EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La proposition de loi transmise au Sénat le 3 décembre 2009 constitue une nouvelle et consistante étape du toilettage de notre corpus législatif.
Initiée pour la troisième fois par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, elle résulte de diverses sources, comme l'a précisé son auteur : le rapport sur la qualité et la simplification du droit remis au Premier ministre en janvier 2009, à la suite de la mission temporaire qui lui avait été confiée ; le « travail réalisé au sein de la commission des lois (de l'Assemblée nationale) avec le concours d'une équipe de juristes et de scientifiques tendant à identifier les normes désuètes, inappliquées ou contraires à des normes supérieures en matière pénale » ; les demandes adressées, notamment par l'intermédiaire du site Internet « Simplifions la loi » ouvert à tous par la commission des lois de l'Assemblée nationale ; des propositions avancées par les ministères 2 ( * ) .
Précisons que la proposition a fait l'objet de la première application du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution, introduit par la révision du 23 juillet 2008, en étant soumise au Conseil d'Etat par le président de l'Assemblée nationale avant son examen en commission.
En raison de la diversité des domaines abordés, votre commission des lois a, comme elle en avait retenu le principe lors de l'examen de la loi du 12 mai 2009, décidé de déléguer aux commissions saisies pour avis, l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence 3 ( * ) . En conséquence :
- les articles 4, 27, 98 et 101 ont été examinés par la commission de la culture ;
- les articles 1 er , 10, 12, 13, 15, 16, 17 ter, 18, 19, 27 quinquies , 27 sexies , 38, 39, 54 quater , 85, 86, 87, 95, 99, 125, 141, 143, 153, 154 et 155 par la commission de l'économie ;
- les articles 9, 9 bis , 17, 17 bis, 20, 20 bis , 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 septies , 27 octies , 48, 51, 51 bis , 51 ter , 52, 52 bis , 53, 54, 91, 92, 96, 97, 117, 128, 128 bis , 129, 130, 131, 132, 142, 148 et 149 bis , par la commission des affaires sociales .
Les rapporteurs pour avis de ces trois commissions ont participé à la réunion d'établissement du texte par la commission des lois. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté leurs amendements et suivi leurs avis sur les autres amendements aux parties relevant de leur compétence.
Ainsi, figurent dans le texte de la commission des articles additionnels également commentés dans leurs rapports pour avis.
Pour sa part, votre commission des lois a examiné en propre les 141 articles entrant dans son domaine de compétence sur les 206 -dont 14 supprimés par l'Assemblée nationale- que compte le texte adopté par les députés.
I. LES DIFFICULTÉS CROISSANTES DU RITUEL PARLEMENTAIRE DE LA SIMPLIFICATION DE LA LOI : LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le texte transmis par les députés constitue un vaste chantier dont certaines composantes appellent un examen approfondi dans un autre cadre.
1) Un processus de plus en plus complexe
Force est de constater le développement inflationniste du contenu de ces propositions de loi successives : si la première d'entre elles, la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007, comptait 30 articles, la loi du 12 mai 2009 (n° 2009-526) en contenait 140 au terme de son examen parlementaire et le texte aujourd'hui soumis au Sénat en présente déjà 206.
Il ne s'agit pas pour votre rapporteur de s'opposer à la conduite de ce chantier législatif indispensable à l'accessibilité et à la sécurité juridique de notre droit mais de souligner les difficultés croissantes de l'exercice : le Parlement est amené à examiner des dispositions, non seulement nombreuses mais relevant de thématiques très diverses et d'inégale valeur. En effet, si certaines d'entre elles s'inscrivent effectivement dans l'objet d'une loi de simplification et donc procèdent à des abrogations de textes tombés en désuétude ou inutiles, à des rectifications rédactionnelles, à des coordinations, à la simplification ou à la clarification de certaines procédures, de nombreuses autres présentent, en revanche, de véritables novations ; sans préjuger de leur bien-fondé, elles dépassent manifestement l'objet de la proposition de loi.
• Un pouvoir attractif
Ce rendez-vous législatif est aujourd'hui très attendu de toutes parts car il est devenu le véhicule commode pour porter, notamment, les amendements des différents ministères qui soit ne peuvent espérer le dépôt d'un projet de loi par le Gouvernement sur le court terme, soit souffrent des aléas et des contraintes du processus parlementaire.
