SECTION 2 Organisation et amélioration du fonctionnement de
l'intercommunalité
SOUS-SECTION 1
Établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre
Article 18 (art. L. 5210-1-2 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales
L'article 18 institue une procédure pérenne de suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales, qui entrera en vigueur au terme du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité.
Il attribue compétence au préfet pour y procéder.
Un dispositif encadré par le Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat a encadré le dispositif proposé par le Gouvernement en prévoyant dans le texte de la commission amendé par nos collègues François-Noël Buffet et Bernadette Bourzai :
- l'accord de l'établissement public de coopération intercommunale sur le rattachement ;
- une clause de sauvegarde en cas de refus de l'établissement : dans ce cas, le préfet ne pourrait opérer le rattachement que si la commission départementale de la coopération intercommunale ne s'est pas prononcée en faveur du rattachement à un autre établissement public de coopération intercommunale limitrophe de la commune concernée ;
- la consultation du comité de massif en cas de divergence sur le futur périmètre d'une communauté de communes entre une collectivité classée montagne et le préfet.
Il a, en outre, à l'initiative de notre collègue Philippe Dallier, soustrait les trois départements de la petite commune parisienne à l'application de ce dispositif de couverture intégrale du territoire départemental par des intercommunalités, par coordination avec l'exemption de même nature retenue à l'article 16 concernant le SDCI, dans l'attente des décisions sur le Grand Paris.
L'accord de l'Assemblée nationale au dispositif sénatorial
L'Assemblée a retenu l'économie générale du texte adopté par le Sénat, son rapporteur ayant souscrit « à l'équilibre ainsi trouvé entre la nécessité d'une impulsion préfectorale forte pour préserver la cohérence territoriale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'une part, et la nécessité de mieux associer les collectivités locales concernées par ces décisions administratives, d'autre part » 22 ( * ) .
Elle a cependant apporté, outre des précisions rédactionnelles, quelques modifications au texte :
- elle a fixé un délai de deux mois au comité de massif pour se prononcer : à défaut, son avis serait réputé favorable ;
- par coordination avec la date retenue par l'Assemblée nationale pour l'achèvement du processus de réorganisation de la carte intercommunale, elle a avancé du 1 er janvier 2014 au 1 er juillet 2013 de l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 18, afin qu'elles ne perturbent pas le déroulement des élections municipales de 2014 ; le Sénat s'en était également préoccupé mais avait réservé sa décision dans l'attente du calendrier d'adoption définitive du présent projet de loi.
La position de la commission des lois
Votre commission a souscrit à ces modifications.
A l'initiative de notre collègue Jacques Blanc, elle a cependant porté de deux à quatre mois le délai fixé au comité de massif pour se prononcer sur l'arrêté préfectoral afin de prendre en compte la périodicité de ses réunions.
Elle a adopté l'article 18 ainsi modifié.
Article 19 bis A (art. L. 5211-11 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales) Délai de répartition des biens en cas de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale
L'article 19 bis A a été inséré à l'initiative de notre collègue Nathalie Goulet. Il fixe un délai au préfet au cas de retrait, d'une part, d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale et, d'autre part, d'une compétence transférée à l'intercommunalité, pour répartir les biens ou le produit de leur réalisation et le solde de l'encours de la dette en cas de désaccord entre l'établissement et la ou les communes concernées.
Le préfet disposera alors d'un délai de deux mois suivant sa saisine pour arrêter la répartition.
L'Assemblée nationale a approuvé cette disposition permettant de mettre fin à des blocages préjudiciables au fonctionnement des collectivités intéressées.
Elle a cependant porté à six mois le délai imparti au préfet au juste motif de « la technicité des opérations d'évaluation du patrimoine devant être menées avant de procéder à sa répartition » 23 ( * ) .
Outre une modification rédactionnelle, l'Assemblée a précisé que le préfet doit être saisi par l'établissement public de coopération intercommunale ou une des communes concernées.
La commission des lois a adopté l'article 19 bis A sans modification.
Article 20 (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) Simplification de la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Cet article vise à simplifier la procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre.
Le dispositif voté par le Sénat
En première lecture, votre commission des lois avait approuvé l'assouplissement proposé par le Gouvernement. Sur la proposition de son rapporteur, elle avait, cependant, modifié le texte pour :
- introduire l'accord obligatoire à la fusion de la commune dont la population est la plus nombreuse ;
- fixer un délai de 2 mois à la CDCI pour rendre son avis sur le projet de périmètre proposé par le préfet.
En séance, le texte de la commission a été amendé sur plusieurs points :
- introduction, à l'initiative de notre collègue Rémy Pointereau, de la compétence de la CDCI pour proposer le projet de périmètre du nouvel établissement résultant de la fusion ;
- délimitation du projet de périmètre dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale sur la proposition de notre collègue Jean-Claude Peyronnet ;
- pour permettre plus rapidement et simplement la transformation de l'établissement résultant de la fusion en un EPCI plus intégré que ceux qui ont fusionné, détermination de la catégorie d'EPCI envisagé par l'arrêté fixant le projet de périmètre et adaptation en conséquence des compétences exercées par la nouvelle intercommunalité sur un amendement de notre collègue Hugues Portelli ;
- adjonction au projet de périmètre, soumis à la consultation de la CDCI, d'une étude d'impact budgétaire et fiscal en sus du rapport explicatif par l'adoption d'un amendement de notre collègue Nathalie Goulet ;
- élaboration, par le préfet, d'une nouvelle proposition de périmètre tenant compte de l'avis motivé de la CDCI en cas d'avis défavorable de celle-ci sur le projet initial du périmètre, sur la proposition de notre collègue Alain Vasselle ;
- introduction d'une majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, ou l'inverse, requise dans chacun des établissements à fusionner pour permettre la réalisation de l'opération, à l'initiative de notre collègue Rémy Pointereau.
L'Assemblée nationale a modifié l'article 20 sur plusieurs points :
- tout d'abord, sur la proposition de sa commission des lois, la procédure d'élaboration du projet de périmètre du futur EPCI a été amendée pour prévoir non pas un simple pouvoir bloquant de la CDCI mais pour permettre à celle-ci de mettre en oeuvre le pouvoir qui est le sien, notamment dans l'élaboration du schéma départemental : modifier le projet qui lui est soumis à la majorité des deux tiers de ses membres. Les propositions de modification ainsi adoptées seraient intégrées à l'arrêté préfectoral ; de ce fait, la commission acquiert un rôle actif puisqu'elle retrouve son pouvoir de proposition alors que, dans le texte adopté par le Sénat, elle ne disposait que d'un pouvoir de veto, laissant au préfet le soin d'élaborer un nouveau projet.
Les députés ont précisé que si le projet de périmètre s'étend sur plusieurs départements, les CDCI concernées se prononceront en formation interdépartementale ;
- la condition de majorité requise pour décider de la fusion a été abaissée, en ce qui la concerne au niveau de chaque EPCI, de la majorité qualifiée des deux tiers / moitié à celle du tiers des conseils municipaux regroupés dans chacun des établissements à fusionner ;
- le régime de restitution aux communes des compétences transférées à titre optionnel et à titre supplémentaire aux EPCI fusionnés dans le cas où elles ne sont pas exercées par le nouvel établissement, est précisé : la restitution serait décidée par son organe délibérant dans les trois mois de l'entrée en vigueur de l'arrêté de fusion. Dans l'intervalle de cette décision, l'établissement résultant de la fusion exercerait ces compétences. Cette précision est très utile car elle permettra d'éviter tout vide juridique.
Ces apports ont été complétés par plusieurs modifications rédactionnelles et coordinations.
La commission des lois a adopté l'article 20 sans modification .
Article 20 bis A (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) Création d'une communauté urbaine par fusion d'EPCI
Ce nouvel article résulte d'un amendement du rapporteur introduit dans le texte de la commission. Il vise à ne pas remettre en cause, lors d'une fusion d'EPCI, le statut de communauté urbaine des agglomérations qui n'atteindraient pas le seuil démographique en vigueur au moment de la fusion , aujourd'hui fixé à 500.000 habitants 24 ( * ) .
Aussi, en cas de fusion d'EPCI dont une communauté urbaine, le nouvel établissement métropolitain serait dispensé du respect de ce seuil abaissé -rappelons-le- par le Sénat à 450.000 habitants par cohérence avec la condition de population prévue par le présent projet de loi pour l'institution des métropoles. Observons que par cette voie, les communautés existantes se développeraient.
S'il était, en effet, « paradoxal de « déclasser » ces anciennes communautés urbaines à l'occasion de leur agrandissement », comme le fait remarquer M. Dominique Perben, cette clause de sauvegarde s'inscrit également dans la logique de favoriser une plus grande intégration du nouvel établissement comme le Sénat l'a souhaité : on facilite ainsi la transformation de l'EPCI résultant de la fusion en une catégorie plus intégrée que celles auxquelles appartenaient les autres établissements fusionnés.
Pour ces motifs, la commission des lois a adopté l'article 20 bis A sans modification .
Article 20 bis Continuité du service public en cas de substitution d'un EPCI sans fiscalité propre à un EPCI à fiscalité propre
Cet article résulte d'un amendement de notre ancien collègue Michel Charasse.
Il régit expressément le passage d'un EPCI sans fiscalité propre à un EPCI à fiscalité propre pour éviter la rupture du service public : dans ce cas, l'établissement supprimé après le 1 er décembre avec effet au 1 er janvier suivant, assurerait la continuité pendant le temps strictement nécessaire à l'installation du nouvel EPCI et au vote des premiers moyens budgétaires indispensables.
A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cet article au motif qu'il fragiliserait la sécurité juridique du dispositif et serait source de contentieux, avec l'absence de terme précis fixé au délai de « survivance » de l'EPCI supprimé.
Se rendant à ces raisons qui, d'ailleurs, avaient motivé l'auteur de cette disposition, la commission des lois a maintenu la suppression de l'article 20 bis .
Article 20 ter Suppléance dans les organes délibérants des EPCI
Résultant également d'un amendement présenté par notre collègue Michel Charasse et adopté par le Sénat en séance publique, cet article prévoit que toutes les communes-membres d'un EPCI peuvent désigner des délégués suppléants pour siéger au sein de l'organe délibérant de ce dernier ; ces suppléants auraient vocation à remplacer les titulaires absents et n'ayant pas donné de procuration à un autre délégué titulaire.
En outre, le nombre de suppléants serait fixé par l'organe délibérant de l'EPCI après avis des conseils municipaux des communes-membres.
Cet article, qui est en contradiction avec l'amendement adopté par le Sénat à l'article 2 et maintenu par l'Assemblée nationale, et aux termes duquel seules les communes-membres ne disposant que d'un siège au sein du conseil communautaire peuvent désigner des délégués suppléants, a été supprimé par les députés.
Ayant donné un avis défavorable à l'amendement de notre collègue Michel Charasse lorsqu'il avait été présenté en séance publique au Sénat, votre commission ne peut que maintenir cette suppression .
* 22 Cf rapport n° 2516, tome 1,( AN), prec.
* 23 Cf rapport précité n°2516, tome 1 (AN).
* 24 Cf. infra.