EXAMEN DES ARTICLES
TITRE 1ER - DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR PUBLIC DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
CHAPITRE 1ER - Des
sociétés nationales de programme
Article 1er A (nouveau) (article 3-1 de la loi du 30
septembre 1986) - Rapport du Conseil supérieur de l'audiovisuel au
Parlement sur les actions des éditeurs en faveur de la
diversité
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel avant l'article 1 er afin de prévoir que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) rendra compte chaque année au Parlement des actions des éditeurs de services de télévision en matière de programmation reflétant la diversité de la société française et qu'il proposera les mesures adaptées pour en améliorer l'effectivité.
L'objectif est donc, afin d'améliorer la prise en compte de la diversité dans les programmes, de renforcer la mission de contrôle du CSA en la matière.
II - La position de votre commission
Une compétence du CSA déjà partiellement reconnue
Rappelons que la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des chances a consacré la compétence du CSA en matière de diversité, en complétant l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986. Celui-ci stipule que « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations dans le domaine de la communication audiovisuelle. Il veille notamment auprès des éditeurs de services de radio et de télévision, compte tenu de la nature de leurs programmes, à ce que la programmation reflète la diversité de la société française. Il rend compte dans son rapport annuel de l'action des éditeurs de services dans ce domaine » .
En janvier 2007, sur la proposition de son président, M. Michel Boyon, le CSA a créé un groupe de travail sur la diversité. Le 24 juillet 2007, le Conseil a décidé de créer un Observatoire de la diversité, dont l'objectif est de lui apporter un soutien en orientant ses recherches et en formulant des propositions sur toutes les questions relatives à la diversité dans les médias.
Associant des représentants d'organismes publics tels que la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ou la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), mais aussi des professionnels représentant le monde de la création, de la diffusion ou de la production, cet observatoire s'est fixé comme premier objectif de procéder à une étude quantitative et qualitative de la représentation de la diversité à la télévision. Cette étude a été rendue publique récemment et ses principaux résultats ont été présentés dans la première partie du présent rapport. Le président du CSA en a conclut que « cette situation n'est pas acceptable, elle n'est pas admissible, elle n'est pas tolérable ».
Le Conseil a également décidé de créer un baromètre de la diversité et d'organiser prochainement une réunion de travail avec chacune des chaînes pour obtenir de leur part des engagements précis dans ce domaine.
La nécessité d'assurer le respect des engagements
Dans son discours sur l'égalité des chances et la diversité, prononcé le 17 novembre 2008 à l'Ecole Polytechnique, le Président de la République a souhaité que ces engagements concernent l'amélioration de la diversité à la fois à l'écran et dans les structures d'encadrement et de décision. Il a demandé qu'ils soient solennisés dans des conventions passées avec le CSA.
Quand de telles clauses existent, le problème est qu'elles ne sont pas pour autant respectées.
C'est pourquoi votre commission approuve le texte adopté par l'Assemblée nationale demandant que le CSA remette chaque année au Parlement un rapport spécifique, afin que celui-ci puisse, le cas échéant, proposer les mesures adéquates pour développer notamment la présence des minorités visibles sur les écrans.
Dans cette perspective, votre commission salue l'annonce, le 16 décembre dernier, de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, de créer, en janvier 2009, un « Comité permanent de la diversité ». Ceci permettra notamment de mettre en place des indicateurs de suivi de la présence de la diversité, préalable indispensable à l'établissement d'un tel rapport.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 1er B (nouveau) (article 15 de la loi du 30 décembre 2004) - Rapport de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité sur l'égal accès à l'emploi dans l'audiovisuel public
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel modifiant l'article 15 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 afin de prévoir que la HALDE remettra, avant le 31 décembre 2009, un rapport au Parlement sur la politique menée par les sociétés de l'audiovisuel public pour lutter contre les discriminations et mieux refléter la diversité de la société française. Ce rapport pourrait proposer des mesures de nature à améliorer l'action dans ce domaine par les sociétés concernées, afin qu'elles puissent prendre les dispositions qui s'imposent si des dysfonctionnements étaient relevés par la HALDE.
Rappelons que la HALDE est une autorité administrative indépendante créée par la loi précitée, qui a pour mission de lutter contre les discriminations prohibées par la loi, de fournir toute l'information nécessaire, d'accompagner les victimes, d'identifier et de promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer dans les faits le principe d'égalité.
