ANNEXE 1 - L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE DE DEMANTÈLEMENT DES FILIÈRES D'IMMIGRATION CLANDESTINE
Votre rapporteur spécial a conduit, dans le courant de l'année 2010, une mission de contrôle sur pièces et sur place sur l'efficacité de la politique de lutte contre les filières d'immigration clandestine , en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 22 ( * ) .
Les auditions qu'il a menées ainsi que ses déplacements à la Commission européenne et à la représentation de la France auprès de l'Union européenne, à Bruxelles, à Europol, à La Haye, et à Interpol, à Lyon , lui ont permis d'acquérir une meilleure vision du phénomène auquel la France est soumise à travers les filières d'immigration clandestine et des outils qu'elle met en oeuvre pour y faire face.
Le présent rapport budgétaire est l'occasion d'en rendre compte.
I. TYPOLOGIE ET ÉVOLUTION DES FILIÈRES D'IMMIGRATION CLANDESTINE
A. UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À APPRÉHENDER
L'étude de la politique de démantèlement des filières d'immigration clandestine se heurte à un obstacle majeur : la difficulté à appréhender juridiquement le phénomène et à recueillir des statistiques fiables , tant sur le nombre et l'importance des filières que sur l'efficacité de la politique menée contre elles.
1. Une caractérisation juridique malaisée
L'appréhension du phénomène des filières d'immigration clandestine fait face à la difficulté de caractériser juridiquement ces filières .
Il n'existe pas, en effet, de texte juridique définissant les « filières ».
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de M. David Sénat, conseiller technique au cabinet de Mme Michèle Alliot-Marie, Garde des Sceaux, le juge pénal ne peut appréhender la notion de filières d'immigration qu'à travers la circonstance aggravante de « bande organisée » . L'article 132-71 du code pénal dispose en effet que « constitue une bande organisée au sens de la loi tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'une ou de plusieurs infractions ».
C'est donc cette notion qui, rapportée à une infraction principale, permet au juge pénal de traiter des filières d'immigration clandestine. L'infraction principale peut être constituée de l'aide à l'entrée ou au séjour d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire français. M. Jean-Michel Fauvergue, chef de l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre (Ocriest) et M. Fernand Gontier, sous-directeur de l'immigration irrégulière et des services territoriaux à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), ont indiqué à votre rapporteur spécial que cela faisait « relativement peu de temps » qu'un travail était mené spécifiquement sur la notion de filières et qu'il devait être poursuivi pour parvenir notamment à une définition plus stricte et plus précise de la filière d'immigration clandestine.
Néanmoins, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès des différents acteurs de la lutte contre les filières d'immigration clandestine, une définition empirique de la filière s'est imposée. Elle est un « groupement structuré, souvent hiérarchisé et cloisonné, transnational, qui aide contre rémunération, un ou plusieurs candidats à l'immigration irrégulière à être acheminé d'un pays vers un autre ou à y séjourner irrégulièrement ». Les quatre critères cumulatifs de la filière sont donc les suivants :
- constituer une organisation structurée ;
- être présente sur plusieurs territoires nationaux ;
- avoir pour but d'aider des étrangers soit à accéder au territoire d'un pays tiers, soit à s'y maintenir ;
- fournir cette aide contre une rémunération .
La filière forme une chaîne humaine et logistique constituée d'un ensemble de maillons répartis tout au long du périple migratoire. Plusieurs intervenants peuvent constituer ses maillons : l'organisateur, des collaborateurs, des recruteurs, des passeurs, des hébergeurs ou encore des trésoriers. Il apparaît d'ailleurs que plus la filière est importante, plus ses membres sont spécialisés. Dans les autres cas, une plus grande polyvalence de ses agents est constatée.
