Article 3 (art. 19-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 précitée) - Régularisation d'une demande affectée par un vice de forme ou de procédure
I/ le texte de la proposition de loi initiale
Cet article introduit après l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 précitée un article 19-1 afin de poursuivre la démarche d'amélioration des relations des citoyens avec les administrations engagée par cette loi.
Cet article instaure, en effet, l'obligation, pour une autorité administrative, recevant une demande entachée d'un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen, d'inviter l'auteur de la demande à la régulariser et de lui indiquer les formalités à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
Ainsi, pour l'auteur de la proposition de loi, « l'administration sera tenue d'aider les citoyens à formuler leurs demandes dans les formes permettant leur examen, ce qui favorisera l'accès au droit de nos concitoyens parfois perdus dans le dédale des normes et des procédures. »
Par « vice de forme » ou « vice de procédure » faisant obstacle à l'examen de la demande, il faut principalement entendre une pièce manquante .
En revanche, le fait de s'adresser à une autorité administrative incompétente ne constitue pas un vice de forme ou de procédure puisque l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 fait obligation à l'autorité administrative de transmettre à l'autorité compétente.
Le dispositif proposé par le présent article complète celui prévu à l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 qui prévoit que, sauf dérogations fixées par décret en Conseil d'Etat, « toute demande adressée à une autorité administrative doit faire l'objet d'un accusé de réception ».
II/ Les apports de l'Assemblée nationale
Cet article a été modifié uniquement par la commission des lois, aucun amendement n'ayant été adopté en séance.
La commission, à l'initiative de son rapporteur et suivant l'avis du Conseil d'Etat, a précisé le régime juridique de ce nouveau mécanisme.
Elle a fixé les principes suivants :
« Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour régulariser. Toutefois la régularisation de la demande avant l'expiration du délai fixé par l'autorité administrative met fin à cette suspension. »
« En l'absence de régularisation dans le délai prescrit, aucune décision implicite d'acceptation n'est susceptible d'intervenir ».
Il s'agit d'articuler ce nouveau système avec les règles de survenance d'une décision implicite, qu'elle soit de rejet ou d'acceptation . En effet, le silence gardé par l'administration sur une demande pendant deux mois équivaut tantôt à un rejet, tantôt à une acceptation, comme le précisent les articles 21 et 22 de la loi du 12 avril 2000.
C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale a distingué deux cas de figure :
- lorsque la demande s'inscrit dans le cadre d'une décision implicite de rejet , le délai de deux mois ne courra pas pendant le délai imparti pour la régularisation, délai qui sera fixé par décret en Conseil d'Etat et qui pourrait être, par exemple, de 15 jours. Dans le cas contraire, le délai de deux mois serait amputé de 15 jours, au détriment de l'usager puisque le silence gardé par l'administration vaut rejet de la demande. Le texte précise toutefois que la régularisation de la demande avant l'expiration du délai fixé par l'autorité administrative met fin à la suspension du délai de deux mois. Il s'agit en fait de considérer que le délai de deux mois ne concerne que le temps où l'administration est en possession du dossier : ne peut logiquement être compris dans ce délai le temps pris par l'usager pour régulariser sa demande ;
- lorsque la demande s'inscrit dans le cadre d'une décision implicite d' acceptation , le texte adopté par les députés précise qu' « en l'absence de régularisation dans le délai prescrit, aucune décision implicite d'acceptation n'est susceptible d'intervenir ». Il s'agit d'éviter que l'usager ne réponde pas à l'invitation de régularisation qui lui est faite afin de gagner du temps et d'espérer que l'administration ne prenne pas de décision explicite, ce qui équivaudrait à une décision implicite d'acceptation.
Enfin, la commission des lois a renvoyé au décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conséquences quant au délai de recours d'une absence de mention, dans la réponse de l'administration, des dispositions législatives et réglementaires instituant les obligations de forme ou de procédure omises par le demandeur.
III/ La position de votre commission
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin que la rédaction de cet article respecte la répartition des compétences entre la loi et le règlement . En effet, la rédaction proposée est tantôt trop vague, tantôt trop détaillée.
En premier lieu, l'Assemblée nationale a été en-deçà de la compétence du législateur sur plusieurs points.
Tout d'abord, comme l'a confirmé le ministère de la justice à votre rapporteur, le dispositif doit être complété pour prévoir que l'administration doit fixer un délai pour la régularisation de la demande. Cette précision relève de la loi et non du règlement. Notons que ce délai pourra varier en fonction du temps prévisible pour effectuer les démarches nécessaires.
Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a renvoyé au décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conséquences quant au délai de recours d'une absence de mention, dans la réponse de l'administration, des indications sur les obligations de forme ou de procédure omises par le demandeur. Votre commission estime, là encore, que ces conséquences doivent être fixées par le législateur et que l'article 3 devrait être complété afin de prévoir, par analogie avec l'article 19 de la loi précitée du 12 avril 2000 disposant que « les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa » , que les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur de la demande lorsque la réponse de l'administration ne comporte pas les indications prévues par le décret en Conseil d'Etat, à savoir :
- le délai imparti pour la régularisation de la demande ;
- les formalités ou les procédures à respecter ;
- les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
En second lieu, l'Assemblée nationale a été au-delà de la compétence du législateur sur la question de la procédure applicable aux décisions implicites, question qui relève du pouvoir réglementaire.
En tout état de cause, la rédaction de l'Assemblée nationale comporte un oubli . Quelle est la règle applicable lorsqu'on est dans le cas d'une décision implicite d'acceptation et que l'usager régularise avant le terme du délai imparti par l'administration (par exemple au bout de 5 jours au lieu de 15) ? Comment le délai de deux mois, à l'issue duquel la décision est réputée favorable, sera-t-il calculé ? Ce délai aura-t-il été suspendu 5 jours ou 15 jours ? Il appartiendra au décret en Conseil d'Etat de fixer cette règle de computation des délais, étant précisé que, pour votre rapporteur, il serait logique de retenir, dans l'exemple ci-dessus, une suspension de 5 jours, comme en matière de décisions implicites de rejet. Il faut en effet considérer que le délai de deux mois ne concerne que le temps où l'administration est en possession du dossier, pas celui où l'usager régularise sa demande.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .