C. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »
Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » est sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature. Il regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les aides à la pierre et également les dépenses de soutien pour l'ensemble de la mission « Ville et logement ».
Ce programme ne comprend plus de crédits de titre 2 qui sont transférés, à compter du présent projet de loi de finances, au programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagements durables ».
Il est découpé en cinq actions :
L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions accordées par l'Etat, en métropole, pour le financement du logement locatif social. Cette action inclut également les aides dédiées à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.
L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les deux commissions versées au titre, d'une part, des frais de gestion du dispositif de garantie de l'accession sociale à la propriété, et d'autre part, de la gestion des prêts à 0 % et des éco prêts à taux zéro, soit un total de 4,7 millions d'euros.
L'action 3 « lutte contre l'habitat indigne » ne comporte aucun crédit, le financement de l'ANAH reposant désormais sur des ressources extra-budgétaires, fournies par « Action Logement » et le produit de la taxe sur les logements vacants.
L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les masses salariales des personnels de la mission « Ville et logement » et les crédits supports de la politique du logement.
L'action 5 « Soutien » regroupe désormais les crédits d'études, de communication et autres crédits supports propres à la seule politique du logement.
Cette action comprend également les crédits de fonctionnement pour la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo) en vue du financement de l'externalisation de certaines prestations liées à l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation.
La sixième action « Délégués du préfet dans les quartiers » n'aura existé que pour le budget 2009.
A structure constante, le programme 135 enregistre des évolutions contrastées, une forte baisse des autorisations d'engagement se conjuguant à une progression des crédits de paiement supérieure à la norme de dépense applicable à l'Etat.
Evolution des crédits du programme DAOL
(en euros)
|
Actions |
AE |
CP |
||||
|
LFI 2009 |
PLF 2010 |
LFI 2009 |
PLF 2010 |
|||
|
Construction locative et amélioration du parc |
582 036 611 |
489 215 300 |
-15,9% |
588 845 202 |
607 895 300 |
3,2% |
|
Soutien à l'accession à la propriété |
4 668 172 |
4 700 000 |
0,7% |
4 738 057 |
4 700 000 |
-0,8% |
|
Lutte contre l'habitat indigne |
||||||
|
Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction |
8 731 459 |
7 700 000 |
-11,8% |
8 732 061 |
7 700 000 |
-11,8% |
|
Soutien |
12 147 179 |
13 210 000 |
8,7% |
12 148 101 |
13 210 000 |
8,7% |
|
Total |
607 583 421 |
514 825 300 |
-15,3% |
614 463 421 |
633 505 300 |
3,1% |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances 2010
1. Le bilan du DALO et le soutien de l'offre de logements sociaux
Le projet annuel de performances rappelle qu'une des priorités du programme est de dégager les moyens permettant d' assurer l'opposabilité effective du droit au logement.
|
Les derniers chiffres du Dalo A la fin août 2009, 109.294 recours (logement et hébergement) avaient été déposés au titre du droit au logement opposable, dont 69.160 (soit 63,3 %) en région Ile-de-France. Au total, 14.671 personnes ayant déposé un dossier ont été logées ou hébergées, soit un taux de règlement de 41,8 % par rapport aux décisions favorables rendues par les commissions de médiation. Ce taux moyen cache des disparités considérables. Il est de 24,2 % en Ile-de-France (soit 4.889 personnes logées ou hébergées) et de 92,7 % en Auvergne (soit 139 personnes logées ou hébergées). Source : secrétariat d'Etat au logement |
A cet égard, on constate effectivement une augmentation des moyens sur l'action 05 « soutien » permettant le financement du recours à des prestataires externes chargés de l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation, de la réalisation de diagnostics sociaux et d'enquêtes sur place pour vérifier l'état des locaux. Ces crédits passent de 4,12 millions d'euros dans le budget 2009 à 5,1 millions d'euros pour 2010. Ce montant paraît plus conforme à la réalité des besoins, les crédits consommés au cours de l'exercice 2008 s'étant élevés à 5,24 millions d'euros.
En revanche, le projet de budget prévoit la stabilité de la dotation pour frais de contentieux sur l'action 04 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » sans tenir compte des risques liés au contentieux propre au droit au logement opposable. Cette dotation est maintenue à 700.000 euros.
Au-delà de la mise en place des structures nécessaires au fonctionnement de la procédure du Dalo, l'objectif reste d' accroître plus encore l'offre de logements , en particulier de logements sociaux, pour fluidifier la chaîne du logement et pour permettre de satisfaire les demandes dans les meilleurs délais.
A ce titre, il faut souligner que, pour l'année 2010, de manière à tenir l' objectif de production de 110 000 logements sociaux , hors plan de relance, le Gouvernement a décidé un dépassement d'un montant de 130 millions d'euros du plafond des autorisations d'engagement pour les aides à la pierre portant sur les logements locatifs sociaux prévu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2011.
