongé cet assouplissement en ouvrant la possibilité d'une prorogation de droit de deux ans de l'habilitation après le renouvellement de l'assemblée et en adoptant plusieurs dispositions de nature à éviter un contrôle d'opportunité de la part du Gouvernement sur les demandes d'habilitation dans le domaine législatif, ce contrôle devant revenir au Parlement lui-même.

La commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi rédigés .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

A la suite de Mayotte, première collectivité unique de l'article 73 de la Constitution depuis le 31 mars 2011, la Guyane et la Martinique seront aussi demain des collectivités uniques de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire des collectivités à statut particulier exerçant à la fois les compétences d'un département d'outre-mer et d'une région d'outre-mer, dans le cadre du droit commun de la République tel que le prévoit l'article 73 de la Constitution et dans le plein respect de la départementalisation votée en 1946.

La collectivité unique ne remet nullement en cause le sens et l'esprit de la départementalisation, qui résident avant tout dans l'application du droit commun de la République. Elle est d'abord une rationalisation institutionnelle et administrative, dans des régions monodépartementales depuis 1983 à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel ayant refusé la création d'une assemblée unique pour le département et la région, au moment de la création des régions pour la France métropolitaine.

Après avoir rejeté par la consultation du 10 janvier 2010 le passage au statut de collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, les électeurs de Guyane et de Martinique ont approuvé lors de la consultation du 24 janvier 2010 la création d'une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution et exerçant les compétences du département et de la région 1 ( * ) .

Après ces consultations, des discussions ont eu lieu entre les élus. Le Gouvernement a également engagé un dialogue avec les élus, en particulier le conseil régional et le conseil général, avant de leur soumettre un avant-projet de loi organique et un avant-projet de loi à la fin de l'année 2010, sur lesquels les deux conseils ont rendu leur avis.

Ainsi, le 26 janvier 2011, le Gouvernement a déposé sur le bureau du Sénat le projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique. Conformément à l'article 39 de la Constitution, ces projets de loi sont soumis en premier lieu au Sénat, puisqu'ils ont pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.

Dans la perspective de l'examen de ces deux projets de loi, votre commission des lois a souhaité envoyer sur place une mission d'information, composée de votre rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat. Pour une durée de quinze jours du 17 février au 4 mars 2011, la mission d'information s'est rendue en Guyane puis en Martinique, concernées par le projet de loi, ainsi qu'en Guadeloupe où la question institutionnelle se pose aussi même si la réflexion des élus n'a pas encore abouti.

La mission d'information a tenu à rencontrer très largement les élus de ces collectivités et à les écouter : président du conseil régional et président du conseil général bien sûr, conseillers régionaux et généraux, président de l'association des maires, maires et élus municipaux, sans oublier les députés et les sénateurs. Votre rapporteur estime avoir entendu tous les points de vue et être en mesure de rendre compte de la position majoritaire des élus de Guyane et de Martinique.

Le 6 avril 2011, après avoir entendu le rapport de votre rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat, votre commission a autorisé la publication du rapport de la mission d'information 2 ( * ) . Le même jour, votre commission a entendu Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, sur le projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et sur le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.

Le rapport d'information fait état des positions des élus rencontrés sur la question de la collectivité unique, son architecture institutionnelle et son mode de scrutin comme ses modalités de mise en place.

Votre rapporteur tient à remercier notre collègue Bernard Frimat, avec qui il a beaucoup travaillé, dans une grande convergence de vue, et conçu certaines dispositions qu'il a proposées à votre commission pour amender le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.

Si la mise en place en Guyane et en Martinique d'une collectivité unique en lieu et place du département et de la région, sans renier l'esprit de la départementalisation, est une opportunité pour les élus locaux comme pour nos compatriotes guyanais et martiniquais, permettant de rationaliser et de rendre plus efficace l'action publique locale, votre rapporteur insiste sur le fait que la collectivité unique ne sera qu'un instrument institutionnel plus performant au service du développement économique, social et culturel de la Guyane et de la Martinique, mais en aucun cas une solution miracle. Pour ne pas susciter de trop lourdes désillusions, la collectivité unique ne doit être comprise que pour ce qu'elle est : un instrument plus adapté.

La collectivité unique, ce n'est pas non plus un nouveau « statut », apparenté à l'article 74 de la Constitution, qui remettrait en cause le vote des électeurs du 10 janvier 2010. A cet égard, aucun transfert de compétences de l'État vers ces collectivités n'est organisé par le projet de loi, dès lors que l'on demeure dans le droit commun, dans le cadre de l'article 73 de la Constitution. Il faut ajouter que les choix institutionnels particuliers effectués pour les deux nouvelles collectivités uniques, qui peuvent s'expliquer par le fait qu'il s'agisse de collectivités à statut particulier pour lesquelles aucun modèle préétabli et imposé n'existe, ne doivent pas être confondus avec le fond du droit applicable dans ces collectivités, qui restera le droit commun.

Votre commission espère que demain, lorsque le Parlement aura voté la collectivité unique, le débat institutionnel n'occultera plus la réalité des enjeux qui concernent les populations de Guyane et de Martinique et qui attendent les élus qui auront la responsabilité de cette nouvelle collectivité.

I. LA VOIE DE LA RESPONSABILITÉ DANS LA RÉPUBLIQUE : DE LA DÉPARTEMENTALISATION À LA COLLECTIVITÉ UNIQUE

A. LA LOI DE DÉPARTEMENTALISATION DU 19 MARS 1946

Adoptée par l'Assemblée nationale constituante, à l'initiative de plusieurs députés d'outre-mer, notamment Aimé Césaire, alors député de la Martinique, la loi de départementalisation du 19 mars 1946 a été l'aboutissement d'un long combat de plusieurs décennies, mais également le point de départ de nouvelles revendications, de nature économique et sociale. La départementalisation a néanmoins clos, pour cinquante ans, la question institutionnelle dans les quatre nouveaux départements d'outre-mer.

1. L'aspiration à la départementalisation au nom de l'égalité

Quelques décennies après l'abolition de l'esclavage dans les colonies françaises en 1848, qui a fait de tous leurs habitants des citoyens français, la revendication d'assimilation à la métropole est apparue dans les quatre « vieilles colonies », françaises depuis le XVII ème siècle, de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Cette revendication, portée par une large partie des élus et des parlementaires, était également partagée par les populations. Une des formes d'expression de cette revendication a été, par exemple aux Antilles, jusqu'à la première guerre mondiale, la demande tendant à accomplir le même service militaire que les métropolitains.

La transformation des colonies en départements représentait la fin du régime colonial structurellement et juridiquement inégalitaire - même si leurs habitants étaient devenus des citoyens français à part entière -, l'assimilation à la métropole, l'appartenance entière à la nation française et l'entrée dans un complet rapport d'égalité entre les populations des colonies et celles de la France métropolitaine. L'assimilation était l'objectif à atteindre, c'est-à-dire devenir des Français comme les autres, et la départementalisation était jugée comme le plus sûr moyen d'y parvenir. En ce sens, la départementalisation était une forme de décolonisation, puisqu'elle instaurait la pleine égalité des droits entre tous les citoyens de métropole et d'outre-mer.

2. De la loi de départementalisation à l'avènement de l'égalité

La première Assemblée nationale constituante élue à la Libération a voté en 1946 la loi de départementalisation, en trois articles à la portée symbolique et constitutionnelle forte, alors que la France n'était pas encore dotée d'une nouvelle Constitution, sur le rapport de notre regretté collègue Aimé Césaire, alors député de Martinique.

Ainsi, l'article 1 er de la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française a déclaré que « les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française sont érigées en départements français ».

L'article 2 de la loi du 19 mars 1946 renvoyait à des décrets devant être pris avant le 1 er janvier 1947 l'application dans ces départements d'outre-mer nouveaux des lois et décrets en vigueur dans la France métropolitaine et pas encore appliqués dans ces colonies. L'article 3 enfin indiquait la manière dont le droit nouveau allait s'appliquer dans ces départements : les nouvelles lois applicables à la métropole le seraient dans les départements d'outre-mer sur mention expresse insérée dans les textes.

La départementalisation, c'est d'abord l'assimilation juridique à la métropole, la pleine application du droit commun de la République porteur de l'égalité civile, juridique, économique et sociale, de ses lois et règlements, c'est-à-dire la promesse du développement économique et du progrès social. Cette force symbolique de la départementalisation a suscité un enthousiasme très fort immédiatement après l'adoption de la loi.

Approuvée par référendum quelques mois plus tard, la Constitution du 27 octobre 1946, dans son article 73, énonçait nettement : « Le régime législatif des départements d'outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi. »

Une fois l'enthousiasme initial passé, la départementalisation fut très progressive. Il fallut plusieurs années pour que soient rendues applicables les législations en vigueur en métropole, avec d'inévitables adaptations, et il fallut plusieurs décennies pour que le niveau et les conditions sociales puissent se rapprocher significativement du niveau de la France métropolitaine.

Ainsi, la lenteur des changements sociaux, la pesanteur des structures économiques locales, les difficultés d'accès à l'emploi et le développement progressif des prestations sociales changèrent dans une partie de la population l'enthousiasme en impatience voire en désillusion, au point de susciter parfois des situations de crise. Certains tenants originels de l'assimilation purent même juger la départementalisation comme un échec économique et social.

Pour autant, l'attachement à l'institution départementale demeure très vif, jusqu'à aujourd'hui, en raison de sa force historique et symbolique. La quête de l'égalité s'est, quant à elle, déplacée vers le champ économique et social.

3. Les départements d'outre-mer dans la Constitution de 1958

La Constitution du 4 octobre 1958 confirma le principe d'assimilation dans son article 73, implicitement, en prévoyant un principe complémentaire d'adaptation : « Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière. » Il ne saurait y avoir adaptation s'il n'y a pas assimilation préalablement. En outre, dans l'énumération des collectivités territoriales, le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution ne distingue pas les départements d'outre-mer des autres départements.

Si l'expression d'assimilation juridique ne s'emploie aujourd'hui plus guère - on lui préfère celle d'identité législative -, l'idée demeure : c'est le droit commun de la République qui doit s'appliquer dans les départements d'outre-mer, sous réserve des adaptations nécessaires. C'est ainsi un régime d'identité législative adaptée qui s'applique aux départements d'outre-mer. Ce principe d'adaptation va plus loin que la formulation de la Constitution de 1946, qui renvoie à des exceptions à l'application du droit commun dans les cas prévus par la loi. En d'autres termes, ces exceptions ne peuvent être que des adaptations à la situation particulière.

La rédaction de l'article 73 de la Constitution est restée inchangée jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

B. L'INVENTION D'UN NOUVEAU MODÈLE INSTITUTIONNEL DANS LA FIDÉLITÉ À LA RÉPUBLIQUE

Dans ce contexte de certaine désillusion à l'égard de l'insuffisance de la départementalisation en matière économique et sociale, la question institutionnelle a réapparu à la fin des années 1990, à l'initiative des élus des départements français d'Amérique, après l'épisode de la création des régions monodépartementales d'outre-mer en 1983. Ce renouveau de la question institutionnelle a conduit, dans la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, à la refonte complète des dispositions concernant l'outre-mer.

1. La création des régions dans les départements d'outre-mer

Au début des années 1980, les lois de décentralisation ont concerné les quatre départements d'outre-mer comme les autres départements, y compris en ce qu'elles créaient la région, nouvelle collectivité territoriale prenant la suite des établissements publics régionaux, mais dans la forme particulière de la région monodépartementale en raison d'une décision du Conseil constitutionnel. Pour des raisons géographiques comme politiques évidentes, il n'était pas envisageable d'englober plusieurs départements d'outre-mer dans une seule et même région. Dans son rapport sur le projet de loi cité ci-après 3 ( * ) , notre regretté collègue Louis Virapoullé considérait ainsi que « chacun de ces départements de par sa situation géographique constituait en lui-même une région naturelle, et que c'était à bon droit que chacun de ces départements devait être doté d'une organisation régionale ».

Initialement, le Gouvernement de l'époque avait présenté un projet de loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion. Ce texte prévoyait la coexistence sur le même territoire de la région, nouvelle collectivité territoriale créée par la loi en application du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, avec le département, tout en les dotant d'une assemblée et d'un exécutif uniques, le conseil général et régional et son président 4 ( * ) . Ce conseil général et régional siègerait tantôt comme assemblée du département, tantôt comme assemblée de la région. Notre regretté collègue Louis Virapoullé indiquait dans son rapport que « cette disposition avait pour but, en réalité, de faire administrer les départements d'outre-mer qui, comme tous les départements métropolitains, doivent être dotés d'une assemblée élue dans les mêmes conditions de forme et de temps qu'en France métropolitaine, par une assemblée tout à fait nouvelle, inconnue sur le sol métropolitain ». Le principe d'assimilation devait conduire à ce que l'institution départementale prenne la même forme partout 5 ( * ) . Il ajoutait que « ces dispositions plaçaient les départements d'outre-mer en dehors du droit commun et portaient manifestement atteinte au principe de l'assimilation juridique », créant un statut particulier pour les départements d'outre-mer.

Suivi en cela par le Sénat, notre regretté collègue Louis Virapoullé avait estimé que, par ce projet de loi, « l'article 73 de la Constitution est vidé de sa substance et la Constitution est méconnue », conduisant à la disparition des départements d'outre-mer et donc à la fin de l'assimilation législative et institutionnelle du fait de cette disparition de l'institution départementale et de son assise cantonale. Cette position maintenue en nouvelle lecture conduisit à une saisine du Conseil constitutionnel pour trancher la question.

Dans sa décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, le Conseil fit droit aux arguments défendus par le Sénat et déclara contraire à la Constitution l'intégralité de la loi, considérant que « le statut des départements d'outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures d'adaptation que peut rendre nécessaires la situation particulière de ces départements d'outre-mer » et que « ces adaptations ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une "organisation particulière", prévue par l'article 74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outre-mer », avant d'ajouter « qu'en confiant la gestion des départements d'outre-mer à une assemblée qui, contrairement au conseil général des départements métropolitains en l'état actuel de la législation, n'assure pas la représentation des composantes territoriales du département, la loi (...) confère à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux » et ainsi va « au-delà des mesures d'adaptation que l'article 73 de la Constitution autorise en ce qui concerne l'organisation des départements d'outre-mer ». Cette décision imposa au législateur la création des régions monodépartementales d'outre-mer.

A la suite de cette décision, le Gouvernement de l'époque présenta dans des délais très brefs un nouveau projet de loi, portant organisation des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion. Ce texte 6 ( * ) , qui fit l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, créa quatre régions monodépartementales et organisa l'élection des premiers conseillers régionaux dès le mois de février 1983, anticipant ainsi le calendrier qui allait être suivi pour les régions métropolitaines. Ce premier mandat ne dura que trois ans, pour ensuite se rattacher au calendrier électoral régional de droit commun 7 ( * ) .

2. La révision constitutionnelle de 2003 : l'ouverture de la voie de la collectivité unique

Après la volonté, concrétisée par le vote de la loi du 19 mars 1946, d'être assimilé au droit commun dans le domaine institutionnel comme dans l'application des lois et règlements, à égalité avec les citoyens de métropole, un mouvement engagé à partir de la fin des années 1990 sous l'impulsion des élus des Antilles et de Guyane, brisant une forme de tabou autour de la départementalisation, a remis la question institutionnelle au centre du débat des départements d'outre-mer, qui semblait dominé jusque là par les questions économiques et sociales en raison des insuffisances de développement et des retards que cinquante ans de départementalisation n'avaient pas encore permis de complètement rattraper, même si le niveau de vie dans les départements d'outre-mer demeure très élevé par rapport à leur environnement régional.

a) La fin des « statuts uniformes » outre-mer

La déclaration de Basse-Terre est souvent présentée comme le point de départ officiel du renouveau de la question institutionnelle dans les Antilles et en Guyane. Réunis à Basse-Terre le 1 er décembre 1999, les présidents des trois conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique - notre collègue Lucette Michaux, M. Antoine Karam et notre collègue député Alfred Marie-Jeanne -, au-delà de leurs divergences politiques, ont proposé « une modification législative voire constitutionnelle, visant à créer un statut nouveau de région d'outre-mer doté d'un régime fiscal et social spécial (...), dans le cadre de la République française d'une part, et de l'Union européenne d'autre part ». Cette demande d'évolution institutionnelle reposait sur le constat partagé d'une situation économique et sociale dégradée que le cadre institutionnel et ses contraintes ne parvenaient pas à améliorer. La finalité de cette évolution institutionnelle, qui avait vocation à donner plus de maîtrise et plus de responsabilités aux collectivités, était le développement économique et le progrès social des populations.

Préalablement à la déclaration de Basse-Terre, notre collègue Claude Lise et notre ancien collègue député Michel Tamaya avaient remis, en janvier 1999, un rapport 8 ( * ) au Premier ministre de l'époque, partant du même constat de la profonde dégradation économique et sociale pour conclure à une demande de plus grande reconnaissance de l'outre-mer par la métropole et à la nécessité « d'exercer une influence accrue sur leur propre destinée mais aussi de voir leur identité davantage reconnue ». Le Premier ministre avait demandé à nos collègues de réfléchir aux évolutions institutionnelles des quatre départements d'outre-mer, liant celles-ci à la question économique et sociale. Ils ont proposé d'approfondir la décentralisation tout en prenant en compte la situation spécifique de chaque collectivité et en laissant ouvertes toutes les possibilités d'évolution institutionnelle. Il indiquait en particulier que « le transfert de compétences accrues aux collectivités territoriales, qui les exerceront chacune en fonction des besoins et des aspirations locales, entraînera nécessairement une différenciation entre chacun de nos départements ». Ce rapport marquait ainsi l'affirmation d'un possible « différentialisme institutionnel » dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution.

Ce rapport inspira en partie la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (LOOM), laquelle comportait entres autres plusieurs dispositions en matière institutionnelle : l'accroissement substantiel des compétences des départements et des régions d'outre-mer en matière de coopération régionale, consultation par le Gouvernement des départements et des régions d'outre-mer sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret les concernant, ainsi que sur les projets d'actes européens, attribution aux départements d'outre-mer d'un pouvoir de proposition en vue de modifier des dispositions législatives et réglementaires 9 ( * ) , attribution aux régions d'outre-mer de nouvelles compétences (routes nationales, gestion des ressources marines et exploitation des ressources minières marines notamment), pour ne citer que les principales.

Enfin, la loi d'orientation pour l'outre-mer a créé le congrès des élus départementaux et régionaux, instance nouvelle rassemblant les conseillers régionaux et généraux ainsi que, avec voix consultative, les parlementaires. Cette instance a pour vocation de délibérer « de toute proposition d'évolution institutionnelle, de toute proposition relative à de nouveaux transferts de compétences de l'État vers le département et la région concernés, ainsi que de toute modification de la répartition des compétences entre ces collectivités locales » 10 ( * ) . Depuis 2000, c'est le congrès qui a permis aux élus de débattre et de présenter des demandes nouvelles d'évolution institutionnelle.

Le 11 mars 2000, lors d'un discours demeuré célèbre, prononcé plus de cinquante ans après la départementalisation de 1946, au palais des congrès de Madiana, en Martinique, Jacques Chirac, alors Président de la République, reconnut le principe du « différentialisme statutaire » et la possibilité de larges évolutions institutionnelles pour les départements d'outre-mer :

« L'institution départementale, fondée sur l'assimilation, et qui a longtemps été synonyme de progrès et de dignité, a, probablement, atteint ses limites. (...) Ma conviction est que les statuts uniformes ont vécu et que chaque collectivité d'outre-mer doit pouvoir désormais, si elle le souhaite, évoluer vers un statut différencié, en quelque sorte, un statut sur mesure. »

Le 18 mai 2001, lors d'un discours également fondateur, prononcé au théâtre du Champ fleuri, à Saint-Pierre de la Réunion, le Président de la République développa les principes exposés à Madiana un an plus tôt :

« Tout au long de l'année écoulée, les institutions de l'outre-mer ont été au centre des discussions, notamment en raison de la préparation de la loi d'orientation voulue par le gouvernement. (...)

« Discussions sur les institutions elles-mêmes, c'est-à-dire les structures politiques les mieux en mesure de favoriser un développement harmonieux de l'outre-mer. Quelle que soit la diversité des approches et des sensibilités, nous pouvons aujourd'hui nous accorder sur quatre grands principes.

« Le premier de ces principes, c'est la délégation de compétences. Les caractéristiques propres à l'outre-mer justifient une politique ambitieuse de transfert de responsabilités, que ce soit en matière de coopération régionale, nous l'avons vu, ou dans le domaine de l'aménagement du territoire, des transports, de la culture, de l'action économique et sociale. C'est à la fois une question d'efficacité et de démocratie. Le statut constitutionnel de l'Outre-mer, l'éloignement des centres de décisions nationaux, la diversité de vos traditions culturelles, les difficultés économiques très spécifiques que vous rencontrez en raison de votre isolement géographique, les particularités de votre environnement international : tous ces facteurs se conjuguent pour justifier, pour exiger, que soient dévolus aux collectivités d'outre-mer, des pouvoirs plus larges répondant à leur volonté de prendre leurs responsabilités.

« Le deuxième principe, c'est celui du droit à l'originalité de chacun de vos territoires. Je l'ai déjà indiqué l'an dernier, à Madiana : l'heure des statuts uniformes est passée . Il n'y a plus aujourd'hui de formule unique qui réponde efficacement aux attentes variées des différentes collectivités d'outre-mer. Chacune d'entre elles doit être libre de définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins, sans se voir opposer un cadre rigide et identique.

« L'organisation départementale et régionale conserve toutes ses vertus lorsqu'elle est mise au service d'un projet de développement cohérent. Beaucoup de Réunionnais y sont très attachés. Les départements et les régions d'outre-mer forment en effet un espace de solidarité aux qualités éprouvées. Ils répondront d'autant mieux aux nécessités de demain que les possibilités d'adaptation, que la Constitution leur autorise déjà, seront élargies dans le prolongement du nouveau dispositif communautaire en faveur des régions ultrapériphériques.

« Mais à côté de l'organisation départementale et régionale, nous devons avoir à coeur de laisser chaque collectivité bénéficier, avec l'accord de sa population, du statut le plus favorable à ses intérêts, le mieux adapté à ses particularités, à ses traditions et à son avenir.

« Troisième principe, essentiel à mes yeux : quelle que soit la forme d'organisation retenue, elle doit permettre la poursuite du développement économique et social, le maintien des acquis sociaux, l'affirmation pleine et entière de la solidarité nationale et communautaire. Je suis opposé à tout ce qui s'apparenterait à un désengagement de la métropole, à tout ce qui remettrait subrepticement en cause les liens de l'outre-mer et de l'Union européenne. En optant pour cette voie, on irait à l'encontre de ce qui doit être notre ambition : donner à chaque collectivité les meilleures chances, lui ouvrir les plus larges perspectives d'avenir.

« Enfin, quatrième principe, chaque territoire ne peut choisir son évolution institutionnelle que dans le respect des principes de notre Constitution, sur lesquels on ne saurait transiger. Je pense bien sûr à l'unité de la République, dont je suis le garant. Je pense aux exigences démocratiques, qui impliquent que toute réforme statutaire soit soumise impérativement à l'approbation préalable des populations concernées. Je pense enfin aux engagements internationaux de la France, notamment dans le domaine des droits de l'homme, plus particulièrement des libertés publiques et du droit du travail, auxquels nous ne saurions déroger.

« Telles sont les orientations qui peuvent guider notre réflexion institutionnelle. Elles devront, le moment venu, prendre corps, de façon globale et cohérente, dans notre ordre juridique, afin de donner à l'outre-mer les moyens d'exprimer pleinement sa spécificité au sein des institutions de la République. Elles supposent naturellement que la rédaction du titre XII de notre Constitution, relatif aux collectivités territoriales, soit aménagée. Je suis pour ma part favorable à cette révision.

« Ces réformes ne sont toutefois pas une fin en soi. Elles ne prendront tout leur sens que si elles servent un projet collectif économique et social ambitieux. »

Plus que la diversité des statuts en tant que telle, c'est la diversité des trajectoires statutaires et institutionnelles elles-mêmes qui a été légitimée, dans une perspective dynamique et plus un cadre statique, pour prendre en compte l'évolution des aspirations des populations ultramarines et de leurs élus et la réalité de la situation singulière de chaque collectivité.

Dans l'exacte continuité de ces discours fondateurs, l'actuel Président de la République, lors du premier conseil interministériel de l'outre-mer, le 6 novembre 2009, affirma que « l'unité de la République n'est pas l'uniformité de ses institutions », quelques semaines avant la consultation des populations de Guyane et de Martinique sur leur avenir institutionnel. Il fallut ainsi dix ans pour que les principes de Madiana, déjà précédés de nombreuses réflexions de la part des élus « domiens », trouvent à se concrétiser pour la première fois, avec le projet de collectivité unique en Guyane et en Martinique.

b) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003

Le volet ultramarin de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a été préparé dans ce contexte d'appel général à des possibilités d'évolution institutionnelle. Tout en respectant la summa divisio entre l'article 73 et l'article 74 de la Constitution, entre d'un côté l'assimilation dans le droit commun, l'identité législative, avec possibilité d'adaptations, et de l'autre la spécialité législative, avec la possibilité d'exercer de larges compétences nouvelles, cette révision constitutionnelle a largement ouvert le champ des possibles et a organisé de véritables trajectoires institutionnelles et statutaires.

Un nouvel article 72-3 a reconnu dans la Constitution les populations d'outre-mer au sein du peuple français, tout en citant nommément chacune des terres françaises d'outre-mer.

Un nouvel article 72-4 a institué la possibilité d'un passage de l'un à l'autre des régimes définis par les articles 73 et 74, sous la condition que le consentement des électeurs de la collectivité intéressée ait été recueilli. Tout passage d'un régime à l'autre est décidé par une loi organique 11 ( * ) . Le même article prévoit aussi la possibilité de « consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif ».

L'article 73 a été entièrement réécrit, tout en rappelant dans son premier alinéa le principe de l'identité législative et son corollaire le principe d'adaptation :

« Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. »

L'article 73 permet également que les collectivités qu'il régit soient habilitées à adapter elles-mêmes les lois et règlements dans leurs domaines de compétences ou à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire 12 ( * ) , dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi 13 ( * ) , sauf dans une liste de matières relevant des compétences régaliennes de l'État et à la condition que ne soient pas en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

L'article 73 autorise, dans son dernier alinéa, « la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités », à la condition que le consentement des électeurs de la collectivité intéressée ait été recueilli dans les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4. Cette disposition constitutionnelle nouvelle a ouvert la voie à la collectivité unique, vingt ans après la censure par le Conseil constitutionnel de la formule d'assemblée unique du conseil général et régional.

Alors que les mentalités politiques avaient évolué, tant en métropole que dans les départements d'outre-mer, cette révision permit de surmonter la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 1982, qui avait imposé la création des régions monodépartementales d'outre-mer.

3. L'échec des consultations de décembre 2003 en Guadeloupe et en Martinique

La révision constitutionnelle de 2003 fut suivie de la consultation des électeurs de Guadeloupe et de Martinique le 7 décembre 2003, qui permit de faire connaître la volonté des communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin d'être érigées en collectivités de l'article 74 de la Constitution, distinctes du département de la Guadeloupe auquel elles étaient alors rattachées, mais qui se conclut également par l'échec de la collectivité unique de l'article 73 dans les deux départements : une courte majorité des électeurs votèrent « non » à la collectivité unique en Martinique, mais une large majorité en Guadeloupe.

La question posée était ainsi libellée :

« Approuvez-vous le projet de création (...) d'une collectivité territoriale demeurant régie par l'article 73 de la Constitution, et donc par le principe de l'identité législative avec possibilité d'adaptations, et se substituant au département et à la région dans les conditions prévues par cet article ? »

Résultat de la consultation du 7 décembre 2003

Taux de participation

Oui à la collectivité unique de l'article 73

Non à la collectivité unique de l'article 73

Guadeloupe

50,34 %

27,02 %

72,98 %

Martinique

43,94 %

49,52 %

50,48 %

L'échec de la consultation de 2003 en Guadeloupe et en Martinique allait geler pour quelques années la question de l'évolution institutionnelle, et encore à ce jour en Guadeloupe.

C. LE CHOIX DES ÉLECTEURS DE GUYANE ET DE MARTINIQUE : LA COLLECTIVITÉ UNIQUE DANS L'ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION

Le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique est la traduction législative du vote des électeurs guyanais et martiniquais des 10 et 24 janvier 2010, par lesquels ils ont refusé le passage à l'article 74 de la Constitution puis approuvé la création d'une collectivité unique dans le cadre de l'article 73 de la Constitution.

Ainsi que l'a montré la mission d'information de votre rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat, si tous les élus ne mettent pas les mêmes espoirs dans la collectivité unique, tous en revanche considèrent qu'il s'agit d'une rationalisation administrative bienvenue, qui devrait à terme améliorer l'efficacité et la cohérence de l'action publique locale, sur un même territoire sur lequel coexistent deux collectivités en position parfois de rivalité.

1. Les demandes de 2009 du congrès des élus départementaux et régionaux

Le 18 juin 2009, le congrès des élus départementaux et régionaux de Martinique se prononça dans sa majorité en faveur d'une évolution statutaire vers l'article 74 de la Constitution et demanda une consultation des électeurs comme le permet le premier alinéa de l'article 72-4 de la Constitution.

Le congrès des élus départementaux et régionaux de Guyane adopta le 2 septembre 2009 une position similaire.

Aussi le Gouvernement engagea-t-il le processus devant conduire à la consultation des électeurs. Les questions posées furent conçues en lien avec les élus. Si le Gouvernement accepta que soit posée la question du passage à l'article 74 de la Constitution, il souhaita aussi, en cas de réponse négative à cette question, poser une seconde question, portant sur la création en lieu et place du département et de la région d'une collectivité unique restant régie par l'article 73 de la Constitution.

Conformément au second alinéa de l'article 72-4, le Gouvernement fit devant chaque assemblée une déclaration suivie d'un débat. Cette déclaration eut lieu devant l'Assemblée nationale le 7 décembre 2009 et devant le Sénat le 9 décembre 2009, soit un mois avant la date de la consultation.

2. Les consultations de janvier 2010 en Guyane et en Martinique

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement en réponse aux demandes formulées par les congrès des élus, les électeurs de Guyane et de Martinique furent consultés en janvier 2010.

Le 10 janvier, les électeurs durent choisir entre le maintien au sein de l'article 73 de la Constitution et la transformation en collectivité de l'article 74 de la Constitution. Ils avaient à répondre à la question suivante :

« Approuvez-vous la transformation (...) en une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, dotée d'une organisation particulière tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République ? »

Une nette majorité d'électeurs, dans les deux départements, opta pour le maintien dans l'article 73, à la suite d'intenses débats politiques, alors que le congrès des élus en Guyane comme en Martinique avait majoritairement fait le choix d'une organisation particulière dans le cadre de l'article 74.

Résultat de la consultation du 10 janvier 2010

Taux de participation

Oui à l'article 74

Non à l'article 74

Guyane

48,16 %

29,78 %

70,22 %

Martinique

55,32 %

20,69 %

79,31 %

Le 24 janvier, les électeurs durent ensuite choisir entre le statu quo au sein de l'article 73 de la Constitution et la transformation en une collectivité unique exerçant les compétences de la région et du département. Ils avaient à répondre à la question suivante :

« Approuvez-vous la création (...) d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l'article 73 de la Constitution ? »

Une majorité nette d'électeurs fit le choix de la collectivité unique de l'article 73, mais avec un taux de participation particulièrement faible.

Résultat de la consultation du 24 janvier 2010

Taux de participation

Oui à la collectivité unique de l'article 73

Non à la collectivité unique de l'article 73

Guyane

27,42 %

57,49 %

42,51 %

Martinique

35,81 %

68,30 %

31,70 %

3. Plusieurs mois de discussion des élus guyanais et martiniquais

Après les consultations, avant de concevoir le projet de loi qui allait créer les deux collectivités uniques, le Gouvernement souhaita laisser aux élus de Guyane et de Martinique plusieurs mois de discussion, afin qu'ils puissent élaborer ensemble les contours de la nouvelle collectivité.

Néanmoins, force est de constater que ces discussions furent difficiles et seulement partiellement conclusives. En Guyane comme en Martinique, une commission mixte ad hoc fut mise en place par le conseil régional et le conseil général. Si cette commission put, en Martinique, aboutir à des positions majoritaires sur certains aspects, notamment l'organisation institutionnelle avec un exécutif distinct de l'assemblée délibérante - architecture reprise par le projet de loi -, elle ne permit pas de trouver de position de compromis en Guyane. Les travaux de la commission ad hoc s'achevèrent pour la Martinique en octobre 2010.

Le 8 novembre 2010, le Président de la République rencontra les élus de Guyane et de Martinique, avant que soient rendus les derniers arbitrages en matière d'organisation institutionnelle et de mode de scrutin, arbitrages qu'il leur fit connaître par courrier quelques jours plus tard.

Au vu de ces travaux de concertation et à la suite des rencontres des élus avec le Président de la République, le Gouvernement élabora le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, accompagné d'un projet de loi organique destiné à réformer le régime des habilitations prévues par l'article 73 de la Constitution. Conformément aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales, le conseil général et le conseil régional en Guyane et en Martinique ont été consultés sur ces deux projets de loi 14 ( * ) , dans des délais très brefs entre la fin du mois de décembre 2010 et le début du mois de janvier 2011.

Le conseil régional de Guyane rendit un avis favorable avec demande de modifications le 6 janvier 2011, alors que le conseil général de Guyane rendit un avis défavorable le 7 janvier 2011. Le conseil général de Martinique rendit un avis favorable assorti de demandes de modification le 30 décembre 2010, de même que le conseil régional de Martinique le 6 janvier 2011.

Lors de la mission d'information, votre rapporteur a pu prendre la mesure, en Guyane comme en Martinique, des difficultés voire de l'absence de dialogue entre le conseil régional et le conseil général 15 ( * ) .

D. LA QUESTION INSTITUTIONNELLE DANS LES AUTRES RÉGIONS D'OUTRE-MER

Alors que la Guyane et la Martinique ont fait en 2010 le choix de la collectivité unique, la situation à la Réunion et en Guadeloupe illustre bien l'idée de trajectoires institutionnelles différenciées pour les départements et régions d'outre-mer au sein de l'article 73 de la Constitution.

