DEUXIÈME PARTIE : L'EMPRUNT NATIONAL
Le 19 novembre 2009, MM. Alain Juppé et Michel Rocard, co-présidents de la commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir, ont remis leur rapport 29 ( * ) au Président de la République.
Le présent projet de loi de finances rectificative en reprend les principales préconisations.
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EMPRUNT NATIONAL
A. 35 MILLIARDS D'EUROS ATTRIBUÉS À DIVERS OPÉRATEURS
1. Un déficit budgétaire aggravé de 35 milliards en 2010
Le présent projet de loi prévoit, au titre de l'emprunt national, d'ouvrir au budget de l'Etat pour 2010 35 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de crédits de paiement.
Ces 35 milliards d'euros ne seront pas directement injectés dans l'économie, mais doivent être attribués à divers opérateurs, le principal étant l'Agence nationale de la recherche (ANR), attributaire de 17,6 milliards d'euros 30 ( * ) . Ils doivent pour cela transiter par 12 programmes du budget de l'Etat créés pour l'occasion, dont le principal est le programme « Pôles d'excellence » doté de 15,35 milliards d'euros. La disparition de ces programmes est prévue début 2011 31 ( * ) . En effet, du point de vue du budget de l'Etat, la totalité des crédits ont vocation à être décaissés dès 2010 32 ( * ) .
2. Une réhabilation de l'investissement public, financée en dehors du budget de l'Etat à compter de 2011
Les « investissements d'avenir » permettront d'accroître l'effort national en faveur de la recherche et de développer des positions compétitives dans des domaines stratégiques. Cette réhabilitation de la notion d'investissement public envoie des signaux d'autant plus positifs que les charges financières liées au financement des projets seront gagées, dans le budget de l'Etat, par des réductions à due concurrence des dépenses de fonctionnement.
Pour mettre en oeuvre ce programme pluriannuel, les opérateurs recevront en 2010 la totalité des crédits prévus par le présent projet de loi de finances rectificative. A compter de 2011, les crédits qu'ils dépenseront ne proviendront donc pas du budget de l'Etat mais du compte du Trésor sur lequel ils auront, en application de l'article 4 du présent projet de loi, déposé leurs fonds disponibles.
3. Des dépenses qui, pour une large part, ne seront pas des dépenses d'investissement au sens strict
Le présent projet de loi définit les dépenses financées par l'emprunt national comme des « investissements d'avenir ». Cependant, il ne s'agit pas d'investissements au sens strict.
Ainsi, aucune de ces dépenses ne relève de la catégorie « dépenses d'investissement » (titre 5) au sens de l'article 5 de la LOLF, qui correspond aux immobilisations corporelles et incorporelles de l'Etat. En effet, les dépenses seront financées par le biais d'opérateurs : pour l'Etat, il s'agira donc principalement de dépenses d'intervention (titre 6) ou d'opérations financières (prêts ou dotations en capital).
Par ailleurs, une large part des dépenses des opérateurs ne consistera pas en de l'investissement au sens de la comptabilité nationale, mais bien en des dépenses de fonctionnement. Par exemple, les 7,7 milliards d'euros de dotations non consomptibles attribuées aux universités ou les 3,5 milliards d'euros (essentiellement de crédits non consomptibles) relatifs à la valorisation de la recherche publique ne serviront pas spécifiquement à financer des équipements.
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La définition des investissements d'avenir, selon le Gouvernement En réponse au questionnaire adressé par votre commission, le Gouvernement a fourni la définition suivante des investissements d'avenir : « La notion d'investissement doit ici être entendue au sens économique. Les crédits ouverts par le collectif correspondent en effet très majoritairement à des dépenses relatives à l'acquisition d'actifs (par exemple de nouvelles infrastructures, des équipements, ...), qui viendront enrichir le patrimoine des organismes gestionnaires des crédits ou celui de l'État. « Il s'agit également, plus marginalement, de dépenses visant à acquérir un savoir ou une connaissance scientifique (exemple du suivi des cohortes dans le secteur de la santé et des biotechnologies) qui peuvent également être assimilés à un investissement, dans la mesure où ces dépenses renforcent à long terme la productivité de l'économie ». |
* 29 « Investir pour l'avenir, Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national ».
* 30 Les autres opérateurs sont l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le Centre national d'études spatiales (CNES), le Fonds national pour la société numérique (FSN), l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), OSEO et le Fonds stratégique d'investissement (FSI).
* 31 Ce qui ne les empêche pas d'être dotés d'objectifs et d'indicateurs, souvent à long terme. Le suivi de la performance doit être réalisé par un « jaune » budgétaire.
* 32 Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, « les nouveaux programmes ont vocation à être supprimés à la fin de l'année 2010, dans la mesure où l'intégralité des crédits sera décaissée par l'État avant la fin de l'année, au fur et à mesure du rythme de conclusion des conventions prévoyant les modalités d'utilisation des fonds ».