II. LES MODIFICATIONS IMPOSÉES PAR LA DIRECTIVE « SERVICES » ET LA PROPOSITION DE LOI
La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur impose un ensemble de modifications à la réglementation française des ventes aux enchères. Ces modifications doivent être l'occasion pour le Parlement de tirer les enseignements de la réforme de 2000 et de donner à ce secteur économique les moyens d'un développement pérenne. Tel est l'objectif de la proposition de loi présentée par nos collègues Philippe Marini et Yann Gaillard.
A. LES CONSÉQUENCES DE LA DIRECTIVE « SERVICES » SUR LES VENTES VOLONTAIRES DE MEUBLES AUX ENCHÈRES
1. Les modifications imposées par la directive
Aux termes de son article 4, la directive « services » vise « toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article 50 du traité » 13 ( * ) . L'activité de ventes aux enchères publiques n'entre dans aucune des catégories de services exclues du champ d'application de la directive (article 2), à l'exception des ventes judiciaires, qui constituent des « activités participant à l'exercice de l'autorité publique conformément à l'article 45 du traité ».
La directive a pour objet de « faciliter l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services » (article premier).
Dès lors, la directive impose plusieurs modifications de la loi du 10 juillet 2000, afin de :
- libéraliser la prestation de services , en supprimant les régimes d'autorisation ou de contrôle préalable, sauf s'ils sont justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général ou si l'objectif poursuivi ne peut être réalisé par exemple dans le cadre d'un contrôle a posteriori . Aux termes de l'article 4 de la directive, les raisons impérieuses d'intérêt général sont « des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : l'ordre public, la sécurité publique, la santé publique, la préservation de l'équilibre financier du système de sécurité sociale, la protection des consommateurs, des destinataires de services et des travailleurs, la loyauté des transactions commerciales, la lutte contre la fraude, la protection de l'environnement et de l'environnement urbain, la santé des animaux, la propriété intellectuelle, la conservation du patrimoine, national historique et artistiques, des objectifs de politique sociale et des objectifs de politique culturelle. » ;
- simplifier les procédures et formalités applicables aux prestataires, notamment en créant des guichets uniques ;
- renforcer les garanties d'information apportées aux clients par les prestataires de services ;
- maintenir un niveau de garantie élevé pour la sécurité des destinataires de services ;
- encourager les prestataires à garantir la qualité de leurs services, en recourant à la certification, à l'évaluation, ou à l'élaboration de chartes de qualité.
Aussi, l'article 9 de la directive n'autorise-t-il les Etats membres à subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si celui-ci est fondé sur une nécessité impérieuse d'intérêt général.
La procédure d'agrément des sociétés de ventes volontaires par le Conseil des ventes doit donc être supprimée .
En effet, l'agrément, qui permet au Conseil de ventes volontaires de vérifier que la société présente les garanties nécessaires en matière d'organisation, de moyens techniques et financiers, de sécurité des opérations et d'honorabilité de ses dirigeants, pourrait être remplacé par un dispositif de déclaration préalable assorti d'un contrôle a posteriori , apportant aux « consommateurs », c'est-à-dire aux vendeurs clients des sociétés de ventes volontaires et aux enchérisseurs, un niveau équivalent de protection.
A cet égard, la directive prévoit le maintien de garanties importantes en matière d'assurance de responsabilité professionnelle et de qualification professionnelle.
La directive « services » est d'ailleurs compatible avec la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dont les dispositions prévalent. Elle est également cohérente avec la législation communautaire relative à la protection des consommateurs, et notamment avec la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur.
L'article 15 de la directive « services » oblige en outre les Etats membres à examiner si certaines exigences de leur système juridique satisfont les conditions de non-discrimination, de nécessité (raison impérieuse d'intérêt général) et de proportionnalité (ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi).
Parmi les exigences soumises à cet examen, figurent celles qui imposent au prestataire d'être constitué sous une forme juridique particulière . Or, aux termes de l'article L. 321-2 du code de commerce, les sociétés de ventes volontaires doivent être des sociétés de forme commerciale, à objet civil. Cette exigence ne paraît pas justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général et ce point de notre législation doit sans doute être modifié.
