EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 21 OCTOBRE 2009
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La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Christian Cointat sur la proposition de loi organique n° 634 (2008-2009), présentée par M. Louis-Constant Fleming, modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin et sur la proposition de loi organique n° 517 (2008-2009), présentée par M. Michel Magras, tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans.
M. Christian Cointat , rapporteur, a tout d'abord exposé les raisons justifiant l'examen rapide de ces propositions de loi organique. Il a ainsi expliqué que les services fiscaux et le Conseil d'Etat avaient interprété les dispositions de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 relatives aux compétences fiscales de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, et visant à éviter les phénomènes d'évasion fiscale dans ces deux nouvelles collectivités d'outre-mer, de manière manifestement non conforme à la volonté du législateur, ce qui obligeait celui-ci à intervenir à nouveau.
La loi organique prévoit ainsi que les personnes physiques ou morales, qu'elles viennent d'un département de métropole ou d'outre-mer, d'une collectivité d'outre-mer ou de l'étranger, ne peuvent être considérées comme ayant leur résidence fiscale à Saint-Barthélemy qu'après y avoir résidé ou possédé le siège de leur direction pendant au moins cinq ans. Les personnes physiques ou morales qui ne satisfont pas à cette règle des cinq ans de résidence sont considérées comme ayant encore leur domicile fiscal en métropole. Parallèlement, une convention fiscale devait permettre d'éviter les phénomènes de double imposition.
Pour tenir compte de la mauvaise situation financière de Saint-Martin, la loi organique statutaire dispose que cette règle des cinq ans ne s'applique pas, dans cette collectivité, aux personnes physiques ou morales établies auparavant à l'étranger, et notamment dans la partie néerlandaise de l'île, qui sont ainsi considérées comme domiciliées fiscalement à Saint-Martin dès leur installation. Précisant que cette disposition devait permettre à Saint-Martin d'attirer, avec une fiscalité appropriée, des investisseurs, M. Christian Cointat, rapporteur , a indiqué que, à Saint-Martin, il revenait à l'Etat de percevoir les impôts et d'en reverser le produit à la collectivité. La collectivité doit par ailleurs, pendant les cinq années suivant sa création, recevoir de l'Etat une compensation intégrale des pertes de recettes dues à l'application de la règle des cinq ans.
Le législateur organique avait en outre conçu la compétence fiscale de Saint-Martin et Saint-Barthélemy comme autorisant ces collectivités à imposer les revenus de source locale des personnes installées sur leur territoire sans toutefois remplir le critère de cinq ans de résidence.
Toutefois, les services fiscaux, d'une part, et les deux nouvelles collectivités, d'autre part, ayant fait une interprétation divergente de ces dispositions, le Gouvernement a demandé au Conseil d'Etat d'émettre un avis sur cette question. Or, le Conseil, dans son avis n° 381-054 du 27 décembre 2007, a rejeté la « compétence de source » non seulement pour Saint-Martin, mais également pour Saint-Barthélemy, de sorte qu'il est devenu impossible pour ces deux collectivités de soumettre à des impôts définis par elles les revenus des contribuables trouvant leur source sur leur territoire mais y résidant depuis moins de cinq ans. En outre, le Conseil a considéré que, les sommes en cause n'ayant pas été prélevées par l'Etat, il était impossible de les rétrocéder aux collectivités. Dès lors, la conclusion de conventions fiscales entre chacune des collectivités et l'Etat a été bloquée.
M. Christian Cointat, rapporteur, a estimé qu'il était par conséquent urgent de permettre à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy d'imposer à raison des revenus trouvant leur source sur leur territoire respectif les personnes ne satisfaisant pas aux conditions de résidence fiscale définies par la loi organique.
Il a donc proposé de reprendre, sous réserve de quelques modifications, les textes proposés par M. Louis-Constant Fleming pour Saint-Martin et par M. Michel Magras pour Saint-Barthélemy, et indiqué que ces textes avaient également fait l'objet d'une concertation avec les services fiscaux, ceux-ci ayant d'ailleurs approuvé l'objectif de clarification des compétences fiscales des deux collectivités.
