TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 9 juin 2010 , sous la présidence de Muguette Dini, présidente , la commission procède à l'examen du rapport de M. Paul Blanc sur la proposition de loi n° 191 (2009-2010) tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap .
Paul Blanc , rapporteur. - Cette proposition de loi est l'aboutissement d'un travail de longue haleine, entamé il y a plus d'un an avec Annie Jarraud-Vergnolle, sur les dysfonctionnements observés dans les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et, plus largement, sur les améliorations à apporter à la loi Handicap du 11 février 2005. Vous êtes nombreux à l'avoir cosignée, ce qui témoigne de l'implication de la commission à ce sujet.
La première partie du texte tend à améliorer le fonctionnement et le financement des MDPH, confrontées à trois problèmes principaux : d'abord, l'instabilité de leur personnel, doté de statuts très divers ; ensuite, la précarité de leurs ressources à court terme ; enfin, la persistance de lourdeurs administratives dans l'instruction des demandes.
En ce qui concerne le traitement des demandes, le texte permet aux commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de statuer lorsqu'elles sont réunies en sections locales et incite le tribunal du contentieux de l'incapacité (TCl) et la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (Cnitaat) à mieux prendre en compte le caractère pluridisciplinaire des décisions contestées. Je vous proposerai de donner également aux CDAPH le droit de statuer en sections spécialisées.
S'agissant des agents des MDPH, le texte comporte trois mesures visant à les stabiliser, à mieux les former et à enrichir leurs perspectives de carrière.
La première supprime la possibilité de mettre à disposition des maisons départementales des agents des fonctions publiques d'Etat ou hospitalière et ne laisse cette possibilité que pour les seuls fonctionnaires territoriaux. Parallèlement, le texte met en place une formule avantageuse de détachement, sur une période de cinq ans renouvelable sans limitation, pour les agents des trois fonctions publiques.
Cette solution présente un triple avantage : limitation des retours inopinés dans l'administration d'origine, la réintégration se faisant en surnombre sans garantie de retrouver son emploi ; stabilisation des personnels ; rémunération des agents par les MDPH, l'Etat s'engageant, dans le cadre d'une convention triennale, à leur transférer les crédits nécessaires. De la sorte, en cas de défection des fonctionnaires d'Etat en cours d'année, la MDPH disposera des moyens financiers nécessaires pour les remplacer, alors que jusqu'à présent la compensation des postes vacants était ajustée après leur décompte en fin d'exercice, ce qui a pu donner lieu à des contentieux entre l'Etat et les conseils généraux, notamment en 2008.
La deuxième mesure autorise les MDPH à recruter des agents en contrat de droit public à durée indéterminée. A l'heure actuelle, conformément aux règles de la fonction publique, ceux-ci sont généralement employés en contrat de droit public à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans, renouvelable par reconduction expresse dans des conditions très restrictives.
La troisième mesure permet au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) d'ouvrir les formations qu'il dispense généralement aux seuls fonctionnaires territoriaux, à tous les personnels, quel que soit leur statut, et de prélever les cotisations correspondantes.
Par ailleurs, les MDPH rencontrent d'importants problèmes financiers du fait de la compensation partielle des postes mis à disposition par l'Etat lorsqu'ils ne sont pas pourvus, mais aussi faute de trésorerie et de plan pluriannuel de financement.
La proposition de loi tend d'abord à stabiliser leur statut : les MDPH resteraient des groupements d'intérêt public, les conseils généraux s'étant finalement ralliés à cette solution, y voyant l'avantage d'une certaine souplesse de fonctionnement et le signe que l'Etat maintiendra sa contribution financière. La participation des associations sera ainsi préservée.
Le texte prévoit aussi d'exonérer les MDPH du paiement de la taxe sur les salaires : l'économie ainsi réalisée - 1,2 million d'euros - permettra à celles qui emploient des agents contractuels de dégager des moyens supplémentaires pour embaucher.
Enfin, une convention triennale d'objectifs et de moyens sera conclue entre chaque MDPH, l'Etat, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et le conseil général, afin de préciser les modalités de compensation des postes que l'Etat s'est engagé à transférer aux Gip dans la convention constitutive, ainsi que les moyens supplémentaires apportés en cas d'élargissement des missions assignées aux maisons.
Si la formule de détachement proposée rencontre globalement l'adhésion, elle suscite toutefois deux types de réserves : d'abord, la réticence de certaines MDPH à devenir employeurs, deux tiers d'entre elles ayant délégué la gestion de leur personnel aux conseils généraux ; ensuite, la crainte d'un retour massif des agents concernés dans leur administration d'origine, avec le risque d'un désengagement de l'Etat. Ces objections m'ont conduit à formuler une autre solution, qui consisterait :
- d'une part, à aménager le régime de la mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat, dont la durée passerait de trois à cinq ans avec un préavis de six mois au lieu de trois ;
- d'autre part, à instaurer un système de mise à disposition contre remboursement, l'Etat demeurant employeur et versant en début d'année une subvention de fonctionnement dont le montant figurerait dans la convention triennale. Cette subvention devrait au moins couvrir les salaires remboursés par les MDPH et intégrer une contribution aux frais généraux.
Il faudra alors annexer à cette convention un avenant financier annuel, afin de préciser les modalités et le montant de la participation des membres du groupement et du concours versé par la CNSA au conseil général. La réussite de cette nouvelle formule suppose que l'Etat sache inciter ses agents à travailler dans les MDPH.