Une discrimination est définie comme une inégalité de traitement fondée sur un critère prohibé par la loi, comme l'origine, le sexe, le handicap etc. Elle peut être directe, si l'inégalité se fonde sur un critère prohibé, ou indirecte, lorsqu'une règle, une pratique ou un critère apparemment neutre a un effet défavorable sur un groupe visé par un critère de discrimination. Elle peut également prendre la forme d'un harcèlement.
II - La position de votre commission
Votre commission partage le souhait d'une meilleure connaissance des pratiques des sociétés de l'audiovisuel public dans le cadre de leur gestion des ressources humaines.
Elle vous propose néanmoins une nouvelle rédaction de cet article, afin :
- d'introduire cette disposition transitoire dans le présent texte sans modifier la loi du 30 décembre 2004, car cette dernière a une portée générale, alors que la modification proposée s'éteindra au 31 décembre 2009 et qu'elle ne concerne que le secteur de l'audiovisuel public ;
- d'évoquer la « politique de gestion des ressources humaines », plutôt que la « politique salariale et de recrutement ». En effet, ce terme apparaît à la fois plus général et plus adapté au cadre réglementaire en vigueur en matière de politique salariale et de recrutement ;
- de supprimer une disposition redondante avec la loi de 2004. En effet, la HALDE dispose déjà d'un pouvoir de proposition : en application de l'article 11 de cette loi, la Haute autorité peut formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou à toute pratique qu'elle estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement ; en outre, les autorités ou personnes intéressées sont tenues, dans un délai fixé par la haute autorité, de rendre compte à celle-ci de la suite donnée à ces recommandations. Il est donc inutile de rappeler ce pouvoir de proposition.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 1er (article 44 de la loi du 30 septembre 1986) - Création de la société nationale de programme France Télévisions
I - Le droit existant
A. Le régime juridique des sociétés nationales de programme et de leurs filiales
L'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 réunit les principales dispositions relatives :
- à la société France Télévisions qui, en l'état actuel du droit, n'est pas une société nationale de programme (SNP) au sens de la loi précitée ;
- aux différentes sociétés nationales de programmes dont l'activité est coordonnée par la société France Télévisions, cette dernière détenant l'intégralité de leur capital . Ces SNP dont le régime est fixé par la loi sont au nombre de 4 (France 2, France 3, France 5 et Réseau France outre-mer) et sont des filiales de la société France Télévisions. Leur capital doit être détenu directement ou indirectement par des personnes publiques ;
- aux filiales ad hoc que la société France Télévisions peut créer pour éditer des services de télévisions diffusés en mode numérique et en clair et répondant à des missions de services public. La loi ne confère pas explicitement à ces filiales la qualité de SNP. A ce jour, une seule société-fille a été créée sur cette base, France 4 qui est détenue à 89 % par la société France Télévisions et à 11 % par la société ARTE-France ;
- à la SNP Radio France , qui, outre la conception et l'émission de radio à caractère national et local, se voit également confier une mission de gestion et de développement des formations musicales dont elle a la charge ;
- à la SNP Radio France Internationale (RFI) , qui a pour vocation principale de concevoir et de diffuser des émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français établis hors de France.
Le V de l'article 44 ouvre également deux possibilités à l'ensemble des sociétés nationales de programme :
- les SNP ainsi que les filiales ad hoc de France Télévisions peuvent produire pour elles-mêmes et à titre accessoire des oeuvres et documents audiovisuels et participer à des accords de coproduction dans les conditions fixées par voie règlementaire ;
- les SNP ne peuvent investir en parts de coproducteur dans le financement d'une oeuvre cinématographique que par l'intermédiaire d'une filiale propre à chacune d'elles. Ces sociétés-filles doivent avoir cet objet social exclusif. Pour l'heure, seules deux SNP ont tiré parti de cette faculté ouverte par la loi, il s'agit de France 2 et de France 3 via les deux filiales France 2 Cinéma et France 3 Cinéma .
Dans rédaction actuelle, l'article 44 est issu de la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 et n'a été que marginalement modifié par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004. Il témoigne en effet de la volonté du législateur de rassembler une large partie des chaînes publiques au sein d'un groupe unique, dénommé France Télévisions.