M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite commenté les textes proposés et les amendements qu'il soumettait à la commission.
Concernant l'article premier de la proposition de loi organique relative à Saint-Martin, il a proposé que cette collectivité puisse imposer les revenus de source locale des personnes qui sont considérées comme ayant leur domicile fiscal dans un département de métropole ou d'outre-mer, du fait de l'application de la règle des cinq ans. Cette disposition serait applicable dès le 1 er janvier 2010. En outre, un crédit d'impôt compenserait les doubles-impositions constatées entre le 1er janvier 2010 et l'entrée en vigueur de la future convention fiscale passée entre l'Etat et la collectivité. Il a proposé les mêmes dispositions pour Saint-Barthélemy.
Pour Saint-Martin, il serait également précisé que la convention fixe les conditions de la rémunération des agents des services fiscaux de l'Etat qui assurent les opérations d'assiette, de contrôle et de recouvrement des impôts et taxes pour la collectivité.
Par ailleurs, M. Christian Cointat, rapporteur, a proposé de garder inchangées les dispositions de la proposition de loi organique prévoyant que le représentant de l'Etat rend exécutoires les rôles relatifs au recouvrement des impôts et permettant que des personnels de la collectivité de Saint-Martin, placés sous l'autorité de l'Etat, apportent leur concours à l'exécution des opérations de recouvrement et de contrôle.
Concernant l'article 3, alors que le statut actuel prévoit que le conseil exécutif de Saint-Martin, organe collégial, décide des attributions de ses membres en matière de gestion des affaires et de fonctionnement des services, M. Christian Cointat, rapporteur, a approuvé la disposition tendant à faire du président du conseil territorial l'autorité chargée de cette désignation, et proposé que le conseil exécutif reste toutefois compétent pour le contrôle de l'exercice de ces attributions. En effet, le statut de cette collectivité étant très récent, il serait sans doute prématuré de le changer en profondeur, d'autant qu'un dispositif similaire s'applique à Saint-Barthélemy.
Concernant l'article 4, la proposition de loi organique prévoit que le président du conseil territorial de Saint-Martin, et non plus son conseil exécutif, serait compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation ou d'occupation du sol et déterminer l'assiette et la liquidation des taxes auxquelles donnent lieu les opérations d'urbanisme et de construction. M. Christian Cointat, rapporteur, a fait valoir que cette rédaction serait en contradiction avec la logique collégiale voulue par le législateur organique. En conséquence, il a proposé la suppression de cet article.
Il a ensuite proposé d'adopter sans modification les articles 5 et 6 de la proposition de loi organique et d'y ajouter des dispositions étendant à Saint-Martin de nouvelles règles issues du Grenelle de l'environnement.
M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite exposé les amendements à la proposition de loi organique relative à Saint-Barthélemy. Il a proposé de retenir, en matière de fiscalité et d'environnement, une rédaction identique à celle proposée pour Saint-Martin.
Par ailleurs, il a illustré le risque d'évasion fiscale existant en l'état actuel du droit et la correction apportée par la proposition de loi organique. Ainsi, si résider à Saint-Martin depuis cinq ans est nécessaire pour y être considéré comme résident fiscal, cette règle ne s'applique pas aux personnes en provenance d'un pays étranger, de sorte qu'il suffit à une personne ayant sa résidence à Saint-Martin depuis moins de cinq ans de s'installer dans la partie néerlandaise de l'île puis de revenir à Saint-Martin pour être exemptée de la règle des cinq ans. Afin d'éviter ce contournement par des personnes venant d'un département de métropole ou d'outre-mer, la proposition de loi organique relative à Saint-Martin dispose que la règle des cinq ans s'applique à ces personnes si leur domicile fiscal était, dans les cinq ans précédant leur établissement à Saint-Martin, établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.