A cet égard, on peut s'interroger sur l'objet même de ce texte, entendu tant par son intitulé que par le périmètre de ses dispositions initiales : cette proposition de loi a-t-elle un objet identifié, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ? N'est-elle pas, sous son intitulé de simplification, un assemblage de « cavaliers législatifs » en déshérence ? Son absence de frontières, ainsi que le montrent les dispositions dont il s'est enrichi à l'Assemblée nationale, et son caractère éminemment disparate pourraient être interprétés comme une altération des objectifs de valeur constitutionnelle de clarté et de sincérité du débat parlementaire et d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi...
Ainsi, la proposition de loi, reprenant l'essentiel des préconisations émises par le Conseil d'Etat en 1996, élabore , en son chapitre II (articles 58 à 82), un cadre juridique unifié des groupements d'intérêt public . D'aucuns ont pu regretter, lors des auditions, que ces dispositions, qu'il paraît impossible de rattacher à un code ou à une loi existante, ne soient pas individualisées au sein d'un nouveau code ou d'un texte de loi spécifique alors même qu'elles forment un ensemble cohérent.
C'est ainsi que le législateur se trouve confronté à un texte touffu et hétéroclite qui renferme des sujets multiples dont certains produisent des conséquences lourdes pour notre ordonnancement juridique.
Pour votre rapporteur, il faudra à l'avenir revenir à l'esprit qui a animé à l'origine cet utile mouvement de toilettage du droit pour s'en tenir aux seules rectifications, coordinations, suppressions et simplifications qui y concourent.
• Des textes de repli et concurrents
Par un mouvement inverse, tenant à son calendrier d'examen, la proposition de loi a été partiellement démembrée :
- l'article 3 bis , destiné à conforter le rôle de « guichet unique » joué par les centres de formalités des entreprises, a été introduit à l'article 37 de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services ;
- l'article 17 ter relatif aux spécifications techniques auxquelles doivent répondre les laboratoires d'analyses de l'eau participant à un marché public ainsi que l'article 19 concernant la simplification des règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb, a été introduit dans l'article 38 (II - 6° et II - 1° à 5°) de la même loi ;
- les articles 27 bis sur la c ommunication du devis ou de la méthode de calcul du prix et 27 quater modifiant les dispositions du code de la communication relatives à l'obligation générale d'information, ont été introduits dans l'article 35 de ladite loi ;
- les articles 27 quinquies ( direction ou gérance d'une auto-école) , 86 (mise en conformité de l'exercice de la profession de géomètre-expert avec le droit communautaire) et 153 (habilitation du Gouvernement en vue de transposer la directive du 14 mars 2007 établissant une infrastructure d'information géographique européenne ) ont été repris dans la proposition de loi n° 693 (2009-2010) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire , déposée par nos collègues Gérard Longuet, Jean Bizet et Jean-Paul Emorine : précisons que celle-ci transpose directement la directive du 14 mars 2007 ;
- les articles 27 septies (entrepreneurs de spectacle vivant) et 27 octies (agences de mannequins) ont été repris, respectivement, aux articles 6 et 8 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques, avec une rédaction beaucoup plus fouillée ;
- les articles 29 bis à 29 nonies , relatifs au régime des fichiers de police, ont été insérés dans la proposition de loi n° 93 (2009-2010) de M. Yves Détraigne et Mme Anne-Marie Escoffier visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique ;
- l'article 36 (polices d'agglomération) a été inséré dans la loi n°2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public ;
- les articles 55 à 57 (modifications au régime de la TVA) ont été introduits dans le collectif budgétaire du 9 mars 2010 (loi n° 2010-337) ;
- l'article 103 (aggravation des peines encourues en cas de violences conjugales commises par un « ex ») a été intégré dans la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites aux femmes ;
- les dispositions de l'article 111 (montant de l'amende encourue pour recherche illicite d'identification génétique) figurent également dans le projet de loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure, en cours d'examen par le Parlement.
Si elle en comprend les motivations pratiques, votre commission ne peut que déplorer la présence dans la proposition de loi de dispositions qui, en raison des rythmes différents de navette des différents textes concernés, sont insérées simultanément dans d'autres textes en cours de discussion devant l'une ou l'autre assemblée. L'habilitation à transposer la directive 2007/36/CE du 11 juillet 2007 concernant l'exercice de certains droits des actionnaires de sociétés cotées, aura figuré jusqu'à ce jour dans pas moins de quatre textes ! Si l'urgence qui peut s'attacher à certaines transpositions en raison du retard est compréhensible, elle ne doit pas primer sur la nécessaire clarté et sincérité du débat parlementaire, exigences reconnues par le Conseil constitutionnel.
