IV. LE PROGRAMME 220 « STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES »
A. PRÉSENTATION ET CONTEXTE D'EXÉCUTION DU PROGRAMME EN 2010
1. L'architecture du programme
Le programme 220 « Statistiques et études économiques » se décompose en cinq actions qui tendent à la production et au soutien pour la fourniture d' informations macroéconomiques, sectorielles, démographiques et sociales , aux pouvoirs publics, aux agents économiques et au grand public.
Ce programme, qui se structurait autour de deux entités d'importance inégale , l'INSEE et le service des études et des statistiques industrielles (SESSI), est marqué pour 2010 par le rapprochement de ces deux structures.
Le responsable du programme est M. Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE.
2. Le contexte dans lequel s'exécutera le programme en 2010
Depuis 2006, les orientations stratégiques de l'INSEE étaient inscrites dans un plan d'action à moyen terme pour les années 2006-2010. Le prochain plan d'action intitulé « Insee Ambition 2015 » sera finalisé fin 2009. Plusieurs chantiers de réflexion ont été lancés, afin de décliner les ambitions suivantes : accroître l'impact de l'Insee dans le débat public, mettre l'excellence technique et l'innovation au coeur de ses travaux, anticiper et s'organiser pour être plus réactif, mieux remplir ses missions et répondre à de nouvelles demandes.
Ainsi l'année 2010 est une année charnière, qui marque également la clôture du premier Contrat pluriannuel de performance 2007-2009.
En outre, la modernisation des services statistiques en rapprochant le Service des Etudes et des Statistiques Industrielles (SESSI) avec les services de l'INSEE améliore la production et la qualité de l'information statistique, par quatre mesures :
- la rationalisation des périmètres et de la coordination des services statistiques ministériels, en particulier par la fusion entre le service statistique du Ministère de l'Industrie et l'INSEE ;
- la création d'une Autorité chargée de garantir l'indépendance du système statistique ;
- le développement de la mutualisation des fonctions support des directions régionales de l'INSEE ;
- l'augmentation du tarif des études de l'INSEE pour que celui-ci reflète leur coût réel.
Les deux premières mesures sont achevées : l'autorité de la statistique publique, créée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, est en place et le SESSI est rattaché à l'INSEE depuis le 1 er janvier 2009 sous la forme d'un pôle des statistiques industrielles.
Une expérimentation est en cours sur la tarification des études régionales réalisées en partenariat. Un test de cette nouvelle tarification sera conduit en 2010, afin de généraliser à l'ensemble des études une nouvelle tarification, ce qui doit conduire à une augmentation des recettes de l'INSEE, à compter de 2011.
Enfin et surtout, est également prévue la délocalisation à Metz d'une partie de l'INSEE.
B. UN BUDGET EN CROISSANCE ZÉRO POUR 2010
1. Ventilation des crédits par action
Après le transfert de l'action « Formation » vers la mission « Recherche et enseignement supérieur », le présent programme comprend toujours cinq actions, avec la création de la nouvelle action, « Action régionale ». Celle-ci s'articule autour de deux types d'activités dirigées vers les utilisateurs régionaux : la production et l'analyse d'informations locales (démographie, entreprises, emploi, revenus...) ainsi que des études et des collaborations avec les acteurs publics en région .
Votre rapporteur spécial s'était félicité, lors de l'examen du PLF 2009, de la création de cette action qui permet de mettre en valeur l'apport de l'INSEE et de ses directions régionales en matière d'information locale et d'aide à la décision des pouvoirs publics locaux .
Dans leur ensemble, les crédits du programme pour 2010 ne progressent pas en crédits de paiement. Hormis l'action n° 1 qui porte sur le recensement de la population et l'action « soutien », les crédits consacrés aux actions relatives à l'activité proprement dite de l'Insee diminuent ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.
