N° 58
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de résolution européenne, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, par M. Simon SUTOUR, Mme Nicole BRICQ, MM. Richard YUNG, François MARC, Bernard ANGELS et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations , et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632),
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
629 (2008-2009) et 41 (2009-2010) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le groupe socialiste du Sénat a déposé, le 24 septembre dernier, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, une proposition de résolution européenne portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632) 1 ( * ) .
Par ailleurs, la Conférence des Présidents a décidé, à la demande du groupe socialiste, l'inscription de l'examen de cette proposition de résolution européenne à l'ordre du jour du jeudi 29 octobre matin 2 ( * ) .
Cette initiative constitue la première opportunité de mettre en oeuvre les nouvelles dispositions du Règlement relatives aux propositions de résolution européenne déposées par les sénateurs. Aux termes de l'article 73 quinquies du Règlement, celles-ci sont envoyées à l'examen préalable de la commission des affaires européennes qui statue, dans le délai d'un mois, en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition, éventuellement amendée. La proposition de résolution est ensuite examinée par la commission saisie au fond (en l'occurrence, votre commission des finances) qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut, du texte de la proposition de résolution.
Le texte de la présente proposition de résolution a ainsi été examiné par la commission des affaires européennes lors de sa réunion du 14 octobre 2009 sur le rapport de notre collègue Simon Sutour, premier signataire. Il a alors été convenu, conformément à l'accord passé entre les groupes politiques sur l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour réservé des groupes politiques d'opposition et des groupes politiques minoritaires, de ne pas modifier le texte de la proposition mise en distribution.
Votre commission des finances a, à son tour, examiné la proposition de résolution du groupe socialiste lors de sa séance du mercredi 21 octobre et, conformément à l'accord des groupes politiques susmentionné, n'a pas adopté de texte, permettant ainsi à la proposition de résolution initiale de venir en discussion le jeudi 29 octobre.
La proposition de directive, à laquelle se rapporte cette proposition de résolution, s'inscrit dans un programme ambitieux de réforme des services financiers initié par la Commission européenne, suite à la remise du « rapport Larosière 3 ( * ) ». Votre commission des finances s'est d'ailleurs saisie, lors de sa réunion du 7 octobre, de cinq autres propositions d'actes communautaires qui ont vocation à compléter l'édifice de la régulation au niveau européen :
- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier européen et instituant un Comité européen du risque systémique (E 4777) ;
- la proposition de décision du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (E 4778) ;
- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité bancaire européenne (E 4779) ;
- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (E 4780) ;
- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité européenne des marchés financiers (E 4781).
La proposition de directive visée par la présente proposition de résolution a pour objet la modification de deux directives relatives aux fonds propres adoptées le 14 juin 2006. Elle s'articule autour de deux objectifs :
- d'une part, elle tend à intégrer au droit communautaire les dernières préconisations de « Bâle II » . Ces règles doivent permettre d'adapter au mieux le niveau des fonds propres des établissements de crédit aux risques réels auxquels ils sont exposés ;
- d'autre part, la directive contient des dispositions relatives à la surveillance prudentielle des rémunérations des dirigeants d'établissements financiers . Il s'agit d'éviter que la structure des rémunérations ne soit un facteur incitatif à la prise de risques inconsidérés. C'est par exemple le cas lorsque la rémunération, notamment la part variable de celle-ci, survalorise les résultats de court terme.
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L'initiative du groupe socialiste rejoint sur un certain nombre de points les préoccupations manifestées par les parlementaires de toutes les sensibilités politiques, telles qu'elles se sont exprimées dans les notes rédigées par le groupe de travail commun Assemblée nationale - Sénat sur la crise financière internationale et adressées avant chaque sommet du G 20 au Président de la République 4 ( * ) .
Mais un rapide examen du contexte et du contenu de la proposition de directive, à laquelle se réfère la présente proposition de résolution européenne, permet de constater que son champ est essentiellement technique et n'a pas la portée générale de certains thèmes abordés par la proposition de résolution, s'agissant en particulier de la question des rémunérations.