2) La variété des dispositions transmises
Un rapide survol des 141 articles entrant dans le champ de compétence de la commission des lois illustre certaines dérives auxquelles aboutit ce travail de simplification.
• De la mise à jour, simplification et clarification ...
- Différentes dispositions constituent un « nettoyage » de la législation en supprimant les textes aujourd'hui dépassés par l'intervention au fil du temps d'évolutions de toute nature. C'est le cas de l'article 118 qui supprime les références faites par certains articles du code civil à des peines qui n'existent plus comme la peine de mort, à des procédures disparues en droit civil, comme la contrainte judiciaire, ainsi que de l'article 137 qui « élimine » des références à l'Algérie indépendante depuis bientôt un demi-siècle... Plusieurs articles de la proposition de loi relatifs à la matière pénale visent également à supprimer des dispositions devenues obsolètes : référence aux arrêts de cours d'assises prononçant la peine de mort (article 116), à des peines afflictives ou infamantes (article 126), à l'incrimination de forfaiture (article 133) ou encore à la tutelle pénale (article 146) par exemple. Votre commission a également inséré, à l'initiative de son rapporteur, deux articles additionnels afin d'abroger des dispositions obsolètes relatives à la corruption (article 114 et 114 B nouveaux).
- La proposition procède par ailleurs à des simplifications ou à des clarifications opportunes comme l'article 37 qui, dans ses alinéas 3 et 12, précise la collectivité publique ou le service auquel doit s'adresser le fonctionnaire ou le militaire pour demander à bénéficier de la protection fonctionnelle. L'article 10 bis précise la préfecture compétente, à Paris, pour recevoir les déclarations de nationalité.
S'agissant de la législation funéraire, l'article 14 lève une ambiguïté relative aux vacations que les familles doivent verser au titre du contrôle de certaines opérations funéraires. L'article 14 bis A précise quant à lui le régime d'accréditation auquel doivent obéir les organismes de certification chargés de vérifier la conformité aux prescriptions applicables de certaines installations techniques des entreprises de pompes funèbres.
En matière pénale, plusieurs dispositions apportent une réelle simplification au droit en vigueur. Tel est par exemple le cas de l'article 14 bis , qui clarifie le droit applicable en matière de délai de paiement d'amendes forfaitaires, ou de l'article 50, qui vise notamment à faciliter la désignation de la juridiction compétente en cas de catastrophe aérienne.
D'autres dispositions tendent à clarifier certaines formulations, sources d'insécurité juridique. Tel est le cas de l'article 114 qui modifie plusieurs articles du code pénal afin de confirmer la suppression de toute exigence d'antériorité du pacte de corruption sur sa réalisation.
Enfin, certains articles réparent des omissions. Le droit en vigueur ne permet pas, par exemple, la sanction de la violation de l'interdiction d'exercer une fonction publique ou de l'interdiction de gérer (article 115). Il ne permet pas non plus de porter la durée maximale de la contrainte judiciaire à un an en matière de crimes relatifs au trafic de stupéfiants, alors que cela est possible en matière de délits (article 116). La présente proposition de loi propose d'y remédier.
Dans le souci de privilégier l'unité du droit, la proposition de loi procède à la suppression de certains régimes spéciaux qui ne se justifient plus . Tel est le cas, par exemple, de l'article 11 qui étend aux établissements publics du culte des départements d'Alsace et de la Moselle, les règles applicables, sur le reste du territoire, aux congrégations religieuses, pour l'acceptation des libéralités qui leur sont consentis.
Rentre également dans cette catégorie l'article 33 qui supprime plusieurs commissions administratives dépourvues d'activité comme la commission consultative en matière d'usure ou le conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires.
- D'autres articles permettront de simplifier les démarches administratives ou d'accroître l'efficience de la gestion publique : ainsi, afin de faciliter la coordination des secours, l'article 44 vise à déterminer par avance le préfet compétent lors de la survenance d'un sinistre dans un tunnel ou sur un pont s'étendant sur plusieurs départements. Pour sa part, l'article 41 réduit le délai de convocation de la première réunion du conseil municipal suivant le renouvellement général de 5 à 3 jours francs. L'article 42 simplifie le mode de nomination dans des commissions municipales en permettant d'éviter le recours à un scrutin lorsqu'une seule candidature a été déposée.