Le ministère chargé de l'immigration indique que le niveau de structuration de la filière doit être recherché parmi d'autres critères que la nature des liens qui unissent les différentes cellules. On constate, par exemple que, dans de nombreux cas, l'argent de la migration illégale ne quitte pas le pays de départ. En conséquence, le degré d'intégration des réseaux peut être appréhendé à travers le rôle central du trésorier qui, bien qu'invisible tout au long du voyage, centralise tous les paiements.
2. L'absence de statistiques fiables concernant les filières d'immigration clandestine et leur démantèlement
a) Une difficulté commune à l'ensemble de l'immigration clandestine
De manière générale, l'immigration irrégulière est difficile à quantifier pour deux principales raisons .
Tout d'abord, le décompte des situations d'irrégularités constatées ne correspond qu'à une part de la population totale en irrégularité sur le territoire français . Par ailleurs, l'irrégularité d'une situation peut, parfois, se manifester dès l'entrée sur le territoire national mais, dans un grand nombre de cas, elle est postérieure à celle-ci . L'étranger entre légalement en France mais s'y maintient ensuite irrégulièrement au terme de la durée de validité de son visa ou du délai de trois mois à l'issue duquel il est, en tout état de cause, dans l'obligation de détenir un titre de séjour. Aucun instrument de mesure n'est disponible permettant de faire la part entre les étrangers en situation irrégulière étant entrés de manière légale ou illégale sur le territoire . Toutefois, d'après la majorité des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial, la part des « overstayers », étrangers entrés légalement, grâce à un visa ou sans visa, parce qu'ils n'en avaient pas besoin, mais passés dans l'illégalité en restant sur le territoire au-delà de la durée permise, est prépondérante. Il ne faut donc pas négliger la lutte contre ces immigrés « devenus illégaux », qui se trouvent irrégulièrement sur le territoire français , même si leur situation ne résulte pas, en général, du travail d'une filière,
Le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire reconnaît donc qu'il « n'est pas possible de présenter des données quantitatives précises » 23 ( * ) sur la population d'immigrés clandestins présents sur le territoire français. Cet aveu rejoint les conclusions de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine menée par le Sénat en 2006 et présidée par notre collègue Georges Othilly 24 ( * ) .
Deux facteurs supplémentaires concourent à rendre l'évaluation de la population étrangère en situation irrégulière sur le territoire français particulièrement ardue. D'une part, le ministère en charge de l'immigration indique que des changements de situation juridique affectent régulièrement les étrangers illégaux, ce qui en fait une population par définition très fluctuante.
D'autre part, l'appartenance à l'Espace Schengen implique que les étrangers en situation irrégulière sur le territoire français peuvent être entrés légalement ou illégalement à n'importe quel point de cet espace et sont susceptibles, en sens inverse, de quitter la France à tout moment pour se rendre dans un autre pays de l'Espace Schengen.
b) La méconnaissance spécifique du phénomène des filières
Si les statistiques fiables concernant le phénomène de l'immigration clandestine sont difficiles à établir, ce constat est encore plus valable lorsqu'il s'agit des filières d'immigration clandestine , tout d'abord parce que, comme nous l'avons vu plus haut, la définition juridique de la filière n'existe pas.
La méconnaissance pratique du phénomène souffre aussi du fait que, la plupart du temps, les étrangers faisant usage de la filière et les membres eux-mêmes du réseau qu'elle constitue n'en connaissent pas la composition globale et se contentent de maîtriser leur aire d'intervention . Le niveau d'intégration et de hiérarchie de chacun des réseaux est donc une donnée très difficile à définir, même lorsque la filière est mise au jour.
Pour l'ensemble de ces raisons, le ministère en charge de l'immigration indique qu'il « n'est pas possible d'évaluer la proportion des passeurs appartenant réellement à une filière, dans son acception la plus théorique » 25 ( * ) .
Il n'existe pas non plus de données qualitatives permettant d'évaluer la part relative entre les réseaux qui favorisent le simple accès illégal au territoire et ceux qui organisent une traite d'être humains après l'arrivée sur le territoire français.