La programmation du financement de logements sur laquelle sont établies les estimations de crédits du budget 2010 est la suivante :
Logement locatif social. Financements prévus au PLF 2010
|
Nombre de logements |
Subvention moyenne par logement (en €) |
Coût total (en millions d'€) |
|
|
PLUS |
58.000 |
1.000 |
58,0 |
|
PLAI |
20.000 |
12.000 |
240,0 |
|
PLS |
32.000 |
||
|
Dont logements de la Foncière |
3.400 |
||
|
Surcharge foncière |
171,6 |
||
|
Démolitions |
1.360 |
2.500 |
3,4 |
|
Actions d'accompagnement |
7,0 |
||
|
Total |
480,0 |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances 2010
Par rapport à l'exercice 2009, on observe la très forte diminution de la subvention moyenne par logement PLUS (2.700 euros en 2009), la réduction du nombre de PLS (- 10.000) et l'augmentation des subventions pour surcharge foncière (+ 28,6 millions d'euros), permettant d'orienter la production dans les zones les plus tendues du territoire et vers les logements aux caractéristiques les plus sociales.
2. Une dépense fiscale dont l'évaluation doit être approfondie
La dépense fiscale est un élément déterminant de la politique du logement. Malgré leur rattachement au programme, les dépenses fiscales ne constituent pas un élément offrant des marges de manoeuvre au responsable de programme.
Principales dépenses fiscales estimées du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement »
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Dépenses fiscales en faveur de l'accession à la propriété |
|||
|
• Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement |
600 |
550 |
550 |
|
• Crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt (PTZ) |
500 |
650 |
900 |
|
• Crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt |
249 |
1.050 |
1.500 |
|
Dépenses fiscales en faveur des bailleurs |
|||
|
• Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire à compter du 01/01/1999) pour les investissements réalisés jusqu'au 3 avril 2003 : Dispositif BESSON |
50 |
30 |
30 |
|
• Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003 : dispositif ROBIEN |
380 |
440 |
410 |
|
• Déduction spécifique sur les revenus des logements neufs à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire) : dispositif BORLOO populaire |
10 |
30 |
50 |
|
• Déduction spécifique sur les revenus des logements anciens donnés en location dans le cadre d'une convention ANAH : dispositif BORLOO ancien |
10 |
25 |
|
|
• Réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif. Dispositif SCELLIER |
30 |
||
|
• Réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif (sous conditions de loyer plus strictes et de ressources du locataire) : dispositif SCELLIER intermédiaire |
30 |
||
|
• Déduction sur les revenus des logements donnés en location en ZRR |
10 |
15 |
20 |
|
Dépenses fiscales en faveur des organismes de logement social |
|||
|
• Exonération des organismes d'HLM et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) |
700 |
700 |
700 |
|
• Taux de 5,5 % pour certaines opérations (livraisons à soi-même, construction, travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement) portant sur les logements sociaux à usage locatif ou destinés à la location-accession |
950 |
750 |
750 |
|
Dépenses fiscales en faveur des propriétaires occupants et de soutien au secteur du bâtiment |
|||
|
• Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
5.100 |
5.100 |
5.250 |
|
• Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration |
850 |
850 |
800 |
|
• Eco prêt à taux zéro |
50 |
Sources : projets annuels de performances « Ville et logement » annexés aux projets de lois de finances et commission des finances
La constatation de l'augmentation du montant global de cette masse de dépenses (+ 1 milliard d'euros entre 2009 et 2010) devrait avoir pour corollaire un examen toujours plus attentif de leur efficacité. De ce point de vue, la nouvelle annexe budgétaire , créée par la loi de finances pour 2008 sous la forme d'un rapport évaluant l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements, constitue un réel progrès .
Toutefois, ce rapport qui rend compte des huit dépenses fiscales les plus importantes du programme, représentant 10,7 milliards d'euros sur un total de 11,3 milliards, mériterait d'être approfondi dans deux directions :
- d'une part la systématisation de l'estimation des mesures fiscales qui reste très largement défectueuse. Sur les 42 dépenses fiscales sur impôts d'Etat ou sur impôts locaux compensées par l'Etat, 18 ne sont pas estimées ou leur estimation n'est pas précisée eu égard à la faiblesse de leur montant. Or l'appréciation de la justesse de ces dépenses nécessiterait d'en connaître avec exactitude le poids financier ;
- d'autre part, la prise en compte et la mise en évidence du phénomène de « verdissement » de la législation fiscale et des dispositifs dans le domaine du logement. Ce mouvement a pris de l'ampleur à la suite de l'adoption du Grenelle de l'environnement. Il serait souhaitable que cette annexe budgétaire en mesure les effets.