De la même manière, plusieurs articles visent faciliter le recours par les citoyens à certaines démarches civiles , comme l'autorisation de changer l'ordre de ses prénoms (article 28 bis ) ou celle de faire célébrer un mariage à titre posthume (article 10 ter ).
L'article 42 bis constitue le volet législatif de la réforme de la défense extérieure contre l'incendie, destinée à moderniser les règles d'implantation et de gestion des points d'eau y concourant.
L'article 49 assouplit, quant à lui, les conditions dans lesquelles les communes de moins de 2.000 habitants peuvent elles-mêmes conserver leurs archives anciennes.
De nombreux articles se donnent aussi pour objectif de simplifier ou faciliter la vie des entreprises , par exemple dans le domaine comptable pour les plus petites d'entre elles, mais également de clarifier des dispositions à l'interprétation ambiguë ou à l'application incertaine. Ainsi, l'article 31 vise à préciser les modalités d'intervention du commissaire aux comptes en cas d'augmentation de capital d'une société anonyme avec suppression du droit préférentiel de souscription des actionnaires : la doctrine et les commissaires aux comptes eux-mêmes ne parvenaient pas à comprendre le sens des règles inscrites dans le code de commerce.
Le texte contient également des clarifications diverses en matière électorale . Il prévoit ainsi de simplifier et de fluidifier le fonctionnement des organes délibérants des EPCI en précisant les modalités de démission des délégués communautaires (article 45) et en créant deux nouveaux cas de prorogation de leur mandat (articles 46 et 47).
Enfin, dans une logique d'amélioration de la qualité formelle du droit, le texte adopté par les députés contient plusieurs habilitations à légiférer par ordonnance afin de permettre au gouvernement de recodifier certains codes à droit constant : tel est par exemple le cas de code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (article 152).
Par ailleurs, la proposition de loi comporte certains dispositifs visant à améliorer les relations des entreprises et des particuliers avec les administrations (section 1 du chapitre premier).
Ainsi, l'article 2, d'une part, pose un principe général d'échanges d'informations directes entre administrations, avec pour double objectif de faciliter les demandes des usagers et d'améliorer la lutte contre la fraude, d'autre part, vise à simplifier les contraintes imposées aux entreprises en prévoyant que les administrations recueillent préalablement et prioritairement les informations dont elles ont besoin auprès des centres de formalités des entreprises et non auprès des entreprises elles-mêmes
De la même façon, l'article 3 instaure l'obligation, pour une autorité administrative recevant une demande entachée d'un vice de forme ou de procédure, d'inviter l'auteur de la demande à la régulariser en lui indiquant les formalités à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
L'article 6 a, quant à lui, pour objet d'étendre la procédure du recours administratif préalable obligatoire au domaine de la fonction publique. Cette procédure présente plusieurs avantages : pour le citoyen, elle constitue un moyen simple, peu coûteux et rapide d'obtenir la réformation d'une décision tout en préservant le droit au recours puisque cette procédure proroge les délais de saisine du juge ; pour l'administration, la procédure permet le réexamen effectif de ses décisions ; pour les juridictions administratives, ces recours favorisent la prévention et la diminution du contentieux.
L'article 35 vise à renforcer la sécurité juridique des actes administratifs pris après avis d'un organisme administratif, en réduisant les risques d'annulation contentieuse, en particulier dans le cas où l'autorité administrative sollicite l'avis d'un organisme alors qu'elle n'y était pas juridiquement tenue.
• ... à la novation législative
En revanche, d'autres dispositions dépassent largement le cadre de cette proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit et auraient mérité, quelle que soit leur pertinence, l'organisation d'un débat spécifique .
