V. LE PROGRAMME 113 « URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »
Le programme 113 s'articule autour des trois priorités que sont l'aménagement équilibré et durable des territoires, la gestion intégrée de la ressource en eau et des ressources minérales, et la protection et la restauration du vivant sauvage.
Placé sous la responsabilité de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature du MEDDTL, il mobilise une douzaine de services déconcentrés, dont les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA), ainsi que seize opérateurs ou catégories d'opérateurs.
A. LES CRÉDITS DEMANDÉS EN 2011
1. Une reconduction globale des crédits
Le projet de budget pour 2011 propose la reconduction globale des crédits votés en 2010 pour le programme 113, sous réserve d'un transfert au ministère chargé des DOM, à hauteur de 3 millions d'euros en AE et 1,5 million d'euros en CP, au titre de l'exécution des contrats de plan « Etat-régions ». Compte tenu du transfert précité, les moyens du programme sont fixés à 349,96 millions d'euros en AE et 345,19 millions en CP.
Le dispositif d'évaluation n'évolue pas par rapport à l'exercice précédent. Il compte six objectifs et treize indicateurs, après avoir été utilement complété dans le cadre du dernier budget. Ainsi, l'élaboration du projet annuel de performances pour 2010 avait permis de refondre le volet de la performance du programme 113 afin, notamment, de mieux rendre compte de la dimension transversale de ce programme, par la création d'un objectif et d'un indicateur de programme : objectif n°1 « Promouvoir la planification, la connaissance et le développement des territoires » et indicateur 1-2 « Taux de pénétration de la planification dans les territoires urbains dont ceux concernés par une façade littorale », intégrant un sous-indicateur relatif à la « couverture des territoires par des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ».
2. Un programme au champ très vaste et aux missions très étendues, qui manque encore de lisibilité
Le programme 113 se compose, comme l'année dernière, à 58 % de dépenses de fonctionnement (199,6 millions d'euros en CP) et à 40 % de dépenses d'intervention (139 millions d'euros en CP). Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont déjà constaté l'an dernier, les actions qu'il comporte constituent souvent un assemblage d'enveloppes très limitées de crédits, dispersées au gré de la présentation par titre et par catégorie retenue dans les projets annuels de performance. A cet égard, si la précision de la justification au premier euro est incontestable, l'appréhension globale des enjeux attachés à chaque action nécessite un effort de synthèse très fastidieux.
L'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification » totalise 21,3 % des crédits de paiement du programme, à hauteur de 73,1 millions d'euros. Cette action finance l'activité d'élaboration et d'évaluation des politiques nationales dans le domaine de l'urbanisme, l'intervention des services de l'État dans l'élaboration des documents d'urbanisme, dans l'observation des territoires, l'aide à l'émergence de projets locaux ou encore l'assistance et le conseil auprès des collectivités territoriales. 26 millions d'euros sont consacrés au fonctionnement courant (dépenses d'études, de formation, de communication, d'informatique, de frais de déplacement et de contentieux) et 44,4 millions d'euros représentent des transferts, essentiellement en direction des entreprises et des collectivités territoriales au titre des interventions de l'Etat dans le domaine de l'aménagement du territoire (contrats de projet Etat-régions, grandes opérations d'urbanisme...).
L'action 2 « Appui technique » est consacrée aux prestations apportées par les services de l'Etat aux collectivités territoriales. Cet appui prend la forme de conseil non rémunéré exercé auprès des collectivités territoriales à leur demande, d'assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), de prestations fournies aux collectivités en matière d'application du droit des sols, de mise à disposition au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme et d'ingénierie publique concurrentielle, ce dernier volet ayant vocation à disparaître en application de la RGPP. Cette action « miroir » n'est pas dotée et a vocation à recevoir, en gestion, les crédits de personnel inscrits au programme support (217) de la mission.
Enfin, l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » regroupe 78,8 % des crédits de paiement du programme, soit 272,1 millions d'euros en crédits de paiement. Hors subventions pour charges de service public aux opérateurs (138,8 millions d'euros), les crédits de l'action sont ventilés selon quatre thématiques : l'eau ; la mer et le littoral ; la biodiversité ; matières premières minérales non énergétiques.