J'en viens aux politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées. L'organisation et la gouvernance des politiques d'insertion professionnelle des personnes handicapées ont été modifiées au cours des dernières années par la création du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) en 2005 et de Pôle emploi en 2008, mais aussi par la réforme de l'allocation adulte handicapé (AAH), dont le versement est désormais subordonné à l'évaluation préalable par la MDPH des capacités professionnelles de la personne concernée et à une orientation. Ces évolutions ayant été mal anticipées, il en résulte de graves dysfonctionnements. Il faut clarifier le rôle des différents acteurs, actuellement défini par une convention tripartite qui associe Pôle emploi, l'association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (Agefiph) et le FIPHFP, qui vient d'être signée pour la période 2010-2011. Le contenu de cette convention devrait à l'avenir être mieux encadré, afin que les travailleurs handicapés bénéficient d'un accompagnement spécifique, qui tienne compte de leurs particularités.
Par cette proposition de loi, nous entendons réaffirmer la place du service public de l'emploi et de l'Etat dans le pilotage de cette politique mais aussi redonner une existence légale aux Cap emploi, structures qui ont démontré leurs compétences en termes d'orientation, de placement et de suivi professionnel des personnes handicapées.
Je vous proposerai quelques modifications afin d'associer l'Etat et la CNSA à la convention ; de préciser les modalités du partenariat des MDPH avec les autres acteurs ; d'évaluer la mise en oeuvre de la convention et de prévoir que ses déclinaisons régionales et locales s'appuieront sur les plans régionaux d'insertion professionnelle des travailleurs handicapés (PRITH). Par ailleurs, je vous soumettrai deux nouvelles mesures :
- la première autorisant le FIPHFP à financer des actions réalisées à son initiative dans les trois fonctions publiques et à subventionner des organismes ou associations avec lesquels il a conclu une convention ;
- la seconde révisant les critères d'attribution des aides au poste aux entreprises adaptées.
Le texte comporte enfin des dispositions diverses tendant à améliorer la compensation des conséquences du handicap.
Il prévoit d'abord d'améliorer la prise en charge des aides humaines par la prestation de compensation (PCH). Aujourd'hui, ces frais ne sont couverts que si l'état de la personne handicapée justifie l'aide d'une tierce personne pour les actes essentiels de l'existence ou requiert une surveillance particulière. Or, la notion d'« actes essentiels de l'existence » fait l'objet d'une interprétation très restrictive : si l'aide à la prise des repas est incluse dans le périmètre de la PCH, leur préparation et les tâches ménagères afférentes ne le sont pas. Cette situation explique en grande partie les réticences des bénéficiaires de l'allocation compensatrice de tierce personne (ACTP) à opter pour la PCH : alors qu'environ 80 000 personnes perçoivent la nouvelle prestation, 110 000 ont choisi de conserver l'ancienne.
Afin de rendre la PCH plus attractive, nous proposons d'élargir le périmètre de prise en charge des aides humaines aux cas où celles-ci conditionnent le maintien à domicile. Les coûts supplémentaires devraient être en partie compensés par la diminution des dépenses d'ACTP et les économies réalisées grâce au maintien à domicile de personnes dont la prise en charge en établissement aurait été plus onéreuse .
Le texte prévoit aussi un mécanisme de péréquation des concours versés par la CNSA aux conseils généraux au titre de la PCH, afin de mieux les ajuster aux dépenses réellement engagées. Le taux de couverture s'est dégradé depuis 2009, avec de fortes disparités : d'ici à la fin de l'année, un tiers des départements devraient être déficitaires, avec des taux de couverture compris entre 70 % et 100 %, tandis que sur les deux tiers restants, la moitié devrait conserver un taux de 120 % à 180 %. Notre objectif est de réduire ces écarts, selon des modalités définies par décret, pris après avis du conseil de surveillance de la CNSA où sont représentés les conseils généraux. Je vous proposerai un amendement visant à remplacer l'ancien mécanisme de redistribution, très complexe et inopérant, par ce nouveau dispositif.
En ce qui concerne les fonds départementaux de compensation du handicap, le texte prévoit de séparer leurs comptes de ceux des MDPH grâce à la création d'un budget annexe, afin d'éviter les dérives observées dans certains départements. Il rend plus explicite la possibilité de mobiliser le fonds pour attribuer, à titre ponctuel, des aides aux personnes non bénéficiaires de la PCH. Mais cet article aurait plutôt sa place dans la loi de finances, et l'on pourrait nous opposer l'article 40 : je vous suggérerai donc de le supprimer.
Enfin, je vous soumettrai deux mesures nouvelles :
- l'une favorisant la mise en accessibilité des constructions neuves, en prévoyant des mesures de substitution pour les cas où il est impossible de remplir les exigences réglementaires et légales ;
- l'autre visant à étendre l'obligation faite aux distributeurs de services (ADSL, câble, satellite) d'offrir gratuitement les prestations nécessaires à la diffusion des programmes audiovisuels audiodécrits destinés aux personnes aveugles ou malvoyantes.
Nous n'avons pas à rougir des avancées permises par la loi de 2005. Les améliorations que je vous propose, et qui sont le fruit d'un travail approfondi d'écoute, de concertation et d'analyse, permettront, je le crois, de résoudre les problèmes rencontrés par les MDPH, de faire progresser la cause des personnes handicapées et d'améliorer leur quotidien.
Sylvie Desmarescaux . - Je veux me faire l'écho de l'inquiétude des associations, qui craignent d'être exclues des MDPH et en particulier de leurs missions de développement. Pouvons-nous les rassurer ?
L'élargissement du champ des dépenses couvertes par la PCH est nécessaire, car la situation actuelle est ubuesque. Je l'observe pour l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa).
En tant que présidente de l'observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle, je ne veux pas entendre parler de dérogations aux normes. Certes, le Président de la République nous a mis en garde contre l'excès de réglementation, mais les promoteurs et les bailleurs doivent faire la preuve qu'ils ont épuisé tous les moyens techniques et financiers avant de se voir accorder le droit de recourir à un procédé de substitution. J'observe que si des efforts colossaux ont été faits dans le domaine des transports, nous devons être plus stricts au sujet des logements.
