LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première délibération, l'Assemblée nationale a, sur l'initiative du Gouvernement, minorer de 265 millions d'euros les crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ».
Il s'agissait de tirer les conséquences des votes de l'Assemblée sur le dispositif de la taxe carbone .
L'amendement a été présenté ainsi par Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat :
« L'amendement n° 183 est de simple coordination avec les votes intervenus au cours de la discussion de la première partie de la loi de finances.
« Il vise en effet à tirer les conséquences de l'abandon de la mise en place d'une taxe générale sur les activités polluantes spécifique sur les prestations des transports routiers, au profit d'un assujettissement des transporteurs routiers à la taxe carbone. Les transporteurs routiers ne bénéficieront donc plus d'un dégrèvement intégral, mais supporteront directement la charge de la taxe carbone, dont la mise en oeuvre sera étalée sur quatre ans.
« Le montant des remboursements de la taxe intérieure sur les produits pétroliers doit donc être revu à la baisse : cela représente une diminution de 265 millions d'euros ».
Le Sénat n'a pas, lors de son examen en première partie du dispositif de la « contribution carbone », modifié le texte issu de l'Assemblée nationale sur ce point.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 17 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale , a qualifié la mission « Remboursements et dégrèvements » d'atypique. Première mission en volume de crédits, avec 94,8 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010, son montant est supérieur de plus de 55 % à celui de la deuxième mission la plus dotée, l'« Enseignement scolaire ». S'ils constituent juridiquement des dépenses, ses crédits obéissent à une logique de recettes puisque leur montant dépend de la mise en oeuvre de dispositions fiscales et des modalités de gestion des impôts. Par conséquent, les remboursements et dégrèvements ne sont pas pris en compte dans la norme de dépense du budget de l'Etat, et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques n'a pas fixé d'objectifs d'évolution pluriannuelle à cette mission qui comprend deux programmes, l'un consacré aux impôts locaux, l'autre, pour 80 % des crédits, aux impôts d'Etat.
Après avoir relevé, depuis 2006, un creusement de l'écart entre prévision et réalisation, la rapporteure spéciale l'a expliqué par le lien entre l'évolution des dépenses de la mission et celle des recettes fiscales, qui sont elles-mêmes corrélées aux fluctuations de la conjoncture économique. Pour cette raison, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a d'ailleurs prévu que les remboursements et dégrèvements sont des crédits évaluatifs. Elle a cependant observé que la Cour des comptes met en cause la qualité de la prévision et, sous ces réserves, a indiqué que le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2010 est inférieur de 7 % à celui de la loi de finances pour 2009, et de 17 % à celui de la prévision d'exécution pour 2009.
S'agissant des crédits du programme 200, consacré aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat, Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale , a salué la nouvelle présentation des crédits proposée par le projet de loi de finances, qui répond à une demande formulée pour la première fois, par la commission des finances, à l'automne 2005. Cette présentation présente l'incontestable avantage de distinguer, d'une part, les crédits liés à la gestion ou à la mécanique de l'impôt et, d'autre part, les crédits qui résultent de la mise en oeuvre de politiques publiques. La rapporteure spéciale s'est toutefois étonnée que les remboursements au titre du bouclier fiscal figurent dans les dépenses liées à la mécanique de l'impôt et non dans celles relatives à la mise en oeuvre de politiques publiques.
Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale , a précisé que les dépenses « techniques » représentent 90 % des crédits et les dépenses relevant des politiques publiques seulement 10 % de l'ensemble. Elle a expliqué que les remboursements et dégrèvements concourant à la mise en oeuvre de politiques publiques constituent la « partie restituée » des dépenses fiscales, c'est-à-dire les sommes versées aux contribuables parce qu'elles ne peuvent pas être imputées sur leur impôt. En conséquence, elle a jugé utile de s'intéresser à l'ensemble des dépenses fiscales auxquelles se rapportent ces remboursements, dont le montant s'élève à près de 20 milliards d'euros. Le dynamisme des dépenses fiscales pouvant donner lieu à restitution s'explique principalement par trois mesures : la prime pour l'emploi qui se rapporte à la mission travail, le crédit d'impôt « développement durable » qui se rapporte à la mission « Ecologie » et le crédit d'impôt recherche, qui se rapporte à la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Evoquant les facteurs d'évolution des remboursements et dégrèvements au titre des différents impôts, la rapporteure spéciale a constaté que la variation de l'impôt sur le revenu s'explique par une mesure nouvelle de 1,4 milliard d'euros, liée au crédit d'impôt destiné à « compenser » les effets de la nouvelle « taxe carbone ». Les remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) diminuent de manière significative en raison de l'interruption de certaines mesures du plan de relance de l'économie. L'impôt sur les sociétés enregistre en revanche une mesure nouvelle positive de 2,5 milliards d'euros en raison de la reconduction en 2010 de la mesure de remboursement immédiat des créances au titre du crédit d'impôt recherche. Les crédits de la prime pour l'emploi diminuent du fait de l'entrée en vigueur du revenu de solidarité active (RSA), les montants perçus au titre de la fraction complémentaire du RSA s'imputant sur la prime pour l'emploi reçue par ceux qui en bénéficient, et de l'absence de revalorisation du barème. Les crédits consacrés au « bouclier fiscal » se stabilisent à 700 millions d'euros.
Parmi les 18.000 bénéficiaires du « bouclier fiscal », la rapporteure spéciale a indiqué que le plus grand nombre se trouve dans le premier décile de revenu fiscal, mais que ces 10 500 personnes reçoivent seulement 1 % des remboursements. Les bénéficiaires sont concentrés aux deux extrêmes de l'échelle des revenus et près de 90 % d'entre eux se situent soit dans le premier, soit dans le dernier décile.
S'agissant du programme 201 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale , a d'abord rappelé que l'Etat prend en charge, au titre des dégrèvements, environ le quart du produit des impôts directs locaux. Cette part est variable selon les impôts. En 2008, elle était de 20 % pour la taxe d'habitation, de 3 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, de 7 % pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties et de 40 % pour la taxe professionnelle.
Elle a souligné que la situation évoluera à compter de 2010, exercice au titre duquel le montant des crédits prévu s'établit à 16,4 milliards d'euros, en baisse de 5 % par rapport à la loi de finances pour 2009 et de 9 % par rapport à l'exécution 2009. Elle a expliqué que la suppression de la taxe professionnelle va conduire à la disparition presque totale des dégrèvements au titre des impôts économiques locaux qui vont la remplacer, pour deux raisons. En premier lieu, l'allègement global de la charge fiscale des entreprises, de 7,1 milliards d'euros, réduit non seulement le nombre d'entreprises plafonnées, et ce malgré la baisse du taux de plafonnement de 3,5 % à 3 %, mais surtout le montant du dégrèvement dont elles bénéficient. Dans le nouveau dispositif, le coût du plafonnement, en régime de croisière, est estimé à 760 millions d'euros, contre 9,5 milliards aujourd'hui. En second lieu, les dégrèvements sectoriels portent sur la fraction de l'assiette reposant sur les équipements et biens mobiliers, qui ne seront désormais plus taxés. Elle a précisé que, en 2010, cet effet ne se fera pas pleinement sentir car l'Etat continuera à verser aux entreprises les sommes dues au titre des dégrèvements de 2009, qui sont majoritairement versées avec une année de décalage.
Elle a ajouté que ce décalage constitue l'explication principale de l'écart entre le coût global de la réforme, de 4,3 milliards d'euros en régime de croisière, et le coût en 2010, qui s'élève à 11,7 milliards d'euros.
En conclusion, Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale , a rappelé que les dépenses de la mission « Remboursements et dégrèvements » ont, pour une large part, pour objet de tirer les conséquences de mesures fiscales dont elle n'approuve pas la finalité. Elle a identifié la création de vingt-cinq crédits d'impôts depuis 2007 et a considéré que cette prolifération nuit à la lisibilité de la politique budgétaire.
M. Jean Arthuis , président , a considéré qu'il s'agit d'une conséquence de la stabilisation en volume des dépenses budgétaires de l'Etat.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.