Si l'on peut discuter de telle ou telle suggestion technique relative à la supervision financière contenue dans le projet de résolution, il apparaît en revanche déplacé d'évoquer le sujet des rémunérations , qui , dès lors que l'on quitte le domaine des considérations strictement prudentielles, est sans lien avec le texte communautaire sur lequel porte le projet de résolution. Si celui-ci doit donc être débattu, c'est sur un plan plus général, étant relevé que les contraintes préconisées par le projet de résolution en la matière vont bien au delà de ce qui paraît réaliste à votre commission des finances. Celle-ci a d'ailleurs eu l'occasion d'analyser en profondeur ces sujets au sein de son groupe de travail sur la crise financière et la régulation des marchés 5 ( * ) , dont les conclusions ont été adoptées au cours de la même séance que le présent rapport.
I. - LE CONTEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION : UN RENFORCEMENT DE LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE EN MATIÈRE PRUDENTIELLE
Le projet de proposition de résolution européenne déposé par le groupe socialiste vient s'insérer dans un contexte en mutation. Alors même que les règles prudentielles applicables aux établissements de crédit étaient à peine entrées en vigueur, la crise est venue souligner les limites du système de régulation et contraindre les autorités à renforcer leurs exigences. C'est ce que fait, en matière de fonds propres, la proposition de directive sur laquelle porte la proposition de résolution du groupe socialiste.
A. LA CRISE A RÉVÉLÉ LES FAIBLESSES DE LA RÉGLEMENTATION PRUDENTIELLE EN MATIÈRE DE FONDS PROPRES
1. Les risques les plus complexes ne sont pas assez bien pris en compte par le système actuel de ratios prudentiels
a) La régulation internationale des fonds propres est récente mais perfectible
Les exigences en matière de fonds propres sont fondées sur le dispositif international appelé « Bâle II » 6 ( * ) . Ces règles ont été intégrées au droit communautaire par deux directives du 14 juin 2006 7 ( * ) . L'ensemble est connu sous le nom de « directives fonds propres ». La proposition de résolution examinée par votre commission porte sur une proposition de directive venant modifier cet ensemble .
Dans le système « Bâle I », adopté en 1988, les fonds propres des banques devaient représenter 8 % de l'ensemble des crédits accordés . Ce ratio, dit « ratio Cooke », était toutefois pondéré selon la qualité des contreparties : les fonds propres augmentaient en proportion du risque. La diversification de l'activité bancaire ainsi que la complexification financière ont toutefois montré les limites de ce ratio. En effet, les banques sont également exposées à des risques de marché ou à des risques opérationnels et non plus seulement à des risques de crédit.
Le système « Bâle II » vise donc à affiner les modalités de gestion des risques. Il repose sur trois piliers :
- de nouvelles exigences en matière de fonds propres (Pilier 1) : les modalités de calcul du nouveau ratio, dit « Mac Donough » 8 ( * ) , prennent en considération l'ensemble des risques auxquels la banque est exposée ; ce ratio doit être supérieur à 8 % ;
- un renforcement de la surveillance prudentielle de la gestion des fonds propres (Pilier 2) : toute autorité nationale peut imposer des règles de fonds propres supérieures à celles prévues par le premier pilier. Par ailleurs, les banques doivent s'organiser pour mettre en oeuvre des procédures d'audit et de contrôle interne ;
- une plus grande discipline de marché (Pilier 3) : les banques doivent rendre accessible, par une communication financière plus transparente, une information « complète, standardisée et facilement disponible ».
Le ratio « Mac Donough » renforce considérablement la réglementation sur les fonds propres. Avec « Bâle II », ce sont tant le numérateur que le dénominateur du ratio qui ont fait l'objet de travaux de clarification.
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Fonds propres réglementaires |
> 8 % |
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Risque de crédit + Risque de marché + Risque opérationnel |
D'une part, les risques sont mieux appréciés, par un système de pondération fine, et quantifiés.
D'autre part, les fonds propres sont précisément définis et distingués en fonction de leur qualité et de leur plus ou moins grande proximité avec du capital de base (ratios « Core Tier 1 », « Tier 1 », « Tier 2 » et « Tier 3 »).