André Lardeux . - Est-on certain que les dépenses de l'ACTP diminueront lorsqu'augmenteront celles de la PCH ? C'est là un point essentiel car les conseils généraux ne seront pas en mesure d'assumer une charge supplémentaire.
Le mécanisme de péréquation des concours de la CNSA ne risque-t-il pas de favoriser le vice, c'est-à-dire les départements qui gèrent le moins bien les fonds qui leur sont versés et de décourager les plus vertueux ?
Enfin, qui paiera les frais occasionnés par l'obligation faite aux prestataires d'offrir gratuitement les services destinés aux malvoyants ?
Paul Blanc , rapporteur. - Les prestataires eux-mêmes.
André Lardeux . - Ce ne sont pas des philanthropes : ils en répercuteront le coût sur les abonnements.
Dernière question, quel genre d'obstacles peut empêcher de rendre une construction neuve accessible aux handicapés ? S'agit-il du terrain ?
Yves Daudigny . - Je reconnais le travail de Paul Blanc et je partage son engagement mais je suis surpris qu'il propose de modifier les dispositions relatives au détachement des fonctionnaires auprès des MDPH : cela mériterait un débat approfondi.
Le maintien du statut de Gip ne fait pas l'unanimité parmi les départements : certains souhaiteraient plutôt intégrer les MDPH au sein de leurs services, ce que justifierait peut-être la gestion conjointe des aides destinées aux personnes âgées et handicapées.
Les départements sont réservés sur l'extension de la PCH car ils n'ont pas les moyens de la financer. D'après les chiffres dont je dispose, le taux moyen de couverture des dépenses liées à la PCH s'élève à 40 % seulement. Dans ces conditions, la question de la répartition est secondaire.
Enfin, la suppression de l'article relatif aux fonds départementaux de compensation du handicap me paraît sage.
Isabelle Pasquet . - La modification des dispositions relatives au statut du personnel mériterait des explications : nous savons que les employés des MDPH ne sont pas toujours disponibles quand les personnes handicapées ont besoin d'eux. Il faudrait améliorer la formation des agents, y compris ceux des services payeurs : alors que l'ACTP est forfaitaire, le versement de la PCH est soumis à une procédure complexe de contrôle des frais engagés par les personnes handicapées.
Vouloir que l'Etat accorde en début d'année une subvention de fonctionnement aux MDPH est sans doute un voeu pieux car la tendance est au désengagement financier.
La loi de 2008 a certes limité à 10 % le reste à charge pour les personnes handicapées, mais on constate de fortes inégalités. Afin de réduire celles-ci et d'atteindre l'objectif d'un reste à charge de 10 %, nous proposerons en séance la création d'un fonds national de gestion de la PCH.
L'intégration des MDPH au sein des services départementaux ne nous paraît pas souhaitable car l'Etat, garant de l'égalité, doit assumer une fonction de contrôle.
Alain Vasselle . - En ce qui concerne le statut du personnel des MDPH, l'aménagement du régime actuel de mise à disposition me paraît être la bonne solution.
A-t-on chiffré la diminution des dépenses de l'ACTP liée à l'extension du champ de la PCH ? Le Gouvernement risque de nous objecter que cette mesure coûterait entre 100 et 200 millions d'euros aux départements.
Ces derniers sont favorables à l'instauration d'un mécanisme de péréquation, recommandé par le rapport du directeur général du conseil général du Rhône, Pierre Jamet. Mais il faut veiller à ne pas pénaliser ceux qui font face aux charges les plus importantes.
Je voudrais revenir, une fois encore, sur un problème qui me tient à coeur et qui, en dépit de mes nombreuses interventions, n'est toujours pas réglé.
Les conseils de vie sociale des foyers occupationnels peuvent aujourd'hui être présidés par des handicapés mentaux : c'est le cas dans mon département, et dans les faits c'est la directrice qui dicte ses réponses à la présidente... J'ai souvent demandé au Gouvernement de revoir la réglementation, mais les ministres successifs, tout en convenant du problème, s'y sont refusés. Il faut revenir à la charge.
Par ailleurs, les personnes handicapées subissent dans certains établissements une forme de maltraitance passive, en raison du manque de personnel qualifié ou d'un règlement intérieur trop contraignant : dans mon département, les personnes hébergées ne peuvent quitter l'établissement plus de quarante-cinq jours par an, même si leur famille est prête à s'occuper d'eux davantage. Comme la compétence en ce domaine est partagée entre l'Etat et les départements, on ne sait qui doit prendre les mesures nécessaires.
Enfin, il ne me paraît pas équitable d'autoriser le cumul de l'AAH avec des revenus professionnels : les handicapés mentaux ne peuvent travailler, et pourtant ils font parfois face à des charges importantes. La définition d'un reste à vivre ne suffit pas.
Isabelle Debré . - Est-il légitime d'imposer à des entreprises de fournir gratuitement certains services aux personnes handicapées ? Quel en serait l'impact financier ?
Paul Blanc s'est félicité que l'intégration sociale des handicapés progresse, mais pour ce qui est de la scolarisation des enfants handicapés en école ordinaire, les avancées restent insuffisantes : je pense en particulier au problème des auxiliaires de vie scolaire (AVS). Pourquoi n'avoir pas abordé ce problème dans le cadre de cette proposition de loi ?
Annie Jarraud-Vergnolle . - Je me félicite que Paul Blanc ait voulu rendre effectives les recommandations formulées dans notre rapport d'information. Cette proposition de loi obligerait l'Etat à contribuer à la rémunération de ses fonctionnaires mis à disposition auprès des MDPH, mais non pas à solder sa dette, qui s'élève à plus de 34 millions d'euros, dont 1 million dans mon département.
Quelles sont les conditions qui limitent pour l'instant la reconduction des CDD de droit public conclus par les MDPH ?