1. L'opposition de la Réunion à tout changement institutionnel

Depuis le débat avorté sur la « bi-départementalisation » au début des années 2000, c'est-à-dire la création d'un second département compte tenu de l'importance de la population, la Réunion a continûment marqué sa différence par rapport aux départements français d'Amérique en refusant toute évolution institutionnelle qui la ferait s'éloigner du droit commun. Cette position s'est s'ailleurs traduite par l'exonération expresse de la Réunion de certaines dispositions introduites par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

2. La poursuite de la réflexion institutionnelle en Guadeloupe

Le 24 juin 2009, le congrès des élus départementaux et régionaux de Guadeloupe a décidé, avant toute évolution institutionnelle, l'élaboration d'un « projet guadeloupéen de société », associant la société civile. Un comité du projet a été mis en place en juin 2010 et devait achever ses travaux à la fin de l'année 2010, avant une nouvelle réunion du congrès. Le Gouvernement avait accepté ce calendrier différé de dix-huit mois par rapport aux deux autres départements d'Amérique et donc le report de la consultation de la population.

Votre rapporteur tient à saluer la volonté partagée et responsable des élus guadeloupéens de faire parvenir à maturité un authentique projet de société, avec la participation de la population, tant la réforme institutionnelle n'est pas la réponse à la question du développement économique et social mais simplement un instrument qui doit permettre d'y parvenir plus sûrement.

Cependant, à la fin de l'année 2010, les travaux d'élaboration du « projet guadeloupéen de société » n'étaient toujours pas achevés.

Aussi, le congrès des élus départementaux et régionaux s'est réuni le 28 décembre 2010, sur la base des travaux d'une commission mixte entre le conseil régional et le conseil général chargée de formuler des propositions relatives à la réforme territoriale. Il a écarté expressément, à l'unanimité, tout passage au statut de collectivité d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, sans pour autant se prononcer sur la possibilité d'une évolution institutionnelle au sein de l'article 73. Il a en revanche demandé une adaptation de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a pour effet de créer une « assemblée commune » au département et à la région par la création du conseiller territorial. Cette demande d'adaptation portait sur deux aspects : le nombre de sièges et le mode de scrutin.

Ainsi, le congrès a souhaité que le nombre de conseillers territoriaux en Guadeloupe soit relevé de 43 à 65 et qu'ils soient élus soit au scrutin mixte, c'est-à-dire pour moitié au scrutin majoritaire uninominal et pour moitié au scrutin proportionnel de liste avec prime majoritaire de 50 %, soit au scrutin proportionnel de liste avec prime majoritaire de 25 % et quatre sections électorales correspondant aux quatre circonscriptions législatives.

Même si elles suggèrent qu'une adaptation du conseiller territorial serait une évolution institutionnelle suffisante, les délibérations du congrès du 28 décembre n'ont cependant pas formellement écarté la possibilité de créer une collectivité unique ou une assemblée unique. Cette position a néanmoins été critiquée, au motif qu'elle permettait de ne pas avoir à consulter les électeurs guadeloupéens sur leur avenir institutionnel.

Le 14 février 2011, le Président de la République a signifié aux élus guadeloupéens qu'il n'était pas possible, dans le cadre de la réforme territoriale et de la création des conseillers territoriaux, d'en prévoir une application différente pour la Guadeloupe dès lors qu'elle restait dans le droit commun territorial, se limitant à proposer une réévaluation limitée de 43 à 45 du nombre des conseillers territoriaux pour mieux représenter le territoire de la Guadeloupe et tenir compte de ses spécificités archipélagiques. Le Président de la République a néanmoins explicitement rappelé qu'il demeurait possible, d'ici 2014, date prévue pour la première élection des conseillers territoriaux, de demander une évolution statutaire ou institutionnelle.

Votre rapporteur estime vraisemblable que le congrès des élus se prononce dans les prochains mois en faveur d'une évolution institutionnelle. La mission d'information a permis de vérifier l'intérêt des élus pour la collectivité unique, mais sans convergence sur le schéma institutionnel.

II. LE CONTENU DES PROJETS DE LOI : DEUX COLLECTIVITÉS UNIQUES DIFFÉRENTES

La collectivité unique se situe dans le cadre fixé par l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire l'identité législative avec la France métropolitaine, l'application du droit commun de la République, avec des adaptations rendues nécessaires par les caractéristiques et contraintes particulières, auxquelles peuvent s'ajouter des habilitations soit pour adapter directement soit pour fixer les règles applicables dans un nombre limité de matières, à l'exception de certaines relevant de la souveraineté nationale.

Ainsi, si certains élus peuvent souhaiter explorer le plus loin possible les confins de l'article 73, c'est toujours au sein de l'article 73. L'exploitation de toutes les potentialités de l'article 73, adaptations et habilitations, ne saurait conduire de facto à exercer les compétences et à bénéficier de l'autonomie d'une collectivité relevant de l'article 74, régie par le principe de spécialité législative, où l'État n'exercerait plus que des compétences limitées.

De même, le législateur ne saurait s'éloigner du droit commun que pour s'adapter aux caractéristiques et contraintes particulières des collectivités concernées. Les dispositions institutionnelles relatives aux collectivités de l'article 73 de la Constitution relèvent de la compétence du législateur ordinaire, à la différence du statut d'une collectivité d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, qui relève de la compétence du législateur organique.

A. UN CHOIX DE CODIFICATION PERFECTIBLE

Alors que la loi relative au Département de Mayotte avait inséré dans chaque partie du code général des collectivités territoriales des dispositions de nature à la rendre applicable à Mayotte, en particulier dans la troisième partie sur le département où prirent place, pour des raisons symboliques, les dispositions institutionnelles relatives au Département de Mayotte, le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique fait le choix de créer dans le code une septième partie relative aux « autres collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ».

Votre commission déplore, sans voir d'autre solution simple à mettre en oeuvre, le fait que cette septième partie prenne place après la sixième partie sur les collectivités d'outre-mer de l'article 74 16 ( * ) . Ce positionnement, s'il n'a aucune portée juridique, s'avère gênant d'un point de vue symbolique car les nouvelles collectivités uniques de Guyane et de Martinique relèvent bien de l'article 73, ainsi que l'ont souhaité les électeurs guyanais et martiniquais lors des consultations des 10 et 24 janvier 2010.

Sans doute faudra-t-il à terme, à l'occasion d'une révision globale du code général des collectivités territoriales et dans un souci de cohérence de ce code, avancer cette nouvelle septième partie avant l'actuelle sixième partie et y intégrer Mayotte.

En outre, le projet de loi se limite à rédiger une partie des dispositions institutionnelles propres aux deux nouvelles collectivités, renvoyant pour le reste aux dispositions applicables aux régions, ainsi qu'à celles applicables aux départements et aux régions en matière de compétences. Alors que l'on institue de nouvelles collectivités à statut particulier, on ne garantit pas de cette manière la lisibilité des dispositions qui s'appliqueront à elles. Ce choix de codification crée un phénomène de dispersion et de manque de cohérence, alors même que le principe de la codification est de renforcer l'intelligibilité du droit et de faciliter l'accès au droit.

B. LE MAINTIEN DU SCHÉMA INSTITUTIONNEL RÉGIONAL EN GUYANE

Le projet de loi retient la dénomination de collectivité de Guyane.

En Guyane, répondant en cela au souhait d'un certain nombre d'élus, le projet de loi conserve à la nouvelle collectivité un schéma institutionnel de type régional, mais qui au demeurant est aussi celui du conseil général, mode de scrutin mis à part.

Ainsi, l'Assemblée de Guyane, assemblée délibérante, est dotée d'un président, organe exécutif de la collectivité, et d'une commission permanente. Cette dernière, toutefois, est dotée de pouvoirs propres assez étendus, en matière de marchés publics notamment, sauf décision contraire de l'Assemblée de Guyane. Un unique conseil consultatif, le conseil économique, social et environnemental, assiste, en lieu et place du conseil économique, social et environnemental régional et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, les autres organes de la collectivité.

Sur les aspects institutionnels, le projet de loi renvoie pour le reste aux dispositions applicables aux régions.

Le projet de loi n'évoque pas le conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge, qui relève de la responsabilité de l'État.

Pour les attributions de la collectivité et les compétences de ses organes, le projet de loi renvoie aux dispositions applicables aux régions et aux départements.

Enfin, pour les dispositions financières, le projet de loi renvoie aux dispositions applicables aux régions et aux départements en matière de recettes. Il énumère les dépenses obligatoires en additionnant celles des régions et celles des départements. Concernant l'adoption du budget et le règlement des comptes de la collectivité, le projet de loi ne renvoie à aucune disposition, étant entendu que son article 10 prévoit une habilitation à fixer par ordonnance les nouvelles règles financières et comptables.

C. LE SCHÉMA INSTITUTIONNEL ORIGINAL DE LA MARTINIQUE

Le projet de loi retient la dénomination de collectivité de Martinique.

A l'inverse de la Guyane, le projet de loi a retenu en Martinique un schéma institutionnel original, qui ne s'apparente pas à celui des régions et des départements, comportant une Assemblée de Martinique et un conseil exécutif distinct élu par elle. Ce schéma s'inspire très nettement de celui conçu en 1991 pour la collectivité territoriale de Corse.

L'Assemblée de Martinique est dotée d'un président pour diriger ses travaux. L'ordre du jour de l'Assemblée est fixé par priorité par le conseil exécutif. Il n'y a pas de commission permanente.

Composé d'un président et de huit membres, le conseil exécutif est élu au scrutin majoritaire de liste par l'Assemblée. Le président est le premier candidat de la liste. L'appartenance au conseil exécutif est incompatible avec le mandat de membre de l'Assemblée.

Le président du conseil exécutif prépare et exécute les délibérations de l'Assemblée de Martinique. Il est l'ordonnateur de la collectivité. Il est le chef de l'administration de la collectivité. Il peut déléguer une partie de ses attributions aux conseillers exécutifs. Comme un président de conseil régional, il rend compte chaque année dans un rapport à l'Assemblée de Martinique.

Par l'adoption d'une motion de défiance constructive, l'Assemblée peut renverser le conseil exécutif. La motion doit présenter des motifs et comporter la liste des élus appelés à former le conseil exécutif en cas d'adoption. La motion doit être signée par au moins la majorité absolue des membres de l'Assemblée pour être recevable. Elle est adoptée à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres de l'Assemblée. Souvent critiqués lors de la mission d'information, ces seuils n'existent à ce jour dans aucune institution locale. A titre de comparaison, à l'Assemblée nationale, il faut une majorité absolue de l'ensemble des députés pour qu'une motion de censure soit adoptée. C'est un fort souci de stabilité qui a vraisemblablement dicté la fixation du niveau de ces seuils. En cas d'adoption de la motion de défiance, les membres du conseil exécutif perdent leur fonction mais ne retrouvent pas leur mandat au sein de l'Assemblée.

Comme en Guyane, les deux conseils consultatifs locaux sont quant à eux fusionnés en un unique conseil économique, social et environnemental.

Sur les aspects institutionnels, le projet de loi renvoie pour le reste aux dispositions applicables aux régions, sans distinguer les fonctions du président de l'Assemblée et du président du conseil exécutif. De la sorte, il n'est pas évident de faire application des dispositions communes aux régions, par exemple pour certaines compétences conférées aux présidents de conseil régional dans les régions d'outre-mer.

Pour les attributions de la collectivité et les compétences de ses organes, le projet de loi renvoie aux dispositions applicables aux régions et aux départements.

Pour les dispositions financières, il en est de même que pour la collectivité de Guyane.

D. UN MODE DE SCRUTIN DÉRIVÉ DE L'ÉLECTION RÉGIONALE

Pour la Guyane comme pour la Martinique, le projet de loi retient un nombre de cinquante et un membres pour l'assemblée délibérante 17 ( * ) , alors que la population des deux collectivités n'est pas identique aujourd'hui. En effet, si la population de la Guyane est évaluée à 580 000 à l'horizon 2040 et si celle de la Martinique est en stagnation pour les prochaines décennies, à ce jour, la seconde est bien plus peuplée que la première, avec 400 000 habitants environ en Martinique contre 220 000 en Guyane. Pour autant, il n'y a pas de nécessité de respecter un même rapport entre le nombre d'élus et la démographie entre deux collectivités distinctes.

A ce jour, la Guyane comprend trente et un conseillers régionaux et dix-neuf conseillers généraux, soit un total de cinquante, et la Martinique quarante et un conseillers régionaux et quarante-cinq conseillers généraux, soit un total de quatre-vingt-six. Ainsi, contrairement à la Guyane, la Martinique verrait son nombre total d'élus diminuer.

Pour la Guyane comme pour la Martinique, le projet de loi retient le mode de scrutin applicable actuellement pour les conseillers régionaux. Cette formule a d'ailleurs paru curieuse à certains élus rencontrés lors de la mission d'information, au moment où l'on prépare dans l'hexagone le passage aux conseillers territoriaux, élus au scrutin majoritaire uninominal pour siéger à la fois au conseil général et au conseil régional.

La Guyane et la Martinique formeraient chacune une circonscription électorale unique, composée de plusieurs sections constituées de territoires contigus. Le nombre et le découpage des sections comme le nombre de sièges - ou plus exactement le nombre de candidats à présenter - dans chaque section seraient définis par un décret en Conseil d'État. La liste en tête bénéficierait d'une prime majoritaire de 20 % arrondis à l'entier supérieur, soit onze sièges.

Ce mode de scrutin est directement dérivé de celui de l'élection des conseillers régionaux : la région forme une circonscription électorale unique composée d'autant de sections que de départements dans la région. Chaque liste doit présenter un nombre de candidats par section, le nombre de sièges est fixé globalement à l'échelle de la région. Le résultat global de chaque liste détermine le nombre des sièges qui lui sont attribués, incluant les sièges de la prime majoritaire (25 %). Les sièges de chaque liste sont ensuite répartis par section en fonction du résultat de la liste dans la section. Ce mécanisme de répartition ne garantit pas à chaque section un nombre d'élus égal au nombre de candidats.

E. UNE DATE DE MISE EN PLACE CONTROVERSÉE

La mission d'information a montré que la date de la mise en place de la collectivité unique, en Guyane comme en Martinique, était sans doute la question la plus controversée. Certains plaident pour une mise en place rapide, dès 2012, considérant que les électeurs ont été consultés en janvier 2010 et qu'il appartiendra aux élus de la nouvelle collectivité d'organiser la fusion du département et de la région d'un point de vue administratif. D'autres préfèrent une mise en place en 2014, qui laisserait le temps de la préparer tout en s'inscrivant dans le calendrier électoral de droit commun pour les élections locales. Les mandats en cours des conseillers régionaux et généraux doivent en effet expirer en mars 2014.

Le projet de loi fait le choix d'une première élection de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique à une date fixée par décret au plus tard le 31 décembre 2012. Le choix de 2012 peut susciter deux interrogations d'ordre constitutionnel : d'une part, il s'écarte du calendrier électoral de droit commun pour des collectivités relevant justement de l'article 73 de la Constitution et, d'autre part, il a pour effet d'abréger des mandats en cours.

A cet égard, le Conseil constitutionnel a procédé à un raisonnement sur une question analogue dans sa décision n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010 sur la loi organique relative au Département de Mayotte, à propos de l'entrée de Mayotte dans le droit commun de l'article 73 (considérant 5). La loi ayant été adoptée fin 2010, il a considéré que l'organisation de la prochaine élection du conseil général de Mayotte en 2014, soit dans le calendrier de droit commun, bien que réduisant la durée des mandats des conseillers généraux à élire en 2011, ne portait « atteinte à la durée d'aucun mandat en cours » et tendait à « permettre le même renouvellement intégral du conseil général de Mayotte en 2014 que celui des conseils généraux et régionaux de métropole et d'outre-mer ».

Peu après, dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 sur la loi de réforme des collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel a indiqué que le législateur avait pu omettre la Guyane et la Martinique dans le tableau de répartition des conseillers territoriaux, en raison du projet de mise en place d'une collectivité unique, mais qu'il appartiendrait au législateur « d'ici 2014 soit d'instituer ces collectivités uniques, soit de fixer le nombre des élus territoriaux siégeant dans les conseils généraux et régionaux de ces départements et régions d'outre-mer » (considérant 37).

F. LE RENFORCEMENT UNANIMEMENT CONTESTÉ DES POUVOIRS DE SUBSTITUTION DU PRÉFET

Afin de garantir dans toutes les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire non seulement la Guyane et la Martinique, mais également la Guadeloupe, Mayotte et La Réunion, la continuité de l'action de toutes les collectivités territoriales, y compris les communes, et l'exercice régulier de toutes leurs compétences, l'article 9 du projet de loi institue un dispositif permettant au représentant de l'État, après une mise en demeure restée sans réponse, d'arrêter en lieu et place de la collectivité concernée, c'est-à-dire à ses frais, toute disposition appelée par l'urgence lorsque cette collectivité néglige de prendre ou de faire prendre par un de ses établissements publics les mesures relevant de sa compétence et nécessaires à la sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique ou de l'environnement et au respect des engagements européens et internationaux de la France.

Ces pouvoirs renforcés de substitution s'ajouteraient à ceux qui existent déjà dans les textes en vigueur, essentiellement dans le code général des collectivités territoriales.

Inspiré de dispositifs analogues introduits dans le statut de certaines collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, en particulier celui de la Polynésie française, ce nouveau dispositif, évoqué lors des états généraux de l'outre-mer organisés après la crise sociale de 2009 puis à l'occasion du premier conseil interministériel de l'outre-mer qui s'est tenu le 6 novembre 2009, permettrait semble-t-il de régler, par exemple, les difficultés posées aux autorités françaises par l'absence d'application de certaines règles fixées par le droit communautaire.

Votre rapporteur a pu constater lors de la mission d'information le rejet quasi unanime, à de très rares exceptions près, de ce dispositif propre aux collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, qualifié de « retour du gouverneur ». Force est d'admettre que ce dispositif n'aurait pas d'équivalent dans les communes, départements et régions de la métropole, ce qui ne manque pas de susciter des interrogations dès lors que l'on affirme que c'est bien le droit commun de la République qui s'applique dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution.

G. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE : UN ASSOUPLISSEMENT DE LA PROCÉDURE DES HABILITATIONS

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l'article 73 de la Constitution ouvre aux départements et régions d'outre-mer deux formes d'habilitation. D'une part, ces collectivités peuvent être habilitées à adapter les lois et règlements sur leur territoire et dans leurs domaines de compétences. D'autre part, elles peuvent être habilitées à fixer dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi ou du règlement les règles applicables sur leur territoire 18 ( * ) . Tel que le prévoit la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'habilitation est accordée, selon le cas, par la loi ou par le règlement.

La procédure de demande de ces habilitations n'a été déterminée qu'en 2007, par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. A cet égard, votre rapporteur observe que ces dispositions vont être modifiées quatre ans seulement après avoir été adoptées par le Parlement, pour un motif certes légitime consistant à les assouplir au motif que leur rigidité empêche qu'elles soient plus largement utilisées.

Seules deux habilitations ont en effet été accordées à ce jour par le législateur, au conseil régional de la Guadeloupe : habilitation à fixer des règles pour la création d'un établissement public régional pour la formation professionnelle et habilitation à fixer des règles en matière d'énergies renouvelables 19 ( * ) . Une demande d'habilitation du conseil régional et du conseil général de Martinique en matière de transports publics est demeurée sans suite de la part du Gouvernement, considérant qu'il n'y avait pas consensus entre les élus.

La mission d'information a relevé plusieurs critiques à l'égard du régime actuel des habilitations, auxquelles le projet de loi organique répond en partie. D'une part, le contrôle d'opportunité qu'exerce le Gouvernement sur les demandes d'habilitations dans le domaine législatif est contesté. Il ne correspond d'ailleurs pas à l'intention du législateur organique. D'autre part, la durée d'habilitation, prévue pour deux ans, est jugée trop brève.

Le projet de loi organique prévoit ainsi que l'habilitation est accordée par la loi lorsqu'elle porte sur une matière législative et par un décret en Conseil d'État lorsqu'elle porte sur une matière réglementaire. Il prolonge la durée maximale d'habilitation jusqu'à l'expiration du mandat de l'assemblée qui en a fait la demande, au lieu de deux ans actuellement.

Le projet de loi organique procède en outre à diverses coordinations avec le projet de loi ordinaire en vue de la création des futures collectivités de Guyane et de Martinique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : GARANTIR LE SUCCÈS DE LA CRÉATION DE LA COLLECTIVITÉ UNIQUE

A. MODIFIER LA DÉNOMINATION DES NOUVELLES COLLECTIVITÉS ET DE LEURS ÉLUS

En premier lieu, votre commission a souhaité revoir les appellations et dénominations retenues par le projet de loi.

Par leur dénomination, la collectivité de Guyane et la collectivité de Martinique s'apparentent à une collectivité d'outre-mer, catégorie régie par l'article 74 de la Constitution. Cette dénomination est ainsi ambiguë. Faute de mieux 20 ( * ) , votre commission a retenu la dénomination générique de collectivité territoriale, comme ce qui a été fait pour la Corse en 1991. Au demeurant, cette dénomination correspond à celle du deuxième alinéa de l'article 72-3 de la Constitution, qui évoque parmi les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, outre les départements et régions d'outre-mer, « les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l'article 73 », c'est-à-dire les collectivités uniques ou dotées d'une assemblée unique.

Votre commission a également souhaité modifier la dénomination des élus des assemblées délibérantes : conseiller à l'Assemblée plutôt que membre de l'Assemblée, à l'instar encore une fois de ce qui a été fait en Corse. De même, le conseil exécutif de Martinique serait composé non de membres mais de conseillers exécutifs.

En revanche, votre commission a conservé les deux dénominations d'Assemblée de Guyane et d'Assemblée de Martinique, pour les mêmes raisons, quand bien même elles pourraient rappeler une assemblée territoriale, c'est-à-dire l'assemblée délibérante d'une collectivité d'outre-mer.

B. RÉDIGER INTÉGRALEMENT LES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX NOUVELLES COLLECTIVITÉS

Le projet de loi fait le choix de déterminer une partie des dispositions relatives à l'organisation institutionnelle propre retenue pour la Guyane et la Martinique, renvoyant pour le reste au droit commun des régions, ainsi qu'en matière de compétences aux dispositions applicables aux régions et régions d'outre-mer et aux départements et départements d'outre-mer.

Alors que le projet de loi met en place deux nouvelles collectivités, qui ne sont pas des régions mais qui remplacent à la fois le département et la région, votre commission a considéré qu'il était à tout le moins nécessaire que les dispositions qui fixent leur organisation institutionnelle comme le mode d'élection de leur assemblée délibérante soient intégralement rédigées, dans un souci de clarté et de lisibilité de la loi.

Concernant les compétences, le renvoi aux dispositions applicables aux régions et aux départements se justifie davantage, dès lors que ce sont les compétences de droit commun des régions et départements, ainsi que celles propres aux régions et départements d'outre-mer, qui seront les compétences des nouvelles collectivités uniques.

C. GARANTIR LE RESPECT DU PLURALISME DANS LES INSTITUTIONS EN MARTINIQUE

Le projet de loi permet qu'une motion de défiance constructive puisse renverser le conseil exécutif pour lui en substituer un nouveau. Cependant, les seuils prévus pour le dépôt puis l'adoption de la motion rendent ce mécanisme impraticable : une majorité absolue des conseillers est requise pour assurer la recevabilité de la motion, qui ne peut être adoptée qu'aux trois cinquièmes. De tels seuils, qui n'existent nulle part, paraissent excessifs. Au demeurant, ils permettraient à un conseil exécutif qui aurait perdu sa majorité de se maintenir sans pour autant que ses délibérations ou son budget puissent être adoptés.

Aussi votre commission a-t-elle retenu des seuils plus raisonnables : un tiers des conseillers requis pour déposer la motion et la majorité absolue des conseillers pour l'adopter.

Votre commission n'a pas souhaité prévoir le retour automatique au sein de l'Assemblée des membres du conseil exécutif en cas d'adoption de la motion, considérant que cela pourrait inciter les élus à ne pas voter la motion.

Par ailleurs, votre commission a souhaité adjoindre au président de l'Assemblée quatre vice-présidents chargés de l'assister dans ses fonctions.

D. PRÉSERVER LA DIMENSION CULTURELLE DANS LA FUSION DES DEUX CONSEILS CONSULTATIFS LOCAUX

Dans chaque région d'outre-mer, il existe un conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, conseil consultatif rattaché à la région, à côté du conseil économique, social et environnemental, qui existe dans toutes les régions de l'hexagone. Alors que votre commission avait contesté en 1982 la constitutionnalité de la première loi votée sur l'adaptation aux départements d'outre-mer de la création des régions, sur le rapport de notre regretté collègue Louis Virapoullé, elle avait jugé « souhaitable » la mise en place d'un comité de la culture, de l'éducation et de l'environnement, permettant d'assurer la « reconnaissance de certaines particularités culturelles des départements d'outre-mer ».

Lors de l'examen du projet de loi relatif au Département de Mayotte, votre commission avait refusé la fusion du conseil économique et social et du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, considérant que les élus de Mayotte souhaitaient le maintien de ces deux conseils consultatifs.

Concernant la Guyane et la Martinique, votre rapporteur a pu juger lors de la mission d'information de la qualité et de la densité du travail réalisé par le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Ainsi, il a considéré que cette structure consultative propre aux régions d'outre-mer pouvait mériter d'être conservée. Pour autant, approuvant en cela le projet de loi, une majorité des élus rencontrés a estimé qu'il était pertinent de fusionner les deux conseils consultatifs rattachés à la région, afin de leur donner plus de poids face à la nouvelle collectivité unique.

Souhaitant, comme pour Mayotte, donner satisfaction aux élus, votre commission a accepté la réunion des deux conseils, tout en préservant la prise en compte de la dimension culturelle qui avait justifié la création du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement et en évitant tout risque de dilution de cette dimension dans les préoccupations d'une autre nature que sont celles du conseil économique, social et environnemental. Elle a ainsi créé au sein de chaque conseil deux sections, l'une économique et sociale et l'autre de la culture, de l'éducation et de l'environnement, tout en retenant la dénomination de conseil économique, social, environnemental et culturel.

E. CONSERVER ET RÉNOVER LE CONGRÈS DES ÉLUS DANS LES FUTURES COLLECTIVITÉS UNIQUES

Votre commission a souhaité explicitement prévoir la possibilité de réunir le congrès des élus dits départementaux et régionaux dans les futures collectivités uniques de Guyane et de Martinique. En effet, la mise en place de la collectivité unique ne saurait préjuger d'une absence ultérieure de toute volonté nouvelle d'évolution institutionnelle, volonté que le congrès des élus a justement vocation à exprimer.

Dans sa formule actuelle, le congrès se compose des conseillers régionaux et généraux, ainsi que des parlementaires avec voix consultative. En Guyane et en Martinique, il comprendrait les conseillers à l'Assemblée avec les parlementaires.

Pour donner plus de poids à cette instance, votre commission a jugé utile d'y adjoindre l'ensemble des maires, avec voix consultative. Lors du processus de concertation avec les élus qui a présidé à l'élaboration du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, les présidents des associations de maires ont d'ailleurs été associés par le Gouvernement. Cette formule permettrait, sur les questions institutionnelles, de mieux prendre en compte la position des maires, dont la mission d'information a montré qu'elle pouvait être autonome par rapport à celles du conseil régional ou du conseil général.

F. GARANTIR UNE REPRÉSENTATION ÉQUILIBRÉE DU TERRITOIRE À L'ASSEMBLÉE DE GUYANE

Lors de la mission d'information, votre rapporteur a pu pleinement prendre conscience en Guyane des fortes attentes en matière de représentation équitable de toutes les composantes du territoire, et donc de leurs populations, et en même temps de la relative méconnaissance des effets que le mode de scrutin retenu par le projet de loi pourrait engendrer pour les sections électorales les moins peuplées et dotées de peu d'électeurs, compte tenu des écarts démographiques entre sections, amplifiés par le poids de l'immigration.

Au terme de la mission d'information et de nombreuses discussions, un ajustement du mode de scrutin, accompagné d'un découpage des sections et d'une affectation des sièges dans chaque section, a pu être envisagé. C'est ce nouveau dispositif, conçu par votre rapporteur avec notre collègue Bernard Frimat, que votre commission a intégré dans le projet de loi, considérant qu'il appartenait au législateur de fixer entièrement le régime électoral de la future Assemblée de Guyane.

Lors de son audition par votre commission le mercredi 5 avril 2011, Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, s'est montrée réticente à l'idée d'intégrer ce dispositif dans le projet de loi. Sans préjuger de son contenu, elle estimait, par analogie avec le découpage des cantons, qu'il revenait au pouvoir réglementaire et non au législateur de fixer le nombre, la délimitation et le nombre de candidats ou de sièges des sections électorales, en tenant compte de la population.

A l'opposé, votre commission a estimé qu'il relevait bien du domaine de la loi de préciser ces éléments. Selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant le « régime électoral (...) des assemblées locales ». Le nombre de sections, leur composition et la répartition des sièges constituent des éléments fondamentaux du régime électoral de l'Assemblée de Guyane que le législateur ne pourrait pas ignorer, sauf à méconnaître sa compétence.

L'analogie avec les cantons n'est pas recevable, car il ne s'agit pas de délimiter des cantons mais les sections électorales d'une circonscription. De plus, les cantons sont historiquement des subdivisions administratives, depuis la Révolution, ce qui justifie encore à ce jour la compétence réglementaire pour leur délimitation 21 ( * ) .

En outre, par comparaison, pour l'élection des conseillers régionaux, l'effectif des candidats devant figurer dans chaque section départementale a bien été déterminé par la loi (tableau n° 7 annexé au code électoral).

Autre comparaison, l'article L.O. 537 du code électoral - qui a été soumis au contrôle du Conseil constitutionnel puisqu'il a été créé par une loi organique - répartit les dix-neuf sièges du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon en deux sections qu'il détermine, pour appliquer un mode de scrutin analogue à celui retenu par le projet de loi pour la Guyane et la Martinique. Le fait qu'il s'agit d'une collectivité relevant de l'article 74 de la Constitution est indifférent : c'est le Parlement qui a fixé ces éléments du régime électoral.

Enfin, la décision du Conseil constitutionnel n° 99-187 L du 6 octobre 1999 conforte la position de votre commission. Cette décision considère que relèvent du domaine de la loi les règles relatives à l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger, « au nombre desquelles figurent la délimitation des circonscriptions électorales, le nombre de sièges attribué à chacune d'elles, le mode de scrutin, le droit de suffrage, l'éligibilité, ainsi que le régime contentieux de l'élection » 22 ( * ) . Par analogie, il faut donc considérer que relèvent bien du domaine de la loi la délimitation des sections électorales et la fixation du nombre de sièges de chaque section.

Forte de cette analyse constitutionnelle, votre commission a souhaité intégrer dans la loi un tableau de découpage des sections, au nombre de huit 23 ( * ) , et de répartition des sièges dans les sections, sans renvoyer ce soin au pouvoir réglementaire. En outre, sur la proposition de son rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat, elle a modifié le mode de scrutin de type régional retenu par le projet de loi. Compte tenu des grandes disparités démographiques et électorales entre les territoires guyanais, votre commission a tenu à ce qu'un nombre de sièges soit garanti dans chaque section, avec un minimum de trois sièges, de façon à ce que toutes les sections, toutes les composantes du territoire au sens où l'entend le Conseil constitutionnel 24 ( * ) , soient équitablement représentées au sein de la future Assemblée de Guyane. Le mode de scrutin retenu par votre commission affecte dans chaque section un à deux des onze sièges de la prime majoritaire attribuée à la liste arrivée en tête sur l'ensemble de la Guyane puis répartit les autres sièges de chaque section en fonction du résultat de chaque liste dans la section.

Par parallélisme, votre commission a également introduit dans la loi les sections pour l'élection à l'Assemblée de Martinique, au nombre de quatre, correspondant aux quatre circonscriptions législatives 25 ( * ) . En revanche, elle a retenu le simple scrutin régional, considérant que la situation démographique et territoriale de la Martinique, avec quatre sections au poids démographique comparable, ne justifiait pas de reprendre le système retenu pour la Guyane.

Enfin, votre rapporteur indique que, dans les courriers qu'il a adressés en novembre 2010 aux élus de Guyane et de Martinique, le Président de la République leur a fait savoir qu'en Guyane le nombre de sections serait défini par la loi dans le respect d'une représentation équilibrée du territoire, en tenant compte bien sûr du critère démographique, et que la Martinique serait dotée de quatre sections correspondant aux quatre sections législatives. Par sa position, votre commission met en oeuvre fidèlement cet engagement.

G. RATTACHER LES NOUVELLES COLLECTIVITÉS AU CALENDRIER ÉLECTORAL DE DROIT COMMUN

Lors de la discussion de la loi n° 82-1171 du 31 décembre 1982 portant organisation des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, votre commission s'était déjà émue de ce que le Gouvernement souhaitait anticiper le calendrier électoral de droit commun pour mettre en place plus rapidement dans les départements d'outre-mer qu'en métropole les nouvelles collectivités territoriales que constituaient les régions, prenant la suite des établissements publics régionaux. Ainsi, dans les départements d'outre-mer, les premières élections régionales eurent lieu en février 1983, trois ans avant les premières élections régionales dans l'hexagone. Pour autant, la loi du 31 décembre 1982 garantissait ensuite le rattachement des régions d'outre-mer au calendrier électoral régional de droit commun.

Prenant acte de la volonté du Gouvernement d'organiser rapidement les premières élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique, votre commission a néanmoins tenu à inscrire ces élections dans le calendrier électoral de droit commun, car elles concernent des collectivités qui relèvent toujours de l'article 73 de la Constitution.

Ainsi, votre commission a repoussé de décembre 2012 à mars 2014 la date limite de la tenue de ces premières élections. Si le Gouvernement le souhaite, il pourra organiser ces élections plus tôt, mais la faculté d'atteindre le renouvellement normal en 2014 des conseils régionaux et généraux lui est ouverte. En tout état de cause, votre commission a prévu que les élections suivantes respecteront le calendrier de droit commun, car elle a indiqué dans le code électoral que les conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique étaient par principe élus en même temps que les conseillers régionaux 26 ( * ) .