Les cinq actions du programme « Statistiques et études économiques »
(en millions d'euros)
|
LFI 2009
|
LFI 2009
|
PLF 2010
|
PLF 2010
|
Variation 2010 /2009 (AE) |
Variation 2010 /2009 (CP) |
|
|
Infrastructure statistique |
131,6 |
130,2 |
134,2 |
132,9 |
2,0 % |
2,1 % |
|
Information sur les entreprises et synthèses économiques |
56,7 |
55,4 |
52,9 |
52,5 |
- 6,7 % |
- 5,2 % |
|
Information démographique et sociale |
55,3 |
54,6 |
53,1 |
52,4 |
- 4,0 % |
- 4,0 % |
|
Soutien |
116,9 |
117,3 |
121,1 |
120,4 |
3,6 % |
2,6 % |
|
Action régionale |
61,4 |
61,1 |
61,4 |
60,3 |
0,0 % |
- 1,3 % |
|
TOTAL (hors FDC et ADP) |
421,9 |
418,6 |
422,7 |
418,5 |
0,2% |
0,0 % |
|
Prévisions FDC et ADP |
15,4 |
15,4 |
17 |
17 |
10,4% |
10,4 % |
|
TOTAL (prévisions FDC et ADP comprises) |
437,3 |
434 |
439,7 |
435,5 |
0,5 % |
0,3 % |
|
Source : projet annuel de performances pour 2010 |
||||||
L'effet budgétaire pour l'année prochaine demeure limité puisque seulement 15 personnes devraient dans un premier temps s'installer en Moselle.
La réduction des crédits des actions 2 « Information sur les entreprises et synthèses économiques » et 3 « Information démographique et sociale » est imputable aux gains de productivité réalisés dans le recueil des renseignements fournis par les entreprises dans le cadre du programme RESANE d'optimisation et de dématérialisation de ces enquêtes.
2. Ventilation des crédits par titre
Dans leur ensemble les crédits de titre 2 (personnel), 3 (fonctionnement) et 5 (investissement) du programme n'ont pas progressé en crédits de paiement de manière significative en AE (+ 0,2 %).
En revanche, les crédits de masse salariale ont baissé de 0,54 % .
Les crédits de fonctionnement ont augmenté de 8,25 % en CP. Cette hausse trouve son origine dans la généralisation des loyers budgétaires décidée par le Gouvernement et visant à assurer une meilleure gestion du patrimoine immobilier de l'Etat. Les loyers budgétaires sont étendus en 2010 à l'ensemble des établissements régionaux de l'INSEE occupant des immeubles domaniaux, expliquant ainsi la hausse de l'action « Soutien ».
L'évolution des crédits d'investissement est caractérisée par une diminution de 30,28 % en CP et de 64,39 % en AE (- 0,86 million d'euros). Celle-ci traduit la poursuite du transfert des dotations correspondantes sur le programme 309 « entretien des bâtiments de l'Etat ».
Le programme « Statistiques et études économiques » enregistre une baisse légère de ses crédits de paiement entre 2009 (418,6 millions d'euros, hors fonds de concours) et 2010 (418,5 millions d'euros, hors fonds de concours).
A périmètre constant, l'enveloppe de crédits de paiement du programme est donc en croissance zéro.
3. L'apport financier des fonds de concours
La prévision pour 2010 est de 17,02 millions d'euros pour le programme 220, contre 15,4 millions d'euros en 2009.
Les quatre fonds de concours perçus par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) sont rattachés au programme « Statistiques et études économiques ». A compter du 1 er janvier 2010, les missions statistiques du Service des études et des statistiques industrielles (SESSI) sont désormais rattachées à l'INSEE au sein du Pôle des statistiques industrielles.
Il s'agit des fonds de concours suivants :
- rémunération de certains services rendus par l'INSEE et le SESSI ;
- contribution de l'Union Européenne à certaines études ou enquêtes de l'INSEE ;
- remboursement par les communes des frais occasionnés lors des opérations de rectification des chiffres officiels de population ;
- recettes provenant de l'aliénation de matériels informatiques, bureautiques et télématiques d'occasion.
Pour mémoire, les recettes collectées en 2008 se sont élevées à 19,5 millions d'euros pour le programme 220 (hors fonds de concours du Groupe des écoles nationales d'économie et de statistique, désormais rattaché au programme 192 « recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »).
Le fonds de concours « Remboursement par les communes des frais occasionnés lors des opérations de rectification des chiffres officiels de population » n'est plus actif à compter de 2009 dans la mesure où les recensements complémentaires ne sont plus pratiqués car ils ne sont plus pertinents avec la nouvelle méthode de recensement.
Le produit des ventes de documents diminue régulièrement au fur et à mesure de l'augmentation de l'offre gratuite sur les sites Internet de l'INSEE et du SESSI (www.insee.fr). De nombreuses séries statistiques, ainsi que les publications de type « 4 pages » ou « Informations rapides », sont maintenant accessibles gratuitement en ligne .
Ce sont désormais les recettes de mise à disposition du répertoire SIRENE des entreprises et établissements qui constituent le socle des « rémunérations de services rendus », représentant l'essentiel des fonds de concours du programme .