Ce sont aujourd'hui Pôle emploi, l'Agefiph et le FIPHFP qui définissent la politique de l'emploi des personnes handicapées et veillent à sa mise en oeuvre dans les territoires. Pourquoi leur associer l'Etat et la CNSA ? A l'origine, les programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés devaient participer à l'élaboration de cette politique, mais dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ils ont été regroupés en programmes régionaux, ce qui est bien dommage.
Je crois moi aussi qu'il aurait fallu aborder le problème de la scolarisation des enfants handicapés, source de nombreux contentieux dans mon département. Le statut des AVS et leur formation sont à revoir.
Le surcoût résultant pour les départements de l'extension du champ de la PCH doit être intégralement compensé.
Enfin, si les titulaires de l'AAH bénéficient aujourd'hui de la gratuité des communications téléphoniques fixes, ils sont de plus en plus nombreux à être désormais équipés de téléphones portables. Il faudrait donc étendre cette mesure. Il y a plus d'un an que j'ai adressé au Gouvernement une question à ce sujet, mais je n'ai toujours pas reçu de réponse.
Jean-Louis Lorrain . - Je m'inquiète des problèmes de recrutement et de formation des médecins au sein des MDPH : ils sont parfois peu à même de traiter des patients handicapés mentaux.
Le nouveau système de péréquation entre départements ne doit pas pénaliser ceux qui font des efforts pour investir dans la recherche-développement au profit des handicapés.
Paul Blanc , rapporteur. - Je remercie tous les commissaires pour leur soutien. Le problème du handicap mérite que nous dépassions les clivages politiques. D'ailleurs, ce texte doit être examiné en séance lors d'une demi-journée réservée au groupe UMP, et il serait souhaitable, le cas échéant, que la Conférence des présidents nous autorise à poursuivre nos débats au-delà de l'heure limite. Je m'adresse en particulier au président Guy Fischer qui y siège, ainsi qu'à notre présidente.
Muguette Dini , présidente. - L'organisation des débats est en effet très stricte, afin de préserver l'équilibre entre les groupes. Mais la Conférence des présidents pourrait accepter une dérogation à la règle, pour éviter que nous soyons contraints d'achever l'examen de ce texte à l'automne.
Guy Fischer . - Cela ne devrait pas poser de problème.
Paul Blanc , rapporteur. - Je tiens à rassurer Sylvie Desmarescaux : les associations conserveront toute leur place au sein de la commission des droits et de l'autonomie et participeront à la réforme de la politique de l'emploi des personnes handicapées.
En ce qui concerne les normes d'accessibilité, il n'est pas question de dérogation mais d'adaptation. Toutefois je partage votre inquiétude au sujet de l'accessibilité des transports. Peut-être pourriez-vous, en tant que présidente de l'observatoire de l'accessibilité, animer une mission d'information pour faire le point sur ce sujet ?
L'obligation faite aux opérateurs audiovisuels de fournir gratuitement certains services résulte de l'accélération des progrès technologiques. Lors du vote de la loi de 2005, la télévision par Internet n'en était qu'à ses balbutiements. L'obligation existe déjà pour les services destinés aux sourds et aux malentendants, et le CSA nous demande d'aller plus loin. Certains opérateurs, comme Numéricable, nous ont d'ailleurs devancés.
Isabelle Debré . - En cosignant la proposition de loi, je n'avais pas souscrit à cette mesure qui n'y figurait pas puisqu'elle résulte de l'un des amendements que vous nous proposez. Vous connaissez mon attachement à la cause des handicapés, mais je ne pense pas que le législateur ait le droit d'obliger une société privée à fournir gratuitement des services ; il ne peut que l'y inciter.
Paul Blanc , rapporteur. - Le coût de cette mesure sera minime pour les prestataires. En revanche, il sera plus important pour les producteurs.
Isabelle Debré . - Leur cas est différent : ils reçoivent une compensation sous forme de recettes publicitaires.
Paul Blanc , rapporteur. - M. Daudigny se demande pourquoi j'ai changé de pied sur le détachement. On pouvait craindre un retour massif des agents concernés vers leur administration d'origine : la mise à disposition contre remboursement est préférable et répond à notre souci. Sa durée est portée de trois à cinq ans, et elle est rendue renouvelable sans limitation, tandis que le préavis est porté de trois à six mois. Toutes les garanties sont là et nos trois objectifs sont atteints : stabilisation et professionnalisation du personnel, garantie financière, préservation du rôle de l'Etat.
Pour répondre à Isabelle Pasquet, le montant de la subvention de l'Etat, sera inscrit dans la loi de finances et dans la convention triennale. La question du passif de 2008 ne peut être réglée par ce texte : nous n'avons d'autre choix que d'interpeller le Gouvernement. J'ai déposé, l'an dernier, un amendement au projet de loi de finances, malheureusement repoussé, mais en bon catalan, je suis têtu et je reviendrai à la charge en 2011.
Guy Fischer . - Je suppose que la subvention sera calculée sur l'année n-1. A-t-on l'assurance qu'elle sera vraiment versée en début d'année, pour nous éviter toute difficulté de fonctionnement ?
Paul Blanc , rapporteur. - Je me suis efforcé de border les choses avec la ministre, qui s'est engagée : le montant sera fixé en début d'année. Il pourra être versé en plusieurs fois mais tout sera inscrit dans la convention.
Guy Fischer . - Le calcul ?
Paul Blanc , rapporteur. - Il dépendra du périmètre des missions confiées.
Isabelle Pasquet a également insisté sur l'exigence d'égalité de traitement sur l'ensemble du territoire : c'est bien pourquoi le rôle de l'Etat est indispensable.
André Lardeux et Sylvie Desmarescaux m'ont interrogé sur la PCH. L'article 13 va très certainement se voir opposer l'irrecevabilité financière, mais j'estime qu'il faut engager le débat sur la nécessité de la réforme, qui pourrait rejoindre les préoccupations d'Yves Daudigny sur le cinquième risque. Sans doute y aura-t-il des coûts supplémentaires mais j'estime qu'ils ne sont pas injustifiés. Le Parlement est là pour faire entendre sa voix.