H. RENDRE PLUS ACCEPTABLE LE RENFORCEMENT DES POUVOIRS DU PRÉFET

Tenant compte de la large hostilité rencontrée chez les élus à l'égard du renforcement des pouvoirs de substitution des pouvoirs du préfet dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution, votre commission a tenté de la rendre plus acceptable, sous la forme d'une procédure de constatation de l'état de carence de la collectivité visée.

En premier lieu, elle organise une première phase de dialogue entre le préfet et la collectivité, qui s'ouvre par l'information donnée par le préfet de son intention d'engager la procédure. La collectivité dispose d'un mois pour présenter ses observations.

Dans un deuxième temps, s'il le juge nécessaire, le préfet peut mettre en demeure la collectivité de prendre les mesures appropriées dans un délai de quinze jours.

Enfin, si la suite donnée par la collectivité n'est pas satisfaisante, le préfet peut demander au Gouvernement de prononcer l'état de carence, par un décret motivé pris en conseil des ministres, comme c'est le cas pour un décret de dissolution de l'assemblée délibérante d'une collectivité.

Si l'état de carence est prononcé, le Gouvernement doit en informer le Parlement. Le préfet peut dès lors arrêter, en lieu et place de la collectivité ou de l'établissement public et à ses frais, les mesures qui s'imposent.

I. CONFORTER ET AMÉNAGER LE RÉGIME DES HABILITATIONS

Votre commission, rappelant l'intention du constituant, a estimé qu'il n'appartenait pas au Gouvernement d'exercer un contrôle d'opportunité sur les demandes d'habilitation émanant des départements et régions d'outre-mer - et demain des deux collectivités uniques de Guyane et de Martinique. Ce contrôle d'opportunité ne relève que de la seule autorité compétente pour accorder ou non l'habilitation, c'est-à-dire bien sûr le Gouvernement dans le domaine réglementaire, mais dans le domaine législatif le Parlement seul. Aussi votre commission a-t-elle adopté plusieurs aménagements à la procédure suivie par les demandes d'habilitation, afin de prévenir toute interprétation contraire à l'intention du constituant.

A cette fin, votre commission a notamment prévu que toute demande d'habilitation devait être publiée par le Gouvernement au Journal officiel dans le délai de deux mois suivant sa transmission et qu'elle devait être transmise au Parlement lorsqu'elle relève du domaine de la loi, afin que le législateur soit informé d'une demande d'habilitation qui le concerne, accompagnée le cas échéant d'observations du Gouvernement.

Par ailleurs, afin de satisfaire diverses demandes formulées auprès de votre rapporteur durant la mission d'information, votre commission a conçu un mécanisme simplifié de prorogation temporaire de droit, pour une durée maximale de deux ans, de toute habilitation après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, à la seule condition que la loi ou le règlement qui accorde initialement l'habilitation autorise expressément cette prorogation et que la nouvelle assemblée le décide dans les six mois suivant son élection. Votre rapporteur souligne qu'un tel mécanisme ne peut être que limité dans le temps, sauf à réaliser de facto , par des habilitations renouvelables automatiquement pour de très longues durées, qui pourraient se cumuler et se multiplier, de quasi transferts de compétences, en contradiction avec la lettre et l'esprit de l'article 73 de la Constitution.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi rédigés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE PORTANT DIVERSES MESURES DE NATURE ORGANIQUE RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS RÉGIES PAR L'ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION

Article 1er A (nouveau) (art. L.O. 3445-1, L.O. 3445-9, L.O. 4435-1 et L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de la mention de la Guyane et de la Martinique dans les dispositions organiques relatives aux habilitations prévues à l'article 73 de la Constitution pour les départements et les régions d'outre-mer

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement créant au début du projet de loi organique un article 1 er A visant à supprimer, dans les deux titres du code général des collectivités territoriales relatifs aux départements d'outre-mer (chapitre V du titre IV du livre IV de la troisième partie) et aux régions d'outre-mer (chapitre V du titre III du livre IV de la quatrième partie), la mention de la Guyane et de la Martinique dans les dispositions concernant les habilitations de l'article 73 de la Constitution, de façon à prendre en compte la création de ces nouvelles collectivités. Seuls demeureront cités les conseils généraux et régionaux de la Guadeloupe, de La Réunion et de Mayotte 27 ( * ) .

En effet, puisque le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique crée une septième partie dans le code général des collectivités territoriales pour y faire figurer les dispositions relatives à ces deux nouvelles collectivités, votre commission a considéré qu'il était plus pertinent et lisible d'y faire aussi figurer les dispositions organiques concernant les habilitations dont la Guyane et la Martinique pourront toujours bénéficier. Ces dispositions sont créées par l'article 1 er bis du présent projet de loi organique.

Votre commission a ajouté un article 1 er A ainsi rédigé .

Article 1er(art. L.O. 3445-4, L.O. 3445-5, L.O. 3445-6, L.O. 3445-6-1 [nouveau], L.O. 3445-7, L.O. 4435-4, L.O. 4435-5, L.O. 4435-6, L.O. 4435-6-1 [nouveau] et L.O. 4435-7 du code général des collectivités territoriales) - Allongement de la durée d'habilitation des départements et régions d'outre-mer pour adapter les lois et règlements et pour fixer des règles dans le domaine de la loi ou du règlement

L'article 1 er du projet de loi organique modifie le régime en vigueur depuis 2007 28 ( * ) des habilitations de l'article 73 de la Constitution, selon lequel les départements et régions d'outre-mer peuvent être habilités à adapter, pour tenir compte de leurs caractéristiques et contraintes particulières, les lois et règlements applicables sur leur territoire dans les matières où s'exercent leurs compétences (deuxième alinéa de l'article 73), mais également à fixer sur leur territoire les règles dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi ou du règlement (troisième alinéa de l'article 73) 29 ( * ) . Il modifie à cet effet les articles L.O. 3445-6, pour les départements d'outre-mer, et L.O. 4435-6, pour les régions d'outre-mer, du code général des collectivités territoriales.

D'une part, il achève de tirer les conséquences de la modification intervenue à l'occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à l'initiative de votre rapporteur, selon laquelle ces deux formes d'habilitations peuvent intervenir non seulement dans le domaine de la loi, mais aussi dans celui du règlement et surtout, en pareil cas, être accordées par le règlement et non par la loi 30 ( * ) . La loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte a modifié les dispositions organiques en vigueur du code général des collectivités territoriales pour prévoir l'habilitation à fixer les règles dans le domaine du règlement, tout en conservant au seul législateur le soin d'accorder cette habilitation. Le présent projet de loi organique dispose, quant à lui, que les deux catégories d'habilitation sont accordées par décret en Conseil d'État lorsque la demande d'habilitation porte sur une matière qui relève du domaine réglementaire (articles L.O. 3445-6 et L.O. 4435-6 du code général des collectivités territoriales). Votre commission approuve pleinement cette simplification de la procédure lorsque seul le domaine du règlement est concerné.

D'autre part, pour assouplir et faciliter le recours à ces habilitations, l'article 1 er du projet de loi organique prévoit qu'elles peuvent être accordées, au plus, pour la totalité de la durée restant à courir du mandat de l'assemblée locale qui en a fait la demande. A ce jour, l'habilitation est accordée « pour une durée qui ne peut excéder deux ans » à compter de la promulgation de la loi qui l'accorde (articles L.O. 3445-6 et L.O. 4435-6 du code). Il demeure loisible au législateur, s'il décide d'accorder l'habilitation demandée, de fixer une durée moindre. Dès lors que cette modification du régime de l'habilitation permettant aux collectivités territoriales de l'article 73 de la Constitution de fixer directement les règles dans le domaine de la loi ou du règlement préserve son caractère limité dans le temps et ponctuel dans la portée, c'est-à-dire dans « un nombre limité de matières », de sorte que demeure applicable dans ces collectivités le droit commun de la République, votre commission l'approuve. Cet assouplissement ne saurait, en effet, ouvrir la voie de facto à des transferts de compétences nouvelles aux collectivités qui solliciteraient ces habilitations. Les deux catégories d'habilitation de l'article 73 de la Constitution ne peuvent en réalité conduire à une formule « 73 bis » ou « 73 + », proche de l'article 74, dans laquelle les collectivités concernées exerceraient de larges compétences que le droit commun des départements et des régions ne prévoit pas.

Lors de la mission d'information de votre commission en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe, votre rapporteur a constaté que l'allongement de la durée de l'habilitation à la totalité de la durée du mandat était un souhait largement partagé par les élus, permettant de leur donner le temps nécessaire pour élaborer les délibérations correspondantes. En outre, notre collègue député Victorin Lurel, président du conseil régional de la Guadeloupe, a déposé le 20 juillet 2010 une proposition de loi organique en ce sens, visant à porter à six ans la durée d'habilitation 31 ( * ) . Cette demande a d'ailleurs été relayée par l'Union régionale des Antilles et de la Guyane (URAG), structure de coopération créée en juin 2010 qui regroupe les trois conseils régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique.

A ce jour, seules deux habilitations ont été accordées au titre du troisième alinéa de l'article 73, dans le domaine de la loi, au conseil régional de la Guadeloupe 32 ( * ) . Les articles 68 et 69 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ont habilité, pour une durée de deux ans, le conseil régional à fixer, respectivement, les règles permettant la création d'un établissement public régional à caractère administratif chargé d'exercer les missions de service public de formation professionnelle qui lui seront déléguées par la région et des règles spécifiques en matière de maîtrise de la demande d'énergie, de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables. La première de ces deux habilitations a été concrétisée par deux délibérations du conseil régional adoptées le 26 février 2010, l'une dans le domaine de la loi et l'autre, pour son application, dans le domaine du règlement, tandis que la seconde habilitation a donné lieu à une délibération adoptée le 20 juillet 2010, dans le domaine du règlement. Dans le régime tel que prévu par le présent projet de loi organique, cette seconde habilitation aurait été accordée par décret en Conseil d'État et non par la loi.

Concernant la compétence réglementaire pour accorder l'habilitation lorsque le domaine visé relève du règlement, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle, proposé par son rapporteur, qui a pour objet de préciser expressément que l'habilitation accordée par le législateur en vue d'intervenir dans le domaine de la loi emporte habilitation à prendre, dans le domaine du règlement, s'il y a lieu, les mesures d'application appropriées. Il s'agit de lever toute ambiguïté, à la lecture de la loi organique, sur le fait qu'une habilitation du pouvoir réglementaire n'est pas nécessaire pour prendre dans le domaine du règlement des mesures d'application d'une délibération intervenant dans le domaine de la loi au titre d'une habilitation accordée par la loi. Cette clarification ne fait que correspondre à l'intention du législateur organique. L'habilitation accordée par la loi en 2009 au conseil régional de la Guadeloupe lui a, en effet, permis d'adopter deux délibérations en matière de formation professionnelle, la première dans le domaine de la loi et la seconde dans le domaine du règlement pour déterminer les mesures d'application de la première.

Par le même amendement, votre commission a également clarifié la rédaction de l'article 1 er du projet de loi organique, notamment la disposition allongeant la durée d'habilitation de deux ans à la durée complète du mandat, en prévoyant que celle-ci est accordée pour une durée ne pouvant aller au-delà du renouvellement du conseil général ou du conseil régional.

Les discussions de votre rapporteur lors de la mission d'information ont également mis en lumière deux autres inconvénients du régime actuel des habilitations : l'existence de facto d'un contrôle d'opportunité des demandes d'habilitation par le Gouvernement et l'absence d'une procédure simplifiée de prorogation de l'habilitation y compris après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande.

Concernant l'existence d'un contrôle d'opportunité des demandes d'habilitation par le Gouvernement, votre commission tient à rappeler avec force que, lorsque la demande d'habilitation relève du domaine de la loi, il appartient au législateur - et à lui seul - d'apprécier l'opportunité d'accorder cette habilitation, y compris au regard des limitations ratione materiae prévues par le troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution et par l'article L.O. 3445-2 du code général des collectivités territoriales. Telle est l'intention du législateur organique. Il n'appartient pas au Gouvernement de procéder à un tel contrôle, qui ne lui incombe que dans le cas où la demande relève du domaine exclusif du règlement. Il peut certes faire part au Parlement de son analyse de la régularité juridique comme de son appréciation de l'opportunité de la demande. Il peut aussi, comme le prévoient les articles L.O. 3445-5 et L.O. 4435-5, faire saisir le Conseil d'État par le représentant de l'État, pour demander l'annulation de la délibération par laquelle la collectivité demande l'habilitation, s'il juge celle-ci irrégulière ou excédant le champ prévu par la Constitution. Cette faculté de saisine du Conseil d'État illustre bien la volonté du législateur organique : s'il a prévu pour l'État une faculté de recours en annulation, c'est bien qu'il n'entendait pas instituer pour le Gouvernement une quelconque autre voie pour procéder au contrôle de la demande. Si pour sa part le législateur juge la demande infondée, il lui appartient de la refuser. Au demeurant, le Conseil constitutionnel peut être amené à contrôler la régularité de l'habilitation accordée dans le domaine de la loi.

Votre rapporteur rappelle qu'une demande d'habilitation a déjà, en effet, reçu une fin de non recevoir de la part du Gouvernement. En 2008, le conseil général et le conseil régional de la Martinique avaient sollicité une habilitation en matière de transports publics de voyageurs. Le Gouvernement avait refusé de publier les délibérations correspondantes au Journal officiel , comme le prévoient pourtant les articles L.O. 3445-4 et L.O. 4435-4 du code général des collectivités territoriales. Aussi, à l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement en octobre 2009, le Sénat adopta un amendement habilitant le conseil général de la Martinique à fixer les règles instituant un périmètre unique de transports ainsi qu'une autorité organisatrice unique de transports 33 ( * ) . L'Assemblée nationale supprima cette habilitation pour lui substituer la faculté de définir par décret, dans les départements et régions d'outre-mer, une autorité organisatrice unique et un périmètre unique de transports.

Sur cette question précise, lors de son audition par votre commission le 6 avril 2011, Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a fait observer qu'aucune suite n'avait été donnée à la demande martiniquaise car il n'existait pas de consensus entre les élus locaux alors même que l'habilitation visait un champ de compétences partagé entre la région et le département. En tout état de cause, la mise en place d'une collectivité unique supprimera cette difficulté pour la Guyane comme pour la Martinique.

Néanmoins, pour rendre plus opérante la faculté de saisir le Conseil d'État pour demander l'annulation de la délibération demandant l'habilitation, alors qu'il n'est pas simple pour le représentant de l'État d'entrer dans une logique de confrontation avec la collectivité qui a fait la demande, votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a adopté un amendement étendant au Premier ministre la faculté de saisir le Conseil d'État (articles L.O. 3445-5 et L.O. 4435-5 du code). Cet amendement prévoit également, par parallélisme des formes, la même faculté à l'encontre de la délibération prise sur la base de l'habilitation, si le Premier ministre l'estime irrégulière (articles L.O. 3445-7 et L.O. 4435-7 du code).

En outre, et surtout, votre commission souhaite s'assurer qu'il ne soit pas procédé à un contrôle par le Gouvernement de l'opportunité de la demande d'habilitation lorsque celle-ci porte sur une matière relevant du domaine de la loi. Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement clarifiant sur ce point la rédaction du code, en fixant un délai de deux mois à compter de sa transmission pour la publication de la délibération portant demande d'habilitation au Journal officiel , et prévoyant, lorsque la demande porte sur une matière législative, la transmission par le Premier ministre, qui en est destinataire, de cette délibération au Parlement, assortie le cas échéant de ses observations (articles L.O. 3445-4 et L.O. 4435-4 du code). Ainsi, le Gouvernement ne saurait se soustraire à l'obligation de publication au Journal officiel . Comme la publication rend la délibération exécutoire, il appartiendrait alors au Premier ministre ou au représentant de l'État de saisir le Conseil d'État en cas de doute sur la régularité juridique de la délibération. Il ne pourrait donc plus lui être opposé de fin de non recevoir. De plus, dans le cas d'une demande d'habilitation intervenant dans le domaine de la loi, la transmission de la délibération à l'Assemblée nationale et au Sénat permet d'informer officiellement le Parlement, de sorte qu'il serait ensuite difficile de l'ignorer. Enfin, indépendamment de la question de la régularité juridique que le Conseil d'État peut être amené à vérifier, il serait possible au Premier ministre d'accompagner la transmission de la délibération aux assemblées d'observations permettant de faire valoir son appréciation sur l'opportunité de la demande. Les assemblées seraient ainsi pleinement éclairées par le travail d'instruction juridique et technique réalisé par le Gouvernement avant de décider d'accorder ou non l'habilitation demandée.

Concernant la demande d'une procédure simplifiée de prorogation d'une habilitation , votre commission en comprend l'intention, dès lors qu'il ne s'agit pas de sortir du cadre constitutionnel fixé pour les habilitations. Plus précisément, dès lors que l'article 73 mentionne que les collectivités peuvent être « habilitées (...) par la loi ou par le règlement », il ne saurait y avoir de prorogation sans l'accord exprès du législateur ou du pouvoir réglementaire, sous peine d'inconstitutionnalité.

Pour autant, votre rapporteur estime qu'il est constitutionnellement possible pour le législateur organique d'instituer une procédure simplifiée de prorogation, y compris après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, dès lors qu'existe formellement un accord de l'autorité qui accorde l'habilitation. Afin d'éviter, dans le cas d'une habilitation dans le domaine de la loi par exemple, d'avoir à voter une nouvelle disposition législative pour proroger l'habilitation, cet accord pourrait être formulé préalablement à toute demande de prorogation, sans qu'il soit nécessaire de le formuler à nouveau à la suite de la demande de prorogation. Il en serait ainsi si la loi ou le règlement accordant initialement l'habilitation autorisaient, par anticipation, de manière expresse, cette possibilité d'une prorogation. Cet accord exprès préalable, qui préserverait pleinement la compétence, notamment, du législateur en matière d'attribution d'une habilitation, y compris pour en fixer la durée, ne vaudrait que dans la seule hypothèse de prorogation d'une habilitation existante.

Trois cas sont à envisager : soit l'habilitation n'a pas pu être mise en oeuvre avant son expiration, laquelle précède le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, soit elle n'a pas pu être mise en oeuvre avant le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, soit elle a été mise en oeuvre avant le renouvellement de l'assemblée mais la nouvelle assemblée issue de ce renouvellement souhaite modifier les dispositions adoptées. Seuls les deux derniers cas seraient visés, pour la prorogation des habilitations après le renouvellement de l'assemblée. Votre rapporteur a envisagé l'hypothèse, en effet, où une habilitation a été sollicitée tardivement par l'assemblée, c'est-à-dire peu de temps avant son renouvellement, de sorte qu'elle peut ne pas être mise en oeuvre par simple manque de temps pour concevoir les délibérations correspondantes de la collectivité. Il a également estimé qu'une habilitation mise en oeuvre tardivement par l'assemblée devrait pouvoir être modifiée ou reprise par l'assemblée après son renouvellement.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement instituant une procédure allégée de prorogation de l'habilitation après le renouvellement de l'assemblée qui en a fait la demande, dès lors que la loi ou le décret accordant l'habilitation initialement l'ont prévu, par la création dans le code général des collectivités territoriales de deux nouveaux articles L.O. 3445-6-1 pour les départements d'outre-mer et L.O. 4435-6-1 pour les régions d'outre-mer. Comme pour la demande initiale, telle qu'elle est encadrée par les articles L.O. 3445-2 et L.O. 4435-2 du code, l'assemblée doit procéder par délibération motivée. Il est proposé que cette délibération intervienne dans les six mois suivant le renouvellement de l'assemblée, de façon à éviter toute solution de continuité trop longue depuis l'expiration de l'habilitation initiale au moment du renouvellement. Cette délibération doit porter sur une habilitation strictement identique à la demande initiale. La prorogation est fixée de droit pour une durée maximale de deux ans à compter du renouvellement, ce qui constitue une incitation à demander rapidement la prorogation après le renouvellement. Comme la délibération portant la demande initiale, cette nouvelle délibération est transmise au Premier ministre et au représentant de l'État puis publiée au Journal officiel avant d'entrer en vigueur. Il convient de prévoir les mêmes voies de recours qu'à l'encontre de la délibération initiale, car il peut exister un motif de contestation de la régularité juridique de la délibération de demande de la prorogation.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 1er bis (nouveau) (art. L.O. 7311-1 à L.O. 7313-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) -Dispositions organiques relatives aux habilitations prévues à l'article 73 de la Constitution pour les collectivités de Guyane et de Martinique

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement créant au sein du projet de loi organique un article 1 er bis visant à faire figurer expressément, dans la nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales créée par le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, par souci de lisibilité du code, les dispositions organiques concernant les habilitations de l'article 73 de la Constitution que pourront demander les collectivités uniques de Guyane et de Martinique, sous forme d'un livre III comportant des dispositions communes relatives aux deux collectivités, après le livre I er relatif à la collectivité de Guyane et le livre II relatif à la collectivité de Martinique.

Ces dispositions se limitent à transposer, pour les deux collectivités de Guyane et de Martinique, compte tenu de leur architecture institutionnelle, les dispositions des articles L.O. 3445-1 à L.O. 3445-12 et L.O. 4435-1 à L.O. 4435-12 du code général des collectivités territoriales, sous réserve des modifications apportées au régime des habilitations par l'article 1 er du présent projet de loi organique.

Votre commission a inséré un article 1 er bis ainsi rédigé .

Article 2 (art. L.O. 141 et L.O. 148 du code électoral) - Actualisation des règles de cumul des mandats électifs locaux avec le mandat parlementaire

L'article 2 du projet de loi organique complète l'article L.O. 141 du code électoral, qui détermine les règles de cumul du mandat de député avec un mandat électif local, pour prendre en compte la création des deux collectivités uniques de Guyane et de Martinique. Par l'effet de l'article L.O. 297, ces limitations sont aussi applicables au mandat de sénateur. Ainsi, le mandat parlementaire est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats locaux suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris ou conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.

L'article 2 du projet de loi ajoute à cette liste les mandats de membre de l'Assemblée de Guyane et de membre de l'Assemblée de Martinique, qui peuvent au demeurant être assimilés avec les mandats de conseiller général ou régional, mais aussi la fonction de membre du conseil exécutif de Martinique, qui ne constitue pas à proprement parler un mandat mais une fonction. A ce titre, cette fonction ne devrait pas figurer dans une liste de mandats.

En outre, votre rapporteur relève, par comparaison, que la fonction de membre du conseil exécutif de Corse n'est pas visée à l'article L.O. 141. Alors que le schéma institutionnel retenu par le législateur pour la Corse en 1991 a largement inspiré la rédaction des dispositions régissant la collectivité unique de Martinique, il est curieux d'établir une limitation supplémentaire en matière de cumul des mandats, qui n'existe pas pour les conseillers exécutifs de Corse.

En réalité, le dernier alinéa de l'article L. 4422-18 du code général des collectivités territoriales dispose que le régime des incompatibilités des conseillers à l'Assemblée de Corse reste applicable aux conseillers exécutifs de Corse. Une telle disposition est logique puisque, comme en Martinique, les conseillers exécutifs de Corse sont élus par l'assemblée en son sein, de sorte qu'ils étaient soumis, au moment de leur élection, au régime d'incompatibilité des conseillers à l'assemblée. A cet égard, l'article L. 7224-3 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, prévoit d'ores et déjà que le régime des incompatibilités des membres de l'Assemblée de Martinique demeure applicable aux membres de l'assemblée élus au conseil exécutif.

Ainsi, la mention à l'article L.O. 141 du code électoral de la fonction de membre du conseil exécutif de Martinique, impropre sur le plan juridique, paraît tout à fait inutile. Dans ces conditions, votre rapporteur s'interroge sur l'utilité dans son entier de l'article 2 du projet de loi organique.

En effet, les articles 3 et 4 du projet de loi organique prévoient que, dans les textes organiques en vigueur, la référence au conseiller général ou au conseiller régional est remplacée, pour la Guyane, par la référence au membre de l'Assemblée de Guyane, et pour la Martinique, par la référence au membre de l'Assemblée de Martinique. Une telle « clef de lecture » ne serait source d'aucune ambiguïté en matière de cumul des mandats, à la lecture de l'article L.O. 141 du code électoral, mais aussi de l'article L. 46-1 par exemple, selon lequel nul ne peut cumuler plus de deux mandats parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris et conseiller municipal. Au demeurant, le projet de loi ordinaire relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique ne prévoit pas de modifier l'article L. 46-1 pour y inclure la fonction de conseiller exécutif mais s'en tient à la « clef de lecture » générale fixée par son article 11.

Pour autant, par souci de lisibilité et de cohérence, et dès lors que le mandat de conseiller à l'Assemblée de Corse figure expressément à l'article L.O. 141, il y lieu d'y faire figurer, au même titre, les mandats de membre de l'Assemblée de Guyane et de membre de l'Assemblée de Martinique, selon toutefois la dénomination retenue par votre commission dans le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, c'est-à-dire conseiller à l'Assemblée de Guyane et conseiller à l'Assemblée de Martinique.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté en ce sens un amendement à caractère rédactionnel, supprimant en outre la mention inutile de membre du conseil exécutif de Martinique.

Votre rapporteur ajoute que, de la même manière, il convient, dans le projet de loi ordinaire relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, de compléter l'article L. 46-1 du code électoral, qui fixe les règles de cumul entre mandats électifs locaux et qui mentionne également le mandat de conseiller à l'Assemblée de Corse.

Par ce même amendement, votre commission a également procédé par coordination à une modification du régime des incompatibilités parlementaires pour ceux des parlementaires qui seront membres de l'Assemblée de Guyane ou de l'Assemblée de Martinique. L'article L.O. 148 du code électoral permet que des députés membres d'un conseil régional, d'un conseil général ou d'un conseil municipal soient désignés par ces conseils pour représenter la région, le département ou la commune dans des organismes extérieurs d'intérêt régional ou local. Malgré la « clef de lecture » prévue aux articles 3 et 4 du projet de loi organique, il semble préférable de mentionner expressément à l'article L.O. 148 l'appartenance à l'Assemblée de Guyane ou de Martinique, par souci de lisibilité du code, mais également compte tenu du caractère strict des incompatibilités, ainsi que les apprécie le Conseil constitutionnel. Ces dispositions s'appliquent aussi aux sénateurs en vertu de l'article L.O. 297.

En tout état de cause, votre rapporteur rappelle que le code électoral est en cours de refonte : une habilitation a été accordée au Gouvernement pour y procéder par ordonnance à droit constant pour les dispositions ordinaires, par la loi portant simplification de dispositions du code électoral, adoptée définitivement par le Parlement le 5 avril 2011. Le moment venu, un projet de loi de ratification de cette ordonnance sera présenté au Parlement, accompagné d'un projet de loi organique pour la refonte des dispositions organiques, à laquelle il ne peut être procédé par voie d'ordonnance.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 - Références à la Guyane dans les textes organiques

L'article 3 du projet de loi organique introduit une « clef de lecture » pour toutes les dispositions organiques en vigueur qui concernent la Guyane. La référence au département ou à la région de Guyane est remplacée par la référence à la collectivité de Guyane, la référence au conseil général ou au conseil régional de Guyane est remplacée par la référence à l'Assemblée de Guyane et la référence aux conseillers généraux ou régionaux est remplacée par la référence aux membres de l'Assemblée de Guyane.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'absence de codification de cette « clef de lecture » dans le code général des collectivités territoriales, comme ce fut pourtant le cas pour les dispositions organiques concernant Mayotte par la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte. Après vérification, hormis les dispositions organiques relatives à l'élection présidentielle, à l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, votre rapporteur considère en effet que seules les dispositions organiques du code général des collectivités territoriales peuvent être concernées par cette « clef de lecture ». L'article 2 du projet de loi organique a en effet déjà traité la question pour les seules dispositions pertinentes du code électoral, en matière d'incompatibilités parlementaires.

A cet égard, votre rapporteur souligne la nécessité de modifier la loi du 6 novembre 1962 pour garantir aux membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique qu'ils pourront bien participer à la présentation des candidats à l'élection présidentielle. L'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 mentionne d'ailleurs nommément les membres de toutes les assemblées locales particulières d'outre-mer. Un amendement y pourvoyant a été adopté par votre commission, complétant par un article 5 le projet de loi 34 ( * ) .

Il apparaît que les dispositions organiques pertinentes du code général des collectivités territoriales, qui concernent la possibilité à titre expérimental de déroger aux lois et règlements qui fixent les compétences des collectivités 35 ( * ) , le référendum local et l'autonomie financière des collectivités, pourraient être aisément modifiées pour y inclure la mention des deux nouvelles collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, comme cela a été fait pour Mayotte par la loi organique précitée du 7 décembre 2010.

Les dispositions relatives au référendum local (articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-14) sont rédigées de manière suffisamment générale, puisqu'elles visent toute collectivité territoriale, pour ne pas avoir besoin d'être ajustées, à l'exception de l'article L.O. 1112-10, qui évoque l'organisation du référendum local par un département ou par une région pour pouvoir déterminer les partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne en vue du référendum local. Les dispositions qui autorisent les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives régissant l'exercice de leurs compétences (articles L.O. 1113-1 à L.O. 1113-7) sont également rédigées de manière générale et n'ont pas besoin d'être modifiées pour tenir compte de la création des collectivités de Guyane et de Martinique. Enfin, les dispositions relatives à l'autonomie financière des collectivités territoriales (articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4) sont également rédigées de manière générale, à l'exception de l'article L.O. 1114-1, qui répartit les collectivités en trois catégories en vue d'apprécier si les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent, pour chaque catégorie de collectivités une « part déterminante de leurs ressources », conformément au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Ces trois catégories sont les communes, les départements et les régions, diverses autres collectivités étant assimilées aux deux dernières catégories 36 ( * ) . Le 3° de l'article L.O. 1114-1 prévoit justement que « les collectivités mentionnées au dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution », c'est-à-dire les collectivités uniques exerçant les compétences d'un département d'outre-mer et d'une région d'outre-mer, sont assimilées aux régions. Le cas des futures collectivités unique de Guyane et de Martinique est donc bien pris en compte.

Dans ces conditions, votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement supprimant la « clef de lecture », en raison de son inutilité et de son absence de portée juridique réelle, et se limitant à préciser l'application en Guyane et en Martinique de l'article L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales relatif au référendum local, en assimilant ces deux collectivités à la région, comme c'est le cas en matière d'autonomie financière, cette assimilation étant également pertinente au regard du mode de scrutin des assemblées de ces deux collectivités compte tenu du critère pris en compte par l'article L.O. 1112-10.

Par ce même amendement, votre commission a également supprimé la date d'entrée en vigueur prévue par l'article 3 du projet de loi organique pour la « clef de lecture », préférant renvoyer l'ensemble des conditions d'entrée en vigueur de la loi organique à un article final autonome, par souci de clarté, en raison de la création de plusieurs nouveaux articles dans le texte.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 - Références à la Martinique dans les textes organiques

L'article 4 du projet de loi organique introduit une « clef de lecture » pour toutes les dispositions organiques en vigueur concernant la Martinique. La référence au département ou à la région de Martinique est remplacée par la référence à la collectivité de Martinique, la référence au conseil général ou au conseil régional de Martinique est remplacée par la référence à l'Assemblée de Martinique et la référence aux conseillers généraux ou régionaux est remplacée par la référence aux membres de l'Assemblée de Martinique.

Pour les raisons évoquées précédemment à propos de l'article 3 du projet de loi organique, cette « clef de lecture » n'a aucune portée réelle.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle adopté un amendement de suppression de cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (nouveau) (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) - Présentation des candidats à l'élection présidentielle par les conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 5 du projet de loi organique intègre dans la liste des élus susceptibles de « parrainer » un candidat à l'élection présidentielle les membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique.

Dans le deuxième alinéa du I de son article 3, la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel prévoit que les présentations des candidats sont adressées au Conseil constitutionnel par « au moins cinq cents citoyens membres du Parlement, des conseils régionaux, de l'Assemblée de Corse, des conseils généraux des départements, de Mayotte, des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du conseil de Paris, de l'assemblée de la Polynésie française, du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, maires, maires délégués des communes associées, maires des arrondissements de Lyon et de Marseille ou membres élus de l'Assemblée des Français de l'étranger ». Sont cités aussi « les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d'agglomération, les présidents des communautés de communes, le président de la Polynésie française, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les ressortissants français membres du Parlement européen élus en France ».

Au vu de cette énumération particulièrement exhaustive, il n'aurait pas été compréhensible pour votre rapporteur que ne soient pas expressément mentionnés les membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique. Les conseillers exécutifs de Martinique ne seraient pas visés, comme ne le sont pas les conseillers exécutifs de Corse.

Par ce même article, votre commission a également pu clarifier une rédaction imprécise concernant Mayotte.

Votre commission a ajouté un article 5 ainsi rédigé .

Article 6 (nouveau) - Entrée en vigueur du projet de loi organique

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 6 du projet de loi organique détermine les modalités d'entrée en vigueur des différents articles du projet de loi organique. Pour ce faire, il s'inspire de la rédaction initiale des articles 3 et 4 du projet de loi organique ainsi que de celle du I de l'article 12 du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique. Il s'agit en effet de prévoir une entrée en vigueur des dispositions organiques concernant les deux nouvelles collectivités en même temps que les dispositions du projet de loi ordinaire qui mettent en place les institutions nouvelles de ces collectivités.

Ces articles prévoient une entrée en vigueur à compter de la « date de la réunion de plein droit » qui suit la première élection de l'Assemblée de Guyane ou de l'Assemblée de Martinique. L'entrée en vigueur peut donc avoir lieu à une date différente en Guyane et en Martinique si les élections ne sont pas simultanées dans les deux collectivités.

L'article L. 4132-7 du code général des collectivités territoriales, qui est rendu applicable aux collectivités de Guyane et de Martinique, dispose que « la première réunion du conseil régional se tient de plein droit le premier vendredi qui suit son élection ». Ainsi, l'expression de « réunion de plein droit » semble à votre rapporteur un raccourci juridiquement inapproprié. Il convient mieux de prévoir l'entrée en vigueur à compter de la première réunion de l'assemblée suivant sa première élection. Votre rapporteur signale que la même modification doit être opérée à l'article 12 du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.

