B. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME EN 2011
1. Un total de 308,63 millions d'euros en AE et de 292,78 millions d'euros en CP pour un programme désendetté
Le présent PLF dote le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de 308,63 millions d'euros en AE et de 292,78 millions d'euros en CP , soit une baisse de 10,7 % des AE et de 14,4 % des CP par rapport aux prévisions de la LFI pour 2010 (345,7 millions d'euros en AE et 341,9 million d'euros en CP). Cette répartition des crédits, dans laquelle les AE excèdent de peu les CP, traduit la fin du processus d'assainissement auquel a été soumis le programme , avec succès, au cours des dernières années.
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Les crédits du PICPAT pour 2011 (en euros) |
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Actions |
AE |
CP |
Part des AE du programme |
Part des CP du programme |
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1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » |
112 746 770 |
116 766 770 |
36,6 % |
39,9 % |
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2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » |
169 895 833 |
150 027 917 |
55,2 % |
51,2 % |
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4 ( sic ) « Instruments de pilotage et d'étude » |
25 085 124 |
25 985 124 |
8,2 % |
8,9 % |
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Totaux |
308 627 727 |
292 779 811 |
100 % |
100 % |
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Source : projet de loi de finances pour 2011, avant son examen par l'Assemblée nationale |
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Il convient ici de rappeler que les trois derniers exercices ont marqué, à cet égard, un « tournant » . En effet, avec la LFI pour 2007, et pour la première fois depuis 2002, le budget de la DIACT/DATAR comprenait une dotation en CP (400,4 millions d'euros) nettement supérieure à celle des AE (317,4 millions d'euros) bien que cette situation ait été nuancée, en cours d'exercice, par l'intervention de décrets d'avance. Les LFI pour 2008 et 2009 ont consolidé l'orientation. Le déséquilibre au profit des CP, inversant donc le déséquilibre en faveur des AE qui avait précédé, visait à permettre le rattrapage de la couverture en paiement des engagements pris sur les exercices antérieurs , en résorbant la dette exigible de celui-ci, en particulier au titre du FNADT.
La LFI pour 2009 était ainsi revenue à un quasi-équilibre entre AE et CP du programme, tout en maintenant un niveau de CP légèrement moindre que celui des AE, ce qui a conduit à des ajustements en cours d'exercice, à l'instar de l'intervention du plan de relance, qui a doté le PICPAT du montant de CP supplémentaires requis (70 millions d'euros). La LFI pour 2010 a confirmé cette évolution en faveur d'une couverture en paiement des engagements précédents.
Cette sagesse a porté ses fruits : la dette exigible du FNADT a ainsi été fortement réduite en 2009 puis en 2010. Selon une réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial adressé au Gouvernement, cette dette devrait être nulle au 31 décembre 2010 .
Le niveau des CP alloués en 2011 ne devrait donc pas induire de tensions sur le financement du programme , d'autant que parallèlement, selon le projet de loi de programmation 2011-2013, le montant total des CP prévu pour trois ans est égal à la somme des AE inscrites sur la même période.
Toutefois, votre rapporteur spécial observe que les prévisions d'engagements sur le PICPAT restent importantes. Aussi il souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas relâcher l'effort de « soutenabilité » du programme . Il s'agit d'éviter de renouer avec les tensions de financement et les retards de paiements connus dans la pratique antérieure à 2007.
2. Des fonds de concours attendus à hauteur de 460 000 euros en provenance de l'Union européenne
Le présent PLF prévoit, au bénéfice du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », l'affectation de 460 000 euros de fonds de concours , en AE comme en CP, soit l'équivalent de 0,36 % des crédits demandés pour le programme en 2010. Ces fonds correspondent en totalité à la contribution du FEDER (Fonds européen de développement économique et régional). Ils sont destinés à l'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », au titre des missions de suivi et d'expertise du programme national d'assistance technique.
3. Des dépenses fiscales importantes (408 millions d'euros) mais insuffisamment évaluées
Quelque trente catégories de dépenses fiscales, dont onze sur impôts locaux , prises en charges par l'Etat, sont recensées comme devant contribuer à titre principal, en 2011, aux finalités poursuivies par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », pour un total supérieur à 408 millions d'euros .
A ce montant, il faut ajouter le coût, qui dans le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF fait l'objet d'un simple ordre de grandeur, associé à huit catégories de dépenses fiscales contribuant au programme 112 (dont trois sur impôts locaux) : ce coût est estimé à moins de 0,5 million d'euros dans chaque cas. En outre, six catégories de dépenses fiscales ne sont pas chiffrées.
Par ailleurs, quatorze des trente dépenses fiscales recensées se rapportent à la Corse , soit la moitié de l'ensemble, pour un montant global d'au moins 250 millions d'euros , soit plus de 60 % du total . On trouve parmi elles la première et la troisième des trois plus importantes dépenses fiscales rattachées au programme, du point de vue de leur coût :
- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (dépense de 185 millions d'euros attendue pour 2011) ;
- le crédit d'impôt pour investissement en Corse (dépense de 30 millions d'euros estimée en 2011).
La deuxième dépense fiscale en volume correspond à l'exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises créées entre le 1 er janvier 1995 et le 31 décembre 2009 dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire (dépense de 130 millions d'euros prévue en 2011).