C'est le cas notamment de la réforme du droit de la préemption opérée par les articles 83 A et suivants. En effet, le texte transmis par l'Assemblée nationale remplacerait, en matière de préemption, 33 articles du code de l'urbanisme par trois nouveaux chapitres composés de 45 articles. Cette refonte très substantielle concerne les deux types les plus utilisés de préemption, à savoir le droit de préemption urbain (DPU), qui serait transformé en un simple « droit de préférence », et les zones d'aménagement différé (ZAD), qui deviendraient des « périmètres de projet d'aménagement » (PPA) dédiés à la préemption de projet et valables pour une durée de six ans renouvelable 4 ( * ) . Cette réforme a pour principal objectif de renforcer très largement les garanties accordées aux vendeurs, notamment en :
- réduisant nettement les possibilités de négociation accordées aux titulaires du droit de préemption. Ainsi, le prix d'acquisition dans le cadre du DPU serait obligatoirement celui indiqué dans la DIA (et non plus, comme le prévoit le droit actuel, un prix fixé par accord amiable ou par le juge judiciaire en cas de désaccord entre les parties) et un « droit de délaissement », privant la collectivité publique de la possibilité de renoncer à la préemption, serait institué 5 ( * ) ;
- supprimant les préemptions partielles dans le cadre du DPU ;
- créant de nouveaux cas de rétrocession du bien préempté à son propriétaire initial ou, à défaut, aux acquéreurs évincés.
La réforme, qui serait mise en oeuvre de manière progressive (article 157), constituerait donc une remise en cause profonde du droit en vigueur .
En matière pénale , l'article 107 de la proposition de loi tend à modifier les peines encourues en cas de prise d'otage, lorsque celle-ci se solde par la libération rapide de la victime sans violence et sans condition.
Plusieurs articles visent également à transposer certaines dispositions de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive services », excédant dès lors le champ de la seule simplification. Ces articles prennent place dans le choix fait par le Gouvernement, compte tenu de la diversité des secteurs concernés par la directive, de la transposer non pas de façon globale dans un texte unique, mais au fil des textes législatifs susceptibles d'accueillir des dispositions de transposition.
La proposition de loi comporte aussi certaines dispositions modifiant l'entrée en vigueur de textes adoptés par le Parlement. Tel est le cas, à l'article 6 bis, du transfert au juge aux affaires familiales du contentieux des tutelles des mineurs prévu par la précédente loi de simplification.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale comporte d'autres dispositions relatives à l'organisation et aux compétences de la justice administrative . Ainsi, les députés ont souhaité permettre, à titre expérimental pour une durée de trois ans, à des collectivités territoriales et à leurs groupements de consulter des tribunaux administratifs et une cour administrative d'appel sur des questions relevant de leur compétence (article 40).
La proposition de loi modifie en outre les conditions de recrutement des auditeurs du Conseil d'Etat, afin de prendre en compte la suppression du classement à la sortie de l'Ecole nationale d'administration (article 146 bis ).
Enfin, l'article 8 prévoit la possibilité d'organiser, à la place des consultations obligatoires d'organismes administratifs, une procédure dénommée « consultation ouverte » permettant de recueillir les observations de toutes les personnes concernées, et ce préalablement à l'édiction d'un acte réglementaire.
Par ailleurs, les articles 29 à 29 nonies comportent de nombreuses modifications de la loi « informatique et libertés » qui dépassent le cadre de la simplification.
Ainsi, l'article 29 a deux objets : d'une part, il crée une procédure contradictoire entre la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et les ministères et organismes concernés ; d'autre part, il prévoit le respect du pluralisme politique pour les nominations des deux députés et deux sénateurs membres de la CNIL.
De même, l'article 29 bis modifie en profondeur le régime d'autorisation pour la création par l'Etat de fichiers de police.
* 2 Cf. proposition de loi n° 1890 (AN, XIIIe législature), exposé des motifs.
* 3 Cf. avis n° 5 de M. Pierre Bordier au nom de la commission de la culture - avis n° 6 de M. Hervé Maurey au nom de la commission de l'économie - avis n° 3 de Mme Françoise Henneron au nom de la commission des affaires sociales.
* 4 On remarquera que, depuis la loi relative au Grand Paris (qui a été publiée après le passage de la présente proposition de loi à l'Assemblée nationale), la durée des ZAD, qui était de quatorze ans, a été portée à six ans. Sur ce point, la proposition de loi est donc déjà satisfaite.
* 5 Le texte initial de la proposition de loi prévoyait que, dans le cadre de ce nouveau « droit de délaissement », le propriétaire d'un bien situé dans un périmètre de préemption pourrait mettre en demeure le titulaire du droit de préemption d'acquérir son bien au prix qu'il en demande ; la commission des lois de l'Assemblée nationale a cependant estimé que ces dispositions étaient contraires à l'article 40 de la Constitution et a opté pour un système où il resterait possible de faire appel au juge de l'expropriation.