En revanche, il n'y a en effet pas lieu de différer l'entrée en vigueur des modifications apportées au régime des habilitations de l'article 73 de la Constitution par l'article 1 er du projet de loi organique. De même, l'article 2, qui actualise les règles de cumul du mandat de député ou de sénateur pour tenir compte de la création du mandat de conseiller à l'Assemblée de Guyane ou de conseiller à l'Assemblée de Martinique doit par conséquent s'appliquer dès la première élection de ces nouvelles assemblées, sans attendre la première réunion de ces assemblées.

Votre commission a ajouté un article 6 ainsi rédigé .

Intitulé du projet de loi organique

Selon son intitulé, le projet de loi organique porte « diverses mesures de nature organique ». Cette formulation paraît quelque peu tautologique pour un projet de loi organique. Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de simplification rédactionnelle de l'intitulé du projet de loi organique.

Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi organique ainsi modifié .

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI RELATIF AUX COLLECTIVITÉS DE GUYANE ET DE MARTINIQUE

TITRE Ier - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article 1er (art. L. 3441-1, L. 3442-1, L. 4431-1, L. 4432-1, L. 4432-2 et L. 4432-9 et septième partie [nouvelle] du code général des collectivités territoriales) - Suppression dans le code général des collectivités territoriales de références à la Guyane et à la Martinique et création d'une septième partie relatives aux collectivités de l'article 73 de la Constitution

L'article 1 er du projet de loi supprime, d'une part, les références à la Guyane et à la Martinique dans certains articles des titres du code général des collectivités territoriales qui concernent les départements d'outre-mer et les régions d'outre-mer et, d'autre part, crée dans ce code une septième partie relative aux « autres collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ».

Ce parti pris de codification pose une difficulté de principe. En effet, outre que seront dispersées en plusieurs endroits du code les dispositions concernant les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, cette nouvelle septième partie est placée, par commodité, à la fin du code, c'est-à-dire après la sixième partie, relative aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, laquelle comporte les dispositions statutaires de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que quelques dispositions transitoires concernant Mayotte après sa départementalisation. Pour autant, s'il n'est pas satisfait de cet agencement du code, votre rapporteur admet qu'il n'est guère envisageable de procéder d'une autre manière, sauf à reprendre la numérotation de tous les articles de la sixième partie pour lui substituer la partie nouvelle relative aux « autres collectivités de l'article 73 ». Il espère que cette opération de mise en cohérence pourra être entreprise à l'occasion d'un travail de révision de ce code. Un autre choix de codification aurait consisté à insérer les dispositions nouvelles relatives aux collectivités de Guyane et de Martinique dans la partie relative aux régions, après le titre relatif aux régions d'outre-mer, dès lors que c'est le schéma régional qui les a inspirées, ainsi que l'illustrent les nombreux renvois du projet de loi au droit commun des régions. Ce choix posait cependant aussi un problème de principe car la collectivité unique n'est pas une forme particulière de région d'outre-mer, mais une collectivité qui exerce les compétences à la fois du département d'outre-mer et de la région d'outre-mer.

Au sein du code général des collectivités territoriales, les dispositions relatives aux départements d'outre-mer figurent ainsi aux articles L. 3441-1 à L.O. 3446-1, dans la troisième partie relative au département 37 ( * ) , tandis que les dispositions relatives aux régions d'outre-mer figurent aux articles L. 4431-1 à L. 4437-1, dans la quatrième partie relative à la région 38 ( * ) .

En premier lieu, l'article 1 er du projet de loi supprime les références à la Guyane et à la Martinique, lorsqu'elles existent, dans les articles généraux du code concernant les départements d'outre-mer et les régions d'outre-mer. Il supprime en outre, à l'article L. 4432-1, l'indication selon laquelle le conseil régional de Martinique comprend quarante et un membres et celui de Guyane trente et un ans membres. Il n'existe pas dans la loi de disposition analogue concernant les membres des conseils généraux puisque le découpage cantonal relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Ainsi, la Guyane et la Martinique ne figureront plus dans le code en tant que de département d'outre-mer et région d'outre-mer.

Votre rapporteur observe cependant que demeureront dans le code de nombreuses autres références au département ou à la région de Guyane ou de Martinique, y compris au sein des articles relatifs aux départements et régions d'outre-mer. A titre d'exemple, le chapitre III du titre relatif aux régions d'outre-mer, au sein de la quatrième partie du code, chapitre qui concerne les attributions des régions d'outre-mer, énumèrent à de nombreuses reprises et nommément les régions d'outre-mer, au lieu de viser collectivement les régions d'outre-mer ou les conseils régionaux des régions d'outre-mer. Autre exemple, les articles attribuant des compétences en matière internationale aux départements et régions d'outre-mer visent notamment les États de la Caraïbe et les États voisins de la Guyane. Enfin, les dispositions fiscales qui figurent dans le code et concernent les régions d'outre-mer, à savoir l'octroi de mer sur le rhum et la taxe spéciale de consommation sur les carburants, recettes de ces régions, mentionnent la Guyane et la Martinique. Aussi votre rapporteur s'est-il interrogé sur la mise à jour de ces nombreux articles du code. Tant que n'auront pas été entièrement toilettées les articles relatifs aux départements d'outre-mer et régions d'outre-mer, elles resteront, au détriment de la lisibilité du code, imbriquées avec celles concernant les collectivités de Guyane et de Martinique, qui comportent pour l'essentiel des dispositions à caractère institutionnel.

Par ailleurs, quelques articles figurant parmi les dispositions relatives aux départements et aux régions d'outre-mer ne concernent que la Guyane. Il serait plus pertinent que ces articles, à la différence de ceux qui concernent collectivement les régions d'outre-mer ou plusieurs d'entre elles, soient abrogés pour être intégrés à la septième partie du code, parmi les dispositions relatives à la collectivité de Guyane. Sont concernés l'article L. 3443-3, relatif aux dépenses de transport scolaire par voie fluviale, l'article L. 4433-13, relatif à la mise en valeur de la forêt guyanaise, ainsi que les articles L. 4436-1 à L. 4436-6, relatifs au conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge. Votre commission a adopté un amendement visant à abroger es articles, qui procède également à des ajustements rédactionnels.

En second lieu, l'article 1 er du projet de loi complète le code par une septième partie intitulée « Autres collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ». Votre rapporteur s'est interrogé sur cet intitulé elliptique, la notion d'« autres collectivités » renvoyant implicitement aux collectivités qui ne sont ni département d'outre-mer ni région d'outre-mer. Par cet intitulé, il s'agit certes de prendre en compte, à ce jour, les futures collectivités uniques de Guyane et de Martinique et, demain, peut-être, un département d'outre-mer et une région d'outre-mer dotés d'une assemblée délibérante unique. Par ailleurs, les dispositions concernant le Département de Mayotte, introduites par la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010, ont fait l'objet d'un choix différent de codification, par ajout au sein de chaque partie du code d'un livre spécifique relatif à Mayotte, en particulier pour les aspects institutionnels au sein la troisième partie, relative au département, pour des raisons symboliques liées à la longue attente de la départementalisation, alors qu'il s'agit bien d'une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution, comme le seront demain la Guyane et la Martinique. En toute rigueur, ces dispositions relatives à Mayotte devraient figurer dans cette nouvelle partie relative aux collectivités uniques régies par l'article 73. Dans ces conditions, dès lors qu'il n'est pas envisagé à ce stade de déplacer les dispositions relatives au Département de Mayotte dans cette nouvelle septième partie, pour les raisons symboliques légitimes évoquées plus haut, votre rapporteur a jugé que l'intitulé retenu par le projet de loi pour cette septième partie était le moins insatisfaisant. En effet, cette partie concernera bien les collectivités régies par l'article 73 autres que celles figurant déjà dans le code, à savoir les départements d'outre-mer, les régions d'outre-mer et le Département de Mayotte.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2 (art. L. 7111-1 à L. 7191-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Organisation et fonctionnement de la collectivité territoriale de Guyane

L'article 2 du projet de loi insère dans la nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales un livre I er relatif à la collectivité de Guyane. Ce livre comporte pour l'essentiel l'organisation institutionnelle de la collectivité et, pour le reste, renvoie aux dispositions qui s'appliquent pour les régions. Ce choix de codification, qui ne facilite guère la lecture, n'a pas paru pleinement satisfaisant à votre commission. En effet, la collectivité de Guyane ne constitue pas une variante de région, mais une collectivité unique à la fois département et région. Aussi a-t-elle souhaité que soient, autant que possible rédigées intégralement, et non par renvoi aux dispositions propres aux régions, les dispositions qui s'appliqueront à la nouvelle collectivité de Guyane.

Le schéma institutionnel retenu par le projet de loi est identique à celui d'un conseil régional ou d'un conseil général : l'Assemblée de Guyane est l'assemblée délibérante et le président de l'Assemblée de Guyane, assisté d'une commission permanente, est l'exécutif de la collectivité.

En outre, les dénominations retenues par le projet de loi pour cette nouvelle collectivité et ses élus - de même que pour la Martinique à l'article 3 du projet de loi - n'ont pas paru satisfaisantes à votre commission, en raison de leur ambiguïté. Alors que les électeurs guyanais ont refusé lors de la consultation du 10 janvier 2010 le passage à l'article 74 de la Constitution, la dénomination de « collectivité de Guyane » proposée par le texte s'apparente trop à la catégorie des collectivités d'outre-mer, qui relèvent de l'article 74 de la Constitution. Pour cette raison, votre commission a retenu la dénomination de « collectivité territoriale de Guyane », s'inspirant en cela de la formule qui a été retenue par la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 pour la Corse 39 ( * ) . De même, votre commission a préféré la dénomination de « conseiller à l'Assemblée de Guyane » à celle de « membre de l'Assemblée de Guyane », par analogie avec le schéma corse également. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté plusieurs amendements en ce sens.

Votre commission a également adopté à l'article 2 du projet de loi des amendements rédactionnels, de clarification, de coordination ou portant sur la structure de cette nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales, présentés par son rapporteur.

. Dispositions générales

Le livre relatif à la collectivité territoriale de Guyane s'ouvre par un titre I er comportant des dispositions générales.

En tête de ce titre, l'article L. 7111-1 définit la nature de la nouvelle collectivité. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a clarifié sa rédaction, en faisant directement référence à l'article 73 de la Constitution et à l'ancrage dans le droit commun des collectivités territoriales de la République, choix des électeurs guyanais, dans cette définition :

« La Guyane constitue une collectivité territoriale de la République régie par l'article 73 de la Constitution, qui exerce les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer. »

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a également codifié la disposition selon laquelle la collectivité territoriale de Guyane succède au département de Guyane et à la région de Guyane dans tous leurs droits et obligations (article L. 7111-1-1), disposition qui figurait à l'article 12 du projet de loi sans être codifiée.

Le titre I er prévoit enfin une « clef de lecture » pour l'application du code à la collectivité territoriale de Guyane (article L. 7112-1) : la référence au département, au département d'outre-mer, à la région ou à la région d'outre-mer est remplacée par la référence à la collectivité territoriale de Guyane, de même la référence au conseil régional ou général par la référence à l'Assemblée de Guyane, qui est l'assemblée délibérante de la collectivité, la référence au président du conseil régional ou général par la référence au président de l'Assemblée de Guyane, la référence aux conseillers régionaux ou généraux par la référence aux conseillers à l'Assemblée de Guyane. Cette « clef de lecture » n'oublie pas les deux conseils consultatifs locaux propres aux régions d'outre-mer : le conseil économique, social et environnemental régional, à l'identique des régions de l'hexagone, ainsi que le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. La référence à ces conseils est remplacée par la référence au conseil économique, social et environnemental, que votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a transformé en conseil économique, social, environnemental et culturel 40 ( * ) .

. Organes de la collectivité

Le titre II du livre relatif à la collectivité territoriale de Guyane décrit les organes de la collectivité territoriale de Guyane : l'Assemblée de Guyane, son président et sa commission permanente, ainsi que le conseil économique, social et environnemental (article L. 7121-1). Dans le droit commun régional, la commission permanente n'est pas qualifiée d'organe de la région, de sorte que votre commission, sur la proposition de son rapporteur, l'a supprimée de la liste des organes de la collectivité.

Il est rappelé l'incompatibilité du mandat de conseiller à l'Assemblée avec l'appartenance au conseil économique, social et environnemental (article L. 7121-2). Cette incompatibilité est conforme au droit commun.

Les articles L. 7122-1 et suivants déterminent la composition, par renvoi aux dispositions du code électoral créées par l'article 6 du projet de loi, et le fonctionnement de l' Assemblée de Guyane . Le projet de loi se limitant à renvoyer au droit commun des régions, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a procédé à la rédaction intégrale des dispositions requises, en reprenant sans modification le droit commun des régions (règlement intérieur, modalités de réunion, publicité des séances et procès-verbal, quorum et modalités de vote, , information des élus sur les affaires de la collectivité et sur les délibérations, formation des commissions, groupes d'élus, relations avec le préfet). Votre commission a toutefois précisé que les nominations auxquelles procède l'Assemblée de Guyane dans les organismes extérieurs doivent s'effectuer « en tenant compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes d'élus ».

Les articles L. 7123-1 et suivants fixent les modalités d'élection du président de l'Assemblée de Guyane , les conditions de son remplacement et les incompatibilités qui lui sont applicables et s'ajoutent à celles que le code électoral lui impose en sa qualité première de conseiller à l'Assemblée de Guyane. Là encore, le projet de loi se limite à renvoyer au droit commun des régions, de sorte que votre commission a procédé à une rédaction intégrale (modalités d'élection et de remplacement du président). Votre commission a souhaité, à l'initiative de son rapporteur, ajouter à la liste des incompatibilités reprise du droit commun des régions - à savoir maire, mais aussi membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne ou membre du conseil général de la Banque de France - la fonction de président d'établissement public de coopération intercommunale. Les responsabilités du président de l'Assemblée de Guyane seront telles, avec l'addition des compétences du département et de la région, que les fonctions non seulement de maire mais aussi de président d'une intercommunalité, par exemple d'une communauté de communes 41 ( * ) , ne seraient pas matériellement et fonctionnellement compatibles. Ceci permet aussi de limiter la concentration des pouvoirs locaux.

Les articles L. 7123-4 et suivants fixent le mode de désignation et les compétences de la commission permanente de l'Assemblée de Guyane, ainsi que de ses vice-présidents. Elle est élue dans les conditions du droit commun des régions, par renvoi, de sorte que votre commission a également réécrit intégralement ces dispositions. Toutefois, alors que le droit commun prévoit que la commission permanente est composée, outre le président, de quatre à quinze vice-présidents et éventuellement d'autres membres, votre commission a souhaité, à l'initiative de son rapporteur, limiter à quinze le nombre des autres membres, soit un nombre maximal de trente et un membres sur un total de cinquante et un conseillers à l'Assemblée de Guyane. Il s'agit d'éviter que tous les conseillers soient membres de la commission permanente, ce qui ne présente guère d'intérêt en termes d'efficacité de fonctionnement.

En revanche, le projet de loi ne prévoit pas de bureau, qui regroupe dans le droit commun régional le président, les vice-présidents et les membres de la commission permanente titulaires d'une délégation (article L. 4133-8). Il est vrai que le bureau n'a pas de compétences particulières, de sorte que votre commission ne l'a pas ajouté. A l'inverse, votre commission a indiqué les conditions dans lesquelles peut être contestée l'élection de la commission permanente (article L. 4133-9), ce que le projet de loi omettait de faire.

Par dérogation avec le droit commun qui prévoit que la commission permanente d'un conseil général ou régional n'exerce que les compétences qui lui sont déléguées par l'assemblée délibérante, le projet de loi donne des compétences propres à la commission permanente , sauf décision contraire de l'Assemblée de Guyane (article L. 7123-6). Les domaines visés sont vastes et correspondent en réalité aux compétences aujourd'hui déléguées à la commission permanente par le conseil régional de Guyane, de sorte que ne sont pas concernées des compétences insusceptibles d'être déléguées dans le droit commun. Sont ainsi notamment couverts l'autorisation et l'approbation des marchés publics, l'autorisation des garanties et l'attribution des aides et subventions mises en place par l'Assemblée, ainsi que la possibilité de donner mandat au président pour souscrire les emprunts prévus au budget de la collectivité. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité mieux encadrer cette dérogation par rapport au droit commun, apparemment souhaitée par les élus, en prévoyant que l'Assemblée de Guyane, aussitôt après l'élection de sa commission permanente, se prononce formellement sur le fait de ne pas s'opposer à l'exercice de ces compétences par la commission permanente. Votre commission a aussi expressément rappelé les prérogatives insusceptibles de délégation à la commission permanente, en particulier le vote du budget et l'approbation du compte administratif. Enfin, elle a supprimé la possibilité pour la commission permanente de donner mandat au président pour souscrire des emprunts, qui constitue une subdélégation sur laquelle s'interroge votre rapporteur, car dans le droit commun des régions, c'est le conseil régional qui peut déléguer cette compétence au président et la commission permanente ne délègue pas de compétences au président.

Les articles L. 7124-1 et suivants déterminent la composition et le fonctionnement du conseil économique, social et environnemental de Guyane , organe consultatif rattaché à la collectivité et se substituant aux deux actuels conseils que sont le conseil économique, social et environnemental régional et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Cette disposition du projet de loi a été perçue, comme votre rapporteur a pu le voir au cours de la mission d'information, comme une suppression du conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement ou son absorption par le conseil économique, social et environnemental. Pour autant, une majorité des élus a semblé approuver cette fusion, par rationalisation. Votre commission a tenu néanmoins à prendre en compte la dimension culturelle des régions d'outre-mer, qui avait justement suscité la création de ce conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement en 1982. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a complété la dénomination de cet organe consultatif par l'ajout du mot « culturel » et a créé en son sein deux sections dotées chacune d'un président ayant rang de vice-présidents du conseil, afin de leur conférer une certaine autonomie : une section économique et sociale et une section de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

Même si formellement il ne s'agit pas d'un organe rattaché à la collectivité territoriale de Guyane, votre commission a souhaité intégrer, aux articles L. 7124-11 et suivants, les dispositions constitutives du conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge , qui resteraient sinon dans le livre du code relatif aux régions d'outre-mer, ce qui ne serait pas pertinent (articles L. 4436-1 à L. 4436-6). Ce conseil dont le fonctionnement est assuré par l'État a été créé en 2007 et mis en place effectivement en 2010. Son fonctionnement est cependant entravé par l'absence de moyens matériels mis à sa disposition, ne serait-ce que pour défrayer ses membres de leurs frais de déplacement. Votre commission insiste sur la nécessité de permettre un bon fonctionnement de ce conseil, qui doit devenir un véritable interlocuteur tant des services de l'État que de la collectivité territoriale de Guyane. A cet effet, elle a d'ailleurs prévu la possibilité notamment pour l'Assemblée de Guyane ou son président ainsi que pour le préfet de saisir le conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge.

Votre commission a aussi repris les dispositions de droit commun des régions d'outre-mer, qui prévoient un centre régional de promotion de la santé et un conseil régional de l'habitat (articles L. 4432-11 et L. 4432-12). Votre rapporteur s'interroge toutefois sur l'efficacité de ces organismes dans leur structure actuelle.

Enfin, les articles L. 7125-1 et suivants fixent les garanties accordées aux élus dans l'exercice de leur mandat . S'ils renvoient au droit commun des régions pour les autorisations d'absence et les crédits d'heures, l'aide au retour à l'emploi en fin de mandat, le droit à la formation, le régime de protection sociale et le régime de responsabilité des élus, ils établissent le montant des indemnités du président, des vice-présidents et des membres de la commission permanente avec délégation et des conseillers à l'Assemblée de Guyane. Fixé par délibération de l'assemblée, le montant des indemnités est encadré par le projet de loi, conformément au droit commun. Le montant maximal des indemnités est calculé par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, soit l'indice 1015.

Par dérogation avec les dispositions applicables aux conseillers régionaux (article L. 4135-16), l'article L. 4432-6 du code dispose que les conseillers régionaux dans les régions d'outre-mer bénéficient du régime indemnitaire des conseillers généraux (article L. 3123-16), ce qui concerne à ce jour les conseillers régionaux de Guyane comme de Martinique. Dans les deux cas, le montant des indemnités est fixé conformément à un barème progressif en fonction de la population. Compte tenu de la population des régions d'outre-mer, le régime indemnitaire ainsi organisé est plus favorable pour les élus régionaux ultramarins. En effet, le montant maximal est de 40 % du terme de référence dans une région de moins d'un million d'habitants, ce qui est le cas de toutes les régions d'outre-mer, tandis qu'il est de 40 % dans un département de moins de 250 000 habitants, 50 % de 250 000 à 500 000 habitants et 60 % de 500 000 à un million d'habitants.

L'indemnité maximale de président de l'Assemblée de Guyane serait fixée à 145 % du terme de référence, ce qui est identique au président de conseil régional. En revanche, elle serait de 48 % pour les conseillers, contre 40 % aujourd'hui compte tenu de la strate démographique, de 57,6 % pour un vice-président avec délégation, contre 80 % aujourd'hui, et 50,4 % pour un autre membre de la commission permanente avec délégation, contre 50 % aujourd'hui.

En outre, le projet de loi impose au règlement intérieur, contrairement au droit commun où il ne s'agit que d'une faculté (article L. 4135-16), de déterminer un mécanisme de réduction des indemnités en cas d'absences non justifiées des élus. Cette réduction ne peut être inférieure à 20 % du montant des indemnités par absence non justifiée à la séance plénière de l'Assemblée de Guyane. Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence d'une telle différence de traitement des futurs conseillers à l'Assemblée de Guyane, qui concernera également la Martinique, par rapport au droit commun actuel des conseillers régionaux ou généraux.

Votre commission n'a pas modifié ces dispositions relatives aux indemnités des élus, mais a rédigé intégralement celles concernant les autres garanties apportées dans le cadre du mandat.

. Régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité

Les articles L. 7131-1 et L. 7131-2 renvoient aux dispositions propres aux régions en matière de régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité territoriale de Guyane.

. Relations entre la collectivité et les services de l'État

L'article L. 7141-1 renvoie aux dispositions propres aux régions en matière de relations entre la collectivité territoriale de Guyane et les services de l'État.

. Attributions de la collectivité

L'article L. 7151-1 renvoie aux dispositions concernant les régions et régions d'outre-mer ainsi que les départements et départements d'outre-mer pour la détermination des attributions de la collectivité territoriale de Guyane. Cette solution n'a pas paru satisfaisante à votre commission.

En premier lieu, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a tenu à énoncer clairement la clause de compétence générale que la collectivité territoriale de Guyane tient des dispositions actuelles relatives au département (article L. 3211-1) au département d'outre-mer (article L. 3441-1), à la région (articles L. 4211-1 et L. 4221-1) et à la région d'outre-mer (article L. 4433-1). Elle a également repris la possibilité pour les régions d'outre-mer de créer des agences (article L. 4433-2).

En second lieu, votre commission a intégralement rédigé les articles relatifs aux compétences particulières des départements et régions d'outre-mer en matière de consultation sur les projets de texte par le Gouvernement et de proposition de modifications législatives ou réglementaires ainsi qu'en matière de coopération régionale et de suivi des fonds structurels européens (articles L. 3444-1 à L. 3444-6 et L. 4433-3 à L. 4433-4-10).

. Compétences de l'Assemblée de Guyane

L'article L. 7161-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et aux départements concernant les compétences de l'Assemblée de Guyane, sous réserve des compétences propres que le texte attribue à la commission permanente.

Toutefois, votre commission a réintégré, par coordination, dans ce titre les dispositions de l'article L. 4433-13, qui prévoit l'association de la région de Guyane à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de mise en valeur de la forêt guyanaise.

. Compétences du président de l'Assemblée de Guyane

L'article L. 7161-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et aux départements concernant les compétences du président de l'Assemblée de Guyane.

. Compétences du conseil économique, social, environnemental et culturel de Guyane

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, ce titre relatif aux compétences du conseil économique, social, environnemental et culturel vise à respecter la structure du code. Il renvoie à ce stade aux articles relatifs aux régions et aux régions d'outre-mer.

. Interventions et aides de la collectivité

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur afin de respecter la structure du code et de le rendre plus lisible, ce titre relatif aux conditions dans lesquelles la collectivité intervient en matière économique, sociale, culturelle et environnementale et attribue des aides, constitué à partir de dispositions visées à l'article L. 7151-1, renvoie à ce stade aux dispositions qui concernent les départements, les régions et les régions d'outre-mer.

. Gestion des services publics de la collectivité

L'article L. 7181-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et départements en matière de gestion des services publics.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article L. 7181-2 qui rappelait, inutilement d'un point de vue juridique, que l'article L. 1451-1 relatif aux nouveaux pouvoirs de substitution du préfet, prévus à l'article à du projet de loi, s'appliquait en Guyane.

. Finances de la collectivité

L'article L. 7191-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et régions d'outre-mer et aux départements et départements d'outre-mer en matière de recettes de la collectivité. Votre rapporteur s'interroge sur l'intérêt de rédiger intégralement ces dispositions, compte tenu du fait qu'elles sont pour certaines modifiées chaque année en loi de finances : le risque serait en effet que la mise à jour ne soit pas faite concernant la Guyane.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a réintégré dans ce titre l'article L. 3443-3 qui prévoit la compensation par l'État des dépenses engagées par le département de Guyane pour le transport scolaire par voie fluviale, qui constitue une spécificité guyanaise.

L'article L. 7191-2 prévoit que font l'objet d'une inscription distincte dans le budget de la collectivité les crédits nécessaires au fonctionnement du conseil économique, social, environnemental et culturel, conformément au droit commun des régions.

L'article L. 7191-3 énumère l'ensemble des dépenses obligatoires de la collectivité territoriale de Guyane, telles qu'elles résultent de l'addition de celles des régions et régions d'outre-mer et des départements et départements d'outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 7211-1 à L. 7281-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Organisation et fonctionnement de la collectivité territoriale de Martinique

L'article 3 du projet de loi insère dans la nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales un livre II relatif à la collectivité de Martinique. Comme pour la Guyane, ce livre comporte surtout les dispositions relatives à l'organisation institutionnelle de la collectivité et procède, pour le reste, par renvoi aux dispositions qui s'appliquent pour les régions.

La collectivité de Martinique comporte une assemblée délibérante, l'Assemblée de Martinique, mais, à la différence de la Guyane, est dotée d'un exécutif distinct, élu par l'Assemblée, le conseil exécutif. Ainsi, à côté du président de l'Assemblée, qui n'a de prérogatives qu'en matière de direction des travaux de l'Assemblée, le président du conseil exécutif dirige les services de la collectivité, prépare et exécute les projets de délibération à l'Assemblée et est l'ordonnateur de la collectivité. Cette architecture institutionnelle est manifestement inspirée de celle de la collectivité territoriale de Corse, telle qu'elle résulte de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991. Lors de la mission d'information, plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont considéré que ce système institutionnel s'apparentait à celui d'une collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution, alors que les électeurs martiniquais ont rejeté, le 10 janvier 2010, le passage à l'article 74 de la Constitution.

Comme pour la collectivité territoriale de Guyane, votre commission a préféré une rédaction autant que possible intégrale des futures dispositions applicables à la nouvelle collectivité, ainsi que les dénominations plus satisfaisantes de « collectivité territoriale de Martinique », « conseiller à l'Assemblée de Martinique » et, pour les membres de l'exécutif distinct de l'Assemblée, celle de « conseiller exécutif » plutôt que « membre du conseil exécutif ». En effet, conseiller à l'Assemblée de Martinique est un mandat, tandis que conseiller exécutif est une fonction. Pour la collectivité territoriale de Corse, c'est ce dernier intitulé qui a été retenu. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté plusieurs amendements en ce sens.

Votre commission a également adopté à l'article 3 du projet de loi des amendements rédactionnels, de clarification, de coordination ou portant sur la structure de cette nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales, présentés par son rapporteur.

De nombreuses modifications apportées par votre commission, sur la proposition de son rapporteur, sont identiques à celles apportées au livre I er relatif à la collectivité territoriale de Guyane, sous réserve de son architecture institutionnelle différente. Votre commission a notamment corrigé une erreur matérielle qui figure à plusieurs endroits : la référence à des vice-présidents du conseil exécutif, qui ne sont pas prévus par le projet de loi et qu'au demeurant votre commission a jugé inutiles.

. Dispositions générales

Le livre relatif à la collectivité territoriale de Martinique, à l'instar de celui relatif à la collectivité territoriale de Guyane, s'ouvre par un titre I er comportant des dispositions générales.

En tête de ce titre, l'article L. 7211-1 définit la nature de la nouvelle collectivité. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a clarifié sa rédaction, en faisant directement référence à l'article 73 de la Constitution et à l'ancrage dans le droit commun des collectivités territoriales de la République, choix des électeurs martiniquais, dans cette définition, de la même manière que pour la collectivité territoriale de Guyane :

« La Martinique constitue une collectivité territoriale de la République régie par l'article 73 de la Constitution, qui exerce les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer. »

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a également codifié la disposition selon laquelle la collectivité territoriale de Martinique succède au département de Martinique et à la région de Martinique dans tous leurs droits et obligations (article L. 7211-1-1), disposition qui figurait à l'article 12 du projet de loi sans être codifiée.

Le titre I er prévoit enfin une « clef de lecture » pour l'application du code à la collectivité territoriale de Martinique (article L. 7212-1) : la référence au département, au département d'outre-mer, à la région ou à la région d'outre-mer est remplacée par la référence à la collectivité territoriale de Martinique, de même la référence au conseil régional ou général par la référence à l'Assemblée de Martinique, qui est l'assemblée délibérante de la collectivité, la référence au président du conseil régional ou général par la référence au président du conseil exécutif, la référence aux conseillers régionaux ou généraux par la référence aux conseillers à l'Assemblée de Martinique. Sur la proposition de son rapporteur, comme le projet de loi le prévoit d'ailleurs à son article 11, votre commission a distingué la référence au président du conseil général ou régional selon que sont visées les attributions dévolues à l'autorité exécutive de la collectivité ou celles liées à la présidence de l'assemblée délibérante : dans le premier cas, c'est le président du conseil exécutif de Martinique qui est concerné et dans le second c'est le président de l'Assemblée de Martinique. Cette « clef de lecture » n'oublie pas les deux conseils consultatifs locaux propres aux régions d'outre-mer : le conseil économique, social et environnemental régional, à l'identique des régions de l'hexagone, ainsi que le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. La référence à ces conseils est remplacée par la référence au conseil économique, social et environnemental, que votre commission, sur la proposition de son rapporteur, comme pour la Guyane, a transformé en conseil économique, social, environnemental et culturel 42 ( * ) .

. Organes de la collectivité

Le titre II du livre relatif à la collectivité territoriale de Martinique décrit les organes de la collectivité territoriale de Martinique : l'Assemblée de Martinique et son président, le conseil exécutif et son président, ainsi que le conseil économique, social et environnemental (article L. 7221-1). Cette liste illustre bien la spécificité de l'architecture institutionnelle retenue par le projet de loi pour la Martinique.

Il est rappelé l'incompatibilité du mandat de conseiller à l'Assemblée de Martinique et de la fonction de conseiller exécutif avec l'appartenance au conseil économique, social et environnemental (article L. 7221-2). Cette incompatibilité est conforme au droit commun.

Les articles L. 7222-1 et suivants déterminent la composition, par renvoi aux dispositions du code électoral créées par l'article 6 du projet de loi, et le fonctionnement de l' Assemblée de Martinique . Le projet de loi se limitant à renvoyer au droit commun des régions, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a intégralement rédigé les dispositions requises, en reprenant le droit commun des régions (règlement intérieur, modalités de réunion, publicité des séances et procès-verbal, quorum et modalités de vote, information des élus sur les affaires de la collectivité et sur les délibérations, formation des commissions, groupes d'élus, relations avec le préfet), sous réserve des modifications rendues nécessaires par la dissociation des fonctions de président de l'Assemblée et de président du conseil exécutif (suppression de la commission permanente et coordinations). Ainsi, en cas de vacance de tous les sièges de l'Assemblée de Martinique pour quelque cause que ce soit, c'est le président du conseil exécutif qui est chargé des affaires courantes dans l'attente de nouvelles élections. L'Assemblée de Martinique est réunie à la demande, notamment, du conseil exécutif. Pour assister le président de l'Assemblée de Martinique dans l'organisation des travaux de l'Assemblée, votre commission a prévu, sur la proposition de son rapporteur, quatre vice-présidents de l'Assemblée. Votre commission a aussi prévu que les questions orales posées en séance par les conseillers à l'Assemblée de Martinique sont adressées au conseil exécutif. Elle a enfin prévu dans différentes occasions la présence à l'Assemblée du président du conseil exécutif.

Comme pour la Guyane, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a précisé que les nominations auxquelles procède l'Assemblée de Martinique dans les organismes extérieurs doivent s'effectuer « en tenant compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes d'élus ».

Les articles L. 7223-1 et suivants déterminent les modalités d'élection du président de l'Assemblée de Martinique , les conditions de son remplacement et les incompatibilités qui lui sont applicables et s'ajoutent à celles que le code électoral lui impose en sa qualité première de conseiller à l'Assemblée de Martinique. Là encore, le projet de loi se limite à renvoyer au droit commun des régions, de sorte que votre commission a procédé à une rédaction intégrale (modalités d'élection et de remplacement du président). Par parallélisme avec la fonction de président de l'Assemblée de Guyane, votre commission a souhaité, à l'initiative de son rapporteur, ajouter à la liste des incompatibilités reprise du droit commun des régions - à savoir maire, mais aussi membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne ou membre du conseil général de la Banque de France - la fonction de président d'établissement public de coopération intercommunale. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a intégré dans ces articles les modalités d'élection des quatre vice-présidents chargés d'assister le président dans la direction et l'organisation des travaux de l'Assemblée, sur le modèle de l'élection de la commission permanente dans le droit commun, c'est-à-dire à la proportionnelle des groupes. Le projet de loi prévoit qu'il revient au président de l'Assemblée de Martinique de procéder aux nominations de conseillers dans les organismes extérieurs, et non au président du conseil exécutif, lorsque cette nomination ne relève pas de la compétence de l'Assemblée elle-même. Votre commission a précisé que ces nominations devaient tenir compte de la représentation proportionnelle des groupes d'élus de l'Assemblée de Martinique.