Le droit français n'ayant jamais fixé un régime juridique complet du groupe de sociétés, ce groupe prend la forme d'une société-mère, France Télévisions et d'un ensemble de filiales, dont elle détient l'intégralité, la majorité ou une part du capital.
Aux termes de la loi, la société France Télévisions est « chargée de définir les orientations stratégiques, de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services, de conduire les actions de développement en veillant à intégrer les nouvelles techniques de diffusion et de production et de gérer les affaires communes » des sociétés nationales de programme dont elle détient la totalité du capital, à savoir France 2, France 3, France 5 et RFO.
En ce sens, France Télévisions est bien une société dite holding , ce dernier terme n'ayant par ailleurs pas de signification juridique précise.
En conséquence, la société France Télévisions constitue un ensemble particulièrement complexe de filiales, qui comprennent :
- des SNP dont l'existence est consacrée par la loi , à savoir France 2, France 3, France 5 et RFO ;
- une filiale ad hoc éditant des services de télévision en mode numérique et remplissant des missions de service public . Le dernier alinéa du I de l'article 44 rendait en effet possible la création de telles filiales en prévision du lancement de la TNT. Une seule chaîne fut finalement créée, France 4 ;
- des sociétés de coproduction en matière de cinéma, France 2 Cinéma et France 3 Cinéma, qui sont des filiales des SNP France 2 et France 3, elles-mêmes contrôlées par la société France Télévisions. Bien que la loi ne le précise pas explicitement, ces sociétés exercent vraisemblablement des missions de service public dès lors qu'elles relèvent du champ de l'article 44, qui vise ces seules missions, à la différence de l'article 44-1 ;
- des filiales dites « de diversification », qui ne répondent pas aux missions de service public définies explicitement à l'article 43-11, mais dont l'activité doit se situer dans le champ de l'objet social de la société France Télévisions.
B. Une définition précise des missions de service public des sociétés nationales de programme
L'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 définit les missions de service public confiées à l'ensemble des sociétés énumérées aux articles 44 et 45 .
En l'état du droit applicable, celles-ci comprennent :
- la société France Télévisions ;
- les sociétés nationales de programme visées à l'article 44, soit France 2, France 3, France 5, RFO, Radio France et Radio France Internationale (RFI) ;
- les filiales ad hoc prévues au dernier alinéa du I de l'article 44, à savoir France 4 ;
- les filiales de coproduction en matière cinématographique ;
- la société ARTE-France.
Ces missions de service public sont les suivantes :
« Elles offrent au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d'innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis.
Elles présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l'information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l'insertion sociale et la citoyenneté. Elles mettent en oeuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle et de la lutte contre les discriminations et proposent une programmation reflétant la diversité de la société française. Elles assurent la promotion de la langue française et mettent en valeur le patrimoine culturel et linguistique dans sa diversité régionale et locale. Elles concourent au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu'à l'éducation à l'audiovisuel et aux médias.
Elles favorisent, par des dispositifs adaptés, l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes qu'elles diffusent.
Elles assurent l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information ainsi que l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans le respect du principe d'égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l'exercice de leurs missions, contribuent à l'action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s'attachent à développer les nouveaux services susceptibles d'enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. »
Au-delà de ces missions fondamentales, dont la définition est particulièrement large, l'article 44 de la loi précitée précise la mission propre d'un certain nombre des composantes du service public de l'audiovisuel :
- la société France Télévisions est « chargée de définir les orientations stratégiques, de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services, de conduire les actions de développement en veillant à intégrer les nouvelles techniques de diffusion et de production et de gérer les affaires communes des sociétés suivantes, dont elle détient la totalité du capital » ;
- la société nationale de programme France 2 est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision destinées à être diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette société propose une programmation généraliste, de référence et diversifiée à l'intention du public le plus large, favorise la création de productions télévisuelles originales et assure une information nationale et internationale » ;
- la société nationale de programme France 3 est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision à caractère national, régional et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain. Cette société propose une programmation généraliste et diversifiée. Elle assure en particulier une information de proximité et rend compte des événements régionaux et locaux » ;
- la société nationale de programme France 5 est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision à caractère éducatif et favorisant l'accès au savoir, à la connaissance, à la formation et à l'emploi, destinées à être diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette programmation doit contribuer à l'éducation à l'image et aux médias.
