N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 novembre 2009 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Dominique LECLERC,
Sénateur.
Tome V :
Assurance vieillesse
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(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers. |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1976 , 1994 , 1995 et T.A. 358 |
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Sénat : |
82, 83 et 91 (2009-2010) |
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Par la voix de son rapporteur, Dominique Leclerc, la commission constate avec gravité que le déficit de la branche vieillesse enregistre un nouveau record en 2009 (8,1 milliards d'euros) et devrait encore se creuser en 2010 (11,3 milliards). Elle note toutefois avec satisfaction une légère inflexion de la croissance des dépenses de retraites en 2009 (4,9 % contre 6 % les années précédentes), qui devrait se poursuivre en 2010 (4,5 %). Celle-ci s'explique par la diminution du nombre de départs en retraite anticipée , marquant un début de déclin du dispositif longue carrière. Elle insiste également sur la très grande fragilité structurelle du système de retraite, compte tenu du choc démographique. Ses besoins de financement, évalués en 2007 par le conseil d'orientation des retraites (Cor) à 24,8 milliards d'euros en 2020 et 68,8 milliards en 2050, devraient être encore revus à la hausse afin d'intégrer les conséquences de la crise sur l'équilibre des régimes. La commission salue les avancées réalisées en matière d'emploi des seniors à la suite du rendez-vous de 2008. Dans le contexte économique actuel, il est indispensable que cette priorité soit confirmée et même amplifiée par les pouvoirs publics. Elle rappelle aussi que ce rendez-vous a été l'occasion d'accroître l'effort de solidarité envers les allocataires de petites pensions. La revalorisation du minimum vieillesse, de 6,9 % en 2009, atteindra 25 % d'ici à 2012. Elle regrette cependant que ce bilan d'étape n'ait apporté aucune réponse pérenne à la question, pourtant fondamentale, du financement du système de retraites. C'est pourquoi, elle qualifie ce rendez-vous de « partiellement manqué ». Elle constate que 2009 est une année charnière pour les retraites . Si le projet de loi de financement pour 2010 contient peu de mesures pour la branche vieillesse, il propose néanmoins une réforme importante : celle de la majoration de durée d'assurance accordée aux mères. Ce dispositif constitue une solution équilibrée, qui maintient le maximum de garanties pour les mères. La commission souhaite qu'il soit compatible avec les nouvelles exigences juridiques. Elle pose, par ailleurs, la question d' une réforme globale des droits familiaux et conjugaux . Dans cet objectif, elle propose d'interdire le cumul de la majoration de durée d'assurance pour interruption d'activité dont bénéficient les fonctionnaires, avec l'assurance vieillesse des parents au foyer. En vue du rendez-vous de 2010, la commission insiste sur la nécessité de redonner du sens aux principes d'équité intergénérationnelle et d'équité intragénérationnelle , aujourd'hui dévoyés. Ceci suppose notamment que l'ensemble des assurés sociaux soient concernés et associés à la prochaine réforme des retraites. Elle estime qu'il y a urgence à apporter des solutions au problème du financement du système de retraite. Il est indispensable d'activer rapidement un ou plusieurs paramètres (âge légal de départ, durée d'assurance, hausse des cotisations) pour dégager de nouvelles recettes. Il ne peut cependant s'agir que de mesures de court terme, compte tenu de l'ampleur des besoins à satisfaire à moyen et long terme. Dès lors, les fondements d'une réforme structurelle doivent également être posés (régime par points, régime des « comptes notionnels »). Enfin, elle attire l'attention sur l'importance de la méthode pour mener à bien une telle réforme qui constitue un véritable choix de société. L'objectif est de parvenir à un consensus le plus large possible afin que les assurés retrouvent confiance en leur système de retraite. |
AVANT-PROPOS
« 2010 sera un rendez-vous capital. Il faudra que tout soit mis sur la table : l'âge de la retraite, la durée de cotisation et, bien sûr, la pénibilité. Toutes les options seront examinées. Les partenaires sociaux feront des propositions. Je n'ai nullement l'intention de fermer le débat au moment même où je l'ouvre. Mais quand viendra le temps de la décision, à la mi-2010, que nul ne doute que le Gouvernement prendra ses responsabilités. C'est une question d'honneur, c'est une question de morale à l'endroit des générations qui vont nous suivre » .
Extrait de la déclaration du Président de la République devant le Congrès le 22 juin 2009
Mesdames, Messieurs,
La branche vieillesse, qui connaît une dégradation continue de ses comptes depuis cinq ans, est devenue en 2008 la plus déficitaire des quatre branches de la sécurité sociale. Elle finira l'année 2009 en déficit de 8,1 milliards d'euros et pourrait connaître en 2010 un déficit de 11,3 milliards .