Pour autant, au second semestre 2007, lorsque la crise immobilière s'est muée en une crise financière, les fonds propres des banques sont apparus trop faibles pour leur permettre d'assumer les risques auxquels celles-ci étaient réellement exposées. Or, les fonds propres constituent la garantie principale pour les créanciers : ils garantissent la solvabilité de l'établissement et, in fine , les dépôts ou investissements de ses clients (nonobstant l'existence d'un fonds de garantie plafonnée) en cas de défaut d'une ou plusieurs contreparties.
b) Deux faiblesses ont principalement été identifiées dans la réglementation « Bâle II »
En premier lieu, la réglementation « Bâle II » est apparue procyclique . En effet, en période d'euphorie financière, les banques ajustent leurs fonds propres de telle sorte qu'elles ne détiennent que le minimum de fonds imposé par la réglementation. A l'inverse, lorsque la situation se détériore, elles doivent augmenter leurs fonds propres pour respecter le ratio de solvabilité, alors même que les fonds deviennent de plus en plus rares et chers, contribuant ainsi à précipiter les banques dans un état « d'asphyxie financière ».
En second lieu, les produits les plus complexes, et donc, le plus souvent, les plus risqués, ne sont pas suffisamment bien pris en compte dans les modalités de calcul du ratio. Les banques n'ont pas été en mesure d'apprécier correctement les risques qu'elles prenaient lorsqu'elles menaient des opérations complexes , en particulier de titrisation et de retitrisation. Par conséquent, leur niveau de fonds propres s'est retrouvé en inadéquation avec la réalité des risques encourus.
Afin de corriger ces deux biais, le Comité de Bâle et le Forum de stabilité financière ont élaboré de nouvelles règles, qui font l'objet d'une intégration au droit communautaire par la proposition de directive visée par la présente proposition de résolution.
2. Les propositions du Comité de Bâle doivent permettre de remédier aux insuffisances de la réglementation prudentielle
Avec la déclaration sur le renforcement du système financier, adoptée lors du deuxième sommet du G 20 à Londres, le 2 avril 2009, il a été décidé d'améliorer les aspects quantitatifs et qualitatifs ainsi que la cohérence internationale des fonds propres dans le système bancaire. Le sommet du G 20 de Pittsburgh, le 25 septembre 2009, a confirmé cette orientation en affirmant que « le cadre de " Bâle II " doit intégrer des exigences en capital plus élevées pour les produits à risque et les activités hors bilan » .
Le Forum de stabilité financière, devenu, depuis avril 2009, le Conseil de stabilité financière, a par conséquent publié des recommandations pour atténuer le caractère procyclique de la réglementation actuelle. De même, le Comité de Bâle a publié une série de recommandations relatives aux fonds propres bancaires. Il a notamment proposé de réduire le recours aux estimations de fonds propres fondées sur un modèle de valeur en risque (« value at risk » ou VaR) et de renforcer la couverture des risques pour les instruments de retitrisation et la couverture des risques de défaut pour les produits de crédit non titrisés.
Une partie des travaux demandés lors des sommets du G 20 à Londres et à Pittsburgh est encore en cours d'élaboration et tant le Conseil de stabilité financière que le Comité de Bâle devraient publier d'ici la fin de l'année et courant 2010 de nouvelles propositions concernant le niveau adéquat des fonds propres pour les établissements de crédit.
La proposition de directive de la Commission s'inscrit dans la continuité de ces travaux et, en vue de renforcer les fonds propres des banques, retient trois axes.
* 1 Enregistrée à la Présidence du Sénat le 22 juillet 2009.
* 2 Ordre du jour réservé à l'initiative du groupe socialiste en application des dispositions de l'article 48, cinquième alinéa, de la Constitution.
* 3 Rapport du groupe de haut niveau sur la supervision financière dans l'Union européenne, présidé par Jacques de Larosière, remis le 25 février 2009.
* 4 http://www.senat.fr/groupe_travail_situation_financiere/index.html
* 5 http://www.senat.fr/commission/fin/groupes_travail/regulation_marches.html
* 6 Du nom du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, hébergé par la Banque des règlements internationaux située à Bâle, réunissant les représentants des banques centrales et autorités prudentielles des pays du G20 .
* 7 Directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'activité des établissements de crédit et son exercice et directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit.
* 8 Du nom de son initiateur, M. William Mac Donough, président du Comité de Bâle à l'époque.