En outre, si l'état du droit ne prévoit pas la taxation de la plus-value sur la résidence principale dans les départements de métropole ou d'Outre-mer, une telle taxe constitue une ressource importante pour Saint-Barthélemy, où elle a été fixée à 25 % du montant de la plus-value réalisée lors d'une cession immobilière. Or, le dispositif actuel permet à une personne acquérant une résidence principale à Saint-Barthélemy de n'être imposée sur la plus-value qu'elle réalise en la revendant quatre ans plus tard ni localement, puisqu'elle est toujours domicilié en France, ni au titre des cotisations sociales françaises afférentes. La proposition de loi organique résout également ce problème, en permettant à chaque collectivité d'imposer les revenus de source locale des non-résidents.
M. Louis-Constant Fleming a regretté que l'Etat n'ait pas compensé toutes les recettes perdues par Saint-Martin en provenance des autres niveaux de collectivité, comme la loi organique le prévoyait et après le rapport rendu par la commission d'évaluation des charges en février 2008. Il a également souligné la confusion qui régnait en matière de reversement de l'octroi de mer, alors que la part du produit de cet impôt, perçu en Guadeloupe, annuellement reversée à Saint-Martin s'élevait à 12 millions d'euros. La transformation en 2008 de cette ressource communale en une subvention régionale a ajouté, selon lui, à cette confusion.
M. Louis-Constant Fleming a ensuite exprimé son accord avec la proposition du rapporteur de supprimer l'article prévoyant la compétence du président de la collectivité en matière d'autorisation d'urbanisme, en soulignant cependant que le véritable décisionnaire en cette matière était en réalité le service d'urbanisme de la commune, le conseil exécutif ne faisant que confirmer le choix fait par ce service. Par ailleurs, il a estimé que la loi organique faisait clairement du président, et non pas du conseil exécutif, le véritable pouvoir exécutif de la collectivité.
M. Bernard Frimat a regretté le délai très court d'examen des propositions de loi organique et a fait valoir que les membres du groupe socialiste auraient pu souhaiter déposer des amendements, mais n'en avaient pas eu le temps en raison de ce délai. En outre, le chapitre II de la proposition de M. Louis-Constant Fleming, relatif aux institutions de la collectivité, lui est apparu constituer un cavalier législatif, ses dispositions n'ayant par ailleurs pas le même caractère d'urgence que celles du chapitre premier relatif à la fiscalité. M. Bernard Frimat a ensuite exprimé son accord avec l'objectif de lutte contre l'évasion fiscale poursuivi par les propositions de loi organique, en regrettant toutefois que le budget de l'Etat ménage lui-même un grand nombre de possibilités d'évasions par le biais des « niches fiscales ». Il a également remarqué que la non-compensation par l'Etat de certaines recettes dues à Saint-Martin ne plaçait pas celle-ci dans une situation différente de celle des autres collectivités territoriales françaises, l'Etat n'honorant jamais, selon lui, ses promesses dans ce domaine. En outre, il a regretté que les commissions d'évaluation des charges ne prennent jamais en compte l'évolution des montants concernés, mais seulement leur état à un instant donné. Il a, en conséquence, indiqué que les membres du groupe socialiste ne participeraient pas au vote.
M. Christian Cointat , rapporteur , a convenu que les dispositions du chapitre II ne revêtaient pas le même caractère d'urgence que celles du chapitre premier.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi organique présentée par M. Louis-Constant Fleming.
A l'article premier (compétences fiscales de la collectivité), concernant l'amendement n° 1 rectifié, M. Christian Cointat , rapporteur , a indiqué qu'il concernait les dispositions les plus importantes de la proposition de loi organique et précisait le régime fiscal applicable à Saint-Martin. Il a envisagé par ailleurs que soient supprimées de la loi organique les dispositions concernant le reversement par l'Etat à Saint-Martin des impôts recouvrés pendant les cinq années suivant la création de la collectivité, puisque la proposition de loi organique prévoyait à présent la compétence de source pour cette collectivité. Cette suppression pourrait faire l'objet d'un amendement extérieur discuté en séance publique.