Les articles L. 7224-1 et suivants concernent le conseil exécutif de Martinique et son président, originalité institutionnelle propre à la Martinique retenue par le projet de loi. Ils précisent les modalités d'élection du conseil exécutif par l'Assemblée de Martinique, les incompatibilités et modalités de remplacement des conseillers exécutifs, ainsi que les attributions du conseil exécutif de Martinique et de son président. Votre commission a déplacé en tête de ces dispositions l'article L. 7224-5, qui prévoit que le conseil exécutif est composé d'un président et de huit conseillers exécutifs.

Le conseil exécutif est élu par l'Assemblée de Martinique après l'élection de son président, au scrutin majoritaire de liste, à la majorité absolue aux premier et deuxième tours et à la majorité relative au troisième tour. Le candidat en première position sur la liste arrivée en tête devient président du conseil exécutif. Le mandat de conseiller à l'Assemblée de Martinique étant incompatible avec la fonction de conseiller exécutif, les élus désignés à cette fonction sont remplacés dans le mois suivant leur élection par les suivants de la liste sur laquelle ils ont été élus à l'Assemblée, sauf s'ils renoncent à siéger au conseil exécutif. Le régime des incompatibilités des conseillers à l'Assemblée reste applicable aux conseillers exécutifs. Suivant le même principe, votre commission a étendu à la fonction de président du conseil exécutif les incompatibilités propres à celle de président de l'Assemblée de Martinique : compte tenu des responsabilités réelles respectives de ces deux présidents, il n'y a pas de justification à ce que le président du conseil exécutif soit soumis à des incompatibilités moindres. Ainsi, le président du conseil exécutif de Martinique ne peut être maire, président d'un établissement public de coopération intercommunale, membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne ou membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France. Le projet de loi prévoit enfin le remplacement des conseillers exécutifs en cas de décès ou de démission : l'Assemblée procède à une nouvelle élection sur proposition du président du conseil exécutif pour pourvoir les postes vacants. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé la condition selon laquelle une nouvelle élection a lieu sur proposition du président du conseil exécutif, afin qu'il y ait obligatoirement une nouvelle élection en cas de vacance, dans le délai d'un mois suivant la vacance. La vacance de la fonction de président du conseil exécutif entraîne en principe une nouvelle élection de l'ensemble du conseil exécutif. Votre commission a précisé que cette nouvelle élection devait avoir lieu dans le mois suivant la vacance.

L'article L. 7224-8 dispose, succinctement, que le conseil exécutif dirige l'action de la collectivité territoriale de Martinique. Il ne lui attribue pas de prérogatives particulières. En effet, c'est au président du conseil exécutif que les articles L. 7224-9 et suivants confient toutes les attributions. Il est l'ordonnateur de la collectivité. Il est seul chargé de l'administration et peut déléguer sous sa responsabilité une partie de ses fonctions aux autres membres du conseil exécutif. Pour garantir un fonctionnement plus collégial du conseil exécutif, votre commission a souhaité que chaque conseiller exécutif se voit confier une délégation par le président du conseil exécutif. Le président du conseil exécutif est le chef des services de la collectivité et gère le personnel. Il représente la collectivité en justice. L'Assemblée de Martinique peut lui déléguer ses compétences en matière de marchés publics, qui peuvent ensuite être subdéléguées. Enfin, reprenant une disposition du droit commun pour les présidents de conseil régional, le président du conseil exécutif rend compte chaque année à l'Assemblée de Martinique de la situation de la collectivité, par un rapport spécial qui fait l'objet d'un débat après avoir fait l'objet d'un avis du conseil économique, social, environnemental et culturel.

Les articles L. 7225-1 et suivants organisent les rapports entre l'Assemblée de Martinique et le conseil exécutif . Reprenant des dispositions figurant dans la Constitution, il est précisé que le président et les conseillers exécutifs ont accès à l'Assemblée de Martinique quand ils le demandent, sur les affaires à l'ordre du jour. L'ordre du jour de l'Assemblée comprend par priorité, et dans l'ordre qu'il a fixé, les affaires prévues par le président du conseil exécutif. L'Assemblée de Martinique connaît donc un régime d'ordre du jour prioritaire déterminé par l'exécutif, ce qui autorise un ordre du jour complémentaire déterminé par l'Assemblée elle-même. Le projet de loi prévoit que le président du conseil exécutif transmet au président de l'Assemblée les rapports et les projets de délibération sur les affaires à l'ordre du jour douze jours au moins avant la réunion de l'Assemblée amenée à délibérer sur ces affaires. Constatant que le droit commun des régions, rendu applicable à l'Assemblée de Martinique, dispose que le président de l'Assemblée envoie à chaque conseiller à l'Assemblée les rapports et projets de délibération sur les affaires à l'ordre du jour également douze jours au moins avant la réunion, votre commission a procédé à une coordination imposant un délai de quinze jours au moins pour la transmission du président du conseil exécutif au président de l'Assemblée de Martinique.

Le projet de loi organise également les conditions de mise en jeu de la responsabilité du conseil exécutif devant l'Assemblée de Martinique. Celle-ci peut renverser le conseil exécutif par l'adoption d'une motion de défiance constructive, qui doit être motivée et mentionner la liste des élus qui seraient amenés à entrer au conseil exécutif en cas d'adoption de la motion. Pour être recevable, cette motion doit être signée par une majorité absolue de conseillers à l'Assemblée de Martinique. Chaque conseiller ne peut signer plus de deux motions par année civile. Elle est adoptée par une majorité qualifiée des trois cinquièmes des conseillers à l'Assemblée. Votre commission a considéré que ces seuils étaient particulièrement élevés, laissant penser qu'il existe un risque d'instabilité potentiel dans ce schéma institutionnel. Lors de sa mission d'information, votre rapporteur a constaté que ces seuils étaient très contestés. En outre, un seuil de trois cinquièmes aboutirait à ce que pourrait se maintenir un conseil exécutif ne disposant pourtant plus d'une majorité pour voter ses délibérations. Reprenant les seuils de dépôt et d'adoption de la motion de défiance prévus dans le schéma corse, votre commission a réduit au tiers des conseillers le seuil de dépôt et à la majorité absolue des conseillers le seuil d'adoption de la motion de défiance.

Les articles L. 7226-1 et suivants déterminent la composition et le fonctionnement du conseil économique, social et environnemental de Martinique , organe consultatif rattaché à la collectivité et se substituant aux deux conseils que sont le conseil économique, social et environnemental régional et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Cette fusion des deux conseils consultatifs est perçue en Martinique de la même manière qu'en Guyane, avec la même approbation rencontrée chez les élus. Aussi, comme pour la Guyane, votre commission a tenu néanmoins à prendre en compte la dimension culturelle. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a complété la dénomination de cet organe consultatif par l'ajout du mot « culturel » et a créé en son sein deux sections, l'une économique et sociale et l'autre de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

Votre commission a aussi repris les dispositions de droit commun des régions d'outre-mer, qui prévoient un centre régional de promotion de la santé et un conseil régional de l'habitat (articles L. 4432-11 et L. 4432-12).

Enfin, les articles L. 7227-1 et suivants fixent de la même manière que pour la Guyane les garanties accordées aux élus dans l'exercice de leur mandat . S'ils renvoient au droit commun des régions pour les autorisations d'absence et les crédits d'heures, l'aide au retour à l'emploi en fin de mandat, le droit à la formation, le régime de protection sociale et le régime de responsabilité des élus, ils établissent le montant des indemnités de conseiller à l'Assemblée de Martinique, du président de l'Assemblée de Martinique, du président du conseil exécutif et de conseiller exécutif. Le montant maximal des indemnités est établi par la loi par référence à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique.

L'indemnité maximale de président de l'Assemblée de Martinique comme de président du conseil exécutif de Martinique serait fixée à 145 % du terme de référence, ce qui est identique au président de conseil régional. En revanche, elle serait de 60 % pour les conseillers à l'Assemblée, contre 50 % aujourd'hui compte tenu de la strate démographique et 48 % pour les futurs conseillers à l'Assemblée de Guyane. Le projet de loi prévoit également une indemnité maximale de 72 % pour la fonction, inexistante en fait, de vice-président du conseil exécutif avec délégation et de 63 % pour les conseillers exécutifs avec délégation. Votre commission a supprimé l'erreur matérielle concernant l'existence de vice-présidents du conseil exécutif. Comme elle a prévu une délégation obligatoire pour chaque conseiller exécutif, elle a prévu une indemnité maximale à hauteur de 72 % du terme de référence pour les conseillers exécutifs. Elle a retenu le même montant pour les vice-présidents de l'Assemblée de Martinique.

En outre, comme en Guyane, le projet de loi impose au règlement intérieur, contrairement au droit commun où il ne s'agit que d'une faculté (article L. 4135-16), de déterminer un mécanisme de réduction des indemnités en cas d'absences non justifiées des élus, qui ne peut être inférieure à 20 % du montant des indemnités par absence non justifiée à la séance plénière de l'Assemblée de Guyane.

Votre commission a rédigé intégralement les dispositions concernant les garanties, autres que les indemnités, apportées dans le cadre du mandat.

. Régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité

Les articles L. 7231-1 et L. 7231-2 renvoient aux dispositions propres aux régions en matière de régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité territoriale de Martinique que sont l'Assemblée de Martinique et le président du conseil exécutif.

. Relations entre la collectivité et les services de l'État

L'article L. 7241-1 renvoie aux dispositions propres aux régions en matière de relations entre la collectivité territoriale de Martinique et les services de l'État.

. Attributions de la collectivité

L'article L. 7251-1 renvoie aux dispositions concernant les régions et régions d'outre-mer ainsi que les départements et départements d'outre-mer pour déterminer les attributions de la collectivité territoriale de Martinique. Cette solution n'a pas paru satisfaisante à votre commission.

En premier lieu, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a tenu à énoncer clairement la clause de compétence générale que la collectivité territoriale de Martinique tient des dispositions actuelles relatives au département (article L. 3211-1) au département d'outre-mer (article L. 3441-1), à la région (articles L. 4211-1 et L. 4221-1) et à la région d'outre-mer (article L. 4433-1). Elle a également repris la possibilité pour les régions d'outre-mer de créer des agences (article L. 4433-2).

En second lieu, votre commission a intégralement rédigé les articles relatifs aux compétences particulières des départements et régions d'outre-mer en matière de consultation sur les projets de texte par le Gouvernement et de proposition de modifications législatives ou réglementaires ainsi qu'en matière de coopération régionale et de suivi des fonds structurels européens (articles L. 3444-1 à L. 3444-6 et L. 4433-3 à L. 4433-4-10). En matière de coopération régionale, votre commission a attribué au président du conseil exécutif, en tant qu'autorité exécutive, les compétences prévues par la loi notamment pour la négociation d'accords ou la représentation dans les instances régionales.

. Compétences de l'Assemblée de Martinique

L'article L. 7261-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et départements concernant les compétences de l'Assemblée de Martinique.

Cet article ajoute que l'Assemblée de Martinique contrôle le conseil exécutif dans les conditions prévues au chapitre V du titre II du livre II de la septième partie, c'est-à-dire par la discussion d'une motion de défiance.

. Compétences du conseil économique, social, environnemental et culturel de Martinique

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, ce titre relatif aux compétences du conseil économique, social, environnemental et culturel vise à respecter la structure du code. Il renvoie à ce stade aux articles relatifs aux régions et aux régions d'outre-mer.

. Interventions et aides de la collectivité

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur afin de respecter la structure du code et de le rendre plus lisible, ce titre relatif aux conditions dans lesquelles la collectivité intervient en matière économique, sociale, culturelle et environnementale et attribue des aides, constitué à partir de dispositions visées à l'article L. 7251-1, renvoie à ce stade aux dispositions qui concernent les départements, les régions et les régions d'outre-mer.

. Gestion des services publics de la collectivité

L'article L. 7271-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et départements en matière de gestion des services publics.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article L. 7271-2 qui rappelait, inutilement d'un point de vue juridique, que l'article L. 1451-1 relatif aux nouveaux pouvoirs de substitution du préfet, prévus à l'article à du projet de loi, s'appliquait en Martinique.

. Finances de la collectivité

L'article L. 7281-1 renvoie aux dispositions applicables aux régions et régions d'outre-mer et aux départements et départements d'outre-mer en matière de recettes de la collectivité. Votre rapporteur s'interroge sur l'intérêt de rédiger intégralement ces dispositions, compte tenu du fait qu'elles sont pour certaines modifiées chaque année en loi de finances : le risque serait en effet que la mise à jour ne soit pas faite concernant la Martinique.

L'article L. 7281-2 prévoit que font l'objet d'une inscription distincte dans le budget de la collectivité les crédits nécessaires au fonctionnement du conseil économique, social, environnemental et culturel, conformément au droit commun des régions.

L'article L. 7281-3 énumère l'ensemble des dépenses obligatoires de la collectivité territoriale de Martinique, telles qu'elles résultent de l'addition des dépenses obligatoires des régions, régions d'outre-mer, départements et départements d'outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (nouveau) (art. L. 7321-1 à L. 7325-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Congrès des élus de Guyane et de Martinique

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 3 bis du projet de loi complète la nouvelle septième partie du code général des collectivités territoriales, au sein du le livre III relatif aux dispositions communes aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique créé par votre commission dans le projet de loi organique, pour conserver, dans ces nouvelles collectivités, un pouvoir de proposition en matière d'évolution institutionnelle exercé à ce jour dans les régions françaises monodépartementales d'Amérique par le congrès des élus départements et régionaux (articles L. 5911-1 à L. 5915-3). On ne saurait en effet écarter l'idée que, à l'avenir, la Guyane ou la Martinique pourraient souhaiter une nouvelle évolution statutaire ou institutionnelle.

En effet, le pouvoir actuel de proposition des départements et régions d'outre-mer, qui appartiendra aux nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique, se limite à pouvoir présenter des propositions de modification des dispositions législatives ou réglementaires. Ce pouvoir de proposition n'est pas spécifique à la matière institutionnelle. Ce pouvoir coexiste d'ailleurs pour toutes les collectivités avec la possibilité de réunir le congrès des élus.

Créé par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer en vue de permettre aux élus de délibérer de toute proposition d'évolution institutionnelle et de toute proposition relative à de nouveaux transferts de compétences, le congrès des élus départementaux et régionaux regroupe les conseillers généraux, les conseillers régionaux et, avec voix consultative s'ils ne sont pas conseiller régional ou général, les parlementaires. Par rapport au droit en vigueur, qui continuera à concerner la Guadeloupe 43 ( * ) , l'article 3 bis propose la présence, avec voix consultative, des maires, de façon à constituer un authentique congrès de tous les élus, pleinement légitime pour proposer de nouvelles évolutions institutionnelles, qui soit en outre dans une composition significativement plus large que celle de l'Assemblée de Guyane ou de Martinique avec l'ajout des seuls parlementaires. L'ajout des maires n'aboutirait pas à constituer une instance pléthorique : il n'y a que vingt-deux communes et trente-quatre en Martinique, dont beaucoup de maires peuvent être déjà conseiller à l'Assemblée de Guyane ou de Martinique.

De plus, la présence des maires permettrait de donner satisfaction, certes partiellement, aux élus qui ont demandé une place pour les maires dans la nouvelle collectivité, voire un conseil consultatif des maires en Martinique.

Votre commission a inséré un article 3 bis ainsi rédigé .

TITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE ÉLECTORAL

Article 4 A (nouveau) (art. L. 46-1 du code électoral) - Actualisation des règles de cumul des mandats électifs locaux

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 A du projet de loi complète l'article L. 46-1 du code électoral, qui fixe les règles de cumul entre mandats électifs locaux. Dans son premier alinéa, l'article L. 46-1 indique en effet que nul ne peut cumuler plus de deux mandats parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris et conseiller municipal.

Par analogie avec l'article 2 du projet de loi organique, qui complétait dès le texte initial du Gouvernement l'article L.O. 141 du code électoral en matière de cumul de mandats locaux avec le mandat parlementaire, et dès lors que le mandat à l'Assemblée de Corse y figure, il convient de mentionner expressément à l'article L. 46-1 les mandats de conseiller à l'Assemblée de Guyane et de conseiller à l'Assemblée de Martinique.

Votre commission a inséré un article 4 A ainsi rédigé .

Article 4 B (nouveau) (art. L. 280 à L. 282 du code électoral) - Participation des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique au collège électoral sénatorial

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 B du projet de loi intègre, dans le collège électoral des sénateurs, les conseillers à l'Assemblée de Guyane et les conseillers à l'Assemblée de Martinique, comme le code électoral le prévoit pour les conseillers à l'Assemblée de Corse.

Le code électoral distingue deux catégories de sénateurs : d'une part, les sénateurs représentant les départements, parmi lesquels figurent à ce jour la Guyane et la Martinique (livre II du code), et les sénateurs représentant les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie (livres V et VI du code). Dès lors que la Guyane et la Martinique ne quittent pas l'article 73 de la Constitution, il n'y a pas lieu de sortir les sénateurs qui y sont élus de la catégorie des sénateurs dits des départements. A ce jour, la Guyane et la Martinique élisent chacune deux sénateurs.

L'article L. 280 énumère les élus qui font partie du collège électoral des sénateurs, y compris les conseillers à l'Assemblée de Corse. Il convient d'y mentionner les conseillers à l'Assemblée de Guyane et les conseillers à l'Assemblée de Martinique. De même, par coordination, les articles L. 281 et L. 282 doivent être modifiés. L'article L. 281 prévoit la possibilité d'établir une procuration en cas d'empêchement majeur pour participer à l'élection des sénateurs, tandis que l'article L. 282 traite la question du cumul de mandats conférant à leur titulaire la qualité d'électeur sénatorial.

Votre commission a inséré un article 4 B ainsi rédigé .

Article 4 (livre IV du code électoral) - Insertion dans le code électoral des dispositions relatives à l'élection de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique

L'article 4 du projet de loi complète l'intitulé du livre IV du code électoral, qui concerne l'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse, pour y inclure l'élection des membres des Assemblées de Guyane et de Martinique.

Si votre rapporteur comprend la commodité qui conduit à ajouter les dispositions relatives à l'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique au livre IV du code électoral, relatif à l'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse, il s'interroge cependant sur sa pertinence. En effet, les conseillers à l'Assemblée de Guyane et les conseillers à l'Assemblée de Martinique, pour reprendre la dénomination retenue par votre commission, se substituent à la fois aux conseillers régionaux et aux conseillers généraux, tandis qu'en Corse les conseillers à l'Assemblée de Corse ne se substituent qu'aux conseillers régionaux, puisque demeurent les deux conseils généraux de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Quand bien même le mode de scrutin des élus des deux nouvelles collectivités s'inspire du mode de scrutin régional, la Guyane et la Martinique ne seront pas une forme dérivée de la région, mais une collectivité unique exerçant les compétences du département et de la région. En outre, le projet de loi fait le choix, dans le domaine institutionnel, de créer dans le code général des collectivités territoriales une septième partie pour les collectivités uniques relevant de l'article 73 de la Constitution. Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement proposé par son rapporteur en vue de supprimer l'article 4 du projet de loi. En effet, à l'article 6 du projet de loi, un autre amendement a été adopté pour créer, au sein du code électoral, un nouveau livre VI bis spécifique à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique.

Au surplus, la refonte complète du code électoral par ordonnance, à droit constant, prévue par l'article 28 de la loi portant simplification de dispositions du code électoral, permettra de s'assurer de la cohérence du plan du code et de la numérotation de ses articles.

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (tableau n° 7 annexé au code électoral) - Suppression de la Guyane et de la Martinique dans le tableau des effectifs des conseils régionaux

L'article 5 du projet de loi supprime les lignes relatives à la Guyane et à la Martinique du tableau n° 7 annexé au code électoral, qui fixe l'effectif de chaque conseil régional en application de l'article L. 337 du code. C'est la conséquence de la création des nouvelles collectivités, pour lesquelles le projet de loi prévoit des dispositions électorales spécifiques.

Votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement rédactionnel tendant à supprimer une mention superflue.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. L. 383-1 à L. 384 [nouveaux], livre VI bis [nouveau] et art. L. 558-1 à L. 558-32 [nouveaux] du code électoral) - Modalités d'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique

L'article 6 du projet de loi fixe le mode d'élection des assemblées des nouvelles collectivités, d'une part l'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et d'autre part l'élection des membres de l'Assemblée de Martinique. Il convient de retenir la dénomination de conseiller à l'Assemblée, souhaitée par votre commission, et non de membre de l'Assemblée. L'article 6 du projet de loi fixe également la durée du mandat à six ans, comme pour les conseillers régionaux et généraux actuellement.

En premier lieu, en cohérence avec la suppression de l'article 4 du projet de loi, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur en vue de créer, au sein du code électoral, un nouveau livre VI bis, spécifique à cette nouvelle catégorie d'élections.

En second lieu, dans un souci de lisibilité des dispositions propres à cette catégorie d'élections, votre commission a fait le choix de rédiger toutes les dispositions applicables intégralement, en procédant le moins possible par renvoi à d'autres dispositions du code, en particulier aux dispositions relatives à l'élection des conseillers régionaux, comme le fait le projet de loi. En effet, il ne s'agit pas d'élire des élus assimilables à des conseillers régionaux comme peuvent l'être les conseillers à l'Assemblée de Corse 44 ( * ) , mais les élus de deux nouvelles collectivités qui seront à la fois département et région. Sur le fond néanmoins, le mode de scrutin de type régional est conservé.

Enfin, pour la Guyane comme pour la Martinique, votre rapporteur a proposé de mentionner que les conseillers à l'Assemblée étaient élus en même temps que les conseillers régionaux. Indépendamment de la question de la date de la première élection de ces Assemblées, cette disposition assure que la Guyane et la Martinique se situeront bien dans le calendrier électoral de droit commun pour les élections locales, comme il se doit pour des collectivités qui relèvent de l'article 73 de la Constitution. La question de la première élection est abordée à l'article 12 du projet de loi.

. Élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane

Le projet de loi prévoit cinquante et un conseillers à l'Assemblée de Guyane. Ce chiffre est à rapprocher des trente et un conseillers régionaux et dix-neuf conseillers généraux actuels, soit un total de cinquante élus. Ainsi, la Guyane va avoir plus d'élus à l'inverse de la Martinique. En outre, le projet de loi prévoit une clause de réévaluation du nombre de conseillers en fonction de l'évolution démographique rapide de la Guyane. Compte tenu de stagnation démographique que connaît la Martinique, une telle clause n'existe pas.

La question principale a laquelle a été confrontée votre commission est celle de la représentation équitable des territoires et des populations au sein de l'Assemblée de Guyane, ainsi que l'illustre le rapport de la mission d'information. Force est de constater que le mode de scrutin régional, retenu par le projet de loi, ne garantit aucunement cette représentation, en raison des écarts très importants de population, de nombre d'électeurs et de participation électorale entre les différentes parties du territoire guyanais.

Aussi votre rapporteur, avec l'aide de notre collègue Bernard Frimat, co-rapporteur de la mission d'information, a conçu un mode de scrutin permettant de garantir cette représentation, sur la base du contenu du projet de loi - une circonscription électorale unique composée de sections, elles-mêmes composées de territoires contigus - et de l'hypothèse de huit sections figurant dans l'étude d'impact. La circonscription électorale unique permet de déclencher l'attribution d'une prime majoritaire de 20 % des sièges arrondis à l'entier supérieur, soit onze sièges pour un total de cinquante et un sièges.

Si le projet de loi renvoie à un décret la composition des sections et la répartition des sièges entre les sections, votre commission a considéré que ces opérations relevaient du domaine de la loi. L'article 34 de la Constitution dispose en effet que la loi fixe les règles concernant le « régime électoral (...) des assemblées locales ».

Pour que le nombre d'élus corresponde au nombre de candidats dans chaque section, ce qui n'est pas assuré avec le projet de loi tel qu'il est rédigé, les sièges doivent être répartis dans chaque section en fonction du résultat de chaque liste dans la section. De même, la prime de onze sièges doit également être affectée dans les sections, soit un à deux sièges par section pour un total de huit sections, attribués en fonction du poids démographique de la section.

Compte tenu de l'impératif de représentation équilibrée, l'affectation des sièges de la prime dans chaque section garantirait aussi que chacune des sections serait représentée au sein de la majorité de l'Assemblée de Guyane, puisque la liste arrivée en tête sur l'ensemble de la Guyane et bénéficiaire de la prime aurait au moins un élu dans chaque section.

Concernant le découpage des sections, au nombre de huit, la plupart des élus rencontrés lors de la mission d'information ont considéré, pour des raisons de cohérence territoriale, qu'il devait respecter les limites des quatre intercommunalités qui couvrent désormais 45 ( * ) l'intégralité du territoire guyanais : communauté de communes du centre littoral, autour de l'agglomération de Cayenne, communauté de communes du pays des savanes, autour de Kourou, communauté de communes de l'ouest guyanais, sur le Maroni, et communauté de communes de l'est guyanais, sur l'Oyapock. Une intercommunalité pourrait être partagée en plusieurs sections, à condition de ne pas scinder une commune entre plusieurs sections, mais des communes membres d'intercommunalités différentes ne pourraient pas faire partie de la même section. Sur la base du chiffre de huit, votre rapporteur a élaboré un découpage des sections.

Pour permettre une expression pluraliste dans les sections les moins peuplées, compte tenu de l'attribution d'au moins un siège de prime, deux autres sièges doivent être à répartir entre les listes, soit un minimum de trois sièges pour les plus petites sections. Les sièges attribués aux autres sections seraient répartis en fonction du poids démographique de la section. De telles modalités de répartition seraient conformes à la jurisprudence la plus récente du Conseil constitutionnel, telle qu'elle s'est exprimée à propos du tableau de répartition des futurs conseillers territoriaux dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 sur la loi de réforme des collectivités territoriales, et selon laquelle, pour respecter l'égalité du suffrage, une élection doit se faire sur des bases essentiellement démographiques : fixation d'un nombre minimal de sièges pour assurer la représentation de toutes les composantes du territoire et écart de moins de 20 % par rapport à la moyenne globale, compte non tenu des sections au minimum, du nombre de sièges par section 46 ( * ) .

Enfin, pour faire face aux cas de vacance de sièges, en particulier dans les petites sections, il convient de prévoir qu'il y ait dans chaque section deux candidats de plus que le nombre de sièges à pourvoir sur chaque liste.

Sur ces principes, la proposition de votre rapporteur de découpage des sections et de répartition des sièges entre sections est présentée dans le tableau ci-après, accompagnée des bases démographiques, des populations électorales et des modalités de calcul.

Nombre d'habitants
(population municipale 2008 officielle au
1er janvier 2011)

Nombre d'électeurs en 2010

Proportion d'électeurs sur le nombre d'habitants

Nombre de sièges par application stricte du quotient

Sections proposées au minimum de 3 sièges

Nombre de sièges par application du quotient hors sections à 3 sièges

Proposition de sièges pour les autres sections

Nombre d'habitants par siège

Écart du nombre d'habitants par siège par rapport à la moyenne

Écart par rapport à la moyenne hors sections à 3 sièges

Répartition des 11 sièges de prime

Répartition des sièges hors prime

Section 1 : section de Cayenne

Cayenne

57 643

20 673

35,9%

Total

57 643

20 673

35,9%

13,41

12,27

12

4 804

11,7%

2,3%

2

10

Section 2 : section du Centre littoral

Rémire-Montjoly

18 817

8 960

47,6%

Matoury

25 629

8 316

32,4%

Macouria

8 583

3 936

45,9%

Montsinery-Tonnegrande

2 044

934

45,7%

Roura

2 709

1 553

57,3%

Total

57 782

23 699

41,0%

13,44

12,30

12

4 815

12,0%

2,5%

2

10

Section 3 : section de l'Oyapock

Régina

834

563

67,5%

Ouanary

84

53

63,1%

Saint-Georges-de-l'Oyapock

3 858

1 071

27,8%

Camopi

1 535

728

47,4%

Total

6 311

2 415

38,3%

1,47

3

2 104

-51,1%

1

2

Section 4 : section de Kourou

Kourou

25 934

7 786

30,0%

Total

25 934

7 786

30,0%

6,03

5,52

6

4 322

0,5%

-8,0%

1

5

Section 5 : section des Savanes

Sinnamary

3 151

1 802

57,2%

Saint-Elie

476

38

8,0%

Iracoubo

2 055

916

44,6%

Total

5 682

2 756

48,5%

1,32

3

1 894

-55,9%

1

2

Section 6 : section de Saint-Laurent-du-Maroni

Saint-Laurent-du-Maroni

35 631

6 416

18,0%

Total

35 631

6 416

18,0%

8,29

7,59

8

4 454

3,6%

-5,2%

2

6

Section 7 : section du Bas-Maroni

Mana

8 697

1 400

16,1%

Awala-Yalimapo

1 305

487

37,3%

Total

10 002

1 887

18,9%

2,33

3

3 334

-22,5%

1

2

Section 8 : section du Haut-Maroni

Apatou

6 458

1 018

15,8%

Grand-Santi

3 973

504

12,7%

Papaïchton

3 136

998

31,8%

Maripasoula

6 556

1 385

21,1%

Saül

158

120

75,9%

Total

20 281

4 025

19,8%

4,72

4,32

4

5 070

17,9%

7,9%

1

3

Total général

219 266

69 657

31,8%

51,00

9

42

4 299

11

40

La prise en compte des intercommunalités :

Toutes sections

Nbre sièges :

51

communauté de communes du centre littoral : sections 1 et 2

Population :

219 266

communauté de communes de l'est guyanais : section 3

Quotient :

4 299

communauté de communes du pays des savanes : sections 4 et 5

communauté de communes de l'ouest guyanais : sections 6, 7 et 8

Hors sections à 3 sièges

Nbre sièges :

42

Population :

197 271

Quotient :

4 697

Par ailleurs, votre rapporteur propose de conserver la disposition qui prévoit l'augmentation du nombre de sièges de l'Assemblée de Guyane, pour tenir compte de la forte croissance démographique de la Guyane. L'Assemblée de Guyane compterait ainsi cinquante et un sièges, puis cinquante-cinq sièges à partir de 250 000 habitants et enfin soixante et un sièges à partir de 300 000 habitants. Actuellement à 220 000 habitants, la population guyanaise devrait atteindre de l'ordre de 580 000 habitants à l'horizon 2040. Pour faire évoluer le nombre des sièges dans chaque section, une modification législative devrait bien sûr intervenir, soit par un projet de loi soit par une proposition de loi, dès lors que les seuils démographiques fixés seraient franchis.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de réécriture globale des dispositions relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane, prenant en compte ces indications.

. Élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique

Le projet de loi prévoit cinquante et un conseillers à l'Assemblée de Martinique, à comparer aux quarante cinq conseillers généraux et quarante et un conseillers régionaux actuels, soit un total de quatre-vingt-six élus. Ainsi, la Martinique perdrait des élus, à l'inverse de la Guyane.

Contrairement à la Guyane, le mode de scrutin retenu par le projet de loi pour la Martinique ne semble pas poser de problème de représentation. En effet, s'il reprend également le mode de scrutin des conseillers régionaux, avec plusieurs sections au sein d'une circonscription électorale unique qui permet l'attribution d'une prime majoritaire, il n'y a pas à craindre de déséquilibres démographiques entre les sections telles que les envisage l'étude d'impact. L'Assemblée de Martinique compterait cinquante et un membres.

Les sections seraient au nombre de quatre et correspondraient aux quatre circonscriptions législatives de Martinique, telles qu'elles résultent du découpage effectué par l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Ce découpage étant très récent, les circonscriptions sont équilibrées démographiquement, permettant ainsi aux quatre sections pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique de bénéficier d'un nombre similaire de candidats. Le risque de sections sous-représentées n'existerait donc pas. Le mode de scrutin de type régional pourrait s'appliquer sans distorsions.

Pour autant, par parallélisme avec la solution retenue pour la Guyane, votre commission a intégré dans le projet de loi le découpage des sections et la répartition des candidats par section, selon le poids démographique de chaque circonscription législative.

Circonscription

Commune

Nombre d'habitants
(population municipale 2008 officielle au
1er janvier 2011)

Nombre de candidats par application du quotient

Nombre de candidats proposé

1ère circonscription

Le François

19 189

Gros-Morne

10 734

Le Lamentin

39 410

Le Robert

23 903

La Trinité

13 802

Total

107 038

13,73

16

2ème circonscription

Sainte-Marie

19 056

Le Marigot

3 668

Le Lorrain

7 650

L'Ajoupa-Bouillon

1 691

Basse-Pointe

3 804

Macouba

1 284

Grand-Rivière

751

Le Prêcheur

1 682

Saint-Pierre

4 496

Le Morne-Rouge

5 150

Fonds-Saint-Denis

873

Le Morne Vert

1 853

Le Carbet

3 760

Bellefontaine

1 454

Case-Pilote

4 515

Saint-Joseph

16 966

Schoelcher

21 737

Total

100 390

12,87

15

3ème circonscription

Fort-de-France

89 000

Total

89 000

11,41

14

4ème circonscription

Les Anses-d'Arlet

3 826

Les Trois-Ilets

7 368

Le Diamant

5 850

Ducos

16 433

Rivière-Salée

12 968

Sainte-Luce

9 424

Saint-Esprit

9 045

Rivière-Pilote

13 617

Le Vauclin

8 947

Le Marin

8 954

Sainte-Anne

4 833

Total

101 265

12,99

15

Total général

397 693

51

60

Nbre de sièges

51

Quotient

7 798

Total proposé de 60 candidats pour 51 sièges (9 de plus)

Par ailleurs, au cours de la mission d'information, votre rapporteur a pu constater que le montant de la prime majoritaire était fortement contesté : 20 % des sièges arrondis à l'entier supérieur, soit onze sièges. En effet, pour la liste arrivée en tête, s'ajouteront à ces onze sièges de prime les neuf sièges du conseil exécutif, dont il est vraisemblable qu'il serait entièrement issu, le plus souvent, des rangs de cette liste, compte tenu de son élection par l'Assemblée de Martinique au scrutin majoritaire de liste. C'est un souci de pluralisme qui a animé en Martinique de nombreux interlocuteurs rencontrés.