Toutefois, votre rapporteur spécial constate que la recherche d'une meilleure tarification des services rendus par l'INSEE bute sur deux limites. La première concerne les recettes des publications de l'INSEE (les fonds de concours sont évalués à 17 millions d'euros pour 2010) qui risquent de s'inscrire dans une baisse tendancielle de leur rendement à mesure que se développe l'usage de l' Internet et donc l'accès gratuit au fonds documentaire statistique. A titre d'illustration, le nombre de téléchargements de documents constatés en 2008 sur le site www.insee.fr s'est élevé à 13,8 millions, pour plus de 20 millions de visites.
Par ailleurs, la facturation des études fournies aux collectivités locales pose le problème de la détermination du coût du service et de sa prise en charge tout en conservant l'esprit de partenariat entre INSEE et collectivités. A cet égard, et sans fixer de modalités de rétribution, votre rapporteur spécial estime utile de présenter une recommandation allant dans le sens d'une meilleure appréhension des coûts telle que l'affichage sur l'étude du coût estimé et de la charge de travail occasionnée en homme/jour.
C. LES LIMITES DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS : MOINS 132 ETPT EN 2010
Le 27 février 2007, un contrat pluriannuel de performances, portant sur la période allant de 2007 à 2009, a été signé entre le secrétaire général du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le directeur du budget et le directeur général de l'INSEE, prévoyant notamment une réduction des ETPT de 5,4 % sur trois ans.
L'évolution des emplois par action du programme
(en ETPT)
|
ETPT
|
ETPT
|
Variation 2010 / 2009 |
|
|
Infrastructure statistique |
1.719 |
1.655 |
- 64 |
|
Information sur les entreprises et synthèses économiques |
795 |
765 |
- 30 |
|
Information démographique et sociale |
532 |
513 |
- 19 |
|
Soutien |
1.682 |
1.622 |
- 60 |
|
Action régionale |
962 |
932 |
- 30 |
|
TOTAL |
5.690 |
5.487 |
- 203 |
Source : Projet de loi de finances pour 2010, annexe « Economie »
L'analyse par action du plafond des effectifs confirme, pour 2010, une réduction d'effectifs de moins 203 ETPT entre 2009 et 2010.
Ainsi, alors qu'en 2008 il comptait 5.822 ETPT puis 5.690 en 2009, il baissera en 2010 à 5.487 ETPT , soit une perte de 3,6 %, contre 2,6 % en 2009. De fait, l'objectif est rempli puisque entre 2008 et 2010, on constate une diminution de 5,75 % des effectifs. Toutes les catégories de personnels sont concernées, avec un taux plus marqué de réduction pour les catégories C.
Toutefois, la réduction globale des effectifs ne se traduit pas par une baisse significative de la masse salariale (- 0,55 %, soit 1,97 million d'euros sur 361,66 millions d'euros, en crédits de paiement pour 2010).
La question des effectifs constitue un volet majeur de la réorganisation de l'institut non seulement dans le cadre de la négociation des conditions de délocalisation, pour laquelle les engagements statutaires présentés à la négociation par le directeur général, M. Jean-Philippe Cotis, constituent une réponse adaptée, mais aussi du redéploiement stratégique des équipes de l'INSEE vers une montée en gamme des études pour passer de la statistique descriptive à l'évaluation et à l'aide à la décision des politiques publiques nationales et régionales.
De plus, dans un contexte de réforme profonde, de délocalisation et de reconfiguration de nombreux outils (la mise en place de la nouvelle enquête emploi et de la méthode de recensement de la population en continu, l'optimisation et la dématérialisation des modes de collecte des informations en provenance des entreprises), votre rapporteur spécial souligne tout particulièrement l'étendue des missions de l'INSEE. Celles-ci dépassent largement le strict cadre d'un organisme statistique car l'institut gère aussi les grands fichiers de l'Etat (par exemple le répertoire SIRENE) et produit notamment pour les collectivités locales de très nombreuses études. Ces sujétions de service public ne doivent pas être sous-estimées : ainsi, pour la constitution du fichier électoral, les communes ont transmis en 2008 près de 1,2 million de documents à traiter par l'INSEE.
D. LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROGRAMME
1. Le rappel des réformes mises en oeuvre en 2009 dans le cadre de la RGPP
a) Le transfert d'une partie des missions du Service des études et des statistiques industrielles au sein de l'Institut national de la statistique et des études économiques
Dans le cadre de la modernisation du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, il a été décidé, lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007, de réviser le périmètre et la coordination des services statistiques ministériels pour éviter les doublons et favoriser les synergies. A ce titre, les missions relatives à la production des statistiques industrielles antérieurement assurées par le Service des études et des statistiques industrielles (Sessi), service à compétence nationale rattaché au directeur général des entreprises, ont été rattachées à la direction générale de l'INSEE. Cette réforme a conduit à la disparation du Sessi au 1 er janvier 2009 dont les missions d'études ont pour leur part été intégrées à la nouvelle direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS).
b) La création d'une Autorité de la statistique publique
La loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 a créé une Autorité de la statistique publique, qui a pour objet de « veille[r] au respect du principe d'indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion de statistiques publiques ainsi que des principes d'objectivité, d'impartialité, de pertinence et de qualité des données produites ». Ses attributions et les modalités de son fonctionnement ont été précisées par décret en Conseil d'Etat (décret n° 2009-250 du 3 mars 2009 relatif à l'Autorité de la statistique publique). L'annexe à ce décret a également fixé la liste des services devant être regardés comme services statistiques ministériels.
La création de l'Autorité de la statistique publique permet d'inscrire dans le droit, conformément aux recommandations du code des bonnes pratiques de la statistique européenne, l'indépendance professionnelle des services de statistiques publiques et d'en garantir le respect.
2. Les projets de modernisation des services menés par l'INSEE
a) La dématérialisation de la réponse aux enquêtes auprès des entreprises
Depuis 2004, l'Insee offre aux entreprises qu'il interroge au titre de ses enquêtes la possibilité de répondre en ligne par internet. De nombreuses enquêtes, telles que les enquêtes de conjoncture et de situation dans l'industrie, sont concernées aujourd'hui par cette dématérialisation. En juillet 2009, près de 6.000 questionnaires des enquêtes de conjoncture ont été réceptionnés par ce canal.
Source : INSEE
Dans le cas de l'observation des prix de l'industrie et des services aux entreprises, le taux de pénétration du service de réponse par internet s'élevait à environ 14 % lors de l'ouverture du service en janvier 2004. Il progresse régulièrement (environ 5 points par an) jusqu'à approcher 50 % en juin 2009, ce qui représente environ 2.000 réponses chaque mois.
b) La gestion du répertoire Sirene
L'Insee a mis en place des échanges dématérialisés de documents relatifs à la gestion du répertoire Sirene et des centres de formalité des entreprises. Proche de 0,5 % en 1998, le taux de documents électroniques reçus par l'Insee s'élève à 94 % en août 2009. Le nombre mensuel total de documents traités par l'Insee est de l'ordre de 200.000.
c) Les échanges d'informations avec les communes pour la gestion de l'état civil et des listes électorales
Depuis l'audit de modernisation portant sur les échanges d'informations entre l'Insee et les communes, réalisé à la fin de l'année 2006 et au début de 2007, l'institut a poursuivi ses efforts de dématérialisation des échanges avec celles-ci, dans deux domaines pour l'essentiel : d'un côté, les échanges concernant la gestion de l'état civil, de l'autre, ceux relatifs à la mise à jour des listes électorales.
Concernant l'état civil, le niveau de dématérialisation des échanges entre les mairies et l'Insee observé pour l'année 2008 est de l'ordre de 80 % pour l'ensemble des bulletins d'état civil.
Concernant le fichier électoral, le nombre de documents circulant entre les communes et l'Insee varie de façon importante selon les années, notamment en fonction des échéances électorales à venir. Les communes ont transmis 1,2 million de documents à l'Insee pour la révision électorale 2007/2008, avec un taux moyen de dématérialisation de 57 %.
3. Le projet d'implantation d'un centre statistique à Metz
a) Implantation d'un centre statistique à Metz
Les transferts d'activité devraient permettre l'implantation sur place de 625 emplois d'ici la fin 2013 selon le rythme annuel suivant :
Flux d'effectifs prévus par année
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2010/2013 |
|
|
Nombre d'emplois |
15 |
200 |
205 |
205 |
625 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Les agents qui devraient rejoindre la Moselle, sur la base du volontariat seront issus de différentes origines : agents du système statistique public (de statut Insee ou non), nouveaux admis aux concours de l'Insee, personnels détachés, emplois réservés.
b) En matière immobilière
Votre rapporteur spécial souligne que la problématique des locaux se pose d'ores et déjà de façon cruciale, compte tenu de l'inadaptation des locaux militaires proposés dans un premier temps par l'administration des domaines pour héberger l'INSEE. Or, l'installation de 200 personnes dès 2011 commande dès à présent à toutes les parties prenantes d'explorer toutes les possibilités soit de réhabilitation de locaux existants, soit de construction.
c) Etat patrimonial et estimation financière des actifs mobiliers et immobiliers
En ce qui concerne l'ensemble des implantations de l'Insee, aucune cession ou acquisition n'ont été réalisées en 2008. Deux déclarations d'inutilité ont été envoyées en 2009 relatives aux anciens locaux de la direction régionale du Centre, situés à la Source et avenue de Paris, du fait d'un emménagement à la cité Coligny en avril 2009.