2. La transposition de la directive « services », une opportunité pour la libéralisation du marché français des ventes aux enchères
La loi du 10 juillet 2000 a assuré la transition entre un régime accordant le monopole des ventes aux enchères aux commissaires-priseurs et un régime d'ouverture du marché, en conciliant une liberté accrue pour les acteurs et le maintien d'un encadrement juridique.
Il apparaît aujourd'hui que les moyens donnés aux opérateurs français ne leur ont pas permis de s'affirmer dans un contexte international très concurrentiel. Comme le résume le rapport de M. Béthenod, « d'un côté, les sociétés de ventes volontaires locales qui souhaitent se développer ou plus simplement optimiser leur politique de vente à l'égard de leur clientèle de proximité ne le peuvent pas en raison de trop lourdes contraintes administratives, juridiques et économiques. De l'autre côté, les sociétés de ventes volontaires les plus importantes restent placées dans une situation concurrentielle défavorable au regard des règles applicables sur les autres grandes places du marché mondial » 14 ( * ) .
La directive « services » définit les principes de l'accès à l'activité de services que sont les ventes volontaires aux enchères publiques. Elle laisse toutefois à chaque Etat la possibilité d'organiser son droit des enchères .
Aussi, ce droit peut-il être conçu selon une approche complémentaire, d'ouverture de l'activité et de renforcement des outils à disposition des opérateurs pour affronter un secteur concurrentiel.
Comme le relève le rapport de M. Martin Béthenod, « au-delà de l'adaptation des dispositions issues de la loi du 10 juillet 2000, en vue d'assurer sa conformité à celles de la nouvelle directive, il apparaît nécessaire de s'inspirer de la philosophie qui inspire cette dernière pour opérer une profonde rénovation du droit français ».
Ce rapport avance d'ailleurs une série de recommandations tendant à améliorer la compétitivité du marché français. Il propose ainsi :
- d'autoriser les opérateurs de ventes volontaires à exercer des activités complémentaires, à titre accessoire et dans le respect de la déontologie propre à chaque activité. Les maisons de ventes françaises pourraient ainsi, comme leurs homologues étrangères, réaliser des ventes de gré à gré de façon occasionnelle ou diriger une galerie d'art. Cette recommandation correspond justement aux prescriptions de l'article 25 de la directive « services », demandant aux Etats membres de ne pas limiter les prestataires de services à l'exercice exclusif d'une activité spécifique. Les prestataires doivent en effet pouvoir exercer des activités pluridisciplinaires ;
- d'étendre à tous les opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques les conditions imposées aux sociétés de ventes volontaires au titre des garanties offertes au public, afin d'égaliser les conditions de concurrence , notamment entre les sociétés de ventes volontaires et les huissiers de justice ;
- d'autoriser les prestataires de ventes aux enchères publiques à recourir, à titre accessoire, à la vente de gré à gré, avant et après la vente aux enchères ;
- d'autoriser la pratique de l'achat pour revente à titre accessoire et à condition que la publicité (catalogues) indique que le bien appartient à la maison de vente qui réalise la vente aux enchères. Ce dispositif permettrait aux prestataires français d'offrir des garanties financières aux vendeurs comme le font leurs concurrents étrangers. En effet, la garantie de prix suppose que la maison de vente puisse acquérir le bien, si les enchères sont infructueuses, et qu'elle puisse ensuite le revendre ;
- de renvoyer les modalités de mise en oeuvre de la folle enchère 15 ( * ) au cadre contractuel et d'obliger le prestataire à en informer la clientèle. En effet, le dispositif applicable en cas d'incapacité de l'adjudicataire à payer le montant de la vente serait trop rigide, parce qu'il prévoit notamment que l'adjudicataire défaillant doit être mis en demeure alors qu'il peut être introuvable, et que le bien doit être remis en vente dans le mois suivant l'adjudication, délai trop bref.
* 13 L'article 50 du traité instituant la Communauté européenne désigne comme services « les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes.
« Les services comprennent notamment :
« a) des activités de caractère industriel ;
« b) des activités de caractère commercial ;
« c) des activités artisanales ;
« d) les activités des professions libérales.
« Sans préjudice des dispositions du chapitre relatif au droit d'établissement, le prestataire peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans le pays où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants. »
* 14 Rapport précité, p. 28.
* 15 Voir la définition de la folle enchère dans le glossaire annexé au présent rapport.