Cette société favorise la diffusion de programmes éducatifs et de formation sur des supports diversifiés ainsi que leur utilisation par d'autres services de communication audiovisuelle et par les organismes d'enseignement et de formation » ;
- la société nationale de programme RFO est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision et de radio destinées à être diffusées dans les collectivités françaises d'outre-mer. Cette société assure la promotion de la langue française ainsi que celle des langues et cultures régionales. Les émissions des autres sociétés nationales de programme sont mises à sa disposition à titre gratuit. Les programmes qu'elle produit sont mis gratuitement à la disposition de la société France Télévisions ainsi que de la société Radio France qui assurent la promotion et le rayonnement des cultures de la France d'outre-mer en métropole.
Elle assure la continuité territoriale des autres sociétés nationales de programme, suivant des dispositifs qui peuvent être différenciés, en prenant en compte les particularités propres des départements d'outre-mer ou de la collectivité départementale de Mayotte selon des modalités déterminées par son cahier des missions et des charges après consultation de chaque conseil régional.
Elle conclut des accords pluriannuels de coopération avec la société Radio France, notamment en matière de développement, de production, de programmes et d'information » ;
- la société nationale de programme Radio France est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de radio à caractère national et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain. Elle favorise l'expression régionale sur ses antennes décentralisées sur l'ensemble du territoire. Elle valorise le patrimoine et la création artistique, notamment grâce aux formations musicales dont elle assure la gestion et le développement » ;
- la société nationale de programme RFI est « chargée de contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ».
C. Un groupe France Télévisions qui rassemble une multiplicité de filiales et participations
Depuis la loi du 1er août 2000, la société France Télévisions est chargée de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services des chaînes publiques.
Chaque chaîne demeure en effet formellement indépendante , en ce sens que chacune constitue une société nationale de programme au sens de la loi du 30 septembre 1986, c'est-à-dire une société à capital public chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision ou de radio.
Pour autant, chacune de ces chaînes est une filiale à 100 % du groupe France Télévisions, à l'exception de France 4 dont le capital est encore réparti entre France Télévisions et ARTE et de France Ô, service de télévision édité par RFO, mais ne disposant pas de la personnalité juridique.
Cette domination, au sens juridique du terme, se traduit par la présence des dirigeants du groupe France Télévisions dans chacune des chaînes. Il en va de même au sein de la plupart des autres filiales du groupe.
M. Patrick de Carolis est ainsi :
- président directeur général des sociétés France Télévisions, France 2, France 3, France 5 et RFO ;
- président du conseil d'administration de France 4 et France Télévisions Publicité ;
- président du conseil de surveillance de France 24 ;
- représentant permanent de France Télévisions au sein de France Télévisions Distribution ;
- président des SAS France Télévisions Numérique, France 2 Cinéma et France 3 Cinéma.
De fait, la grande majorité des filiales du groupe France Télévisions sont donc sous la direction effective de la holding .
Les statuts de la société-mère prévoient ainsi en leur article 13 que les directeurs généraux des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO sont nommés par le conseil d'administration de France Télévisions sur proposition de son président.
Toutefois, l'indépendance de chacune des chaînes conduit :
- d'une part, à compliquer la coordination des investissements et des programmes dès lors que chaque chaîne tend ainsi à construire une politique de programmation et de création autonome, ce qui favorise la diversité des émissions et créations diffusées, mais génère parfois des doublons et affaiblit la capacité de négociation commerciale du groupe France Télévisions. La recherche de synergies entre les filiales du groupe, devenue systématique depuis 2002, témoigne de la volonté des directions successives de France Télévisions de renforcer l'intégration du groupe ;
- d'autre part, à faire obstacle à l'élaboration d'une politique de ressources humaines unifiée au sein du groupe, la négociation collective se déroulant pour l'essentiel au sein de chaque entreprise, même si des accords ont été conclus au sein du groupe.
Ainsi, France 2, France 3 et RFO appliquent deux conventions collectives :
- comme membres de l'Association des employeurs du service public de l'audiovisuel (AESPA), ces trois chaînes appliquent la convention collective de la communication et de la production audiovisuelles (CCCPA) ;
- pour leurs salariés journalistes, ces trois sociétés appliquent la convention collective nationale des journalistes (CCNJ) et son avenant audiovisuel .