3. La mobilisation d'importantes ressources extrabudgétaires à l'appui du programme
Comme l'an dernier, vos rapporteurs spéciaux constatent à nouveau que l'appréhension du coût des politiques portées par le programme 113 implique d'y agréger les crédits de soutien et de pilotage inscrits au programme support de la mission ou au sein d'autres missions, ainsi que les dépenses fiscales et les ressources extrabudgétaires mobilisées par ses opérateurs.
Ainsi, le schéma de déversement analytique présenté par le projet annuel de performances pour 2011 indique que les 351,2 millions d'euros de crédits directs (fonds de concours et affectation de produits compris) sont complétés par plus de 1,28 milliard d'euros de crédits de soutien et de pilotage . Ces crédits proviennent, à hauteur de 1,17 milliard d'euros, du programme 217 de la présente mission. De plus, 3,9 millions d'euros de crédits proviennent du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». Ils correspondent à des dépenses de personnel et de fonctionnement pour la police de l'eau et la mise en oeuvre des politiques de protection de la nature, dont Natura 2000. 107,4 millions d'euros de crédits sont en outre déversés du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », correspondant à la mise en oeuvre des mesures d'inspection de la faune sauvage captive. Le montant total des moyens du programme 113 après déversement s'élève à 1,63 milliard d'euros.
De surcroît, le programme 113 présente des dépenses fiscales dont le montant global est estimé à 13 millions en 2011, soit une stabilisation par rapport à 2010.
Enfin, les ressources extrabudgétaires des opérateurs atteignent des montants très significatifs, de l'ordre de 2,5 milliards d'euros en 2011. Celles-ci profitent essentiellement aux agences de l'eau.
On trouvera ci-après un tableau prévisionnel des ressources des principaux opérateurs du programme 113, pour les années 2011 à 2013 :
Tableau prévisionnel des ressources des
principaux opérateurs
du programme 113
(en millions d'euros)
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Etablissements |
Ressources 2011 (estimation / chiffres arrondis au million d'euro) |
Ressources 2012 (estimation / chiffres arrondis au million d'euro) |
Ressources 2013 (estimation / chiffres arrondis au million d'euro) |
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Parcs Nationaux et PNF |
70 M€ * |
71 M€* |
72 M€* |
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Agence des Aires Marines Protégées |
10 M€ * |
11 M€ * |
12 M€ * |
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Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage |
37 M€ * + 77 M€ de recettes fiscales dont 69 M€ de redevances cynégétiques |
39 M€ * + 77M€ de recettes fiscales dont 69 M€ de redevances cynégétiques |
42 M€ * + 76M€ de recettes fiscales dont 68 M€ de redevances cynégétiques |
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Agences de l'eau |
1 997 M€ (redevances) (dont 108 M€ destinés à l'ONEMA) + 264 M€ (remboursements de prêts et avances) |
2 077 M€ (redevances) (dont 108 M€ destinés à l'ONEMA) + 264 M€ (remboursements de prêts et avances) |
2 100 M€ (redevances) (dont 108 M€ destinés à l'ONEMA) + 280 M€ (remboursements de prêts et avances) |
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Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques |
108 M€ (redevances reversées par les agences de l'eau) + 30 M€ (redevances Ecophyto) |
108 M€ (redevances reversées par les agences de l'eau) + 30 M€ (redevances Ecophyto) |
108 M€ (redevances reversées par les agences de l'eau) + 30 M€ (redevances Ecophyto) |
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Conservatoire des Espaces Littoraux et des Rivages Lacustres |
38 M€ (droit annuel de francisation des navires) |
38 M€ (droit annuel de francisation des navires) |
38 M€ (droit annuel de francisation des navires) |
* : en autorisations d'engagement programme 113
Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux
Vos rapporteurs spéciaux soulignent que la présentation de ces chiffres ne saurait être déconnectée des missions exercées par les établissements et leur évolution. En effet, tous les opérateurs « eau et biodiversité » du programme 113 sont chargés de missions que les lois Grenelle I et II ont accrues considérablement, ce qui augmente leurs besoins théoriques, au-delà des gains attendus par une amélioration de la productivité et la réduction des dépenses de fonctionnement.