Aussi, par analogie avec le schéma institutionnel corse qui inspire largement le projet de loi pour la Martinique, votre rapporteur a-t-il proposé de fixer le montant de la prime à neuf sièges, considérant que ce montant serait suffisant pour permettre la constitution de majorités stables.

Enfin, pour tenir compte du fait que l'Assemblée de Martinique devra élire en son sein neuf membres au conseil exécutif, qui renonceront de ce fait à leur mandat de conseiller à l'Assemblée de Martinique, votre commission a souhaité augmenter de neuf le nombre de candidats sur chaque liste, afin de s'assurer que les sièges vacants pourront toujours être pourvus par un suivant de liste, y compris en cas de renversement du conseil exécutif.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de réécriture globale des dispositions relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique, prenant en compte ces indications.

Enfin, par deux amendements proposés par son rapporteur, votre commission a prévu des dispositions communes aux élections des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique, ainsi qu'une disposition générale d'application du livre VI bis, par un décret en Conseil d'État. Ces dispositions communes permettent une meilleure lisibilité. Elles s'inspirent sur le fond pour l'essentiel, comme le fait le projet de loi, des dispositions applicables à l'élection des conseillers régionaux et, concernant en particulier la campagne électorale audiovisuelle, l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

TITRE III - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Article 7 (art. L. 212-12 et L. 312-1 du code des juridictions financières) - Prise en compte de la création des collectivités de Guyane et de Martinique dans le code des juridictions financières

L'article 7 du projet de loi tire les conséquences dans le code des juridictions financières de la création des deux collectivités de Guyane et de Martinique, en matière notamment de compétence des chambres régionales des comptes. Votre rapporteur approuve le maintien pour la Guyane et la Martinique de la dénomination de chambre régionale des comptes, car elle est conforme au droit commun dans ce domaine.

Au sein de la première partie de son livre II, relative aux chambres régionales des comptes, dans ses articles L. 212-12 à L. 212-15, le code des juridictions financières comporte des dispositions particulières aux régions d'outre-mer, en matière d'organisation des juridictions.

Pour une bonne organisation des juridictions des comptes, l'article L. 212-12 dispose ainsi :

« Les chambres régionales des comptes des régions de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Guyane ont le même président, les mêmes assesseurs et le ou les mêmes représentants du ministère public. Le siège de chacune des chambres régionales des comptes, qui peut être le même, est fixé par un décret en Conseil d'État. »

En pratique, c'est la même chambre régionale qui est compétente pour les trois collectivités. Elle est d'ailleurs compétente également, en tant que chambre territoriale, pour les deux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Au cours de la mission d'information de votre commission en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe, votre rapporteur a pu rencontrer, à Pointe-à-Pitre, siège des cinq chambres, M. Bertrand Diringer, président des cinq chambres, ainsi que le président de section et le procureur financier.

Dans son 1°, l'article 7 du projet de loi procède à une réécriture de l'article L. 212-12 du code, pour le compléter par une « clef de lecture » du code des juridictions financières pour la Guyane et la Martinique. A titre de comparaison, votre rapporteur observe qu'il n'existe pas une telle « clef de lecture » pour la Corse, sans que cela pose de difficultés.

Dans son 2°, l'article 7 du projet de loi complète le II de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières, qui prévoit que ne sont pas justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière, pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions, les titulaires d'une fonction exécutive locale, nommément énumérés, ainsi que les élus à qui ils ont délégué une partie de leurs fonctions. Sont ainsi expressément ajoutés à cette liste le président de l'Assemblée de Guyane et, quand ils exercent ses fonctions, les vice-présidents et autres membres, ainsi que le président du conseil exécutif et, quand ils exercent ses fonctions, les conseillers exécutifs. L'expression « quand ils exercent ses fonctions » a paru impropre à votre rapporteur. L'article L. 312-1 ne l'utilise d'ailleurs pas, car il vise directement les articles du code général des collectivités territoriales qui autorisent les délégations de fonctions. Puisqu'il s'agit de soustraire l'exercice des fonctions à la Cour de discipline budgétaire et financière, il est en effet juridiquement préférable de renvoyer avec précision aux dispositions autorisant le président de l'Assemblée de Guyane et le président du conseil exécutif de Martinique à déléguer leurs fonctions.

A cet égard, votre commission a prévu, à l'article 3 du projet de loi, le principe selon lequel chaque conseiller exécutif de Martinique doit recevoir une délégation du président du conseil exécutif, de façon à donner plus de sens et de responsabilité à l'exécutif collégial et distinct de l'assemblée que constitue le conseil exécutif.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel visant, d'une part, à reprendre dans la « clef de lecture » de l'article L. 212-12 les dénominations de collectivité territoriale de Guyane et de collectivité territoriale de Martinique, retenues par votre commission, et, d'autre part, à mentionner à l'article L. 312-1 les dispositions qui prévoient la délégation de fonctions pour le président de l'Assemblée de Guyane et pour le président du conseil exécutif de Martinique.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 8 (art. 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Application aux élus des collectivités de Guyane et de Martinique de la législation relative à la transparence financière de la vie politique

L'article 8 du projet de loi vise à appliquer aux futurs élus des deux nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique la législation en vigueur en matière de transparence financière de la vie politique. Dans son article 2, la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 impose aux titulaires de fonctions, notamment exécutives, dans les collectivités territoriales et aux membres des assemblées délibérantes de ces collectivités s'ils ont délégation de signature, l'obligation de déposer auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, dans les deux mois suivant leur entrée en fonction, une déclaration de situation patrimoniale.

Pour mémoire, votre rapporteur rappelle que l'article 28 de la loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, définitivement adoptée par le Parlement le 5 avril 2011, prévoit la codification au sein du code électoral et à droit constant, par ordonnance, de la législation sur la transparence financière de la vie politique. Cette habilitation se situe dans le cadre du travail en cours de refonte complète du code électoral.

Dès lors que l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 précitée énumère précisément la liste des mandats et fonctions concernés, à l'instar des articles du code électoral qui traitent du cumul des mandats, il convient de mentionner également les nouveaux mandats et fonctions prévus dans les collectivités de Guyane et de Martinique. Sont ainsi expressément cités par la loi de 1988, notamment, les fonctions de président de l'Assemblée de Corse, de président du conseil exécutif de Corse ainsi que, en cas de délégation de signature, la fonction de conseiller exécutif de Corse et les mandats de conseillers généraux ou régionaux.

Dans son 1°, l'article 8 du projet de loi complète l'énumération des fonctions soumises à l'obligation de déclaration de patrimoine pour y insérer les trois fonctions de président de l'Assemblée de Guyane, de président de l'Assemblée de Martinique et de président du conseil exécutif de Martinique. Ces ajouts sont cohérents avec la législation en vigueur.

Dans son 2°, l'article 8 du projet de loi complète l'énumération des mandats et fonctions soumis à l'obligation de déclaration en cas de délégation de signature conférée par le titulaire de la fonction exécutive. Sont ainsi visés les membres de l'Assemblée de Guyane, qui peuvent recevoir délégation de signature, par exemple les vice-présidents, ainsi que les conseillers exécutifs de Martinique, étant entendu que les membres de l'Assemblée de Martinique ne peuvent pas avoir de délégation de signature puisqu'ils ne participent pas à l'exécutif, la fonction de conseiller exécutif étant incompatible avec le mandat de membre de l'assemblée. Ainsi, alors que les membres de l'Assemblée de Guyane devront, s'ils sont titulaires d'une délégation de signature du président, établir une déclaration de patrimoine, les membres de l'Assemblée de Martinique ne seront pas astreints à une telle obligation.

Votre commission a prévu, à l'article 3 du projet de loi, le principe selon lequel chaque conseiller exécutif de Martinique doit être titulaire d'une délégation, de façon à donner plus de sens et de responsabilité à l'exécutif collégial et distinct de l'assemblée que constitue le conseil exécutif. Dans ces conditions, les conseillers exécutifs de Martinique seront soumis de droit à l'obligation de présenter une déclaration de patrimoine.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement à caractère rédactionnel, visant à retenir, par coordination, les dénominations de conseiller à l'Assemblée de Guyane et de conseiller exécutif de Martinique, et non celles de membre de l'Assemblée de Guyane et de membre du conseil exécutif de Martinique, prenant pour cette dernière la dénomination en vigueur pour les conseillers exécutifs de Corse, que d'ailleurs l'article 8 du projet de loi, sans raison, modifie pour l'aligner sur celle de membre du conseil exécutif. Cette modification s'en tient ainsi au strict ajout des dispositions rendues nécessaires par la création des deux nouvelles collectivités, sans aucune autre modification de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, tout en s'inscrivant dans la logique rédactionnelle de cet article.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (art. L. 1451-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Renforcement des pouvoirs de substitution du préfet dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution

L'article 9 du projet de loi institue un nouveau pouvoir de substitution du préfet dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, qui s'ajoute aux pouvoirs existants en la matière, par la création d'un nouvel article L. 1451-1 au sein de la première partie du code général des collectivités territoriales. Votre rapporteur signale que ce dispositif nouveau s'appliquerait certes à la Guyane et à la Martinique, mais également à la Guadeloupe, à Mayotte et à La Réunion. Il concernerait non seulement les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, les départements de Guadeloupe et de La Réunion, les régions de Guadeloupe et de La Réunion et le Département de Mayotte, mais aussi les communes de ces collectivités, ainsi que tous les groupements de collectivités et tous les établissements publics locaux sous leur autorité. Le champ d'application serait ainsi particulièrement large.

Les domaines de compétence des collectivités visés par ce dispositif sont également très vastes : sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique ou de l'environnement et respect par la France de ses engagements internationaux et européens. Une des justifications immédiates réside dans le fait que la France se trouve en infraction avec les règles européennes en matière de traitement des déchets, risquant d'importantes pénalités, en raison des défaillances en la matière des communes en Guyane et en Guadeloupe.

Selon la rédaction proposée par l'article 9 du projet de loi, le préfet pourrait, après une simple mise en demeure restée sans effet, arrêter en lieu et place d'une collectivité « toute disposition appelée par l'urgence » lorsque celle-ci néglige de prendre ou de faire prendre par ses établissements publics les mesures nécessaires dans les domaines énumérés ci-dessus. Le projet de loi est assez succinct sur le déroulement de la procédure, en particulier sur les délais. Les mesures arrêtées par le préfet seraient bien sûr financées sur le budget de la collectivité concernée, étant entendu que la situation financière des communes de Guyane et des Antilles est extrêmement fragile, ainsi que l'a constaté la mission d'information de votre commission, au point peut-être de rendre quelque peu illusoire le financement de ce pouvoir de substitution sur les budgets de ces communes.

Certains interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur lors de la mission d'information ont avancé l'idée selon laquelle ce dispositif n'aurait qu'une portée essentiellement dissuasive, incitant par sa seule existence les collectivités à agir là où aujourd'hui elles ne le font pas. Cette idée ne semble à votre rapporteur que partiellement fondée, au regard de la situation réelle des collectivités et notamment des communes.

Un tel dispositif a été évoqué lors des États généraux de l'outre-mer, organisés à la suite de l'importante crise sociale du début de l'année 2009, afin de pouvoir débloquer des situations. Il a été retenu par le premier conseil interministériel de l'outre-mer le 6 novembre 2009. A cette occasion, il a été exposé en ces termes par le Président de la République :

« Il faut bien reconnaître que, parfois, les blocages politiques rendent la vie de nos concitoyens ultramarins impossible, pour des raisons difficilement compréhensibles. Ainsi, dans le domaine de la gestion des déchets sur certains territoires par exemple. Cela a conduit la France à être mise en difficulté devant l'Union européenne pour non-respect des directives communautaires. Dans ce cas il faut que l'État puisse se substituer aux collectivités locales défaillantes dans un certain nombre de cas bien précis. Ce pouvoir de substitution, qui existe déjà en matière budgétaire, sera très encadré notamment avec des procédures d'alerte de la collectivité. Mais je vous le dis, mes chers amis, si personne ne se décide à agir, l'État prendra ses responsabilités et il agira. Cela pourra être le cas, par exemple, en matière de santé publique ou en matière d'environnement. »

A ce jour, dans le droit commun, outre ses prérogatives en matière de contrôle a posteriori des actes des collectivités territoriales, qui lui permettent de saisir le tribunal administratif, le préfet dispose déjà d'un pouvoir de substitution dans différents cas de défaillance ou de manquement d'une collectivité dans l'exercice de ses compétences :

- l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales confie au préfet le soin, sur demande de la chambre régionale des comptes, d'inscrire au budget d'une collectivité une dépense obligatoire lorsque celle-ci n'y figure pas, assortie si nécessaire des recettes correspondantes ;

- l'article L. 1612-16 du même code donne au préfet le pouvoir, après une mise en demeure, de mandater d'office une dépense obligatoire d'une collectivité, en lieu et place de son autorité exécutive ;

- l'article L. 2122-34 du même code permet au préfet de se substituer au maire lorsque celui-ci, en qualité d'agent de l'État, refuse ou néglige de faire un acte prescrit par la loi ;

- l'article L. 2215-1 du même code donne au préfet le pouvoir, après une mise en demeure, de prendre « toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques » dans tous les cas où le maire n'y aurait pas pourvu lui-même au titre de son pouvoir de police municipale 47 ( * ) ;

- l'article L. 3221-5 du même code donne au préfet le pouvoir, après une mise en demeure, de se substituer au président du conseil général pour exercer ses pouvoirs de police sur le domaine départemental ;

- l'article L. 1311-4 du code de la santé publique permet au préfet de prendre des mesures d'urgence en cas de « danger ponctuel imminent pour la santé publique ».

La disposition prévue à l'article 9 du projet de loi vient s'ajouter à ces pouvoirs existants de substitution. Dans certains cas, elle paraît redondante, en particulier en matière de salubrité et de sécurité publiques. Il serait sans doute juridiquement possible pour les préfets de recourir à ces pouvoirs existants pour faire face à certaines carences des collectivités : le traitement des déchets tel que le préconisent les règles européennes pourrait par exemple relever de la préservation de la salubrité publique.

A titre de comparaison, des dispositions similaires figurent dans le statut de certaines collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution ou dans celui de la Nouvelle-Calédonie, sans toutefois présenter un champ aussi large et surtout sans viser les communes. Ainsi, depuis 2007, l'article 166 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoit que le haut-commissaire peut prendre, en cas d'urgence et après mise en demeure sans résultat, les mesures qui s'imposent afin d'assurer la sécurité de la population, le fonctionnement normal des services publics ou de mettre fin à une violation grave et manifeste du fonctionnement des institutions et lorsque les autorités de la Polynésie n'ont pas pris les décisions qui leur incombent. Depuis 2009, l'article 200-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie donne au haut-commissaire le pouvoir de substituer aux autorités de la Nouvelle-Calédonie lorsque celles-ci négligent de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité civile. A Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, par analogie avec les pouvoirs de substitution du préfet en matière de police municipale, le représentant de l'État peut se substituer au président du conseil territorial pour la répression des atteintes à la tranquillité publique, le maintien de l'ordre public et la police des baignades et activités nautiques.

Ainsi, à part en Polynésie française à l'égard des seules autorités de la collectivité, les dispositifs spécifiques existants de substitution ne présentent pas l'ampleur de celui prévu à l'article 9 du projet de loi.

Lors de sa mission d'information en Guyane et dans les Antilles, avec notre collègue Bernard Frimat, votre rapporteur a pu juger du rejet unanime, à de très rares exceptions près, d'un tel renforcement des pouvoirs du préfet. Qualifié de « retour du gouverneur », ce dispositif est perçu comme une recentralisation et comme une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, ainsi qu'une infantilisation voire une humiliation des élus locaux gestionnaires des collectivités territoriales.

Consciente de ces nombreuses objections, et à défaut de le supprimer comme le proposait un amendement présenté par notre collègue Bernard Frimat au nom du groupe socialiste, votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement présenté par son rapporteur, mieux encadrer ce dispositif, afin de le rendre plus acceptable et plus respectueux du principe de libre administration, sous la forme d'une procédure de constatation de l'état de carence conçue par analogie avec la procédure de dissolution d'une assemblée locale.

Le dispositif ainsi adopté par votre commission s'article en plusieurs phases. Le préfet informe la collectivité de son intention d'engager une telle procédure et l'invite à présenter ses observations. Il informe le Gouvernement également. La collectivité dispose d'un mois pour répondre. Passé ce délai, s'il n'y a pas de réponse ou si la réponse n'est pas jugé satisfaisante, le préfet peut mettre en demeure la collectivité de prendre les mesures nécessaires dans un délai de quinze jours. Passé ce second délai, si aucune mesure n'est prise ou si les mesures prises sont insuffisantes, le préfet peut demander au Gouvernement de prononcer l'état de carence, par décret motivé pris en conseil des ministres. Si le Gouvernement prononce l'état de carence, il doit en informer le Parlement. Ce décret attribue compétence au préfet en lieu et place de la collectivité, et à ses frais, pour arrêter les mesures nécessaires.

Une autre voie aurait consisté à étendre ce dispositif à toute la France et non aux seules collectivités d'outre-mer de l'article 73 de la Constitution, qui trouvent là un traitement spécifique qui tend à sortir quelque peu du droit commun de la République. On peut s'interroger, à cet égard, sur le respect du principe d'égalité entre les communes de ces collectivités et toutes les autres communes françaises, y compris les communes des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, pour lesquelles une telle disposition n'existe pas.

Enfin, votre rapporteur déplore, sur la question concrète de la gestion des déchets en Guyane et en Guadeloupe, que les autorités françaises n'aient pas pleinement utilisé les ressources que leur offrent les traités européens pour demander l'adaptation des règles communautaires, plutôt que d'accepter leur application rigide. En effet, l'article 349 du traité instituant la Communauté européenne permet pour les régions ultrapériphériques (RUP), dont la Guyane et la Guadeloupe font partie, d'arrêter « des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes », afin de tenir compte des spécificités et contraintes particulières de ces régions. La possibilité d'adaptation qui figure à l'article 73 de la Constitution figure aussi dans les traités européens, mais elle n'est pas suffisamment demandée par la France.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 - Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures pour adapter les règles financières et comptables et organiser le transfert des personnels, des biens et des finances des nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique

L'article 10 du projet de loi prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, au titre de l'article 38 de la Constitution, plusieurs séries de dispositions nécessaires à la mise en place de la collectivité unique. Il s'agit, d'une part, des nouvelles règles financières et comptables et, d'autre part, des conditions de transfert des personnels, des biens et des finances.

Les règles financières et comptables ne sont pas identiques pour les départements et pour les régions. Le plan comptable des départements n'est pas le même que celui des régions, il convient donc de déterminer celui qui devra s'appliquer, le cas échéant en élaborant un plan comptable spécifique.

Le département et la région ont chacun leurs règles en matière de gestion du personnel (comités techniques paritaires, régime indemnitaire...). Il convient de garantir pour l'avenir une gestion harmonieuse des personnels qui vont être transférés à la collectivité unique.

L'habilitation est accordée pour une durée de dix-huit mois à compter de la publication de la loi. En tout état de cause, les ordonnances requises devront impérativement être publiées avant la mise en place des futures collectivités puisqu'elles devront régir leur fonctionnement. Cette question a été prise en compte par votre commission à l'article 12 du projet de loi. Les projets de loi de ratification de ces ordonnances devront être déposés au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant la publication des ordonnances.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à clarifier la rédaction de plusieurs dispositions de l'habilitation.

Votre rapporteur indique que les conseils généraux et régionaux de Guyane et de Martinique devront être consultés par le Gouvernement sur ces projets d'ordonnances, conformément aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales. Selon l'article L. 3444-1, « les conseils généraux des départements d'outre-mer sont consultés sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces départements ». Des dispositions analogues existent à l'article L. 4433-3-1 pour les conseils régionaux des régions d'outre-mer.

En outre, il a semblé à votre rapporteur que l'élaboration de ces ordonnances pourrait être l'occasion d'organiser une concertation avec les personnels, pour les dispositions qui les concernent, mais également de mieux encadrer la discussion entre conseil général et conseil régional, sous l'égide de l'État.

La mission d'information a montré comme semblait difficile le dialogue administratif et technique entre les autorités du conseil général et du conseil régional, alors même qu'il leur appartient de préparer au mieux la création de la collectivité unique. Dans ces conditions, il est envisageable de créer une commission tripartite entre le conseil général, le conseil régional et l'État pour procéder à cette préparation, relayant ainsi dans la loi les initiatives déjà prises localement par les préfets concernés 48 ( * ) .

La mission d'information a également montré la grande inquiétude des personnels sur leur avenir, dans l'attente de la collectivité unique, tant en Guyane qu'en Martinique. Même s'il appartiendra aux futurs élus de la collectivité unique d'organiser concrètement la fusion des administrations, la préparation des dispositions législatives pour assurer le transfert des personnels à la nouvelle collectivité est l'occasion de prévoir une concertation. Votre commission a adopté deux amendements en ce sens, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 - Références à la Guyane et à la Martinique dans les textes législatifs

L'article 11 du projet de loi crée pour l'ensemble des textes législatifs en vigueur une « clef de lecture » pour pouvoir prendre en compte la création des deux nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique. Sont visés, fort logiquement, les textes autres que ceux expressément modifiés par le projet de loi. Sont aussi visés les textes autres que ceux modifiés par le projet de loi organique, ce qui n'est pas sans doute pas constitutionnellement correct, dès lors que le législateur ordinaire ne peut intervenir dans le domaine du législateur organique, y compris pour prévoir une « clef de lecture » dans les textes organiques. Au demeurant, la question de la « clef de lecture » pour les textes organiques a été traitée aux articles 3 et 4 du projet de loi organique.

Cette « clef de lecture » étant rédigée de façon quelque peu complexe, votre commission, en adoptant un amendement de son rapporteur, en a donné une rédaction plus lisible, en distinguant plus clairement le cas de la Guyane de celui de la Martinique.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 - Entrée en vigueur de la loi et première élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique

L'article 12 du projet de loi fixe les conditions d'entrée en vigueur de la loi ainsi que le calendrier des premières élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique, au plus tard le 31 décembre 2012 à une date déterminée par décret en Conseil d'État. La question de la date de mise en place des nouvelles collectivités est un sujet extrêmement débattu, comme a pu le constater votre rapporteur, avec notre collègue Bernard Frimat, lors de la mission d'information de votre commission.

Selon le Gouvernement et les promoteurs en Guyane et en Martinique d'une mise en place plus rapide de la collectivité unique, dès 2012, il ne serait pas normal de faire attendre quatre ans les électeurs qui ont voté en janvier 2010 la collectivité unique. A cet égard, votre rapporteur observe qu'il a fallu à Mayotte plusieurs consultations, étalées sur une période bien plus longue, avant de voir la mise en place du Département de Mayotte.

Premièrement, le I de l'article 12 du projet de loi prévoit l'entrée en vigueur de la loi, en Guyane, à compter de la première réunion de l'Assemblée de Guyane et, en Martinique, à compter de la première réunion de l'Assemblée de Martinique, à l'exception des dispositions modifiant le code électoral, qui doivent à l'évidence entrer en vigueur en amont pour permettre l'organisation des futures élections en Guyane et en Martinique. Votre rapporteur s'étonne, en revanche, que l'article 9 soit lui aussi applicable de manière différée, alors qu'il est supposé permettre au préfet de répondre à des situations d'urgence, de même que l'article 10 qui habilite le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance en vue de la mise en place de la collectivité unique. A tout le moins, l'article 10 devrait entrer en vigueur immédiatement à la publication de la loi puisqu'il ouvre un délai d'habilitation de dix-huit mois, a fortiori avec les compléments qui y ont été apportés par votre commission. Enfin, comme sur les conditions d'entrée en vigueur de la loi organique, votre rapporteur juge que la rédaction retenue est perfectible et ambiguë : elle pourrait conduire à considérer que les articles dont l'entrée en vigueur est différée, notamment l'article 9, ne s'appliqueraient qu'en Guyane et en Martinique. Aussi, sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement de clarification.

Deuxièmement, les II et III de l'article 12 du projet de loi disposent que les collectivités de Guyane et de Martinique succèdent dans leurs droits et obligations aux départements et régions de Guyane et de Martinique. Dans un souci de clarté et de cohérence, votre commission a codifié cette disposition au sein du code général des collectivités territoriales, aux articles 2 et 3 du projet de loi. Par coordination, votre commission a adopté un amendement , présenté par son rapporteur, de suppression de ces deux paragraphes.

Troisièmement, et surtout, les IV et V de l'article 12 du projet de loi fixent au plus tard au 31 décembre 2012 la première élection de l'Assemblée de Guyane et de celle de Martinique et prévoient l'expiration des mandats des actuels conseillers généraux et régionaux de Guyane et de Martinique la veille de la première réunion de ces mêmes assemblées. Ces dispositions posent deux difficultés d'ordre constitutionnel : elles abrègent des mandats électoraux en cours des conseillers généraux et régionaux de Guyane et de Martinique et, alors que l'on se situe dans le cadre de l'article 73 de la Constitution, elles s'écartent du calendrier électoral de droit commun pour les élections locales, tel qu'il résulte de la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Cette loi, adoptée avant le commencement des mandats concernés, prévoit qu'expireront en mars 2014 le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 ainsi que le mandat des conseillers régionaux et celui des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010.

D'une part, l' abréviation des mandats électoraux en cours doit être appréciée au regard de la jurisprudence relativement stricte du Conseil constitutionnel en la matière. En cas d'élection en 2012, le mandat des conseillers régionaux élus en 2010, déjà réduit à quatre ans, serait encore réduit à deux ans, tandis que celui des conseillers généraux élus en 2011 se trouverait réduit à un an seulement, ce qui a suscité certaines interrogations constatées lors de la mission d'information.

Puisque l'électeur n'avait pas au moment de voter connaissance du fait que le mandat pourrait être réduit à une durée inhabituelle avec les usages républicains, l'abréviation d'un mandat en cours porte atteinte au principe constitutionnel de sincérité du suffrage. S'il ne s'attribue pas un pouvoir d'appréciation de même nature que celui du Parlement permettant d'effectuer un contrôle d'opportunité sur les motivations qui ont conduit le législateur à réduire ou allonger la durée des mandats, le Conseil constitutionnel procède tout de même à un contrôle en vérifiant le respect des principes suivants :

- la modification ne doit pas être « manifestement inappropriée » à l'objectif poursuivi par le législateur ;

- la modification doit être justifiée par un motif d'intérêt général, les différences de traitement entre élus ou entre électeurs qui résultent de cette modification devant être en rapport avec l'objectif de la loi ;

- la modification ne doit pas remettre en cause le droit des électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une « périodicité raisonnable », elle doit donc avoir un caractère exceptionnel et transitoire, être limitée dans le temps et être strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi ;

- la modification ne doit pas avoir pour effet de compromettre le principe de sincérité du suffrage, qui suppose que les électeurs soient informés, au moment de leur vote, des caractéristiques des mandats sur lesquels ils se prononcent, notamment leur durée.

La mise en place des collectivités de Guyane et de Martinique, dans le cadre du droit commun de l'article 73 de la Constitution, serait-elle un motif d'intérêt général suffisant pour abréger les mandats en cours ? Une telle modification de la durée des mandats ne conduirait-elle pas à une différence de traitement injustifiée entre, d'une part, les élus et les électeurs de Guyane et de Martinique et, d'autre part, ceux des autres départements ? Votre rapporteur estime qu'il existe un doute, qui, s'il n'est pas rédhibitoire, est néanmoins réel, sur la constitutionnalité de l'organisation des élections dès 2012.

D'autre part, la sortie du calendrier électoral de droit commun des élections locales serait effective et définitive selon les termes du projet de loi : si les premières élections ont lieu en 2012 et non 2014, puisque le mandat est fixé à six ans, les élections suivantes auraient lieu en 2018 et non 2020. Il en est ainsi des élections locales dans les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution. Or, puisque les électeurs guyanais et martiniquais ont fait le choix de demeurer dans le droit commun, votre commission estime qu'il n'est pas envisageable de sortir du calendrier électoral de droit commun pour les élections locales car ce ne serait pas constitutionnellement régulier.

Selon les modifications apportées par votre commission à l'article 6 du projet de loi, si le mandat des élus de Guyane et de Martinique est bien de six ans, leur élection a lieu en même temps que les conseillers régionaux. Cette disposition permet de garantir que, à l'instar des élections à l'Assemblée de Corse, les élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique se tiendront bien selon le calendrier électoral de droit commun. L'application de ces règles conduirait à organiser la première élection en mars 2014, prochaine date prévue pour les élections régionales 49 ( * ) . Aussi, pour tout de même organiser les élections avant l'échéance normale de mars 2014, il suffit que l'article 12 du projet de loi déroge, pour les premières élections, aux dispositions introduites par votre commission dans le code électoral. Une fois ces premières élections passées, en vertu de la règle selon laquelle les élections en Guyane et en Martinique ont lieu en même temps que les élections régionales, les élections suivantes auront automatiquement lieu en mars 2020, la seule conséquence étant que le premier mandat des conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique serait de sept ans, voire huit en cas d'élection dès mars 2012, au lieu de six ans. Une telle durée du mandat serait justifiée par les impératifs de la mise en place des nouvelles collectivités ainsi que par le souci légitime de rattraper le calendrier électoral local de droit commun.

Concernant le calendrier électoral, il existe également deux difficultés d'ordre plus pratique. L'année 2012 est une année déjà chargée d'un point de vue électoral, en raison de l'élection présidentielle et des élections législatives, ce qui ne devrait guère favoriser la participation électorale aux éventuelles élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique, alors que la participation électorale est généralement inférieure à la moyenne nationale dans ces collectivités. Tenir des élections locales introduirait une confusion entre les enjeux nationaux et locaux, alors que l'usage suivi par le législateur est justement de chercher à dissocier les échéances locales et nationales 50 ( * ) . En outre se pose la question des « parrainages » pour les candidats à l'élection présidentielle : le Conseil constitutionnel adresse les formulaires de parrainage aux élus concernés en début d'année, ceux-ci devant lui être retournés au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin, selon l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, soit environ au milieu du mois de mars. Si les élections se tiennent au début de l'année 2012, elles doivent être terminées avant l'envoi des formulaires de parrainage de façon à ce que seuls les nouveaux élus puissent présenter un candidat. Sinon, elles ne peuvent avoir lieu qu'une fois les opérations de parrainage closes, avec la conséquence étonnante que les élus sortants et non les nouveaux élus auraient bénéficié de ce pouvoir de parrainage. Il serait envisageable de prévoir dans le projet de loi organique une disposition transitoire pour régler cette question.

Pour prendre en compte ces difficultés d'ordre constitutionnel tout en laissant au Gouvernement, en lien avec les élus concernés, la possibilité de pouvoir anticiper la date de mars 2014 pour organiser les premières élections, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement qui prévoit que ces élections ont lieu au plus tard en mars 2014, selon les mêmes termes que ceux de la loi du 16 février 2010, à une date qui reste fixée par décret en Conseil d'État. En outre, cet amendement prévoit expressément que ces élections se tiendront après la publication des ordonnances prévues à l'article 10 du projet de loi : en effet, dès lors que les deux collectivités seront créées dans les jours suivant les élections, il est indispensable que toutes les dispositions nécessaires à leur fonctionnement aient été arrêtées, en particulier en matière de nomenclature comptable ou de gestion du personnel. Enfin, cet amendement permet que, le cas échéant, les premières élections en Guyane et en Martinique n'aient pas lieu simultanément, si les circonstances du moment le nécessitent.

En cas d'élections organisées avant mars 2014, répondant ainsi aux interrogations de certains élus rencontrés lors de la mission d'information, la rédaction adoptée par votre commission lève toute ambiguïté sur le fait qu'il pourrait y avoir de nouvelles élections en 2014 tout de même. En dérogeant de manière expresse à la loi du 16 février 2010, on interdit clairement la tenue de nouvelles élections en Guyane et en Martinique en mars 2014.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Intitulé du projet de loi

Par coordination avec les amendements portant sur la dénomination des nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique, il convient de modifier l'intitulé du projet de loi. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement insérant la dénomination de collectivité territoriale.

Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi rédigés.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 27 AVRIL 2011

M. Christian Cointat , rapporteur. - J'ai rappelé les grandes lignes de ces textes lors de la présentation du rapport d'information qui faisait suite à la mission qui nous a conduits, Bernard Frimat et moi-même, en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe.

Le projet de loi organique concerne les cinq départements d'outre-mer et porte sur les habilitations, tandis que le projet de loi ordinaire est relatif au statut de collectivité unique pour la Guyane et la Martinique.

Au premier de ces textes, je présenterai deux modifications. La première, à laquelle le Gouvernement s'est déclaré favorable, porte sur la prorogation des habilitations. On sait que l'habilitation tombe lorsque se termine le mandat de l'assemblée demandeuse. Il est apparu que cela peut poser problème, en particulier lorsque l'habilitation a été demandée en cours de mandat. Il serait donc bon de permettre, dès lors que cela aura été prévu dans la demande initiale et que la nouvelle assemblée entend en faire usage, de prolonger au-delà de la fin du mandat. La seconde vise à rappeler au Gouvernement qu'il n'a pas à se prononcer en opportunité sur ces habilitations : c'est au Parlement qu'il revient, s'agissant d'une matière législative, de le faire.

Pour le reste, les amendements que je vous proposerai sont de réécriture et de codification : on a trop souvent le sentiment que le texte procède par copier-coller, d'où un certain nombre de scories et de manques. Il y fallait plus de lisibilité.