Tel n'est pas le cas de France 4 et France 5 qui appliquent d'autres conventions collectives :
- France 4 a retenu la convention collective nationale des chaînes thématiques adhérant à l'Association des chaines conventionnées éditrices de services (ACCESS) ;
- France 5 applique un accord d'entreprise signé en 1996 .
Quant à la société-mère France Télévisions, elle a également négocié un accord d'entreprise en 2003 .
Au total, l'éclatement du groupe France Télévisions en une myriade de filiales conduit à une dilution de l'identité du service public ainsi qu'à des coûts supplémentaires qui ne se justifient pas nécessairement.
II - Le texte du projet de loi
C'est pourquoi l'article 1 er du présent projet de loi procède à la constitution de l'entreprise unique France Télévisions. Celle-ci est formée par la réunion des principales sociétés existantes, à savoir la holding France Télévisions d'une part et les sociétés nationales de programme mentionnées à l'article 44 de la loi précitée d'autre part.
A. La constitution de l'entreprise unique :
Le I de l'article 1er du projet refond l'ensemble des dispositions du I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 et substitue aux différentes sociétés existantes une société nationale de programme unique, dénommée France Télévisions.
Ce faisant, il confère à la société France Télévisions la qualité de société nationale de programme : celle-ci n'aura donc plus comme objet principal de coordonner l'activité de conception et de programmation d'émissions de télévision et de radio des sociétés nationales de programme placées sous sa domination, mais de concevoir et de programmer directement ces émissions .
En conséquence, toute référence aux anciennes sociétés nationales de programme détenues par la holding France Télévisions disparaît. Du point de vue juridique, celles-ci n'ont en effet plus d'existence propre. L'article 51 du projet de loi règle la fusion-absorption des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO par la société France Télévisions.
Si les sociétés qui en sont le support disparaissent, les antennes existantes ne disparaîtront pas. L'alinéa 4 de l'article 1 er renvoie en effet à la pluralité des services éditées par la société France Télévisions. De la même manière, l'article 3 renvoie à un « ensemble de services ». Ces dispositions garantissent que plusieurs chaînes demeureront et que leurs lignes éditoriales conserveront des différences significatives. Il reviendra au cahier des charges de France Télévision de définir celles-ci.
L'alinéa 3 de l'article 1 er met en effet à la charge de France Télévisions l'obligation d'assurer « la diversité et le pluralisme de ses programmes dans les conditions fixées par le cahier des charges prévu à l'article 48 ».
Si cette formule n'est pas d'une clarté extrême, la notion de « diversité et de pluralisme [des] programmes » étant elle-même mal définie bien que d'ores et déjà présente à l'article 43-11 de la loi précitée, elle reflète néanmoins la volonté du Gouvernement de garantir la diversité des lignes éditoriales des différentes chaînes, qui doit se traduire par une programmation reflétant la diversité des genres d'émissions et la pluralité des courants d'opinion traversant la société française.
Enfin, l'article 1 er du projet de loi met à la charge de la société France Télévisions l'obligation d'assurer l'accessibilité de ses programmes à tous les publics en tenant compte du développement des technologies numériques.
Cette obligation, dont le rapporteur au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale a largement eu l'occasion de souligner le flou, doit être interprétée comme contraignant la société France Télévisions à utiliser tous les nouveaux moyens de diffusion pour proposer ses programmes.
Cette disposition fait donc du développement du « média global » non seulement une opportunité pour France Télévisions, mais également une obligation liée à son statut d'entreprise publique : l'existence d'une imposition de toute nature destinée à financer la télévision publique justifie en effet que tous les publics puissent avoir accès aux programmes publics par tous les moyens de diffusion.
B. L'élargissement des missions de France Télévisions
A l'heure où s'engage la convergence des modes de communication, cette présence sur tous les supports devient une profonde nécessité. L'alinéa 4 du projet de loi prévoit donc que France Télévisions peut éditer directement ou par l'intermédiaire de filiales des services de communication audiovisuelle mis à disposition du public par tout réseau de communication électronique .