Lorsque l'on a commencé, en 2002, à travailler à la préparation du texte voté en 2005, on a d'emblée imaginé une caisse nationale de solidarité pour l'autonomie dont le produit devait être entièrement consacré à la compensation. Mais entre temps, il y a eu la canicule de 2003 : il a fallu consacrer la moitié des ressources aux personnes âgées et sur 1,5 milliard, il n'est resté que 750 millions d'euros pour le handicap. Pourtant, le coût supplémentaire lié à l'élargissement du périmètre de la PCH est de 200 millions : ce n'est pas neutre...
Le taux de couverture indiqué par Yves Daudigny est celui de la seule année 2010. Nous avons retenu un taux de couverture cumulé sur les années 2006 à 2010. Au départ, les taux de couverture atteignaient près de 700 % du fait de la montée en charge progressive de la PCH. Il faudra voir quels départements se situent significativement en dessous du taux moyen et définir par décret les modalités selon lesquelles il convient de réduire les écarts.
Ce décret sera pris après avis du conseil de surveillance de la CNSA où les conseils généraux sont représentés. Il leur reviendra de décider ce qu'il convient de faire. Certains départements ont tardé à mettre en place la PCH et la montée en charge a donc été plus lente. Il faudra en tenir compte.
Il existe un groupe de travail réunissant des représentants de l'Etat, de l'association des départements de France et de la CNSA, chargé de réfléchir à une révision des critères de répartition des concours versés par la CNSA au titre de la PCH et de l'Apa aux conseils généraux.
Sur l'accessibilité, j'ai en partie répondu. Il ne s'agit pas d'introduire des dérogations. Sachez cependant que nous subissons de fortes pressions, et les bailleurs sociaux ne sont pas les derniers à se plaindre des surcoûts, qui seraient, nous dit-on, de 12 % : mais ils oublient de dire qu'y sont également inclus les coûts résultant des normes liées à la sécurité et à l'environnement.
En revanche, je suis favorable à l'adaptabilité, terme employé par André Lardeux. Quand on construit des logements sociaux, il est bon de prévoir d'emblée des couloirs, des douches à l'italienne adaptées au handicap. Mais les autres adaptations, comme celles d'installations sanitaires, qui représentent un surcoût, peuvent être faites plus tard, en fonction de l'occupation.
Il en va de même pour les centres de vacances, occupés trois mois dans l'année. Il n'est pas forcément nécessaire que toutes les chambres soient adaptées. La recommandation est de tabler sur la capacité d'un bus. Toutes ces questions peuvent être réglées par la commission d'accessibilité : c'est ce que prévoit le texte.
Sylvie Desmarescaux . - Je suis en phase avec ce que vous avez dit concernant le surcoût de 12 %. Les promoteurs et les bailleurs sociaux additionnent toutes les normes pour y parvenir. Nous serons, à l'Observatoire, très vigilants sur ce point.
Vous le savez, à la suite d'un incendie, nous avons dû reconstruire notre maison, à Hoymille, et nous avons souhaité qu'elle soit totalement accessible. Il n'y a aucun coût supplémentaire, m'a précisé l'architecte, dès lors que les aménagements sont prévus initialement, dès la construction.
Paul Blanc , rapporteur. - Les architectes évaluent les coûts au mètre carré. Quand on prévoit un couloir plus large, ce sont tout de même des mètres carrés en plus. Le décret sera pris après avis du conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH). Je souhaite par ailleurs que les réglementations soient harmonisées. Il arrive que les exigences de la commission contredisent les réquisits des pompiers, et c'est comme cela que l'on arrive à des aberrations.
Colette Giudicelli . - Dans ma commune, on imposait auparavant aux promoteurs de prévoir dans chaque immeuble deux appartements adaptés. Ils se plaignaient du coût : il faut faire, par exemple, des ascenseurs plus larges. Or, nous avons constaté qu'il était beaucoup moins onéreux de prévoir une montée spécifique pour trois ou quatre appartements réservés aux handicapés. D'ailleurs, les handicapés moteurs adultes nous disent souvent qu'ils préfèrent rester entre eux.
Paul Blanc , rapporteur. - Alain. Vasselle m'a interpellé sur l'AAH. Je travaille sur ce sujet dans le cadre d'un contrôle budgétaire et je puis l'assurer que je serai attentif à la question du reste à vivre, qui doit être de 30 % en établissement. Le Président de la République s'est engagé sur une revalorisation de l'AAH de 25 % d'ici à 2012, qui est mise en oeuvre progressivement.
Guy Fischer . - 12,1 % depuis le 1er avril.
Paul Blanc , rapporteur. - Isabelle Debré et Annie Jarraud-Vergnolle m'ont interrogé sur les auxiliaires de vie scolaire, les AVS : nous entendrons bientôt le ministre Luc Chatel pour un point d'étape et des précisions sur les conditions de la prochaine rentrée scolaire. Le ministère vient de signer deux conventions-cadre : l'une avec quatre associations représentant les personnes handicapées, destinée à prolonger le dispositif provisoire de gestion déléguée des AVS aux associations conventionnées ; l'autre avec les gestionnaires des services d'accompagnement pour mettre en place une offre de services transversale à tous les lieux de vie, un enfant qui bénéficie d'un AVS à l'école ayant souvent besoin d'une aide en dehors du temps scolaire.
Le dispositif transitoire devra être aménagé afin d'assurer un meilleur maillage territorial, d'assouplir l'accès au dispositif et d'augmenter l'enveloppe de crédits de fonctionnement. Il devrait permettre aux AVS d'exercer une activité à temps plein dans le cadre d'un CDI ouvrant ainsi la voie à la professionnalisation. Ces ajustements ne nécessitent pas, à ce stade, de dispositions législatives.