Dans le projet de loi ordinaire, je vous proposerai de revoir les appellations, pour bien différencier les collectivités de Guyane et de Martinique des collectivités d'outre-mer au sens de l'article 74, en alignant leur dénomination, par cohérence, sur celle qui prévaut pour la Corse. De même pour l'appellation des élus, que le texte qualifie de « membres de l'assemblée », et que je vous proposerai, par cohérence, de dénommer « conseillers », sur le modèle des conseillers à l'Assemblée de Corse. Je vous proposerai également, ce qu'omet le texte, de prévoir la nomination, aux côtés du président de l'Assemblée de Martinique, de quatre vice-présidents, afin de garantir la collégialité dans la fixation de l'ordre du jour et la détermination du lieu des réunions. Je vous proposerai de même de retenir l'appellation de conseiller exécutif, qui prévaut en Corse. Tous les conseillers du conseil exécutif devront, en outre, disposer d'une délégation. Afin d'éviter que la commission permanente de Guyane ne devienne pléthorique, je vous proposerai également de limiter le nombre de membres supplémentaires à quinze. A l'inverse de Mayotte, je vous proposerai la fusion des deux conseils consultatifs, le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement, tout en prévoyant, pour répondre au voeu des élus, deux sections conduites chacune par un président. Il serait bon, également, que les nominations dans les organismes extérieurs tiennent compte de la représentation des forces politiques dans les assemblées de Guyane et de Martinique.

Se pose en outre, pour la Martinique, le problème de la motion de défiance. Le Gouvernement, échaudé par les péripéties auxquelles son usage donne lieu en Polynésie, exige une majorité absolue de signatures pour son dépôt et une majorité des trois cinquièmes pour son adoption, allant bien au-delà de ce qui prévaut en Corse, où son dépôt requiert la signature d'un tiers des membres et son vote la majorité absolue. J'estime que ce cadre démocratique, qui fait ses preuves en Corse, doit prévaloir.

La question du système électoral a suscité des débats. En Guyane, le Gouvernement prévoit un scrutin proportionnel dans une circonscription unique avec des sections dont la délimitation et le nombre de leurs candidats seraient fixés par décret. C'est contredire l'article 34 de la Constitution. Le Gouvernement nous objecte qu'il est fait recours à un décret pour le découpage cantonal, mais le canton est une subdivision administrative : il est donc normal que ces dispositions soit fixées par décret ; tel n'est pas le cas des sections électorales. Je sais que c'est là un sujet qui fâche, mais il ne faudra pas transiger. Le découpage doit être prévu par la loi. Et l'astuce avec laquelle le Gouvernement fait valoir que le système qu'il entend privilégier permet de continuer de discuter avec les élus n'y doit rien changer. En démocratie, les décisions doivent être claires. Pour la Martinique, les équilibres démographiques et géographiques rendent les choses plus simples.

Autre sujet qui fâche, cette fois-ci, les élus : le pouvoir de substitution du préfet. Nous avons reçu, lors de notre visite, une volée de bois vert sur le fameux article 9, né en raison de la condamnation de la France à de lourdes pénalités par Bruxelles, à la suite d'une carence dans le traitement des déchets en Guyane. D'où ce dispositif, qui vaut ici pour tous les départements d'outre-mer - ce qui ne plaira certes pas à M. Virapoullé... Car à la différence de ce qui a cours pour les collectivités régies par l'article 74, le pouvoir de substitution ne se limite pas au cas de trouble à l'ordre public, mais vaut dans plusieurs domaines, comme la santé ou l'environnement.

Par souci de compromis -je suis UMP, je soutiens le Gouvernement-, et pour éviter que la suppression pure et simple de cet article 9 ne conduise le Gouvernement à recourir, en cas de problème, à l'arme de la dissolution, je vous proposerai un dispositif intermédiaire, via un système de mise en demeure préalable, destiné à engager une procédure de constat de carence.

Se pose, pour finir, la question de la date des prochaines élections. Le projet prévoit qu'elles devront avoir lieu avant le 31 décembre 2012. C'est bien court au regard de tous les problèmes techniques que soulève la fusion - affectation des personnels, du patrimoine, comptabilité, normes budgétaires, différentes au conseil général et au conseil régional...

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Ce qui n'est d'ailleurs pas normal...

M. Christian Cointat , rapporteur. - Bref, la date retenue n'est guère réaliste au regard du temps nécessaire. Je vous proposerai donc de prévoir que les élections devront avoir lieu au plus tard au 31 mars 2014, tout en prévoyant, si ces élections n'ont pas lieu en même temps que les autres en 2014, un retour au droit commun du calendrier républicain pour rester dans la norme de l'article 73, à partir de 2020.

M. Bernard Frimat . - Je salue le travail de clarification qu'a entrepris notre rapporteur. Car le projet de départ, d'une grande illisibilité, constituait un chef d'oeuvre du copier-coller, calqué sur la région pour la Guyane, sur l'Assemblée de Corse pour la Martinique. Le texte qui nous est proposé par le rapporteur est incomparablement plus compréhensible.

En ce qui concerne les habilitations, je souscris à la démarche qui consiste à tenter d'enjamber la caducité, pour éviter à une assemblée nouvellement élue d'avoir à refaire son parcours du combattant. La période de deux ans laisse une souplesse bienvenue. Tout à fait d'accord, aussi, sur le fait que le Gouvernement n'a pas à se constituer en censeur - sauf à considérer que la demande d'habilitation s'est faite dans des conditions anormales, auquel cas nous serions dans le cadre du recours classique devant le Conseil d'État. Pour le reste, le Parlement doit conserver la plénitude de ses prérogatives en matière d'habilitation législative.

Il en va de même en ce qui concerne le système électoral - pourquoi en avoir retenu deux différents pour chaque collectivité, c'est là un autre débat. Au Parlement de remplir sa mission, en définissant le nombre de membres des assemblées, le nombre de candidats, le nombre de candidats par section. Laisser, sur ces questions, un chèque en blanc au Gouvernement serait contraire à la Constitution. Au reste, dans le projet de loi à venir sur la Polynésie, le nombre de sections et le nombre de candidats sont prévus dans la loi : on voit mal pourquoi il y aurait deux poids deux mesures. Si les choses sont clairement établies, dans le respect des prérogatives du Parlement, les intéressés, d'ici à la mi-mai, auront tout loisir de réagir. S'il est bien difficile de parvenir à un découpage car il ne peut jamais être parfait, on gagne cependant beaucoup à procéder dans la transparence.

Au cours de notre mission, nous avons beaucoup écouté les acteurs, et traduit beaucoup de leurs demandes dans notre rapport. Les parlementaires des collectivités intéressées peuvent ainsi réagir sur une base claire. Qu'il en soit de même avec ce texte.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Au reste, si le Gouvernement voulait se donner du temps, rien ne lui interdisait, plutôt que de dénier sa compétence au Parlement, de recourir à l'article 38 de la Constitution...

Examen des amendements au projet de loi organique

Article additionnel avant l'article premier

L'amendement de cohérence n°1 est adopté et l'article additionnel est inséré.

Article 1er

L'amendement de clarification rédactionnelle n°2 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - La loi permet au représentant de l'État de saisir le Conseil d'État lorsqu'il doute de la régularité juridique d'une délibération. Par souci d'équilibre, et pour ne pas mettre en difficulté le représentant de l'État, je vous propose, par mon amendement n° 3, d'attribuer au Premier ministre la même faculté de saisine du Conseil d'Etat.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Je l'ai dit, le Gouvernement n'a pas à exercer de contrôle d'opportunité en matière législative. Tel est le sens de mon amendement n° 4.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 17 de M. Antoinette est séduisant... mais il n'est pas constitutionnel.

M. Bernard Frimat . - De fait, la Constitution exige une décision expresse.

L'amendement n° 17 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Mon amendement n° 5 concerne la prorogation de l'habilitation, sur laquelle je me suis expliqué.

L'amendement n° 5 est adopté. L'amendement n° 13 devient sans objet, ainsi que les amendements n°s 21 et 22.

L'amendement n° 18 est rejeté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Division additionnelle après l'article 1er

Les amendements n°s 14 et 15 sont devenus sans objet.

L'amendement n° 16 est rejeté.

Article additionnel après l'article 1er

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 19 est irrecevable : il limite le pouvoir du Gouvernement en matière réglementaire.

L'amendement n° 19 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 20 supprime le terme automatique à la demande d'habilitation. J'y suis défavorable.

L'amendement n° 20 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 6, compte tenu des modifications que nous venons d'adopter, est rédactionnel. Il vise à regrouper des dispositions de même nature concernant la Guyane et la Martinique dans un même titre du code.

L'amendement n° 6 est adopté et devient article additionnel.

Article 2

L'amendement de cohérence n° 7 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

L'amendement rédactionnel n° 9 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 4

M. Christian Cointat , rapporteur. - Mon amendement n° 10 mentionne expressément les membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique parmi les élus susceptibles de parrainer un candidat à l'élection présidentielle.

L'amendement n° 10 est adopté et devient article additionnel.

L'amendement de précision rédactionnelle n° 11 est adopté et devient article additionnel.

Intitulé du projet de loi organique

L'amendement de simplification rédactionnelle n° 12 est adopté et l'intitulé du projet de loi organique ainsi rédigé.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Examen des amendements au projet de loi ordinaire

Article 1er

L'amendement rédactionnel n° 2 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 20, qui vise à porter de quatre à six le nombre minimum de vice-présidents de l'assemblée : mieux vaut s'en tenir au droit commun.

L'amendement n° 20 est rejeté.

L'amendement n° 3 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Les amendements n°s 3 à 14 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 15, de réécriture, vise à éviter de multiples renvois. Je vous proposerai une rectification à la rédaction retenue par cet amendement pour l'article L. 7122-9 du code, pour prévoir que « l'Assemblée de Guyane se réunit, à l'initiative de son président, au moins une fois par trimestre au chef-lieu de la collectivité ou dans tout autre lieu choisi par la commission permanente ».

M. André Reichardt . - Ces dispositions ne sont-elles pas d'ordre réglementaire ?

M. Bernard Frimat . - Elles figurent dans la loi relative aux régions.

M. André Reichardt . - La loi doit-elle entrer dans des précisions telles que celles-ci ? Doit-elle spécifier que le président de l'assemblée dispose seul du pouvoir de police au sein de l'Assemblée, par exemple ?

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur. - C'est même la loi de 1884 sur les communes. Le président peut faire appel à la force publique : ce n'est pas rien.

M. Bernard Frimat . - Les règlements intérieurs ne font que reprendre ce qui est écrit dans la loi.

L'amendement n° 15 rectifié est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Même logique de cohérence rédactionnelle pour l'amendement n° 16, étant entendu qu'il introduit en outre les fonctions de président d'établissement public de coopération intercommunale parmi les interdictions de cumul avec celles de président de l'Assemblée.

L'amendement n°16 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 17, de réécriture, limite en outre à quinze le nombre de membres supplémentaires de la commission permanente de Guyane et prévoit un vote exprès de l'assemblée sur les prérogatives reconnues à la commission.

Les amendements n°s 17 et 18 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - l'amendement n° 19, de coordination avec l'amendement n° 17, rend en outre à l'assemblée la faculté de déléguer le pouvoir d'emprunter.

L'amendement n° 19 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 46 concerne la fusion des deux conseils économique et culturel, je m'en suis expliqué.

L'amendement n° 46 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Le Gouvernement souhaite que le conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge reste un organe administratif, mais il n'est pas opposé à voir la loi en mentionner l'existence, ainsi que le souhaitent les intéressés. Mon amendement n° 47 en prend acte.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Un Sénat coutumier, en somme.

L'amendement n° 47 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Mon amendement n° 48 reprend les dispositions spécifiques relatives au centre régional de promotion de la santé et au conseil régional de l'habitat.

L'amendement n° 48 est adopté.

Les amendements n°s 49 à 58 sont adoptés. L'amendement n° 43 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 35.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Division additionnelle après l'article 2

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 24 est satisfait par l'adoption de l'amendement n° 50, qui prévoit explicitement que l'Assemblée de Guyane règle par ses délibérations les affaires de la collectivité territoriale de Guyane.

L'amendement n° 24 est devenu sans objet, de même que les amendements n°s 23 et 25.

M. Christian Cointat , rapporteur. - On ne peut qu'être favorable à ce qu'énonce l'amendement n° 21, mais son contenu n'est en rien normatif.

L'amendement n° 21 est rejeté.

L'amendement n° 27 est devenu sans objet, ainsi que les amendements n°s 28 et 26.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Je comprends le souci de M. Patient, mais nous ne pouvons adopter son amendement n° 30, qui comporte des dispositions financières.

M. Bernard Frimat . - Je crois que son but est d'appeler l'attention du Gouvernement : il le déposera en séance.

L'amendement n° 30 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 29 ne saurait être adopté en l'état. Je suggère à M. Patient, s'il devait le déposer en séance, d'en faire un paragraphe à l'article 10, en précisant qu'à compter de la création de la collectivité unique, une commission locale est créée, chargée d'évaluer la réalité des charges transférées à celle-ci.

L'amendement n° 29 est rejeté.

Article additionnel après l'article 2

M. Christian Cointat , rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 31, qui manque de précision.

L'amendement n° 31 est rejeté, ainsi que les amendements n°s 32, 33 et 34.

Article 3

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 59 porte sur la dénomination de la collectivité unique de Martinique : je m'en suis expliqué.

L'amendement n° 59 est adopté.

Les amendements n°s 60 à 72 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 73 est, pour la Martinique, de même esprit que le n° 15 pour la Guyane. Je vous proposerai, de même, une rectification à la rédaction de l'article L. 7222-9, pour préciser que l'Assemblée se réunit « au moins une fois par trimestre, au chef lieu ou dans un lieu de la collectivité territoriale choisi par son président assisté des vice-présidents ».

L'amendement n° 73 rectifié est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Même esprit encore pour l'amendement n° 74, qui prévoit en outre que le président de l'Assemblée de Martinique ne peut être président d'un établissement public de coopération intercommunale.

Les amendements n°s 75 à 96 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 97 concerne le nombre de signatures requis pour le dépôt d'une motion de défiance : je m'en suis expliqué.

Les amendements n°s 97 et 98 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 99 concerne toujours la motion de défiance : il s'agit cette fois de la majorité requise pour son adoption. Si le Gouvernement veut revenir à une majorité des trois cinquièmes, à lui de défendre sa position en séance. Mais je ne vois pas de raison de s'écarter du dispositif qui a fait ses preuves en Corse. En tout état de cause, en l'absence de majorité absolue, il sera très difficile au conseil exécutif de gouverner, de faire adopter le budget...

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Et la situation en Martinique n'est pas comparable à celle de la Polynésie...

M. Bernard Frimat . - La logique institutionnelle veut que l'on s'en tienne à la majorité absolue.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - En tout état de cause, si une majorité absolue vote la défiance, l'exécutif n'est plus crédible.

Les amendements n°s 99 à 102 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 103, de réécriture, prévoit en outre que l'indemnité de vice-président de l'Assemblée de Martinique est de même taux que celle qui est servie aux conseillers exécutifs.

Les amendements n°s 103 et 104 sont adoptés.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 105, rédactionnel, précise en outre que les compétences internationales sont exercées par le président de l'exécutif.

Les amendements n°s 105 à 110 sont adoptés. L'amendement n° 44 devient sans objet.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 3

M. Christian Cointat , rapporteur. - Nous avons été frappés, avec M. Bernard Frimat, de l'insistance des maires à être associés à la nouvelle collectivité unique. Ils sont vingt-deux en Guyane et trente-quatre en Martinique. Les dispositions relatives au congrès des élus, étendues aux maires, peuvent y pourvoir. Tel est le sens de mon amendement n° 111.

L'amendement n° 111 est adopté et devient article additionnel.

Articles additionnels avant l'article 4

L'amendement de coordination n° 112 est adopté et devient article additionnel.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 113 précise que les conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique sont membres du collège électoral sénatorial.

M. Bernard Frimat . - Un oubli du projet de loi initial...

L'amendement n° 113 est adopté et devient article additionnel.

Article 4

L'amendement n° 114 de cohérence est adopté.

L'article 4 est supprimé.

Article 5

L'amendement n° 115 rédactionnel est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

L'amendement n° 116 de conséquence est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 117 réécrit les dispositions relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane, lesquelles relèvent du domaine de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution.

Pourquoi ce découpage ? Initialement, le Gouvernement avait instauré un système fondé sur celui des régions, c'est-à-dire qu'il était prévu un nombre de candidats par section, non un nombre de sièges. En nous rendant sur place, nous avons constaté que son résultat aurait été épouvantable. De fait, le nombre de sièges est calculé par rapport au nombre d'habitants dans la section tandis que le nombre d'élus dépend du nombre de votants et des votes obtenus. Or certaines villes frontalières, en raison de la présence d'une importante population étrangère, comptent beaucoup d'habitants, mais peu d'électeurs - c'est notamment le cas de Saint-Laurent-du-Maroni où l'on dénombre quelque 40 000 habitants pour 7 000 électeurs. Dans un souci d'équilibre entre populations de l'intérieur et celles du littoral, mieux vaut que chacune des parties du territoire soit représentée.

Deux possibilités s'offraient à nous. La première consiste à s'appuyer sur les quatre communautés de communes, à les découper de manière à conserver des territoires contigus et des sections pas trop déséquilibrées. D'où le tableau suivant : deux sections pour la communauté de communes de Cayenne -celles de Cayenne et du Centre littoral-  ainsi que pour la communauté de communes de Kourou et des Savanes ; d'un côté, une section pour l'Oyapock et de l'autre, trois sections, Saint-Laurent-du-Maroni, le Haut-Maroni et le Bas-Maroni. Au total, nous avons donc huit sections. Cette idée, lorsque M. Frimat et moi-même nous sommes rendus en Guyane, semblait recueillir l'assentiment du conseil régional et même du conseil général. Second schéma : scinder le Centre littoral entre deux sections et réunir Kourou et les Savanes. Nous vous proposons de retenir le premier schéma, équilibré, sans avoir de position tranchée. Nous en débattrons en séance publique.

Autre avantage de cet amendement, le calendrier républicain est respecté : à l'article L. 558-1, il est précisé que les conseillers à l'Assemblée de Guyane seront élus en même temps que les conseillers régionaux. Seule la première élection dérogera à la règle.

Enfin, on prévoit d'affecter un des onze sièges correspondant à la prime majoritaire à chacune des huit sections, en sus d'un siège pour chacune des trois sections les plus importantes. Il s'agit d'éviter un phénomène hélas bien connu outre-mer : la priorité donnée aux sections qui comptent des membres de l'exécutif. Ainsi, chaque section aura, au moins, un représentant dans l'exécutif et toutes seront bien traitées.

Je rends hommage à M. Frimat pour ses patients calculs. Voilà un véritable amendement Frimat-Cointat, Cointat-Frimat !

M. Yves Détraigne . - Une relation fusionnelle !

M. Bernard Frimat . - Effectivement, nous y avons beaucoup travaillé. Le texte du Gouvernement aboutissait à ce paradoxe que des électeurs se seraient déplacés sans qu'aucun candidat ne soit élu. L'abstention étant forte en Guyane, la population jeune et les étrangers nombreux, des pans entiers de territoire, couvrant des superficies extrêmement vastes - je pense à la forêt amazonienne peu habitée sinon par des orpailleurs clandestins -, n'auraient pas été représentés. D'où ce découpage et le choix d'un nombre minimal de trois sièges pour chacune des huit sections. Sur le reste, nous avons appliqué la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la répartition des conseillers territoriaux. Aucun découpage n'est parfait ; en tout cas, personne ne pourra nous reprocher un découpage privilégiant un tel ou tel, nous ne sommes pas fins connaisseurs de la géographie politique locale. Nous aurons le temps de parfaire le dispositif jusqu'à la commission mixte paritaire. L'important est que ces dispositions figurent dans la loi.

L'amendement n° 117 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 118 concerne l'élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique. L'affaire était plus simple : nous avons repris les quatre circonscriptions législatives. Nous avons prévu neuf sièges, au lieu de onze, pour la prime majoritaire. Nous avons voulu trouver un compromis, entre ceux qui voulaient une prime de 20 % et les autres qui défendaient une prime de 5 %, à la lumière de l'exemple corse. L'Assemblée y compte cinquante et un membres ; le conseil exécutif huit membres, en sus du président. Récemment, par la proposition de loi Alfonsi, nous avons dû porter le nombre de sièges de prime de trois à neuf en Corse. Le chiffre est suffisant pour autoriser la constitution de majorités.

L'amendement n° 118 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 119 correspond à des dispositions communes à la Martinique et à la Guyane. Point important : nous prévoyons soixante candidats par liste en Martinique, ce qui correspond à cinquante et un sièges plus les neuf sièges du conseil exécutif ; en Guyane, nous prévoyons deux candidats de plus par section pour faire face de même aux vacances.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Que se passera-t-il en cas de décès ou de démission ?

M. Christian Cointat , rapporteur. - On prendra le suivant sur la liste, chacune d'entre elles comportera soixante candidats.

M. Bernard Frimat . - En clair, nous prévoyons deux candidats de plus que de sièges à pourvoir par section.

L'amendement n° 119 est adopté.

L'amendement n° 120 de conséquence est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Les amendements suivants de M. Patient tombent. Concernant l'amendement n° 22, précisons que la Guyane n'est pas maltraitée : le nombre d'élus passe de cinquante à cinquante et un ; l'amendement n° 37 est satisfait ; enfin, l'amendement n° 36 prévoit trop de sections.

L'amendement n° 22 devient sans objet, de même que les amendements n° 37 et n° 36.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Division additionnelle après l'article 6

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 38 est satisfait.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Peut-être M. Patient a-t-il une connaissance plus fine de la géographie locale.

M. Christian Cointat , rapporteur. - Il avait commencé par approuver notre projet ; nous en débattrons en séance.

L'amendement n° 38 devient sans objet.

Article 7

L'amendement n° 121 rédactionnel est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

L'amendement n° 122 de cohérence est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 8

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 45 revient sur l'affaire des 27 millions d'octroi de mer ponctionnés par l'État. Nous ne pouvons pas le retenir.

L'amendement n° 45 est rejeté.

Article 9

M. Christian Cointat , rapporteur. - Nous en venons à l'amendement n° 123. J'ai voulu trouver un compromis sur le rôle du préfet et l'état de carence. Je m'en suis déjà expliqué.

M. Bernard Frimat . - M. Cointat a tenu à rappeler à la commission tout à l'heure qu'il appartenait à l'UMP. Ce n'est pas mon cas. On a beaucoup critiqué cet article outre-mer ; on y voyait le signe d'un retour du gouverneur ! Certes, la France est effectivement condamnée au niveau européen. A nous de fournir un effort pour montrer qu'une application systématique des normes européennes dans ces territoires dépasse parfois l'entendement. Pour la certification du bois, par exemple, que je sache, la flore n'est pas la même en Guyane et aux alentours de Bruxelles où tout le monde sait qu'elle est très abondante... (Sourires) Pour la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et, encore plus, la Réunion qui a dit son attachement au droit commun lors de la révision constitutionnelle, l'adoption de cet article serait une gifle. C'est une question de principe. D'où l'amendement n° 1 cosigné par mon groupe à la différence des précédentes propositions de MM. Antoinette et Patient. Comment défendre ces dispositions exceptionnelles au moment même où l'on glorifie l'article 73 de la Constitution pour les départements d'outre-mer ? Pourquoi voter un article jugé inapplicable par le rapporteur ? Mieux vaut le supprimer.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'article 9 initial était maladroit ; il a blessé. D'autant plus que l'État n'est pas intervenu auprès de Bruxelles pour demander des adaptations alors qu'il en avait la possibilité. Mon amendement présente plusieurs avantages : il oblige à monter au niveau le plus élevé - le Gouvernement ; lui seul pourra prononcer l'état de carence. Ce faisant, il organise d'abord le dialogue et donne un droit de réponse aux collectivités territoriales. Après avoir songé à supprimer l'article, comme M. Frimat, j'ai cherché une solution plus constructive.

L'amendement n° 123 est adopté.

L'amendement n° 1 devient sans objet, de même que l'amendement n° 40.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Division additionnelle après l'article 9

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 39 est dépourvu de valeur normative.

L'amendement n° 39 est rejeté.

Article 10

L'amendement n° 124 rédactionnel est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 125 crée les fameuses commissions tripartites entre le conseil régional, le conseil général et l'État afin de faciliter le passage à la collectivité unique.

M. Patrice Gélard . - Pourquoi pas le congrès ?

M. Christian Cointat , rapporteur. - La procédure serait trop lourde...

L'amendement n°125 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 126 peut être taxé de démagogique. Pour autant, il est bon, parfois, de montrer aux gens qu'on s'intéresse à eux. D'où cet amendement qui enfonce le clou sur la concertation.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Vous avez rejeté des amendements de M. Patient au motif qu'ils n'étaient pas normatifs...

M. Christian Cointat , rapporteur. - Le but de cette proposition est d'envoyer un signal. Le Gouvernement demandera sans doute sa suppression.

M. Jean-Jacques Hyest , président. - Est-ce à dire que le Gouvernement est contre la concertation ?

L'amendement n° 126 est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 41 est satisfait.

L'amendement n° 41 devient sans objet.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

L'amendement n° 127 rédactionnel est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

L'amendement n° 128 rédactionnel est adopté.

L'amendement n° 129 de conséquence est adopté.

M. Christian Cointat , rapporteur. - L'amendement n° 130 repousse à mars 2014 la date-butoir de l'organisation des premières élections à l'Assemblée de Guyane et à celle de Martinique. Je m'en suis déjà expliqué.

L'amendement n° 130 est adopté.

L'amendement n° 42 devient sans objet.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Intitulé du projet de loi

L'amendement n° 131 de coordination est adopté.

L'intitulé du projet de loi est modifié.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article additionnel avant l'article 1er

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. COINTAT, rapporteur

1

Cohérence

Adopté

Article 1er

Allongement de la durée d'habilitation des départements et régions d'outre-mer
pour adapter les lois et règlements et pour fixer des règles
dans le domaine de la loi ou du règlement

M. COINTAT, rapporteur

2

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

3

Recours devant le Conseil d'Etat à l'encontre d'une délibération demandant une habilitation ou faisant application d'une habilitation

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

4

Information du Parlement et publication des demandes d'habilitation

Adopté

M. ANTOINETTE

17

Acceptation tacite d'une demande d'habilitation réglementaire en cas de silence du Premier ministre

Rejeté

M. COINTAT, rapporteur

5

Prorogation de droit d'une habilitation en cas de demande par l'assemblée après son renouvellement

Adopté

M. PATIENT

13

Prorogation de droit d'une habilitation après le renouvellement de l'assemblée

Satisfait ou sans objet

M. ANTOINETTE

21

Prorogation de droit d'une habilitation après le renouvellement de l'assemblée

Satisfait ou sans objet

M. ANTOINETTE

18

Acceptation tacite d'une demande d'habilitation réglementaire en cas de silence du Premier ministre

Rejeté

M. ANTOINETTE

22

Prorogation de droit d'une habilitation après le renouvellement de l'assemblée

Satisfait ou sans objet

Division(s) additionnel(s) après Article 1er

M. PATIENT

14

Conditions de transmission des demandes d'habilitation

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

15

Conditions de transmission des demandes d'habilitation

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

16

Recours à la procédure accélérée pour répondre aux demandes d'habilitation

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 1er

M. ANTOINETTE

19

Interdiction pour le pouvoir réglementaire d'intervenir dans une matière qui a fait l'objet d'une habilitation avant son expiration

Rejeté

M. ANTOINETTE

20

Suppression de la règle de caducité des demandes d'habilitation

Rejeté

M. COINTAT, rapporteur

6

Cohérence

Adopté

Article 2

Actualisation des règles de cumul des mandats électifs locaux
avec le mandat parlementaire

M. COINTAT, rapporteur

7

Cohérence et coordination

Adopté

Article 3

Références à la Guyane dans les textes organiques

M. COINTAT, rapporteur

8

Cohérence

Adopté

Article 4

Références à la Martinique dans les textes organiques

M. COINTAT, rapporteur

9

Cohérence

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 4

M. COINTAT, rapporteur

10

Participation des élus de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de la Martinique au parrainage des candidats à l'élection présidentielle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

11

Modalités d'entrée en vigueur

Adopté

Intitulé du projet de loi organique

M. COINTAT, rapporteur

12

Rédactionnel

Adopté

PROJET DE LOI

Article 1er

Suppression dans le code général des collectivités territoriales de références
à la Guyane et à la Martinique et création d'une septième partie
relatives aux collectivités de l'article 73 de la Constitution

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

M. COINTAT, rapporteur

2

Rédactionnel et cohérence

Adopté

M. PATIENT

20

Nombre minimum de vice-présidents de l'Assemblée de Guyane

Rejeté

Article 2

Organisation et fonctionnement de la collectivité territoriale de Guyane

M. COINTAT, rapporteur

3

Dénomination de la collectivité de Guyane

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

4

Clarification rédactionnelle et structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

5

Cohérence

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

6

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

7

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

8

Dénomination des élus à l'Assemblée de Guyane

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

9

Dénomination du conseil économique, social et environnemental

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

10

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

11

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

12

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

13

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

14

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

15

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

16

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

17

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

18

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

19

Compétences de la commission permanente de l'Assemblée de Guyane

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

46

Conseil économique, social, environnemental et culturel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

47

Conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

48

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

49

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

50

Attributions de la collectivité de Guyane

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

51

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

52

Cohérence

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

53

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

54

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

55

Suppression d'une disposition redondante

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

56

Cohérence

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

57

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

58

Coordination

Adopté

M. ANTOINETTE

43

Structure du code

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

35

Dénomination des élus à l'Assemblée de Guyane

Satisfait ou sans objet

Division(s) additionnel(s) après Article 2

M. PATIENT

24

Participation de la collectivité de Guyane à l'exercice des compétences des communes

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

23

Dénomination du conseil économique, social et environnemental

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

25

Participation de la collectivité de Guyane à l'exercice des compétences des communes

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

21

Compensation par l'Etat des insuffisances de ses politiques

Rejeté

M. PATIENT

27

Consultation du conseil des populations amérindiennes et bushinenge par l'Assemblée de Guyane

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

28

Consultation du conseil des populations amérindiennes et bushinenge par le président de l'Assemblée de Guyane

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

26

Attributions de la collectivité de Guyane

Satisfait ou sans objet

M. PATIENT

30

Dotations financières versées par l'Etat à la collectivité de Guyane

Rejeté

M. PATIENT

29

Commission locale d'évaluation des charges

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. PATIENT

31

Dotation forfaitaire de la DGF attribuée aux communes aurifères de Guyane

Rejeté

M. PATIENT

32

Restauration de la taxe sur la valeur ajoutée en Guyane

Rejeté

M. PATIENT

33

Dotation superficiaire de la DGF attribuée aux communes de Guyane

Rejeté

M. PATIENT

34

Suppression du prélèvement sur le produit de l'octroi de mer des communes au profit du département de Guyane

Rejeté

Article 3

Organisation et fonctionnement de la collectivité territoriale de Martinique

M. COINTAT, rapporteur

59

Dénomination de la collectivité de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

60

Clarification rédactionnelle et structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

61

Cohérence

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

62

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

63

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

64

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

65

Cohérence

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

66

Dénomination des élus à l'Assemblée de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

67

Dénomination du conseil économique, social et environnemental

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

68

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

69

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

70

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

71

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

72

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

73

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

74

Rédactionnel et création de quatre vice-présidents de l'Assemblée de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

75

Précision rédactionnelle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

76

Cohérence

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

77

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

78

Dénomination des membres du conseil exécutif de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

79

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

80

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

81

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

82

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

83

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

84

Incompatibilités applicables au président du conseil exécutif de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

85

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

86

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

87

Nouvelle élection en cas de vacance au sein du conseil exécutif

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

88

Nouvelle élection en cas de vacance de la fonction de président du conseil exécutif

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

89

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

90

Suppression d'une mention inutile

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

91

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

92

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

93

Délégation par le président du conseil exécutif d'une partie de ses fonctions à chaque conseiller exécutif

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

94

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

95

Précision rédactionnelle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

96

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

97

Réduction du seuil de dépôt de la motion de défiance au tiers des membres de l'Assemblée

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

98

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

99

Réduction du seuil d'adoption de la motion de défiance à la majorité absolue des membres de l'Assemblée

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

100

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

101

Conseil économique, social, environnemental et culturel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

102

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

103

Rédactionnel et mise en cohérence du montant des indemnités des élus

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

104

Attributions de la collectivité de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

105

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

106

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

107

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

108

Suppression d'une disposition redondante

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

109

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

110

Coordination

Adopté

M. ANTOINETTE

44

Structure du code

Satisfait ou sans objet

Article(s) additionnel(s) après Article 3

M. COINTAT, rapporteur

111

Congrès des élus de Guyane et de Martinique

Adopté

Article(s) additionnel(s) avant Article 4

M. COINTAT, rapporteur

112

Règles de cumul des mandats électifs locaux

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

113

Mise à jour du collège électoral sénatorial

Adopté

Article 4

Insertion dans le code électoral des dispositions relatives à l'élection de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique

M. COINTAT, rapporteur

114

Cohérence

Adopté

Article 5

Suppression de la Guyane et de la Martinique dans le tableau des effectifs des conseils régionaux

M. COINTAT, rapporteur

115

Suppression d'une mention inutile

Adopté

Article 6

Modalités d'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique

M. COINTAT, rapporteur

116

Structure du code

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

117

Modalités d'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

118

Modalités d'élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

119

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

120

Coordination

Adopté

M. PATIENT

22

Clause de réévaluation du nombre des conseillers à l'Assemblée de Guyane

Rejeté

M. PATIENT

37

Précision rédactionnelle

Rejeté

M. PATIENT

36

Nombre et découpage des sections électorales de la circonscription unique de Guyane

Rejeté

Division(s) additionnel(s) après Article 6

M. PATIENT

38

Précision rédactionnelle

Satisfait ou sans objet

Article 7

Prise en compte de la création des collectivités de Guyane et de Martinique dans le code des juridictions financières

M. COINTAT, rapporteur

121

Coordination et clarification rédactionnelle

Adopté

Article 8

Application aux élus des collectivités de Guyane et de Martinique de la législation relative à la transparence financière de la vie politique

M. COINTAT, rapporteur

122

Cohérence

Adopté

Article additionnel après l'article 8

M. ANTOINETTE

45

Suppression du prélèvement sur le produit de l'octroi de mer des communes au profit du département de Guyane

Rejeté

Article 9

Renforcement des pouvoirs de substitution du préfet
dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution

M. COINTAT, rapporteur

123

Procédure de constatation de l'état de carence d'une collectivité par le Gouvernement

Adopté

M. BEL

1

Suppression

Rejeté

M. PATIENT

40

Formation des agents de l'Etat affectés dans les départements d'outre-mer

Rejeté

Division additionnelle après l'article 9

M. PATIENT

39

Meilleure représentation des personnels originaires des départements d'outre-mer dans l'encadrement des services de l'Etat

Rejeté

Article 10

Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures
pour adapter les règles financières et comptables et organiser le transfert
des personnels, des biens et des finances des nouvelles collectivités de Guyane
et de Martinique

M. COINTAT, rapporteur

124

Rédactionnel

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

125

Commission tripartite chargée de préparer la mise en place des collectivités de Guyane et de Martinique

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

126

Concertation avec les personnels des départements et des régions de Guyane et de Martinique

Adopté

M. PATIENT

41

Précision rédactionnelle

Satisfait ou sans objet

Article 11

Références à la Guyane et à la Martinique dans les textes législatifs

M. COINTAT, rapporteur

127

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 12

Entrée en vigueur de la loi et première élection des membres de l'Assemblée de Guyane
et des membres de l'Assemblée de Martinique

M. COINTAT, rapporteur

128

Modalités d'entrée en vigueur

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

129

Coordination

Adopté

M. COINTAT, rapporteur

130

Date des premières élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique et abréviation des mandats locaux en cours

Adopté

M. PATIENT

42

Mise en place de la collectivité de Guyane en 2014

Rejeté

Intitulé du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique

M. COINTAT, rapporteur

131

Coordination

Adopté

ANNEXE 1 - AUDITION DE MME MARIE-LUCE PENCHARD, MINISTRE AUPRÈS DU MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, CHARGÉE DE L'OUTRE-MER

MERCREDI 6 AVRIL 2011

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je remercie Mme la ministre de nous avoir rejoints et lui indique avant de lui donner la parole que Christian Cointat et Bernard Frimat viennent de nous présenter leur rapport d'information sur les collectivités concernées par les projets de loi qu'elle va nous exposer.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales, chargée de l'outre-mer. - C'est de la conception même de l'avenir de nos départements et régions d'outre-mer que nous allons débattre. Les projets de loi organique et ordinaire relatifs aux collectivités de Guyane et de Martinique traduisent en effet une évolution institutionnelle majeure souhaitée par les électeurs : ils ont choisi à 70 % en Martinique et à 60 % en Guyane la création d'une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution.