Ces services sont définis à l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986, ce dernier étant modifié par l'article 22 du présent projet de loi.
Pour l'heure, l'article 2 dispose : « On entend par communication audiovisuelle toute communication au public de services de radio ou de télévision, quelles que soient les modalités de mise à disposition auprès du public, ainsi que toute communication au public par voie électronique de services autres que de radio et de télévision et ne relevant pas de la communication au public en ligne telle que définie à l'article 1er de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. » Il ne comprend donc que les services de télévision et de radio linéaires.
Toutefois, le 1° de l'article 22 du présent projet de loi refond cette définition, en disposant : « On entend par communication audiovisuelle toute communication au public de services de radio ou de télévision, quelles que soient les modalités de mise à disposition auprès du public, toute communication au public par voie électronique de services autres que de radio ou de télévision et ne relevant pas de la communication au public en ligne telle que définie à l'article 1er de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, ainsi que de toute communication au public des services de médias audiovisuels à la demande . » Les SMAd sont donc inclus dans cette nouvelle définition, permettant ainsi d'intégrer dans le champ des services de communication audiovisuelle les nouveaux modes de diffusion que sont la télévision de rattrapage et la télévision à la demande.
Avec la nouvelle rédaction de l'article 44 de la loi précitée, France Télévisions se voit donc reconnaître formellement la possibilité de créer de tels services . De fait, ceux-ci existent déjà : ainsi, France Télévisions a mis en place une plate-forme de vidéodiffusion à la demande, francetvod.fr, qui permet d'accéder de manière payante aux programmes diffusés sur les chaînes du groupe et qui renvoie aux sites des différentes antennes pour visionner les programmes consultables gratuitement.
Par ailleurs, France Télévisions a signé un accord d'exclusivité avec Orange le 15 avril 2008 afin de mettre en place, sur le réseau Orange, un service de télévision de rattrapage. Ce dernier est proposé sur tous les supports de distribution (Internet, télévision par ADSL et mobile). Cet accord a fait l'objet d'une décision du Conseil de la concurrence du 7 mai 2008, ce dernier ayant été saisi par l'Association française des opérateurs de réseaux et de services de télécommunications (AFORST).
Le Conseil de concurrence a validé cet accord , en soulignant notamment sa durée limitée et le fait que les contenus susceptibles de générer la plus grande audience, comme les émissions d'information et de sport ou les oeuvres cinématographiques en étaient exclus. Par ailleurs, le Conseil a également mis en avant le fait que France Télévisions proposait, sur ses sites Internet, des services de télévision de rattrapage comparables et accessibles à tous les internautes.
L'existence de SMAd proposés gratuitement par France Télévisions à l'ensemble du public apparaît donc comme une condition sine qua non des accords d'exclusivité que le groupe audiovisuel public a pu passer avec Orange.
C. Dispositions de coordination
Par coordination avec la suppression, opérée au I, de toute référence aux sociétés nationales de programme jusqu'ici mentionnées par le I de l'article 44, le II et le III de l'article 1 er du projet de loi suppriment toutes mentions des anciennes filiales aux articles 44 et 57 de la loi précitée.
Ainsi, le II de l'article 1 er du projet de loi :
- supprime, au V de l'article 44, la référence aux filiales mentionnées au dernier alinéa du I du même article. Cet alinéa autorisait les sociétés nationales de programme ainsi que les chaînes numériques dont la création était autorisée par le dernier alinéa du I à produire pour elles-mêmes et à titre accessoire des oeuvres et documents audiovisuels ainsi qu'à participer à des accords de coproduction. Du fait de la fusion, la mention des filiales numériques, c'est-à-dire, de fait, de France 4, n'a plus de sens. Elle est donc supprimée ;
- remplace, au II de l'article 57, la mention des sociétés visées au dernier alinéa du I de l'article 44 par celle des filiales répondant à des missions de service public définies à l'article 43-11. Ce paragraphe, qui organise la continuité du service dans les sociétés nationales de programme, était en effet également applicable à France 4. En raison de la fusion et de la réécriture du I de l'article 44, cette mention n'a plus lieu d'être. Elle est toutefois remplacée par celle des filiales répondant à des missions de service public définies à l'article 43-11 et qui comprendront à l'avenir, outre les filiales de coproduction cinématographique, les filiales proposant des services de communication audiovisuelle.