Annie Jarraud-Vergnolle . - Nous espérons un schéma clair avant les grandes vacances.
Muguette Dini , présidente. - Il le sera.
Paul Blanc , rapporteur. - Il suffit de modifier le décret. Le processus est enclenché et le ministre nous en dira bientôt davantage.
Jean Desessard . - Quel est l'avis du gouvernement sur l'article 3 ?
Paul Blanc , rapporteur. - Il y est défavorable...
Yves Daudigny . - J'insiste sur le taux de couverture de la PCH. Il était de 662 % en 2006 puis est tombé à 97 % en 2008, à 60 % en 2009, puis à 45 % en 2010. Au point que la question de la péréquation risque de devenir secondaire au regard de celle de la simple couverture. En 2006 et 2007, les départements n'ont pas pu provisionner, parce que la compensation qu'on leur allouait pour couvrir l'ensemble des dépenses d'Apa, de RMI et d'aide sociale à l'enfance était déjà insuffisante. Elle l'est plus encore aujourd'hui : les déficits ne vont faire que s'aggraver.
Paul Blanc , rapporteur. - J'en viens au problème des médecins : il est réel et tient à un problème général de démographie médicale. La question se pose de la transmission aux maisons départementales d'informations soumises au secret professionnel. J'ai interrogé le Conseil de l'Ordre, qui a opposé son veto à toute communication d'informations d'ordre médical. Le gouvernement avisera...
Jean-Louis Lorrain . - Ce n'est pas soutenable : certaines données doivent pouvoir être transmises.
Isabelle Debré . - Sur l'accessibilité, nous sommes à mi-parcours, puisque la date butoir pour la mise en conformité est fixée à 2015. Disposons-nous d'un état des lieux ?
Paul Blanc , rapporteur. - Toutes les communes étaient tenues, aux termes de la loi, d'établir un diagnostic sur les établissements, la voierie et les transports.
Isabelle Debré . - Sommes-nous sur la bonne voie ? Je reçois de nombreux courriers, d'élus en particulier, qui se plaignent des difficultés qu'ils rencontrent.
Paul Blanc , rapporteur. - C'est souvent moins une question d'argent que d'absence de service technique. Les élus doivent savoir que les services départementaux de l'équipement peuvent leur faire des propositions. Xavier Bertrand avait demandé que la date du diagnostic soit avancée, afin que les communes disposent de plus de temps pour engager les travaux de mise aux normes.
Examen des amendements
Paul Blanc , rapporteur. - La loi Hôpital a donné compétence aux ARS sur les établissements médico-sociaux. Il est normal qu'un représentant des ARS, qui auront à établir les autorisations d'ouverture d'établissements nouveaux, siège dans les MDPH, pour se rendre compte des besoins. Tel est l'objet de l'amendement n° 1.
L'amendement n° 1 est adopté.
L'article premier est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 2 vise à favoriser la stabilité des personnels issus de la fonction publique d'Etat, mis à disposition contre remboursement. J'ai longuement développé ce point dans mon intervention, je n'y reviens pas.
Jean Desessard . - Vous étiez le premier signataire de la proposition de loi initiale et vous avez changé d'option depuis. Avez-vous corrigé votre texte en liaison avec le ministère ?
Paul Blanc , rapporteur. - Bien sûr.
Guy Fischer . - Si c'est vraiment contre remboursement, c'est un progrès...
Alain Vasselle . - Les membres de la commission seront sans doute intéressés de savoir que lors de l'examen du texte créant les ARS, il y avait eu un débat sur la mise à disposition des ARS des agents de la Cnam. Le gouvernement s'y opposait formellement. Il faudrait faire remarquer à la ministre Nadine Morano que les positions sont changeantes...
Paul Blanc , rapporteur. - Le cas est différent : les ARS sont des établissements publics, alors que les MDPH sont des Gip.
Alain Vasselle . - Ce qui compte, en tout état de cause, c'est le statut du personnel et la compensation intégrale du coût.
L'amendement n° 2 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 4 précise les modalités d'articulation de la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens créée par ce texte avec la convention constitutive des MDPH.
L'amendement n° 4 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 5 vise à étendre aux sections spécialisées la possibilité de statuer sur les décisions qu'elles préparent.
L'amendement n° 5 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 6 vise à clarifier la répartition des compétences entre les départements pour l'ensemble des droits et prestations traités par les MDPH. Il ajoute également une disposition destinée à assurer la continuité du paiement de la PCH lorsqu'une personne déménage dans un autre département : c'est le département ayant reçu la demande qui continuera de verser la prestation jusqu'à extinction des droits du bénéficiaire. Il permet enfin aux Français de l'étranger n'ayant pas de domicile de secours en France de s'adresser à la MDPH du département de leur choix.
Françoise Henneron . - Une personne âgée changeant de département pour trouver une structure adaptée conservera-t-elle ses droits ?
Isabelle Debré . - Les départements n'ont pas tous la même politique : je n'en suis pas sûre.
Muguette Dini , présidente. - Cet amendement propose de régler le cas particulier du changement de domicile de secours.
Alain Vasselle . - Je crains une difficulté pratique, pour peu que la personne soit accueillie dans un établissement situé à plus de 300 kilomètres de son domicile de secours. C'est l'équipe du premier domicile de secours qui devra signer le plan d'aide, sauf à prévoir la signature, chaque fois, d'une convention avec le département d'accueil. Veillons à ne pas créer de nouvelles difficultés entre les conseils généraux.
Paul Blanc , rapporteur. - Il faut trouver un équilibre. Si un département comme la Lozère - où Jacques Blanc a fait de gros efforts d'équipement - se trouve devoir payer les dépenses de tous ses pensionnaires venus des quatre coins de la France, son budget va exploser !