Pour 2010, il n'y a pas de cession, ni d'acquisition prévue, mais la poursuite d'une politique de libération des espaces devenus inutilisés pour les proposer à d'autres services de l'État.
En 2009, l'INSEE n'a pas reconduit le bail des plateaux loués à la Tour Gamma, dans le 12ème arrondissement, suite à l'effet conjugué de la baisse des effectifs et de la suppression de locaux techniques. L'économie annuelle de loyer générée par l'abandon des locaux est de 1,4 million d'euros.
E. DES PERFORMANCES SATISFAISANTES
S'agissant du dispositif de mesure de la performance, des évolutions ont été apporté pour répondre notamment aux observations du comité interministériel d'analyse des programmes (CIAP).
Ainsi, le nombre d'indicateurs associés au programme est resserré . Le programme 220 présente pour le PLF 2010, quatre objectifs et quatre indicateurs de performance, au lieu de six en 2009.
Les enjeux de performance liés au respect des engagements de la France par rapport à l'Europe en termes de délais de diffusion des résultats économiques sont regroupés dans un seul objectif. Celui-ci est associé à un indicateur permettant de suivre les délais de diffusion des comptes nationaux et des indices économiques conjoncturels (deux sous-indicateurs).
L'indicateur relatif à la rapidité d'immatriculation des entreprises au répertoire Sirene est supprimé. L'indicateur a montré une amélioration continue des résultats depuis cinq années pour atteindre un plafond (saturation de l'indicateur).
Un nouvel indicateur mesurant l'allègement de la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques est introduit . Le programme RESANE remplace sept enquêtes, réalisées antérieurement par quatre services statistiques, par deux enquêtes. Celles-ci utilisent des questionnaires plus légers que les enquêtes précédentes. De plus, le volume global d'entreprises interrogées est en diminution. C'est pourquoi, dès 2009, l'INSEE a mis en place un indicateur de mesure ex-ante de l'évolution de la charge d'interrogation statistique ainsi adressée aux entreprises, laquelle a été réduite de plus de moitié grâce au programme RESANE.
Pour 2010, un nouvel indicateur est calculé, reposant sur la mesure directe par les entreprises du temps consacré pour remplir le nouveau questionnaire. Ainsi, dans les nouveaux questionnaires d'enquête une question explicite est posée aux entreprises sur le temps qu'elles ont dû consacrer pour répondre à l'enquête. La question a été introduite dans le questionnaire relatif à l'année de gestion 2008 des entreprises, qui sera exploité par l'Insee en 2009.
L'action « Action régionale » ne dispose pas d'indicateur pour mesurer sa performance propre. Néanmoins, votre rapporteur spécial a été informé que dans le cadre du dialogue de gestion entre la direction générale de l'Insee et ses directions régionales, chacune d'entre elles se voit assigner un objectif de réalisation d'études utilisant les outils réalisés par les pôles service de l'action régionale (PSAR) chargés d'élaborer des outils et méthodes. Cet objectif est matérialisé par un indicateur de performance interne pour chaque direction régionale de l'INSEE.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Le programme s'inscrit dans le cadre de la réduction des effectifs prévue par le contrat pluriannuel de performances, signé en 2007, à hauteur de 5,4 % en trois ans. - L'INSEE s'appuiera en 2010 sur 5.487 ETPT , soit une baisse de 204 ETPT par rapport à 2009. De fait, avec une baisse de 5,75 % des effectifs depuis 2008, l'objectif a été réalisé. - Dans ce contexte, la stagnation des crédits de paiement (hors fonds de concours) pour 2010 (418,5 millions d'euros contre 418,6 millions d'euros en 2009), inscrit ce budget en croissance zéro. - Si seulement 15 personnes seront concernées par la délocalisation de l'INSEE à Metz en 2010, ce sont à terme 625 changements d'affectation géographique qui sont à prévoir à l'horizon 2013. - De nouveaux indicateurs de performance ont été élaborés, notamment pour mesurer l'allégement de la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques. |