Le phénomène des filières d'immigration clandestine étant difficile à appréhender, l'efficacité de la politique de démantèlement de ces filières l'est aussi. Ainsi, si l'application de la notion pratique de filières d'immigration clandestine permet de conclure que 145 filières ont été démantelées en France en 2009 , M. Jean de Croone, directeur adjoint de la direction de l'immigration, a reconnu, lors de son audition par votre rapporteur spécial, que le ministère « n'était pas en mesure d'évaluer ce que représentent ces résultats par rapport au phénomène » global des filières .
c) Des implications financières également méconnues
Votre rapporteur spécial s'est heurté aux mêmes difficultés pour quantifier l'enjeu financier lié aux filières d'immigration clandestine . D'après l'Organisation des Nations Unies (ONU), l'activité de ces filières représenterait la troisième source de profit illégal dans le monde, après le trafic de drogue et celui des armes .
Il est néanmoins difficile, pour plusieurs raisons, de fournir des chiffres fiables.
D'une part, le prix payé par les migrants pour leur passage dans le pays d'accueil peut être acquitté soit au départ, dans le pays d'origine, soit au cours du périple, par un système du cautionnement ou par l'intermédiaire d'un garant. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, il est en pratique relativement rare de trouver des sommes d'argent liquide lors des interpellations et des perquisitions concernant les filières d'immigration clandestine.
D'autre part, le ministère en charge de l'immigration précise qu'à l'inverse d'autres criminels, les trafiquants de migrants affichent rarement, lorsqu'ils se trouvent sur le territoire français, des signes extérieurs de richesse. En revanche, la plupart des affaires mettent en évidence une partie du patrimoine dont disposent ces individus dans leur pays d'origine.
Dans le cas particulier d'une opération de démantèlement d'un réseau, en 2008, appelée « opération Bagdad », le ministère chargé de l'immigration a été en mesure d'évaluer les gains financiers d'une filière d'immigration clandestine.
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Le cas de « l'opération Bagdad » Cette opération est née de l'exploitation des données contenues dans une contribution britannique de février 2007, relatives à des informations recueillies auprès de clandestins sur le sol anglais. Les investigations menées en France par l'Ocriest permettaient d'isoler des numéros de téléphone pertinents révélant une activité soutenue de réseaux de passeurs, le long d'un tracé allant de l'Irak à la Grande-Bretagne via la Grèce, l'Italie et la France. Elles confirmaient les premiers éléments recueillis par les effectifs de la direction zonale de la police aux frontières Ouest quant à l'existence d'un véritable trafic de migrants illégaux de diverses nationalités, piloté par des Kurdes d'Irak, depuis Cherbourg. Après plus d'un an d'enquête, avec l'appui d'Europol 26 ( * ) et d'Eurojust, l'Ocriest a procédé au démantèlement de la branche française de la filière, en même temps que neuf autres services de police européens. Au total, entre le 16 juin et le 24 juin 2008, 104 personnes ont été interpellées en tant qu'organisateurs, logeurs, passeurs et financiers dans toute l'Europe. Il s'agit de la plus grande affaire de lutte contre l'immigration irrégulière jamais réalisée sur le plan international. Concernant ce dossier spécifique, le ministère chargé de l'immigration est en mesure d'avancer une estimation des gains du réseau, en déterminant le coût du passage facturé par la filière et le nombre potentiel de migrants clandestins ayant bénéficié de cette filière. Par ce mode de calcul, les gains du réseau de « l'opération Bagdad » ont été évalués à plus de 10 millions d'euros. Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire |
* 22 Loi n° 2001-692 (LOLF).
* 23 Réponses aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.
* 24 Rapport n° 300 (2005-2006), « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine », François-Noël Buffet, rapporteur, fait au nom de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine.
* 25 Réponses aux questionnaires transmis par votre rapporteur spécial.
* 26 European police office.