Gérard Dériot . - C'est bien le département d'origine qui doit payer. Pour répondre à la question de Françoise Henneron, un titulaire de la PCH qui change de département est assurée d'en garder le bénéfice, mais seulement jusqu'au renouvellement.
Paul Blanc , rapporteur. - Le département, qui décide pour cinq ans, continue de payer pendant cette période de cinq ans.
Isabelle Debré . - Cela pose un vrai problème d'équité.
Christiane Kammermann . - Les Français de l'étranger pourront-ils vraiment choisir la MDPH du département de leur choix ? Si tel est bien le cas, c'est une mesure qui me convient.
Paul Blanc , rapporteur. - Le principe est le même que pour le bureau de vote aux municipales.
Sylvie Desmarescaux . - Je rejoins la préoccupation d'Alain Vasselle. Pour peu que le bénéficiaire passe du département de l'Oise à celui du Nord, comment l'équipe pluridisciplinaire va-t-elle procéder ? Elle ne pourra certainement pas se déplacer jusque là.
Paul Blanc , rapporteur. - Prenez l'exemple des personnes parties en Belgique : leurs dossiers sont instruits par leur département d'origine. Nous sommes dans la même logique.
Alain Vasselle . - Je proposerai un amendement en séance.
L'amendement n° 6 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 8
Paul Blanc , rapporteur. - La loi prévoit actuellement que chaque MDPH doit disposer d'une équipe de veille de soins infirmiers. Cette compétence relevant aujourd'hui des ARS, il convient de supprimer cette disposition. C'est ce que fait l'amendement n° 7.
L'amendement n° 7 est adopté et devient article additionnel du texte issu des travaux de la commission.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 8 supprime l'article 9, relatif aux fonds départementaux de compensation. J'en ai expliqué les raisons, je n'y reviens pas.
L'amendement n° 8 est adopté et l'article 9 est supprimé.
Paul Blanc , rapporteur. - Nous avons constaté que les tribunaux du contentieux de l'incapacité suivent presque systématiquement les conclusions de l'expertise médicale. L'amendement n° 9 vise à prévoir qu'ils puissent également solliciter l'avis de personnes qualifiées.
Annie Jarraud-Vergnolle . - Le problème est que les juges ne prennent pas en compte les problématiques propres aux personnes handicapées, au point que de nombreux dossiers finissent chez le médiateur de la République.
Paul Blanc , rapporteur. - C'est le problème : les tribunaux ne statuent que sur la base du certificat médical.
Guy Fischer . - L'amendement est intéressant, sous réserve d'expertise. L'expérience a montré que les départements faisaient parfois appel des décisions des tribunaux, jugées trop généreuses.
L'amendement n° 9 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 10 élargit la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens signée entre Pôle emploi, l'Agefiph et le FIPHFP à deux nouveaux signataires : l'Etat et la CNSA.
L'amendement n° 10 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 11
Paul Blanc , rapporteur. - Le FIPHFP doit avoir une certaine autonomie : il n'a pas à passer sous les fourches caudines de l'Agefiph. C'est l'objet de cet amendement.
Alain Vasselle . - Vous avez évoqué tout à l'heure le rôle à faire jouer au CNFPT pour la formation des agents. Une précision : les cotisations seront-t-elles payées par les trois fonctions publiques, pour l'alimenter ?
Paul Blanc , rapporteur. - Absolument.
L'amendement n° 11 est adopté et devient article additionnel dans le texte issu des travaux de la commission.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 12 vise à corriger une erreur matérielle.
L'amendement n° 12 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 12
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 13 modifie les critères de versement de la subvention spécifique et des aides au poste aux entreprises adaptées et aux centres de distribution du travail à domicile. Il supprime en particulier la référence à la notion d'« efficience réduite », redondante s'agissant de travailleurs handicapés.
Alain Vasselle . - A condition que l'on ne fasse pas du texte une interprétation restrictive, pour estimer qu'en l'absence de la mention, il y a efficience totale.
Paul Blanc , rapporteur. - Ce ne peut être le cas.
L'amendement n° 13 est adopté et devient article additionnel dans le texte issu des travaux de la commission.
Article 13
L'article 13 est adopté sans modification.
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 14 vise à substituer à l'ancien mécanisme correctif, un nouveau dispositif de péréquation, plus lisible et plus opérant. Il supprime en outre la prise en compte de l'évolution des montants versés au titre de l'ACTP dans le calcul du taux de couverture des dépenses de PCH et précise que la péréquation s'applique au profit des départements dont le taux de couverture est « significativement inférieur » à la moyenne de l'ensemble des départements.
Alain Vasselle . - Pour le calcul de la péréquation, ne tient-on compte que de ce qui est versé au titre de la PCH ou intègre-t-on le coût supporté par les départements au titre de l'ACTP ? C'est important, car le choix d'aller vers la PCH dépend des familles, et non des départements.
Paul Blanc , rapporteur. - Les concours destinés à couvrir ces deux prestations sont dissociés.
Alain Vasselle . - Si l'on compare les départements, on constate que certains dépensent peu au titre de la PCH, mais ce n'est pas de leur fait : il ne faudrait pas qu'ils en fassent les frais.
Guy Fischer . - Je rejoins Alain Vasselle. Les bénéficiaires de l'ACTP hésitent souvent à sauter le pas : les calculs, les avantages ne sont pas les mêmes.
Paul Blanc , rapporteur. - Vous évoquez la situation ex ante. On intervient ici ex post. Le problème pourrait être soulevé au sein du groupe de travail qui étudie les critères pris en compte pour définir les concours versés à chaque département.
Yves Daudigny . - Le groupe de travail s'est jusqu'à présent essentiellement penché sur l'Apa.
Paul Blanc , rapporteur. - L'adoption de cet amendement donnera au gouvernement l'occasion de faire le point sur les travaux de ce groupe.
