N° 101
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2008 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 11
ÉCONOMIE
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L'UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN
Rapporteurs spéciaux : MM. André FERRAND et François REBSAMEN
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360
Sénat : 100 (2009-2010)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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Les principales observations de vos rapporteurs
spéciaux
L'examen de la présente mission a fait l'objet de la répartition suivante : - M. André Ferrand rapporte les crédits des programmes 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » et 223 « Tourisme » ; - M. François Rebsamen rapporte les crédits des programmes 220 « Statistiques et études économiques » et 305 « Stratégie économique et fiscale ». * - La maquette budgétaire de la mission s'inscrit pour la première fois dans la continuité du budget précédent, ce qui permettra d'examiner le budget 2011 conformément au cycle d'évaluation mis en place par la LOLF, sur la base des enseignements qui seront retirés de l'exécution du budget 2009. - La mission regroupe 1.959,47 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1.938,93 millions d'euros de crédits de paiement (CP). Par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009, le budget 2010 est en « croissance zéro ». - Les quelque 80 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont donc rattachées, représentent 9,67 milliards d'euros, soit environ cinq fois le montant des crédits de paiement. Elles constituent le véritable levier d'intervention de la mission. Observations sur le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » : - Le programme 134 est un programme multidirectionnel qui regroupe un ensemble de politiques publiques, mises en oeuvre par différents services de l'Etat : la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), créée en janvier 2009, regroupe la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, la direction générale des entreprises et la direction du tourisme ; la constitution des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) au 1 er semestre 2010 assurera la déclinaison régionale de la DGCIS, de la DGCCRF et de la DGEFP. - Les 74 dépenses fiscales rattachées au programme représentent 7,8 milliards d'euros et constituent le véritable levier d'intervention de la politique de développement des entreprises et de l'emploi. - La pertinence et l'efficacité de ces dépenses fiscales ne sont pas remises en cause au niveau macro-économique, ainsi que leur impact sur leurs bénéficiaires. En revanche, aucune évaluation précise de l'efficacité de chacune d'entre elle n'a pu être réalisée à ce jour. - L'application en année pleine du taux réduit de TVA à 5,5 % à la restauration, à l'exception des ventes de boissons alcooliques, est évaluée à 3 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'Etat. Or, les effets de cette mesure en matière de baisse des prix à la consommation et de création d'emplois supplémentaires ne sont pas confirmés par l'INSEE et sont remis en cause par le conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport d'octobre 2009 « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », élaboré à la demande de votre commission des finances. Observations sur le programme 223 « Tourisme » : - Les deux chantiers principaux du programme sont la création de la nouvelle agence Atout France et la construction du pavillon français de l'exposition universelle de Shanghai 2010. Ces deux projets ont en commun de reposer sur la constitution de partenariats et de financements privés qu'il convient d'encourager en dépit de la crise. - Les dépenses fiscales sont le levier majeur d'action du programme ; avec 1,86 milliard d'euros, les niches fiscales représentent trente fois le poids des dépenses budgétaires mais, en matière d'emploi comme de développement de l'offre touristique, malgré la difficulté de l'exercice, il est nécessaire de persévérer dans la recherche d'indicateurs pertinents. - Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de conserver une action « Soutien du programme tourisme » dont le montant symbolique pourrait être plus opportunément rattaché à l'action « Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales » du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », qui regroupe l'ensemble des moyens de la DGCIS. Observations sur le programme 220 « Statistiques et études économiques » : - Le programme s'inscrit dans le cadre de la réduction des effectifs prévue par le contrat pluriannuel de performances, signé en 2007, à hauteur de 5,4 % en trois ans. - L'INSEE s'appuiera en 2010 sur 5.487 ETPT, soit une baisse de 204 ETPT par rapport à 2009. De fait, avec une diminution de 