D. UNE AUGMENTATION EN TROMPE L'oeIL DES EFFECTIFS
Le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » progresse de 69 ETPT pour se fixer finalement à 5 099 ETPT en 2011.
Pour autant, cette augmentation ne doit pas être mal interprétée . En effet, elle résulte de la récupération de 135 ETPT liée, d'une part, à la mutualisation de la gestion des personnels pour les corps fusionnés au sein du ministère (27 ETPT) et, d'autre part, à l'intégration de la gendarmerie nationale sur les fonctions de maîtrise d'ouvrage et de gestion immobilière (108 ETPT). Ces 135 emplois proviennent donc du programme « Police nationale » 21 ( * ) (26 ETPT), du programme « Gendarmerie nationale » 22 ( * ) (33 ETPT), du programme « Soutien » de la mission « Défense » (75 ETPT) et du programme « Administration territoriale » (1 ETPT).
Toutefois, à périmètre constant, le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » subit une réduction de 68 ETPT .
Dans ce cadre, il convient de rappeler que, depuis la loi de finances pour 2009, le présent programme porte les personnels des cultes d'Alsace-Moselle 23 ( * ) . Ces personnels représentent, comme en 2009 et en 2010, 1 393 ETPT.
Votre rapporteure spéciale relève, à cet égard, que la réduction des effectifs qui caractérise la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2011 ne concerne pas les personnels des cultes d'Alsace-Moselle, dont le plafond d'emplois reste inchangé .
E. LES FRAIS DE CONTENTIEUX, FACTEUR DE FRAGILITÉ DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME
Ainsi que le souligne la présentation stratégique du PAP du présent programme, la défense de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires est une « mission à fort enjeu pour l'équilibre du programme (« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »), compte tenu du caractère difficilement prévisible des contentieux et des liens étroits de cette activité avec les événements de société ».
La dotation de l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » passe de 86,9 millions d'euros en 2010 à 83 millions d'euros en 2011 (- 4,5 %). Elle est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles 24 ( * ) : 76 millions d'euros (en AE comme en CP) en 2011 contre 80,2 millions d'euros en 2010 (- 4,7 %).
Au 1 er septembre 2010, le rythme des dépenses liées au contentieux s'élevait déjà à 63 millions d'euros, pour une prévision en fin de gestion de l'ordre de 112,5 millions d'euros.
Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2010 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » et, d'autre part, de la sous-évaluation manifeste de ce poste de dépense pour 2011 . Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne doit plus avoir cours, et cela d'autant plus que sous l'empire de la LOLF les moyens alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).
A l'origine de la dynamique des frais de contentieux, plusieurs postes sont clairement identifiables.
Tout d'abord, les refus de concours de la force publique représentent une enveloppe de 40 millions d'euros pour 2011, soit un montant équivalent au niveau moyen des dépenses observées au cours des trois derniers exercices. Toutefois, le recensement opéré auprès des préfectures quant aux indemnisations demandées devant les juridictions administratives s'élève à 43 millions d'euros au 1 er janvier 2010. Ce montant est sensiblement plus élevé que celui des années précédentes (33 millions d'euros en 2008 et 32 millions d'euros en 2009). Il laisse augurer un accroissement notable des dépenses sur 2011, même si l'assouplissement des exigences liées à la conclusion des transactions amiables (intervenu au début de l'année 2010) devrait favoriser ces dernières et donc diminuer les demandes contentieuses.
En outre, les frais liés au contentieux des étrangers ont engendré des dépenses qui ressortaient déjà, au 1 er septembre 2010, à 8 millions d'euros. On peut donc anticiper un niveau de consommation sur 2010 similaire à celui enregistré en 2009, soit 12,5 millions d'euros. Ce niveau est la conséquence immédiate de l'augmentation croissante du nombre de dossiers enregistrée ces dernières années. Pour 2011, une dotation de seulement 8,5 millions d'euros est dédiée à ces frais. Selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le montant de cette dotation tient compte des nouvelles modalités de travail avec le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire qui sont progressivement mises en place pour mieux piloter le coût de ce contentieux.
Enfin, le contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes impacte également fortement la dépense, ainsi que votre rapporteure spéciale le développe infra .
En vue de parvenir à une meilleure maîtrise des frais de contentieux, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales s'est engagé, depuis plusieurs années, dans un programme visant à la mobilisation des acteurs de la dépense . Parmi les principales mesures mises en oeuvre, on peut notamment citer : l'assouplissement en 2009 des conditions de recours à la procédure de transaction amiable, l'élaboration d'outils de suivi et de prévision des consommations locales, la réalisation d'une étude sur les procédures de traitement des dossiers dans les préfectures, la mise en ligne d'une veille jurisprudentielle et d'une foire aux questions sur le thème des refus de concours de la force publique, le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire pour l'Etat, ainsi que l'évaluation de l'encours des dossiers contentieux en matière de refus de concours.
Votre rapporteure spéciale sera à nouveau attentive, en 2011, à l'évolution de ce poste de dépense qui fragilise l'équilibre financier d'ensemble du programme .
* 21 Mission « Sécurité ».
* 22 Idem.
* 23 Ces personnels étaient auparavant comptabilisés dans le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».
* 24 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.