EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La représentation des Français établis à l'étranger est un enjeu fondamental pour notre démocratie : plus de 2,3 millions de nos compatriotes résident hors des frontières nationales, et ce nombre connaît, depuis plusieurs années, une croissance annuelle de 3 à 4 %.
Outre leur représentation au Sénat -et, à partir de 2012, à l'Assemblée nationale-, les Français résidant hors de France disposent, pour défendre leurs intérêts, d'une instance ad hoc : l'Assemblée des Français de l'étranger qui, bien que ses compétences soient principalement consultatives, joue un rôle éminent dans le système de représentation de la France et des Français dans les pays étrangers. Cette Assemblée est, par ailleurs, d'une importance toute particulière pour le Sénat, puisqu'elle constitue le collège électoral de nos douze collègues représentant les Français établis hors de France.
Instance reconnue, l'Assemblée des Français de l'étranger n'en est pas moins confrontée à un nouveau contexte institutionnel à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : le Constituant a en effet souhaité que les Français établis hors de France soient représentés non seulement à la Chambre haute -comme ils le sont d'ailleurs depuis la IV e République-, mais aussi à l'Assemblée nationale : les premiers députés représentant les Français de l'étranger seront ainsi désignés lors des prochaines élections législatives, prévues en juin 2012.
Or, cette échéance coïncide avec le renouvellement des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger de la série B : se pose donc la question de l'articulation entre ce renouvellement et les scrutins nationaux prévus en 2012 (c'est-à-dire les élections législatives et l'élection présidentielle).
C'est pour répondre à cette question que le Sénat est aujourd'hui appelé à examiner la proposition de loi n° 146 (2009-2010), présentée par notre collègue Robert del Picchia, et qui préconise de décaler d'un an les échéances électorales propres à l'Assemblée des Français de l'étranger, en prorogeant d'un an le mandat de ses membres des deux séries.
Ayant noté qu'une disposition contenue dans une proposition de loi de M. Christian Cointat (n° 341, 2009-2010) recommandait, pour résoudre ce même problème, une solution totalement différente -à savoir l'organisation concomitante du premier tour des élections législatives et du renouvellement des conseillers issus de la série B-, votre commission a souhaité examiner en même temps ces deux options, afin de déterminer laquelle d'entre elles était la plus pertinente au regard de trois considérations :
- la prise en compte de la charge de travail des autorités consulaires, dont il convient de garantir qu'elles pourront organiser les trois scrutins prévus en 2012 dans des conditions satisfaisantes ;
- la volonté de lutter contre l'abstentionnisme endémique qui caractérise, depuis les années 1990, les élections à l'Assemblée des Français de l'étranger ;
- la nécessité de tenir compte de la jurisprudence constitutionnelle, qui impose au législateur d'assurer la clarté des enjeux des élections.
I. L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER, INSTANCE DE REPRÉSENTATION DES INTÉRÊTS DES EXPATRIÉS
Ayant succédé au Conseil supérieur des Français de l'étranger en 2004, l'Assemblée des Français de l'étranger est aujourd'hui une instance efficace et ouverte et joue un rôle essentiel pour la prise en considération des problématiques qui concernent nos compatriotes établis hors de France.
A. DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
La prise en compte des intérêts des Français expatriés a été, depuis plus de soixante ans, une préoccupation constante pour les pouvoirs publics.
Dès la IV e République, la France a en effet mis en place une représentation institutionnelle spécifique de ses ressortissants vivant à l'étranger. Cette représentation était -et est restée- bicéphale : non seulement les « Français de l'extérieur » étaient représentés au Parlement -et plus précisément au sein du Conseil de la République, ancêtre du Sénat, où trois sièges leur étaient dédiés-, mais surtout, ils disposaient, dès 1948 1 ( * ) , d'un organisme ad hoc : le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), composé de personnalités qualifiées et chargé de fournir « des avis sur les questions et projets intéressant les Français domiciliés à l'étranger ou l'expansion française ».
Cette instance a été progressivement confortée sous la V e République et est devenue, au fil du temps, une véritable « assemblée représentative des Français de l'étranger » 2 ( * ) .
Entre 1958 et 2004, le CSFE a ainsi été doté de plusieurs types de compétences :
- tout d'abord, il s'est vu attribuer de larges compétences électorales : selon une ordonnance de 1959 3 ( * ) , le Conseil constitue ainsi le collège électoral des douze sénateurs représentant les Français établis hors de France . En outre, il désigne deux de ses membres pour siéger au sein des commissions administratives des centres de vote mis en place pour l'élection présidentielle, les référendums et les élections au CSFE ;
- ensuite, ses compétences consultatives ont été réaffirmées par la loi du 7 juin 1982 4 ( * ) , qui le charge de « donner au gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger » et qui lui reconnaît la possibilité d'adopter, de sa propre initiative, des voeux et des motions ;
- enfin, le CSFE a été chargé de représenter les Français de l'étranger au sein d'institutions (Conseil économique et social, notamment) et de divers organismes publics (Caisse des Français de l'étranger, Commission nationale des bourses scolaires, Conseil pour la protection sociale des Français de l'étranger, Agence française pour l'enseignement à l'étranger, Association nationale des écoles françaises à l'étranger, Commission permanente pour l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger, Conseil national de l'aide juridique et Conseil départemental de l'accès aux droits de Paris), ainsi que dans des organismes consulaires 5 ( * ) et dans les commissions locales instituées en application de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 6 ( * ) .
Parallèlement à ce mouvement de renforcement des compétences du CSFE, le législateur a entendu moderniser la composition de dernier . La loi précitée de 1982 a ainsi institué une élection au suffrage universel direct , pour six ans, des membres du Conseil 7 ( * ) .
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La composition du CSFE avant la réforme de 2004 Présidé par le ministre des Affaires étrangères, le CSFE était, avant la grande réforme de 2004 et la création de l'Assemblée des Français de l'étranger, composé de 183 membres : - 150 membres élus au suffrage universel direct pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans par tous les Français établis hors de France et inscrits sur les listes électorales consulaires ; - douze sénateurs représentant les Français établis hors de France ; - vingt personnalités désignées pour six ans par le ministre des Affaires étrangères « en raison de leurs compétences dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger » ; ces personnalités qualifiées disposaient d'une voix délibérative ; - un représentant des Français établis à Andorre , lui aussi désigné par le ministre des Affaires étrangères. |
Ce n'est toutefois qu'en 2004 que le CSFE, devenant l'Assemblée des Français de l'étranger, a acquis sa forme actuelle.
* 1 Décret n° 48-1090 du 7 juillet 1948.
* 2 Loi n° 90-384 du 10 mai 1990.
* 3 Ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs.
* 4 Loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger.
* 5 Les membres du CSFE étaient, comme le sont leurs successeurs membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, membres de droit des organismes consulaires compétents en matière d'emploi et de formation professionnelle, de protection et d'action sociale et d'attribution des bourses scolaires.
* 6 Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002.
* 7 La loi du 18 mai 1983 (loi n° 83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France) réserve d'ailleurs le droit de vote aux élections sénatoriales aux membres du CSFE élus au suffrage universel direct.