Assurément, la forte détérioration de la situation financière de la branche cette année résulte avant tout de la crise économique qui affecte brutalement la croissance de ses recettes. Parallèlement, ses dépenses continuent de progresser à un rythme soutenu - bien qu'enregistrant une légère inflexion - en raison de l'augmentation de l'effectif des retraités.
Pour autant, la crise ne doit pas servir d'alibi pour masquer la réalité : la composante conjoncturelle du déficit de la branche vieillesse demeure modeste au regard de sa composante structurelle. Les mutations démographiques en cours depuis une vingtaine d'années (la dégradation continue du rapport cotisants-retraités, passé de 4 en 1960 à 1,43 aujourd'hui et l'augmentation de l'espérance de vie de six ans depuis le début des années quatre-vingt) obligent à dresser le constat suivant : le régime par répartition n'est structurellement plus viable avec ses paramètres actuels .
Dès lors, il faut prendre conscience que, quel que soit le scénario de sortie de crise, la branche vieillesse abordera la reprise avec le handicap considérable d'un déficit de près de 13 milliards d'euros en 2012, soit le niveau que lui prévoyaient les projections 2007 du conseil d'orientation des retraites (Cor) pour 2020. En aucun cas, le retour à une conjoncture économique favorable - une croissance des recettes supérieure à celle des dépenses - permettra de rééquilibrer le solde financier de la branche.
C'est donc dans un contexte particulièrement critique que s'inscrit l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. Pour sa partie « retraites », 2009 est une année charnière car située, faut-il le rappeler, entre les rendez-vous de 2008 et de 2010.
Le rendez-vous de 2008 a été le premier des bilans d'étape prévus par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Malgré les réelles avancées qu'il a permises en matière d'emploi des seniors (libéralisation du cumul emploi-retraite, revalorisation de la surcote, aménagement de la mise à la retraite d'office, conclusion d'accords ou de plans d'action en faveur de l'emploi des seniors dans les entreprises) et l'effort de solidarité envers les petites retraites (revalorisation du minimum vieillesse et des pensions de réversion, ciblage du minimum contributif), il n'a pas répondu aux attentes , pourtant nombreuses, sur le financement du système de retraite . Ainsi, le redéploiement des cotisations chômage au profit des cotisations vieillesse, qui devait garantir le financement des retraites d'ici à 2020, a été reporté sine die .
A l'inverse de l'année dernière, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 comporte relativement peu de mesures concernant l'assurance vieillesse. La plus importante, qui figure à l'article 38, est la réforme de la majoration de la durée d'assurance (MDA) accordée aux mères de famille. Rendue inévitable par un récent arrêt de la Cour de cassation, cette réforme a été conduite dans le souci de maintenir le maximum de garanties pour les mères et d'effectuer les ajustements permettant d'assurer la compatibilité du dispositif avec les nouvelles exigences juridiques. Globalement satisfaisante, elle n'exonère pas pour autant d'une réflexion plus approfondie sur les droits familiaux et conjugaux, sujet qui devra faire partie des thèmes en débat lors du rendez-vous de l'année prochaine.
Comme l'a affirmé le Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès le 22 juin dernier, 2010 doit être l'occasion de remettre à plat notre système de retraite en n'éludant aucune question, ni aucune solution.
Dans la perspective de ce rendez-vous, la commission des affaires sociales du Sénat rappelle tout d'abord l'urgence à fonder un nouveau contrat social des retraites pour deux raisons :
- le pacte intergénérationnel, sur la base duquel repose tout régime par répartition, est aujourd'hui brisé : les jeunes générations n'accepteront pas de payer des cotisations pour assurer à leurs aînés un niveau de pension dont elles ne pourront pas bénéficier. C'est donc le système de retraite de demain, celui de nos enfants et petits-enfants, que devra préparer le rendez-vous de 2010 ;
- le pacte intragénérationnel est miné par l'inéquitable répartition de l'effort contributif entre les corps sociaux. Pour redonner sens au principe « à cotisations égales, retraites égales », il est impératif que la réforme de 2010 concerne l'ensemble des assurés sociaux.
Elle insiste ensuite sur la nécessité de ne plus différer la question du financement des retraites . L'ampleur des déficits constitue une menace avérée pour la survie du système. En outre, les limites du report des difficultés actuelles sur les générations futures ont été atteintes. Dès lors, sauver les retraites requiert une double action :
- modifier impérativement les paramètres actuels pour dégager de nouveaux financements à court terme ;
- poser les fondements d'une réforme structurelle, sachant qu'aucune action sur les paramètres ne permettra de répondre à elle seule aux besoins de financement à moyen et long terme.