L'amendement n° 14 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 14
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 15 est relatif à l'accessibilité. Il prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat pourra proposer des mesures de substitution pour répondre à certaines contraintes, de trois types : celles liées à l'implantation du bâtiment, en haute montagne par exemple ; celles liées à l'activité qui y est exercée, la location saisonnière, par exemple ; celles, enfin, liées à la destination du bâtiment. Ces mesures seront soumises à l'accord du responsable de l'Etat dans le département.
Sylvie Desmarescaux . - Nous sommes en désaccord sur certains points. Je veux bien vous suivre sur l'implantation des bâtiments en montagne, mais pas sur les locations saisonnières : elles sont aussi destinées, par exemple, à des personnes âgées, nombreuses, qui elles aussi ont le droit d'aller où elles le souhaitent.
Quant à la troisième contrainte que vous évoquez, je n'en comprends pas le sens. Je veux bien que le bâti existant puisse poser des problèmes de réhabilitation. Mais nous parlons ici de constructions neuves. Evitons de créer des exceptions, ce serait ouvrir la boîte de Pandore. Les transporteurs s'y mettront aussi, et on finira par remettre en cause la loi de 2005.
Paul Blanc , rapporteur. - Il n'est pas question de dérogation mais de mesures de substitution, j'insiste sur ce point. De plus, le décret qui définit les cas concernés sera pris après avis du CNCPH.
Sylvie Desmarescaux . - Cet amendement va trop loin sur l'activité et la destination des bâtiments.
Paul Blanc , rapporteur. - Le CNCPH et la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité joueront leur rôle de filtres.
Sylvie Desmarescaux . - Pourquoi un amendement aussi précisément ciblé ? Voilà ma question.
Paul Blanc , rapporteur. - Des permis de construire ont été accordés sur la base d'arrêtés dépourvus de fondement légal. Sans cet amendement, les tribunaux pourraient ordonner la destruction des constructions autorisées par ces permis irréguliers.
Sylvie Desmarescaux . - C'est pourtant le maire qui signe les permis de construire. J'ai refusé, dans ma commune, d'accorder un permis à des infirmiers qui envisageaient de transformer une maison ancienne en cabinet paramédical sans qu'il soit accessible.
Paul Blanc , rapporteur. - Le Conseil d'Etat a déclaré certains arrêtés illégaux...
Annie Jarraud-Vergnolle . - Pouvez-vous nous donner un exemple de contrainte « liée à l'utilisation initiale » que vous visez ici ?
Paul Blanc , rapporteur. - J'en discutais avec Jean-Pierre Vial, qui me disait avoir inauguré un centre de canoé-kayak : à quoi bon l'adapter aux personnes handicapées, alors que l'on sait très bien que des impératifs élémentaires de sécurité leur interdisent de faire du canoé-kayak ?
Ronan Kerdraon . - Mais prévoir des dispenses, n'est-ce pas ouvrir la voie à d'autres dispenses ?
Sylvie Desmarescaux . - Sans compter qu'un malentendant peut très bien faire du canoé-kayak.
Paul Blanc , rapporteur. - Bien sûr mais cela ne requiert pas, dans ce cas, d'accessibilité aux fauteuils roulants.
Sylvie Desmarescaux . - Ne confondons pas, en tout cas, l'ancien et le neuf. Je conçois que des problèmes d'adaptation puissent se poser dans l'ancien, mais ce n'est pas le cas dans le neuf.
Françoise Henneron . - Je suis tentée d'aller dans le sens de Paul Blanc : j'ai dû, dans ma commune, construire une salle de danse accessible aux fauteuils roulants.
Annie Jarraud-Vergnolle . - Il faut penser aux spectateurs.
Alain Vasselle . - Notre rapporteur a retenu une rédaction de compromis : il s'agit de respecter l'objectif de la loi de 2005 tout en tenant compte de la réalité du terrain. Reste que les observations de Sylvie Desmarescaux sont pertinentes : évitons d'adresser un mauvais signal aux promoteurs. Les tribunaux condamnent quelquefois ceux qui n'ont pas respecté leur permis de construire, mais ils vont rarement jusqu'à demander la démolition. J'ai souvent été confronté, à l'association des maires de mon département, à ce type de cas : un promoteur se passe de l'accord du maire, une procédure judiciaire s'engage et quand le tribunal se prononce, c'est pour constater que le bâtiment n'est pas conforme, mais la démolition n'est jamais demandée.
Sur cette question des dispenses, il faudra que la ministre envoie une circulaire d'application précisant explicitement les cas où l'on peut déroger.
Isabelle Debré . - Je fais confiance au texte proposé par le rapporteur : les mesures dérogatoires seront soumises à l'accord du préfet, et une clause de revoyure est prévue. Je comprends les inquiétudes de Sylvie Desmarescaux : il ne faut pas systématiser les dérogations mais il faut parfois en autoriser. Si l'on constate des abus, on pourra y revenir.
Paul Blanc , rapporteur. - Il y a eu concertation avec la ministre, avec le secrétaire général du comité interministériel du handicap, avec l'association des paralysés de France. Cela étant, je suis ouvert au débat, et prêt à accueillir une nouvelle rédaction ou des sous-amendements : il faut trouver un compromis.
L'amendement n° 15 est adopté et devient article additionnel dans le texte issu des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 14
Paul Blanc , rapporteur. - L'amendement n° 16 vise à soumettre les distributeurs à des obligations d'accessibilité aux programmes télévisés pour les personnes aveugles et malvoyantes grâce à l'audiodescription.
Isabelle Debré . - Je m'abstiendrai sur cet amendement : je souhaiterais que nous disposions d'une étude d'impact de la mesure.
L'amendement n° 16 est adopté et devient article additionnel dans le texte issu des travaux de la commission.
Article 15
L'article 15 est adopté sans modification.
La commission adopte le texte de la proposition de loi ainsi modifié.