Du caractère innovant de cette consultation, je veux pour preuve le fait que, pour la première fois depuis 2003, les populations de deux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ont opté pour fusionner les compétences du département et de la région. Facilitée par le caractère monodépartemental de ces deux territoires, la fusion rejoint la volonté de modernisation et de rationalisation qui a inspiré la réforme des collectivités territoriales par la loi du 16 décembre 2010.

Comment appeler les deux nouvelles collectivités ? Par crainte d'une confusion avec la notion juridique de collectivité d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, votre rapporteur propose celle de collectivité territoriale. Je me rallie à sa suggestion.

Afin de remédier aux éventuelles difficultés nées de la fusion, votre rapporteur préconise une commission paritaire consultative réunissant des représentants des conseils général et régional. Je suis très ouverte à une suggestion qui facilitera la transition. En revanche, s'il faut régler la question des nomenclatures comptables, pour le reste, il est légitime que l'État apporte son expertise, mais le travail doit être réalisé localement.

La Constitution n'impose aucun choix d'organisation institutionnelle : le modèle départemental a prévalu à Mayotte ; le droit commun des conseils régionaux régira, pour l'essentiel, la Martinique et la Guyane. Chacune de ces deux collectivités aura une assemblée, mais l'exécutif sera structuré différemment. La Guyane, optant pour un modèle proche de celui des régions, a conservé une commission permanente ; la Martinique a préféré un conseil exécutif collégial élu par l'assemblée et responsable devant elle.

Les compétences des deux collectivités résulteront logiquement de l'addition des attributions exercées aujourd'hui par les conseils régional et général : elles n'en auront ni plus ni moins que les autres collectivités de droit commun de l'article 73. Logiquement, leurs ressources seront celles des deux collectivités cumulées : la Martinique et la Guyane percevront donc les mêmes impôts et taxes et les mêmes dotations d'État qu'aujourd'hui.

S'agissant de la méthode, ces projets sont le produit d'une concertation poussée avec les élus. Après que mes services les ont rencontrés et interrogés, j'ai organisé des rendez-vous d'arbitrage, qui ont culminé en une rencontre avec le Président de la République, le 8 novembre dernier.

Cette réforme concrétise le choix des électeurs pour qui l'unité de la République ne signifie pas son uniformité.

Le projet de loi organique vise principalement à compléter la procédure d'habilitation pour permettre aux départements et régions d'outre-mer d'exercer la faculté d'adaptation et de définition des normes qui leur a été reconnue depuis 2003 par la Constitution. Votre rapporteur a suggéré que la prorogation de la procédure d'habilitation permettant aux départements et régions d'outre-mer d'exercer leur faculté d'adaptation et de définition des normes soit accordée de plein droit dans les six mois du renouvellement de l'assemblée et pour deux ans. Je suis favorable à ce que l'assemblée nouvellement élue puisse reprendre à son compte une demande votée tardivement par l'assemblée précédente. Il est néanmoins nécessaire de fixer des conditions : il ne peut y avoir de prorogation de plein droit. La nouvelle assemblée en formulera la demande expressément et dans les mêmes termes, par exemple dans le délai de six mois. Dès lors, rien ne s'oppose à ce que cette prolongation soit accordée pour la durée du mandat de la nouvelle assemblée, comme je l'avais souhaité pour les demandes dont elle a eu l'initiative.

En outre, les habilitations à adapter les règlements ne seront plus accordées par la loi mais par un décret, ce qui va dans le sens d'une meilleure adaptation des normes.

Le projet de loi ordinaire définit quant à lui l'organisation et le fonctionnement des deux nouvelles collectivités. La Guyane a choisi une assemblée délibérante de 51 membres, dont le président sera assisté d'une commission permanente dotée de compétences propres ; conformément au souhait des élus, la Martinique aura, outre une assemblée délibérante de 51 membres dont son président, un conseil exécutif et un président responsables devant l'assemblée ; les neuf membres du conseil exécutif seront élus parmi les 51 membres de l'Assemblée et remplacés par leurs suppléants. Le scrutin actuel des régionales a été retenu : scrutin proportionnel de liste à deux tours à la plus forte moyenne avec une prime majoritaire de 20 % des sièges à pourvoir.

La première élection aura lieu au plus tard le 31 décembre 2012, échéance que votre rapporteur propose de repousser au 31 mars 2014.

La création de la collectivité n'est pas liée à la fusion des patrimoines et des personnels : la décentralisation de 1982 n'a porté tous ses fruits qu'au fil des années, les derniers transferts de compétences n'intervenant qu'en 1987. La continuité juridique entre collectivités permet de distinguer la date de création de la nouvelle collectivité de la fusion des services des anciennes. Non seulement les nouvelles collectivités seront les plus à même de mener une fusion dont elles tireront une légitimité renforcée, mais encore le Conseil n'État n'a pas soulevé de difficulté constitutionnelle dans son avis du 20 janvier : il n'existe aucune obligation d'aligner les calendriers. Le calendrier de cette réforme correspond plus à un choix politique qu'à une préoccupation juridique. Les électeurs se sont exprimés en janvier 2010 : ils devront déjà attendre deux ans avant que se produisent les évolutions auxquelles ils aspirent. C'est pourquoi le Président de la République a souhaité que la création de la collectivité unique intervienne d'ici fin 2012.

Quant au mode de scrutin, autre sujet sensible, le projet de loi prévoit que chaque nouvelle collectivité constitue une circonscription unique, composée de plusieurs sections dont le nombre sera déterminé par décret en Conseil d'État. Selon vous, c'est la loi qui doit les fixer : mais l'évolution institutionnelle en cours s'inscrit dans le cadre de l'article 73 de la Constitution. Il ne s'agit pas de délimiter des circonscriptions législatives, ni celles de collectivités d'outre mer de l'article 74. Aucune circonscription électorale d'une collectivité de droit commun n'est fixée par la loi ! Il n'y a pas de précédent juridique, restons par conséquent dans le droit commun, comme l'a fait la loi du 16 décembre 2010. Je partage votre souci de dégager une majorité stable et d'assurer la représentation équitable de tous les territoires. Il me semble aussi que le nombre de sections et que le mode d'affectation des sièges et de la prime majoritaire peuvent faire consensus. Les limites des circonscriptions électorales sont généralement fixées par décret : je crois qu'une expertise complémentaire est nécessaire sur ce point.

La société civile bénéficiera toujours d'un pouvoir consultatif au sein de la collectivité ; les élus proposent de fusionner le conseil économique et social et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement.

L'article 9 du projet de loi, qui n'emporte pas la conviction du rapporteur, introduit une disposition nouvelle concernant la continuité de l'action territoriale dans les collectivités de l'article 73. Si une collectivité néglige de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique, de l'environnement ou au respect des engagements internationaux de la France, le représentant de l'État pourra prendre à sa place toute mesure appelée par l'urgence. Le rapporteur est réservé sur une mesure qui peut porter atteinte, selon lui, à la libre administration des collectivités. Mais le gros retard pris par les départements d'outre-mer, par exemple dans le traitement des déchets et l'assainissement, fait peser un risque de contentieux européen. En outre, la crainte d'un déclenchement de cette substitution peut inciter les autorités locales à agir ! Enfin, le préfet ne prend que les mesures les plus urgentes. De telles procédures sont déjà prévues par le code général des collectivités territoriales et le code de la santé publique. L'intervention du représentant de l'État répond à un motif d'intérêt général, elle est limitée, ponctuelle et ne contredit pas le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle est une contrepartie indispensable à la plus grande concentration des pouvoirs au niveau local. Je suis prête à examiner avec vous l'idée d'une remontée de cette procédure au niveau du Gouvernement, à qui reviendrait la décision.

Nous devons nous affranchir de nos repères juridiques habituels puisque nous créons une catégorie nouvelle, innovante sur bien des points. J'espère que nous parviendrons ensemble à définir un cadre institutionnel opérationnel qui permettra un bon fonctionnement des collectivités, conformément à ce qu'ont souhaité les électeurs.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Je vous remercie d'avoir répondu favorablement à une grande partie de mes questions...

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Avec des nuances !

M. Christian Cointat , rapporteur . - J'ai noté...

Sur le projet de loi organique, vous êtes favorable à un assouplissement : je m'en félicite. Mais sur la demande d'habilitation, très importante pour le bon fonctionnement de l'assemblée unique, il y a eu un différend entre le Sénat et le Gouvernement. Estimez-vous toujours que le Gouvernement peut juger de son opportunité, ou reconnaissez-vous qu'il revient au seul Parlement de se prononcer sur la demande d'habilitation ? Le Gouvernement doit selon moi transmettre la demande, assortie de son avis ; il ne doit pas la bloquer parce qu'il pense qu'elle n'est pas recevable, comme cela s'est fait dans le passé. Le Gouvernement ne peut opérer de filtre lorsque la matière est législative.

Dans le projet de loi ordinaire, vous précisez que la nouvelle collectivité voit fixée son organisation. Mais l'article 10 prévoit aussi des ordonnances. Or, selon ma lecture de l'article, qui, j'ai pu le constater, est largement partagée en Martinique et en Guyane, les ordonnances doivent être publiées impérativement avant la mise en place de la collectivité pour qu'elle puisse fonctionner.

Vous acceptez à l'article 9 une rédaction plus souple. Tant mieux. Je comprends le souci du Gouvernement, car c'est lui qui paye les pénalités infligées par Bruxelles. Mais les actuelles collectivités d'outre-mer elles-mêmes n'ont pas de dispositions aussi contraignantes, à l'exception de la Polynésie et uniquement dans un champ limité. L'état de carence doit être prononcé par le Gouvernement et non par le préfet. Certains membres de la commission proposeront de supprimer l'article 9. Avec plus de diplomatie, je proposerai quant à moi une autre rédaction. Le Gouvernement ayant un pouvoir de dissolution de l'assemblée, il me paraît logique qu'il en ait un pour déclarer la carence selon une procédure similaire.

Je comprends que vous vouliez organiser les élections avant 2014. Mais le gaulliste en moi resurgit et je crois indispensable de respecter le calendrier républicain pour demeurer dans le cadre de l'article 73. Comment justifier que le décret de convocation de tous les électeurs ne s'appliquerait pas à la Martinique ni à la Guyane - pourquoi ne pas non plus exclure la Corrèze ou la Côte d'Or ? Il faut rattraper le calendrier normal afin de rester dans le droit commun.

Vous estimez que l'article 34 de la Constitution autorise le Gouvernement à fixer par décret le nombre de sièges et le découpage des sections électorales. J'ai quelques doutes. Le canton, circonscription électorale du département, est une subdivision administrative. Sa délimitation peut donc être opérée par voie réglementaire. Mais ici, nous avons une circonscription électorale unique, qui se décompose en sections électorales. Le tableau des sections, pour les élections régionales, figure dans la loi et celle-ci fixe aussi le nombre de candidats pour chaque section départementale.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Pour les députés, cela a été défini par une ordonnance.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Et pour cause, puisqu'il s'agit d'une matière qui relève de la loi. Une ordonnance ne me gêne pas, un décret, oui.

M. Bernard Frimat . - Je rejoins les analyses du rapporteur sinon toutes ses conclusions. Lors de notre mission sur place, nous avons constaté les réalités et nous voulons en tenir compte. Madame la ministre, vous dites être prête à une ouverture, mais pour l'instant il ne s'agit que d'un entrebâillement. Il existe pourtant une possibilité d'arriver à une solution consensuelle au sein de la Haute Assemblée ; peut-être vaudrait-il mieux y réfléchir au lieu de provoquer des blocages, car alors la loi serait votée au Sénat avec une étroite majorité et transmise ainsi aux députés... Songez aux échos dans les territoires concernés.

Pour le scrutin régional, le nombre de candidats dans chaque section est déterminé par la loi. Les élections en Guyane suivront strictement le même modèle. Il est donc logique de procéder de façon parallèle. Le système prévu est inapplicable ! La situation démographique est particulière en Guyane : forte population étrangère, faible nombre d'électeurs, si bien que dans telle ou telle des huit sections - celles-ci font l'objet d'un accord de toutes les parties - il pourrait y avoir des candidats mais aucun élu, puisque la prime majoritaire et les sièges sont répartis en fonction du nombre de voix obtenues dans chaque section.

Ce serait une première internationale et l'on saluerait les concepteurs d'un tel système, qui appelle aux urnes les électeurs mais ne leur offre pas d'élu. Le Conseil constitutionnel a créé un précédent en validant des élections territoriales, par ailleurs détestables, pour lesquelles on avait défini par section un minimum de sièges et non de candidats. La prime de 20 % doit être répartie entre les sections et les sections, déterminées par la loi. Il existe à ce sujet un consensus, pourquoi négliger cet atout ? Le minimum ici serait de trois sièges. Pour les régions, les sections sont déterminées dans la loi ; certes, elles correspondent aux départements, mais ceux-ci figurent bien dans le texte en leur qualité de sections.

En Martinique, tout le monde est d'accord sur les quatre circonscriptions législatives, la question est réglée. Nous voulons tout de même les inscrire dans la loi. Le Parlement refusera-t-il d'utiliser ses pouvoirs ?

L'expression « avant décembre 2012 » traduit une contradiction. Le but est-il d'organiser la consultation après la séquence présidentielle et législative ? Non, avant ! Déjà on a organisé un référendum à la va-vite durant la période des fêtes, si propice à l'exercice des droits démocratiques... Des élections en janvier 2012 ne seraient pas raisonnables. Il faut réfléchir à une solution convenable, monsieur le rapporteur ; pour ma part j'ai le privilège d'appartenir à l'opposition. Si vous voulez permettre au Président de la République de se prévaloir de l'opération, il vous faudra passer en force. Si vous cherchez une solution consensuelle, mars 2013 me semblerait une solution raisonnable, avec un premier mandat de sept ans pour réintégrer le calendrier commun en 2020.

Nous proposerons de supprimer l'article 9 qui localement a été reçu comme une gifle, une mesure d'exception, le retour des gouverneurs. J'attends avec curiosité la réaction de notre collègue M. Virapoullé qui s'est battu pour obtenir un régime identique à celui de la métropole ! Pourquoi ne pas étendre la procédure pour état de carence à tous les départements français ?

Il existe aussi une attente de tous les élus concernant le délai de la réponse du Gouvernement aux demandes d'habilitation. Ils ne veulent pas que l'on considère ce délai comme le temps du refroidissement du fût de canon. Le Gouvernement, lorsqu'il a en mains une demande, doit à son tour saisir le Parlement dans un délai précis. Les Guyanais, les Guadeloupéens, les Martiniquais se demandent en effet quelle sera la durée avant une réponse - « peut-être cinq ans », disent-ils.

M. Cointat et moi, malgré nos différends, partageons le sentiment qu'il est possible de faire prévaloir une position qui a l'accord des ultramarins et de la grande majorité des sénateurs. Le message serait fort. Il n'en faut pas manquer l'occasion. Madame la ministre, vous avez entrebâillé la porte aux suggestions du rapporteur : ouvrez-la tout grand !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Je souhaite un texte consensuel, tant est important l'enjeu dans ces territoires et dans les autres d'outre-mer à qui le message ira aussi ; je songe à ceux qui ont engagé des discussions mais ne les ont pas poursuivies.

En ce qui concerne le découpage, je partage sur le fond votre analyse. En Guyane, nous devons effectivement veiller à une bonne représentation. Nous avons rencontré le problème dans le projet de loi sur la Polynésie française. En revanche, en Martinique, nous pouvons appliquer le régime régional en l'adaptant, par exemple en affectant la prime majoritaire par section, afin de donner une garantie de représentation. Le texte adopté en conseil des ministres en janvier ne faisait pas l'unanimité parmi les élus. Nous sommes parvenus aujourd'hui à un accord de tous sur huit sections. Reste la forme, sur laquelle nous divergeons : législative ou réglementaire. A mon sens, les éléments essentiels du régime électoral figurent dans le texte et les limites géographiques relèvent plutôt du pouvoir réglementaire. Mais sur ce point je souhaite une expertise supplémentaire. Nous verrons.

Sur 2014, je ne partage pas complètement votre analyse. Tout le monde est-il d'accord sur cette date ?

M. Bernard Frimat . - Je n'ai pas dit cela...

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Il n'y a pas de consensus. Quoi qu'il en soit, le souci n'est pas de mettre en place la collectivité avant l'élection présidentielle. La population a été très sollicitée avant 2010, une première consultation en 2003 n'avait pas abouti, les élus ont relancé le projet, défini la collectivité unique en 2008 et la consultation a été menée en 2010. Le Président de la République souhaite donc, sauf impossibilité juridique, fixer une échéance proche, car les électeurs ne comprendraient pas de devoir attendre 2014. Le Conseil d'État estime qu'il est possible de procéder avant le 31 décembre 2012. Certains élus demandaient plus de temps. Mais dans les nouveaux exécutifs, désignés en mars 2010, les partisans de la solution d'attente sont moins nombreux. Et le monde économique attend la stabilité et la collectivité unique pour confirmer ses investissements. Les avis, partagés il y a six mois, sont en train d'évoluer.

S'agissant de l'article 9, M. Frimat a parlé de « gifle », de « retour du gouverneur »...

M. Bernard Frimat . - J'ai entendu cela vingt fois au moins sur place !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Cette réaction se manifeste parmi les élus, mais la population, elle, souhaite l'intervention de l'État lorsque l'intérêt général le justifie. Depuis plus de dix ans, elle attend des solutions, qui ne sont jamais mises en oeuvre pour des raisons politiques. Or, dans une île, on ne peut avoir recours au département d'à côté, par exemple pour traiter les ordures ménagères, quand son propre département est défaillant. Le Conseil d'État a reconnu que la procédure était très encadrée, mais je suis ouverte à la discussion. Songez tout de même qu'il n'y aura bientôt plus deux mais une seule collectivité : naguère la plus dynamique pouvait entraîner l'autre, ce ne sera plus le cas.

Sur l'habilitation, c'est au Parlement de décider. La question du délai se pose effectivement ; mais chaque fois qu'une collectivité a formulé une demande, celle-ci a été acceptée. Quand aucune suite n'a été donnée, c'était parce qu'aucun consensus n'avait pu être trouvé parmi les élus locaux, dans un champ de compétences partagé entre la région et le département. Mais je suis d'accord pour encadrer la procédure, pour trouver le bon délai et la bonne approche juridique. L'objectif est que la collectivité fonctionne au mieux. C'est pourquoi nous mettons de l'ordre dans l'enchevêtrement de compétences de nos collectivités monodépartementales.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Cela suscitera peut-être des idées ailleurs...

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Il faut rationaliser le fonctionnement des collectivités locales, dans un cadre législatif qui préserve le droit commun.

M. Bernard Frimat . - A l'issue de notre mission, j'ai abouti à la conclusion que la collectivité unique était une opportunité, un moyen d'action à saisir, mais non une solution miracle. Or en Guyane et en Martinique, nous avons senti chez de nombreux interlocuteurs une attente immense. Mais la collectivité fonctionnera à ressources constantes, par addition ; aucun signe fort, aucune impulsion financière ne sont envisagés, comme à Mayotte, alors que la Guyane, en particulier, du fait de sa démographie, a de gros besoins d'équipements, en établissements scolaires notamment.

En 1974, pour régler les problèmes financiers de l'époque, on a ponctionné l'octroi de mer des communes au profit du département. Aujourd'hui, les 27 millions d'octroi de mer du département sont transférés à la collectivité unique. « Et nous ? » demande-t-on dans les communes.

La dotation superficiaire de trois euros l'hectare est plafonnée au triple du montant de la dotation de base. Y aurait-il moyen de rehausser le plafond ?

M. Christian Cointat , rapporteur . - La commune de Maripasoula, qui a beaucoup de charges du fait de sa position frontalière, a un territoire de 18 000 kilomètres carrés. Je ne dis pas qu'il faut lui accorder trois euros par hectare, mais elle a beaucoup de responsabilités à assumer ; elle ne comprend pas qu'elle ne puisse pas bénéficier des aides accordées par exemple aux communes de montagne.

M. Bernard Frimat . - Nous sommes donc très occupés actuellement, Madame la ministre, à essayer de contourner l'article 40...

M. Christian Cointat , rapporteur . - Nous gagerons sur l'orpaillage !

M. Bernard Frimat . - Quoi qu'il en soit cette interrogation reviendra dans le débat en séance publique, bien sûr. Les sénateurs de Guyane, plus encore que les représentants de la Martinique, en parleront, car chez eux le problème est aigu.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Lorsque l'on a opté pour la collectivité unique, il y avait un décalage entre la proposition des élus - plus de compétences et les dotations de l'article 74 - et la volonté des électeurs, une collectivité unique de l'article 73, qui permette des gains en coûts de fonctionnement. Mais je ne sous-estime pas le problème de la dotation. Le Président de la République l'a reconnu lui-même, lorsqu'il a reçu les élus de Guyane. Nous soutenons ce territoire par une dotation spéciale affectée à la construction scolaire, 10 millions d'euros, pour faire face à la poussée démographique qui résulte de l'immigration. Dans la réflexion nationale menée par M. Richert sur les besoins financiers des départements en raison de la montée de la précarité, j'ai veillé à intégrer la nécessité d'une aide ponctuelle à deux départements. Cela représente 2,6 millions d'euros pour la Guyane, à quoi s'ajoutent les 8,6 millions de la péréquation des droits de mutation. Ces 11 millions d'euros ne compensent pas les 27 de l'octroi de mer, mais c'est une première réponse.

L'an prochain les 2,6 millions d'euros disparaîtront, mais non les 8,6, ni la péréquation sur la contribution sur la valeur ajoutée. Nous poursuivons aussi la réflexion sur le déplafonnement. Auprès du comité des finances locales, les lobbies sont actifs !

Nous travaillons à la pérennisation de l'octroi de mer, en relation avec la Commission européenne. Arrivera un moment où les recettes de l'octroi de mer devront être reversées aux communes... Nous travaillons aussi sur les bases fiscales. La ville de Cayenne, qui l'a déjà fait, y a gagné 3 à 4 millions d'euros de recettes supplémentaires. Nous avons bien conscience des besoins particuliers de la Guyane, où le nombre d'habitants passera de 230 000 à 400 000 dans les vingt prochaines années.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Pour les régions, l'article 337 du code électoral se réfère aux départements ; la loi y fixe le nombre de sièges affecté à chaque section, délimitée de facto puisque ce sont les départements. Il y a une difficulté, en revanche, s'il faut fixer le nombre de sièges dans la loi tout en renvoyant au décret la délimitation des circonscriptions.

L'assemblée de la collectivité de Martinique comprendra 51 membres. Parmi eux, neuf seront nommés au conseil exécutif, sans retour possible comme membre de l'assemblée. Par conséquent, il suffirait que trois motions de défiance soient votées en trois ans et il n'y aurait plus guère d'élus initiaux !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - C'est pour cela que la procédure est encadrée.

M. Christian Cointat . - Si une motion est votée, c'est qu'il y a un gros problème au sein de la majorité. En effet, les membres élus au conseil exécutif sont remplacés au sein de l'assemblée. Si le retour était prévu, en votant la motion de défiance, les remplaçants voteraient leur suicide politique, puisqu'ils devraient laisser la place au conseil exécutif : la procédure n'aurait donc qu'une portée théorique. Voila pourquoi je ne déposerai pas d'amendement pour introduire le retour.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Merci, Madame la ministre, de ces précisions.

ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère chargé de l'outre-mer

- M. Stéphane Diémert, ambassadeur, délégué à la coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane

- M. Pascal Bolot , directeur adjoint du cabinet

- M. Rodolphe Juy-Birmann , chef du service juridique

- Mme Catherine Salmon , chef adjoint du service juridique

* 1 Une première consultation organisée le 7 décembre 2003 en Guadeloupe et en Martinique s'était conclue par le refus de la collectivité unique se substituant au département et à la région.

* 2 Le rapport d'information « Guyane, Martinique, Guadeloupe : l'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle » (n° 410, 2010-2011) est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/r10-410/r10-410.html

* 3 Rapport fait au nom de la commission des lois, n° 35, 1982-1983.

* 4 Cette formule s'apparente à celle de l'assemblée délibérante unique prévue depuis 2003 par le dernier alinéa de l'article 73.

* 5 Le mode de scrutin retenu était un scrutin proportionnel de liste et non scrutin uninominal de type cantonal.

* 6 Loi n° 82-1171 du 31 décembre 1982 portant organisation des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion.

* 7 La loi du 31 décembre 1982 prévoyait que le premier renouvellement des conseils régionaux d'outre-mer aurait lieu à la même date que celui de l'ensemble des conseils régionaux.

* 8 Les départements d'outre-mer aujourd'hui : la voie de la responsabilité , rapport au Premier ministre. Le rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/994001524/index.shtml

* 9 Ce pouvoir de proposition avait été accordé aux régions d'outre-mer par la loi du 31 décembre 1982 précitée.

* 10 Article L. 5915-1 du code général des collectivités territoriales. Par la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer, les dispositions relatives au congrès n'ont plus été applicables à la Réunion, manifestant ainsi le strict attachement de la Réunion au droit commun et l'hostilité à toute évolution institutionnelle.

* 11 C'est ce qui a été fait pour Mayotte, par la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte, qui a créé dans le code général des collectivités territoriales un article à cet effet :

« Art. L.O. 3446-1. - A compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, qui prend le nom de « Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer. »

* 12 Ce second type d'habilitation n'est pas applicable à la Réunion.

* 13 Ainsi que du domaine du règlement depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

* 14 Comme ces deux projets de loi comportaient en partie des dispositions applicables dans tous les départements et régions d'outre-mer, tous les conseils généraux et régionaux d'outre-mer furent saisis pour avis. Seul le conseil général de la Réunion, par la voix de sa commission permanente, rendit un avis le 22 décembre 2010, dans un sens favorable, sur le projet de loi organique.

* 15 Les élections cantonales de mars 2011 ont toutefois conduit à un changement à la présidence du conseil général de Martinique.

* 16 Au demeurant, depuis le passage de Mayotte vers l'article 73 de la Constitution, ne figurent dans cette partie du code général des collectivités territoriales que les dispositions organiques constituant les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Les statuts de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna n'y figurent pas.

* 17 C'est ce même chiffre de cinquante et un pour l'Assemblée de Corse.

* 18 Cette seconde catégorie d'habilitation n'est pas possible à La Réunion.

* 19 Ces deux habilitations ont été accordées par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 20 Proposée par certains élus lors de la mission d'information, la dénomination département-région, exacte d'un point de vue juridique, ne paraît pas très satisfaisante.

* 21 Article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales.

* 22 Cette compétence du législateur résulte, selon le Conseil constitutionnel, de ce que les membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger forment le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Comme la loi est compétente pour fixer le régime électoral des assemblées parlementaires, elle l'est également pour fixer les conditions de l'élection des élus qui appartiennent au collège électoral sénatorial. L'analogie est valable avec le mode de scrutin des conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique.

* 23 Chiffre avancé par l'étude d'impact et approuvé par une majorité d'élus.

* 24 Décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982.

* 25 Hypothèse avancée par l'étude d'impact et semblant rencontrer l'accord d'une majorité d'élus.

* 26 A ce jour, le code électoral ignore encore les futurs conseillers territoriaux, dont seuls les principes du mode de scrutin et le tableau de répartition par département ont été discutés.

* 27 Mayotte étant devenu une collectivité unique de l'article 73 de la Constitution le 31 mars 2011, sous la dénomination de Département de Mayotte, ces dispositions lui sont aussi applicables.

* 28 Alors que ces habilitations résultent de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, ce n'est que quatre ans plus tard que les dispositions organiques d'application ont été adoptées, dans la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 29 Ce second type d'habilitation n'est pas applicable au département et à la région de La Réunion. Selon l'article 73 de la Constitution, ce second type d'habilitation ne peut, en outre, porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette liste des matières exclues peut être précisée et complétée par une loi organique, ce qui n'a pas été fait à ce jour. Les articles L.O. 3445-2 et L.O. 4435-2 du code ont également soustrait ces matières de l'habilitation à adapter les lois et règlements. L'article 73 de la Constitution ajoute qu'une habilitation ne peut intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

* 30 Jusqu'en 2008, une habilitation de la première catégorie pouvait déjà être accordée pour adapter les lois et aussi les règlements, mais seulement par la loi.

* 31 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/modif_art73_Const.asp

Le texte de la proposition de loi organique n'est toutefois pas disponible à ce jour.

* 32 Le 27 mars 2009, le conseil régional de la Guadeloupe a adopté deux délibérations formulant les deux demandes d'habilitation.

* 33 Cette habilitation permettait au conseil général d'intervenir dans le domaine de compétences d'autres collectivités territoriales.

* 34 Voir infra.

* 35 Les collectivités de Guyane et de Martinique pourraient être autorisées par la loi à procéder à une telle expérimentation.

* 36 Notamment, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon sont assimilées au département, tandis que la Corse et les collectivités d'outre-mer de l'article 74 sont assimilées à la région.

* 37 Titre IV, relatif aux départements d'outre-mer, du livre IV, relatif aux dispositions particulières à certains départements, de la troisième partie.

* 38 Titre III, relatif aux régions d'outre-mer, du livre IV, relatif aux régions à statut particulier et à la collectivité territoriale de Corse, de la quatrième partie.

* 39 La collectivité territoriale de Corse, avec une organisation institutionnelle particulière qui a inspiré celle du projet de loi pour la Martinique, s'est substituée à la région Corse.

* 40 Voir infra.

* 41 Ainsi, la communauté de communes du centre littoral, qui englobe l'agglomération de Cayenne, compte environ 120 000 habitants, soit plus de la moitié de la population guyanaise.

* 42 Voir infra.

* 43 Les dispositions relatives au congrès des élus départementaux et régionaux ne s'appliquent pas à La Réunion, très attachée au droit commun et dont les élus majoritairement ont écarté toute idée d'évolution institutionnelle.

* 44 Les dispositions qui régissent l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse figurent pour cette raison dans le livre du code relatif à l'élection des conseillers régionaux.

* 45 La communauté de communes du pays des savanes, dernière en date, a été créée début 2011.

* 46 Voir le commentaire de la décision de 2010, paru aux Cahiers du Conseil constitutionnel , notamment pp. 18 à 20. Ce commentaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2010618DCccc_618dc.pdf

* 47 Lorsque sont concernées toutes ou plusieurs des communes d'un même département, le préfet peut aussi exercer cette prérogative, au titre de l'ordre public. Cette prérogative est de droit si le champ des mesures à prendre excède le territoire d'une seule commune.

* 48 Le préfet de Martinique a mis en place trois groupes techniques sur le personnel, le budget et le patrimoine.

* 49 Le code électoral n'a pas encore été modifié pour tirer les conséquences de la création du conseiller territorial. D'un point de vue juridique, il est donc nécessaire de toujours se situer en fonction des élections régionales et cantonales.

* 50 Ainsi, les élections municipales et cantonales prévues en mars 2007 ont été reportées en mars 2008 pour éviter toute interférence avec les scrutins nationaux de 2007. Dans ses observations du 7 juillet 2005 sur les échéances électorales de 2007, reprenant une position déjà défendue par le Conseil d'État, le Conseil constitutionnel avait d'ailleurs plaidé pour distinguer clairement scrutins locaux et nationaux, afin d'éviter toute confusion pour l'électeur. On peut s'interroger également sur la combinaison d'un calendrier électoral local déconnecté du droit commun avec le calendrier triennal des élections sénatoriales, les sénateurs de Martinique étant renouvelables en septembre 2011 et ceux de Guyane en septembre 2014. Il est souhaitable que les sénateurs demeurent élus par des élus locaux eux-mêmes récemment élus, comme cela a été pris en compte avec le report en 2008 du renouvellement sénatorial de 2007 à la suite du report des élections locales de mars 2007, ceci permettant de mieux garantir le caractère de représentant légitime des collectivités territoriales du Sénat.

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