5,75 % des effectifs depuis 2008, l'objectif a été réalisé. - Dans ce contexte, la stagnation des crédits de paiement (hors fonds de concours) pour 2010 (418,5 millions d'euros, contre 418,6 millions d'euros en 2009), inscrit ce budget en croissance zéro. - Si seulement 15 personnes seront concernées par la délocalisation de certains services de l'INSEE à Metz en 2010, ce sont à terme 625 changements d'affectation géographique qui sont à prévoir à l'horizon 2013. - De nouveaux indicateurs de performance ont été élaborés, notamment pour mesurer l'allégement de la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques. Observations sur le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » : - Les moyens attribués aux missions économiques pour aider les entreprises françaises à s'implanter à l'étranger continuent à être transférés à l'opérateur UBIFRANCE. - Les moyens de la DGTPE sont regroupés sur ce seul programme, ce qui est un exemple de rationalisation des moyens de l'Etat. - Les crédits du programme s'élèvent à 348 millions d'euros, au lieu de 357,2 millions d'euros, soit une baisse de 2,6 % par rapport à 2009. - 18 millions de dépenses fiscales sont toujours rattachées au programme : ils trouveraient plus utilement leur place dans le cadre d'une mission budgétaire plus proche de leur objectif, telle que la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », notamment pour ce qui concerne les prêts familiaux et les aides aux personnes divorcées. - Un nouvel indicateur permettant de mesurer la qualité des analyses et des comparaisons que produit le réseau international de la DGTPE est créé. Il s'agit d'une enquête d'évaluation menée auprès des administrations « clientes » de la DGTPE. |
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Les principales
observations de votre rapporteur spécial
Les crédits du présent compte d'affectation spéciale ont été examinés par M. André Ferrand. - Le CAS est demeuré inopérant en 2009 car aucune des procédures de mise sur le marché de fréquences hertziennes n'a encore abouti. - Alors que le périmètre a évolué, le montant reconduit pour 2010 est identique à celui de 2009, soit 600 millions d'euros, montrant ainsi que l'estimation de recettes est très approximative. En effet, viendrait s'ajouter au produit de ces ventes potentielles des fréquences issues du futur équipement du fantassin « Félin » et du système de communication de la gendarmerie « Rubis » la cession future de tout ou partie des systèmes de communication militaire par satellite « Syracuse », sous réserve de l'adoption de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2010. - Votre rapporteur spécial n'est pas opposé par principe à la cession de l'usufruit de tout ou partie du système satellitaire de communications militaires à un opérateur mais constate que le modèle économique sur lequel se fonde l'opération demeure une hypothèse qui reste à valider par l'expérimentation. - Aucune recette n'a été inscrite pour l'action « Désendettement de l'Etat ». Pour ce faire, il serait nécessaire que des ministères « civils » identifient et cèdent des bandes de fréquences hertziennes. |
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A la date du 10 octobre 2009, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, vos rapporteurs spéciaux avaient reçu 96 % des réponses du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi à leur questionnaire budgétaire. |
I. PRÉSENTATION DE LA MISSION
A. UNE MISSION AUX CONTOURS STABILISÉS
1. La continuité de la maquette budgétaire
La mission « Economie », créée par la loi de finances pour 2009, résulte du rapprochement des missions « Pilotage de l'économie française » et « Développement économique et régulation ». A ce titre, elle porte désormais l'ensemble des politiques concourant au développement de la compétitivité des entreprises françaises , en particulier les petites et moyennes entreprises, et visant à faciliter leur accès aux marchés étrangers. De plus, ces politiques cherchent à promouvoir le territoire français, d'une part auprès des entreprises étrangères et, d'au part, dans le cadre de l'activité touristique. Les moyens consacrés à cette dernière restent identifiés au sein du programme 223 « tourisme ».
La mission regroupe également les actions permettant d'assurer un fonctionnement efficace des marchés par une concurrence saine entre les acteurs économiques. La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ainsi que les trois autorités administratives indépendantes chargées de la régulation des marchés de l'énergie, des communications électroniques et postales et d'une manière plus générale du respect des règles de la concurrence sont désormais dans le périmètre de la mission « Economie », plus particulièrement dans le programme 134 « développement des entreprises et de l'emploi ».
