B. LA DÉLICATE ARTICULATION DES DÉPENSES COURANTES ET DES DÉPENSES D'AVENIR
1. Les dépenses d'avenir entre risques d'éviction et d'inflation de la dépense courante
L'on ne saurait reprocher aux priorités de l'emprunt national une certaine continuité avec des projets existants, qui témoignent de la cohérence des actions menées et du caractère judicieux des arbitrages précédemment opérés, notamment à la suite du Grenelle de l'environnement. Il conviendra néanmoins de demeurer attentif à ce que les financements issus de l'emprunt ne provoquent ni effet d'éviction, ni effet d'inflation sur la dépense courante.
L'effet d'éviction pourrait prendre deux formes. La première consisterait à ce que les crédits de l'emprunt se substituent aux crédits « de droit commun » pour financer des dépenses inéluctables ou déjà programmées. Interrogé sur ce point, le MEEDDM rappelle que « le principe des investissements d'avenir a été clairement posé : les dépenses engagées ne viennent pas en substitution des actions classiques des ministères ou des opérateurs ». Votre rapporteur général prend acte de cet impératif catégorique, tout en relevant que sa stricte observance sera probablement malaisée à contrôler, compte tenu de l'imbrication des ressources consacrées aux mêmes priorités ( cf. infra ).
Un second effet d'éviction, plus indirect ou « accidentel », résulte des annulations de crédits venant gager les intérêts de l'emprunt . Ces annulations s'élèveront, en 2010, à 113,3 millions d'euros sur le périmètre de la mission « Ecologie », soit 1,12 % de ses crédits de paiement . Comme l'indique le tableau qui suit, 24,5 millions d'euros ont été annulés au sein de la réserve de précaution et 88,8 millions d'euros hors de cette réserve.
Les annulations de crédits sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables »
(CP en euros)
Source : commission
des finances, d'après le MEEDDM
Les taux d'annulations, tels qu'ils ressortent du tableau qui précède, sont porteurs de deux enseignements :
1) ainsi que l'on pouvait s'y attendre, les programmes les plus « épargnés » par les annulations sont ceux qui sont comportent une part importante de dépenses incompressibles. Il en va ainsi des programmes porteurs de subventions pour charges de service public des opérateurs Météo-France et Institut géographique national, exonérés d'annulations, ou des crédits - hors réserve de précaution - du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes », en raison de l'importance des dépenses obligatoires liées aux dispositifs de cessation d'activité des gens de mer et aux dispositifs de soutien à la flotte de commerce portées par ce programme. Ont également fait l'objet d'un traitement préférentiel les programmes 174 « Energie et après-mines », largement consacré aux dépenses de gestion économique et sociale résultant de l'arrêt de l'exploitation minière, et le programme 217, comportant la quasi-totalité des dépenses de personnel du ministère ;
2) à l'inverse, les programmes les plus touchés sont notamment ceux sur lesquels se concentrent les crédits d'investissement ou de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement , tels que le programme 181 « Prévention des risques », le programme 203 « Infrastructures et services de transport », ou le programme 113 « Urbanisme, paysage, eau et biodiversité ».
En première analyse, votre rapporteur général relève donc une forme de paradoxe, qui veut que le financement des intérêts de l'emprunt national soit prioritairement gagé sur les dépenses courantes qu'on aurait pu qualifier « d'avenir » , alors que les dépenses incompressibles (dépenses de personnel, loyers, subventions de fonctionnement aux opérateurs, dépenses à caractère social) sont relativement préservées des annulations.
Les financements de l'emprunt national ne doivent enfin pas conduire à l'inflation des dépenses courantes , qui pourrait notamment résulter de la mise en oeuvre d'une ingénierie complexe ou de l'émergence d'une technostructure nouvelle chargée de mettre en oeuvre les priorités définies. A cet égard, votre rapporteur général salue le choix du Gouvernement de confier à des opérateurs existants la mise en oeuvre des chantiers ouverts dans le domaine du développement durable, au premier rang desquels l'ADEME. Ces opérateurs auront néanmoins à « absorber » et à diffuser des montants considérables de ressources, dont la gestion ne se fera vraisemblablement pas à moyens administratifs et humains constants .
A titre d'exemple, l'ADEME, qui s'est vu confier le rôle d'opérateur principal de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, a vu son budget d'intervention passer de 250 millions d'euros en 2008 à 560 millions d'euros en 2009 et à 830 millions d'euros en 2010. Or, afin de mettre en oeuvre ces interventions, l'agence a d'ores et déjà bénéficié de renforts en personnels de l'ordre de 50 emplois supplémentaires et 45 mises à disposition en provenance du ministère .
Dans ces conditions, on imagine mal comment l'opérateur pourra s'acquitter des missions nouvelles qui lui incomberont, consécutivement à la réalisation de l'emprunt national, à effectifs et moyens constants . Interrogé sur ce point, le MEEDDM indique d'ailleurs sans ambiguïté que « compte tenu des volumes financiers en jeu (...), il est prévisible que ces nouvelles missions appelleront des moyens renforcés en termes de personnel. Des discussions interministérielles sont en cours sur ce point ».