B. UN PROGRAMME QUI RESTE MARQUÉ PAR LE POIDS DES DÉPENSES FISCALES
1. Le poids des dépenses fiscales
Comme l'année dernière, vos rapporteurs spéciaux constatent que l'atteinte des objectifs du programme 174 mobilise des dépenses fiscales considérables, dont l'évaluation n'est pas toujours aisée.
Les 752,2 millions d'euros de crédits de paiement doivent ainsi être mis en regard des dix-huit dépenses fiscales principales sur impôts d'État rattachées au programme 174, qui représenteront un montant de 2,46 milliards d'euros en 2011. Vos rapporteurs spéciaux constatent avec satisfaction une évolution à la baisse de ces dépenses fiscales, puisqu'elles représentaient plus de 2,9 milliards d'euros en 2009. Cette tendance réduit d'autant la masse de crédits échappant au contrôle du Parlement. En outre, cette évolution est positive du point de vue de l'assainissement des finances publiques.
Les principales dépenses fiscales concernées sont le crédit d'impôt en faveur du développement durable (CIDD), estimé à 2,1 milliards d'euros en 2011, et l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur (253 millions d'euros en 2011).
Si la création d'un objectif de performance relatif au CIDD améliore l'évaluation du volet « dépenses fiscales » du programme, vos rapporteurs spéciaux regrettent néanmoins que, contrairement à ce qu'ils avaient préconisé l'an passé, l'éco-prêt à taux zéro destiné au financement de travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements anciens ne soit pas mentionné au titre des dépenses fiscales subsidiaires rattachées au programme.
2. La réduction programmée de certaines dépenses fiscales : l'exemple du crédit d'impôt en faveur du développement durable (CIDD)
Depuis sa mise en place en 2005, le coût du crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable a rapidement et régulièrement augmenté, passant d'une enveloppe initialement prévue pour 2005 de 300 millions d'euros à un coût budgétaire de 2,8 milliards d'euros pour 2009. Vos rapporteurs relèvent à cet égard qu'entre le projet annuel de performances pour 2009 et celui pour 2010, le coût estimé du dispositif avait presque doublé, passant de 1,5 à 2,8 milliards d'euros, et révélant ainsi le manque de fiabilité de l'estimation. Néanmoins, d'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, cette forte augmentation résultait d'une hausse substantielle en 2008 des travaux d'économies d'énergie et des installations d'équipements d'énergie renouvelable, conséquence de la grande sensibilisation des Français aux économies d'énergie pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre.
La loi de finances pour 2009 a prolongé le dispositif fiscal, qui devait s'achever fin 2009, jusqu'au 31 décembre 2012 . Le maintien de cette mesure s'inscrit dans le cadre des objectifs de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement du 3 août 2009, qui prévoit une réduction de 38 % de la consommation d'énergie dans les bâtiments existants et une part de 23 % d'économies d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique à l'horizon de 2020.
Parallèlement, la liste des équipements et des critères de performance exigés pour bénéficier de l'avantage fiscal a fait l'objet de plusieurs révisions afin que le crédit d'impôt reste en adéquation avec les objectifs poursuivis. A cet effet, plusieurs mesures ont été adoptées en loi de finances rectificative pour 2009, prenant effet au 1 er janvier 2010.
Le MEDDTL estime que l'ensemble de mesures prises devrait permettre de ramener la dépense budgétaire autour de 2,1 milliards d'euros à l'horizon 2011 , sur la base d'un marché constant pour l'ensemble des filières renouvelables.
En outre, le présent projet de loi de finances prévoit des mesures de réduction de ce crédit d'impôt, qui devraient avoir un impact en 2012.
Vos rapporteurs spéciaux se montreront particulièrement attentifs aux résultats du nouvel indicateur de performance ainsi qu'à l'évolution du coût de cette dépense fiscale en 2011 et en 2012 et interrogeront le Gouvernement en séance sur l'impact sur les recettes fiscales de 2010 des réformes précitées.