Enfin, la commission fait remarquer l'importance de la méthode de négociation . Lorsqu'il s'agit de faire un choix de société aussi déterminant pour l'avenir d'un pays que celui du système de retraite, celle-ci ne doit pas être négligée. Seul un débat démocratique de qualité, auquel chaque Français devra pouvoir participer, permettra de parvenir à un consensus le plus large possible sur une réforme d'ensemble.
I. UNE BRANCHE VIELLESSE GRAVEMENT MALADE
A. LE DÉFICIT RECORD DE LA BRANCHE VIEILLESSE
Excédentaire jusqu'en 2004, la branche vieillesse connaît depuis cette date une aggravation continue de son déficit. Elle est même devenue, en 2008, la plus déficitaire des quatre branches de la sécurité sociale avec un solde négatif de 5,6 milliards d'euros.
Selon les estimations de la commission des comptes de la sécurité sociale 1 ( * ) , le déficit de la branche retraite se dégraderait fortement en 2009 et 2010 , atteignant respectivement 8,1 milliards et 11,3 milliards d'euros .
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Solde par branche du régime général |
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(en milliards d'euros) |
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2007 |
2008 |
2009(p) |
2010(p) |
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Branche maladie |
- 4,6 |
- 4,4 |
- 11,0 |
- 17,1 |
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Branche AT-MP |
- 0,5 |
0,2 |
- 0,6 |
- 0,8 |
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Branche vieillesse |
- 4,6 |
- 5,6 |
- 8,1 |
- 11,3 |
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Branche famille |
0,2 |
- 0,3 |
- 3,0 |
- 4,4 |
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Total régime général |
- 9,5 |
- 10,2 |
- 22,7 |
- 33,6 |
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Source : direction de la sécurité sociale |
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1. L'incidence du « choc démographique »
Le creusement du déficit s'explique principalement par une progression ininterrompue de la masse des pensions , elle-même due à deux facteurs démographiques :
- l'arrivée à l'âge de la retraite, à partir de 2006, des générations nées après la Seconde Guerre mondiale, phénomène identifié sous le terme de « papy-boom » ;
- l'allongement de l'espérance de vie qui, conjugué à un âge de départ en retraite relativement stable, augmente la durée de versement des prestations.
Au 1 er juillet 2009, en France métropolitaine, le nombre de retraités du régime général s'élevait à plus de 12,2 millions de personnes pour près de 17,5 millions de cotisants, soit un rapport démographique de 1,43 actif pour un retraité . Le même ratio était supérieur à 4 au début des années soixante. L'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom provoque donc un « choc démographique » sans précédent.
Ratio de dépendance démographique de la Cnav
Selon les projections de la Cnav, l'allongement de l'espérance de vie à soixante ans entre 2002 et 2013 atteindra un an et demi pour les hommes et un peu plus d'un an pour les femmes. Les gains d'espérance de vie permettront de réduire de plus de 50 000 le nombre de décès enregistrés à l'horizon 2013.
Nombre annuel de décès
2. L'effet financier du dispositif de départ en retraite anticipé pour carrière longue
Parallèlement aux mutations démographiques, le dispositif de retraite anticipée a une incidence forte sur les flux de départs et la masse des pensions . Mesure phare de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le départ en retraite anticipée pour carrière longue a été présenté comme un instrument de justice sociale destiné aux assurés entrés précocement dans la vie active et bénéficiant d'une durée d'assurance importante.
Depuis son entrée en vigueur en 2004, le dispositif a connu une montée en charge largement sous-estimée par les projections initiales établies en 2003. A ce jour, 552 000 retraités ont bénéficié de la mesure, principalement des ouvriers qualifiés et des employés administratifs. Entre 2004 et 2008, ce sont plus de 8,1 milliards d'euros qui ont ainsi été dépensés par le régime général à ce titre.
*
La Cnav a évalué l'incidence financière respective des facteurs démographiques et du dispositif de retraite anticipée sur ses comptes. Les résultats montrent que, jusqu'en 2006, ce sont les retraites anticipées qui alourdissent le plus la masse de pensions . En revanche, à partir de 2007, c'est le « papy-boom » qui devient le facteur prépondérant .
L'incidence financière conjuguée des évolutions démographiques et de la mesure de retraite anticipée est évaluée à près de 15,2 milliards en 2013 , soit 17,6 % de la masse des pensions prévue pour cette même année. Elle se décompose comme suit :
- 13,1 milliards d'euros au titre du « papy-boom » ;
- 1,5 milliard d'euros au titre des gains d'espérance de vie ;
- 0,6 milliard d'euros au titre des retraites anticipées.