Le regroupement de l'essentiel des moyens du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MEIE) dans une seule mission est de nature offrir une meilleure visibilité sur les crédits et à faciliter les éventuels redéploiements de crédits. Le règlement des tensions susceptibles d'affecter certaines actions, au titre des dépenses de personnel, de fonctionnement, d'investissement ou d'intervention s'en trouve facilité grâce à l'exercice de la fongibilité interne sans que pour le moment des conclusions puissent être tirées de l'exécution du budget de l'année 2009.
L a maquette budgétaire de la mission s'inscrit dans la continuité du budget précédent , ce qui permettra d'examiner le budget 2011 conformément au cycle d'évaluation mis en place par la LOLF, sur la base des enseignements qui seront retirés de l'exécution du budget 2009.
2. Des orientations stratégiques et des acteurs mieux définis
Les quatre programmes qui composent la mission « Economie » sont inchangés dans leur composition mais leurs moyens d'action sont mieux définis du fait notamment des nombreuses réformes d'organisation administrative mises en oeuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques :
- le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » est désormais structuré autour :
? d'une part, de la nouvelle direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) qui regroupe depuis janvier 2009 la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, la direction du tourisme et la direction générale des entreprises ;
? d'autre part, des directions régionales de l'entreprise, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) qui déclineront au niveau régional les services de la DGCIS, de la DGCCRF et de la DGEFP ;
- le programme 223 « Tourisme » , animé, au sein de la DGCIS, par la sous-direction du tourisme dispose du nouvel opérateur Atout France, issu de la fusion de « Maison de la France » avec Odit-France, pour promouvoir à l'étranger la destination France ;
- le programme 220 « Statistiques et études économiques » est recentrée sur l'activité et la mise en oeuvre du plan stratégique de l'INSEE depuis sa fusion avec le service des études et des statistiques industrielles (Sessi) du MEIE ;
- le programme 305 « Pilotage de l'économie et de l'emploi », qui conserve la même structure qu'en 2009, est géré par un service à compétence nationale qui assure la gestion mutualisée des fonctions support de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) ainsi que des réseaux à l'étranger de l'AFII et d'Ubifrance.
B. LES CRÉDITS, DÉPENSES FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION
1. Les crédits : un budget en « croissance zéro »
Au total, la mission « Economie » regroupe en 2010 1.959,47 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1.938,93 millions d'euros de crédits de paiement (CP) . Par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009, la progression de 2,6 millions d'euros constitue un pourcentage négligeable.
Par rapport à la programmation pluriannuelle des dépenses publiques, l'écart constaté avec le montant défini pour 2010 (1,92 milliard d'euros) se limite à 22 millions d'euros. Pour 2011, le plafond est fixé à 1,93 milliard d'euros.
2. Les dépenses fiscales : cinq fois le montant des crédits de paiement
Les quelque 80 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont donc rattachées, représentent 9,67 milliards d'euros, soit environ cinq fois le montant des CP de la mission . Elles constituent le véritable levier d'intervention de la mission.
L'application en année pleine du taux de TVA réduit à 5,5 % pour la restauration est évaluée à trois milliards d'euros de pertes de recettes pour l'Etat, soit plus de 30 % du total de dépenses fiscales.
3. Les plafonds d'emplois : 13.787 ETPT
Pour l'ensemble de la mission, le plafond d'emploi, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT), s'élève à 13.787 pour 2010, en retrait de 715 ETPT par rapport à 2009 . Il se décompose comme suit :
- programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » : 6.025 ETPT (moins 48 par rapport à 2009) ;
- programme 223 « Tourisme » : aucun emploi car les personnels relèvent du programme 134 ;
- programme 220 « Statistiques et études économiques » : 5.487 ETPT (moins 203 par rapport à 2009) ;
- programme 305 « Stratégie économique et fiscale » : 2.275 ETPT (moins 464 par rapport à 2008).