Cependant, les deux tiers des catégories de dépenses fiscales contribuant au PICPAT sont évaluées à un montant égal ou inférieur à un million d'euros ou ne sont pas chiffrées . Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence d'une telle tendance au « saupoudrage » et sur les effets qui peuvent en être attendus. Cette interrogation, déjà formulée par le passé, ne peut rester qu'entière en l' absence d'une mesure des performances obtenues par ces dépenses fiscales, pourtant préconisée depuis des années. Cette insuffisance est confirmée par le dernier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires. Ce dernier a ainsi regretté en octobre 2010 que « les dispositifs fiscaux en faveur de l'aménagement du territoire soient d'une efficacité incertaine ».
A nouveau interrogé sur ce point, dans le cadre du questionnaire préparatoire à l'examen du PLF 2011, le Gouvernement fait valoir que « les discussions intervenues, lors de la " conférence de performance 2010 ", entre le responsable du programme et la direction du budget n'ont pas permis de faire évoluer la performance du programme 112 vers la mise en place d'objectifs et d'indicateurs liés aux dépenses fiscales rattachées sur ce programme pour le PLF 2011. Il est rappelé que la maîtrise du rattachement et de l'inscription au PAP de la quasi-totalité de ces dépenses fiscales relèvent directement de la direction du budget ». En réponse à la même question, le Gouvernement avait expliqué, lors de l'examen du PLF 2010, que « la DIACT n'a pas la maîtrise des dépenses fiscales rattachées au programme, le lien avec l'aménagement du territoire n'étant, pour la majorité des dépenses, pas immédiatement évident », situation d'ailleurs paradoxale. « Dans ces conditions, la DIACT n'est pas en mesure de commenter leur évolution ni de mesurer leur performance. » Il était précisé que « la DIACT a saisi la direction du budget et la direction de la législation fiscale pour que le PAP du PLF 2011 ne contienne que les dépenses fiscales ayant un lien direct avec la politique d'aménagement du territoire », mais cette démarche n'a abouti que marginalement, en particulier pour l'abattement en faveur des immeubles en zones urbaines sensibles (ZUS), transférée au programme 147, « Politique de la ville », de la mission « Ville et logement ».
Néanmoins, votre rapporteur spécial note avec satisfaction qu'une évaluation du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR), prévu par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, a abouti en novembre 2009. Il relève que la mission d'évaluation réalisée conjointement par le Conseil général de l'environnement et du développement durable, le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances a estimé dans son rapport que « le zonage est un instrument utile dans les territoires les moins peuplés, souvent isolés et fragiles économiquement, et que sa définition actuelle est dans l'ensemble pertinente. En revanche, les dispositifs d'exonération prévus en faveur de ces zones sont décalés par rapport aux besoins du monde rural ». L'article 65 du présent PLF apporte une réponse partielle à cette critique puisqu'il propose que le régime d'exonération fiscale existant en ZRR soit étendu aux transmissions et aux reprises d'entreprises . Cette mesure doit permettre, d'une part, de favoriser la vitalité des territoires ruraux et, d'autre part, d'accompagner dans la durée les entreprises créées ou faisant l'objet d'une reprise ou transmission, en leur permettant de passer la période critique de leur développement.
Au total, votre rapporteur spécial recommande la mise en place rapide d'un suivi rigoureux de l'efficacité des mesures fiscales du PICPAT , qui doivent faire l'objet d' une évaluation systématique de leurs performances .
4. Les dépenses de fonctionnement et de personnel
Les dépenses de personnel (titre 2) retracés par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » seules dépenses de cette nature de la mission « Politique des territoires » (cf. supra , I) correspondent aux effectifs rémunérés sur les crédits de la DATAR .
Le plafond d'emplois du programme pour 2011 représente 146 ETPT , contre 148 en 2010 et 160 en 2009, soit 0,007 % du plafond d'emplois de l'Etat fixé pour 2011 (1 975 023 ETPT selon l'article 52 du PLF pour 2011).
Les dépenses afférentes s'élèvent ainsi, dans le présent PLF, à 10,27 millions d'euros (charges sociales incluses), contre 10 millions d'euros en 2010 et 11,6 millions d'euros en 2009.
L'ensemble des crédits de fonctionnement de la DATAR retracés par l'action « Instruments de pilotage et d'étude » du programme (dont les dépenses de personnel) s'élèveront, en 2011, à 10,1 millions d'euros en AE comme en CP (contre 24,7 millions d'euros en 2010). Hors dépenses de personnel, ces crédits se rapportent (en AE et CP) :
- au fonctionnement courant , pour 4,6 millions d'euros , dont 1,64 million d'euros au titre du loyer budgétaire de l'immeuble domanial occupé par la DIACT ;
- aux dépenses d' études et évaluation , pour 3,5 millions d'euros .
L'action « Instruments de pilotage et d'étude » comprend également des crédits destinés à couvrir les dépenses de communication du ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire . D'après les indications recueillies par votre rapporteur spécial, ces crédits ont par exemple été utilisés pour l'organisation des « Assises des territoires ruraux » qui se sont tenues au début de l'année 2010. Une enveloppe de 2 millions d'euros est prévue pour cette ligne en 2011.