M. Louis-Constant Fleming a rappelé que l'Etat aurait dû verser une compensation de juillet 2007 à septembre 2009 mais que les services fiscaux ne parvenaient pas à faire le calcul nécessaire. En effet, ce calcul concerne non seulement l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, mais aussi, par exemple, la taxation des plus-values, les droits d'enregistrement et les droits de mutation. Ainsi, un cabinet notarial de Saint-Martin a attesté avoir versé à la trésorerie de la Guadeloupe plus de 15,4 millions d'euros entre le 15 juillet 2007 et le 30 septembre 2009, sans que les services de l'Etat sachent répartir ce produit. Il a également souhaité attirer l'attention des membres de la commission sur le risque que les dispositions de la loi organique statutaire relatives aux conditions de domiciliation fiscale soient critiquées par la Commission européenne.
La commission a adopté l'amendement n° 1 rectifié.
Puis elle a adopté l'amendement n° 2 du rapporteur visant à prévoir que le dispositif de la « règle des cinq ans », déterminant la durée de résidence requise pour qu'une personne soit considérée comme ayant son domicile fiscal à Saint-Martin, fasse l'objet d'un rapport d'évaluation au cours de sa dixième année d'application. Ce rapport serait transmis aux commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat et permettrait d'apprécier la nécessité de maintenir ce dispositif spécifique pour les deux collectivités d'outre-mer.
A l'article 3 (rôles du président du conseil territorial et du conseil exécutif dans l'animation et le contrôle de l'administration locale), la commission a adopté l'amendement n° 6 du rapporteur maintenant les dispositions statutaires aux termes desquelles les conseillers exécutifs exercent leurs attributions individuelles dans le cadre des décisions prises par le conseil exécutif et doivent tenir celui-ci informé. M. Christian Cointat , rapporteur , a répondu aux observations de M. Louis-Constant Fleming en rappelant que le pouvoir exécutif était partagé entre le conseil exécutif et le président, ce qui implique la préservation du rôle de contrôle du conseil exécutif.
Après avoir adopté l'amendement n° 3 visant à supprimer l'article 4 (compétence du président du conseil territorial pour délivrer les autorisations d'urbanisme), la commission a adopté les amendements n° s 4 et 5 du rapporteur qui visent à mettre à jour le statut de Saint-Martin en matière d'environnement, comme il y avait été procédé à l'occasion de la loi organique n° 2009-269 du 6 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements de la proposition de loi organique dont elle était saisie, tous présentés par le rapporteur.
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Article premier
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Cointat, rapporteur |
1 rect. |
Régime fiscal de Saint-Martin |
Adopté |
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M. Cointat, rapporteur |
2 |
Rapport d'évaluation
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Adopté |
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Article 3
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Cointat, rapporteur |
6 |
Répartition du pouvoir exécutif
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Adopté |
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Article 4
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Cointat, rapporteur |
3 |
Compétence du conseil exécutif
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Adopté |
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Division additionnelle après l'article 5 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Cointat, rapporteur |
4 |
Application à Saint-Martin des nouvelles règles
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Adopté |
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Article additionnel après l'article 5 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Cointat, rapporteur |
5 |
Application à Saint-Martin des nouvelles règles
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Adopté |
Enfin, la commission a procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi organique , présentée par M. Michel Magras, tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans.
M. Christian Cointat , rapporteur , a indiqué que le premier amendement reprenait les dispositions fiscales adoptées pour Saint-Martin, le second amendement comprenant des dispositions environnementales, également identiques à celles prévues pour Saint-Martin.
Les deux amendements ont été adoptés par la commission.
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Article premier Imposition par Saint-Barthélemy des revenus de source locale des personnes établies sur son territoire depuis moins de cinq ans |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Cointat, rapporteur |
1 rect. |
Régime fiscal de Saint-Barthélemy |
Adopté |
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Article additionnel après l'article premier |
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M. Cointat, rapporteur |
2 |
Application à Saint-Barthélemy des nouvelles règles en matière de développement durable |
Adopté |