Effets des évolutions démographiques
(« papy-boom » et gains d'espérance de
vie)
3. La légère inflexion de la croissance des dépenses de retraite en 2009 et en 2010
Pour la première fois depuis 2005, l'augmentation des prestations de retraite servies par la Cnav , qui était de l'ordre de 6 % par an, s'infléchirait en 2009 (4,9 %). Ce ralentissement tiendrait à la forte diminution du nombre de départs en retraite anticipée , marquant un début de déclin du dispositif. Les estimations font état de 24 700 départs anticipés en 2009 contre 122 000 en 2008. En conséquence, le coût du dispositif serait ramené à 2,1 milliards d'euros en 2009 (soit 270 millions de moins qu'en 2008), réduisant d'autant la croissance des prestations (de 0,4 point en 2009).
Ce recul s'explique principalement par l'évolution, au 1 er janvier 2009, des conditions d'attribution du départ en retraite anticipée en lien avec l'augmentation de la durée d'assurance prévue par la loi du 21 août 2003. Le nombre de trimestres requis pour un départ avant soixante ans est ainsi passé d'un trimestre pour la génération 1949 à quatre trimestres pour la génération 1952, pour les assurés liquidant leurs pensions à compter du 1 er janvier 2009. En outre, l'obligation scolaire portée à seize ans à partir de la génération 1953 rend plus contraignante la condition d'âge de début d'activité imposée par le dispositif.
Par ailleurs, l'encadrement de l'accès aux régularisations de cotisations arriérées a une incidence non négligeable sur le déclin du dispositif 2 ( * ) . Il a en effet permis 3 000 départs en moins en 2008 et 11 000 en 2009, entraînant des économies bienvenues. Ainsi, pour le seul régime général, la baisse du nombre de régularisations observée en 2008 engendrerait une économie de l'ordre de 78 millions d'euros en 2009 et 116 millions en 2010.
En 2009, le flux de départs en retraite hors départs anticipés se stabiliserait autour de 650 000 comme en 2008. Le nombre de retraités de plus de soixante ans continuerait de croître à un rythme de 3,5 % en 2009, soit une augmentation d'environ 380 000 prestataires. L'essentiel de la progression des dépenses de retraite s'expliquerait donc en 2009, comme en 2008, par la population totale des retraités .
L'inflexion de la croissance des dépenses devrait se poursuivre en 2010 puisque celles-ci progresseraient de 4,5 %, soit un rythme inférieur à celui prévu pour 2009. Ce ralentissement serait dû à la forte baisse du nombre de départs anticipés prévue en 2009 qui joue en année pleine sur l'effectif moyen de bénéficiaires du dispositif en 2010 (- 27,8 %). Le coût du dispositif serait alors de 1,6 milliard d'euros, soit 530 millions de moins qu'en 2009.
Toutefois, après la forte chute de 2009, le nombre de départs anticipés devrait connaître un rebond en 2010 (prévision de 49 700 départs) puis décroître lentement jusqu'en 2020. La hausse prévue en 2010 tient au fait qu'une partie des assurés qui ne remplissaient pas les conditions pour un départ en retraite anticipée en 2009, compte tenu de l'augmentation de la durée d'assurance, reporteraient leur départ sur 2010.
Flux de départs en retraite
anticipée
prévision septembre 2009
En 2010 , le flux de départs en retraite hors retraite anticipée serait de l'ordre de 660 000 et le nombre de retraités de plus de soixante ans progresserait en volume de 3,3 %. Comme les années précédentes, la croissance de la masse des pensions serait principalement due à l'augmentation de l'effectif des retraités .
* 1 Rapport de septembre 2009.
* 2 Le dispositif de régularisation d'arriérés de cotisations permet aux assurés d'effectuer un versement rétroactif de cotisations d'assurance vieillesse au titre de périodes d'apprentissage ou d'activité salariée rémunérée, pour lesquelles l'employeur n'a pas satisfait à son obligation de verser des cotisations sociales. Entre janvier 2004 et décembre 2008, sur les 131 719 assurés ayant effectué une régularisation, 100 712 sont partis en retraite anticipée. Le dispositif faisant l'objet d'une utilisation croissante depuis 2003, notamment pour remplir les conditions d'un départ en retraite anticipée avant soixante ans, il est apparu nécessaire de renforcer le contrôle des demandes afin de limiter les cas de fraude. La circulaire du 23 janvier 2008 relative à la mise en oeuvre de la réglementation et aux modalités de contrôle des régularisations de cotisations arriérées a ainsi encadré beaucoup plus fortement la procédure. Le décret du 25 août 2008 a également modifié les règles régissant le dispositif de manière à réviser l'impact des régularisations. Enfin, l'article 120 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a limité la portée des attestions sur l'honneur pour le recours aux régularisations.