De plus, le III de l'article 1 er du présent projet de loi tire les conséquences de la fusion en modifiant le V de l'article 44. Le dernier alinéa de ce paragraphe prévoit en effet que pour investir en part de coproducteur dans le financement d'une oeuvre cinématographique, les sociétés nationales de programme doit constituer des filiales, propres à chacune d'elles, et ayant cet objet exclusif. De fait, deux sociétés ont été créées à cette fin : France 2 Cinéma et France 3 Cinéma. L'existence de ces deux sociétés permet de garantir la diversité des projets cofinancés par la télévision publique. Dès lors, le présent projet de loi supprime l'obligation pour chaque société nationale de programme de constituer sa propre filiale pour s'engager dans de la coproduction cinématographique : malgré la fusion, les deux sociétés existantes pourront donc demeurer.
III - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à l'article 1 er :
- un amendement présenté par le rapporteur au nom la commission spéciale et cosigné par MM. Copé et Herbillon, qui refond la rédaction du I de l'article 1 er et clarifie ses dispositions ;
- un amendement présenté par MM. Christian Kert (UMP - Bouches du Rhône) et Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine), qui vise à garantir que la constitution de l'entreprise unique ne nuira pas au pluralisme et à la diversité « de la création, de la production et de l'acquisition des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques d'expression originale française et européenne ».
- un amendement présenté par M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine) tendant à compléter le I de cet article afin que France Télévisions « reflète dans sa programmation la diversité, notamment ethnoculturelle, de la société française et veille à engager une action adaptée pour améliorer la présence de cette diversité dans les programmes . » ;
- un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale et cosigné par MM. François Loos (UMP - Bas-Rhin) et Jean Ueberschlag (UMP - Haut-Rhin), sous-amendé à deux reprises par le Gouvernement ;
Cet amendement a pour objet de garantir l'existence de France 3 et la pérennité de ses missions particulières en prévoyant que la société France Télévisions diffuse des programmes régionaux, notamment via des décrochages régionaux à des heures de grande écoute. Ces programmes reflètent la richesse de la vie locale dans toutes ses dimensions et proposent une information de proximité ;
Enfin, France Télévisions doit contribuer « fortement, s'il y a lieu, à l'expression des langues régionales ».
IV - La position de votre commission
Votre commission a tout d'abord jugé nécessaire de poursuivre l'effort de clarification du texte du projet de loi engagé par l'Assemblée nationale.
En effet, dans sa rédaction actuelle, le I de l'article 1 er du projet de loi est marqué par l'entrelacement de dispositions qui se répondent et parfois se répètent. Ainsi les alinéas 3 et 6 du I posent-ils des principes similaires, dans des termes qui ne sont pas toujours parfaitement clairs.
De plus, la nouvelle rédaction du I aboutit à ne pas préciser explicitement que les SMAd diffusés par France Télévisions répondent aux missions de services public définies à l'article 43-11 de la loi précitée.
C'est pourquoi votre commission a adopté quatre amendements à cet article :
•
Le premier de ces amendements
précise, au I de l'article, que les SMAd proposés par France
Télévisions rentrent bien dans le champ des missions de service
public propres à l'audiovisuel public
.
Par ailleurs, par symétrie avec les dispositions supprimées du I de l'article 44 et avec celles du deuxième alinéa de l'article 45, cet amendement prévoit que le capital des filiales de service public devra être détenu, directement ou indirectement, par des personnes publiques .
En effet, s'agissant de sociétés mettant en oeuvre des missions de service public, il paraît opportun de préciser qu'elles devront être contrôlées intégralement par l'État ou une personne publique. Cet ajout n'empêchera pas les différentes sociétés nationales de programmes de proposer par exemple des plates-formes communes de SMAd, mais fera obstacle à ce que France Télévisions s'allie à un opérateur privé pour proposer ces SMAd par voie de filiale ;
•
Le second de ces amendements tend à
inscrire, au I de l'article, dans la loi des principes garantissant que la
constitution de l'entreprise unique France Télévisions ne se
traduira pas par un appauvrissement de la diversité des programmes et
des oeuvres diffusées
.
En effet, les acteurs de la création font valoir que la fusion des sociétés nationales de programme aboutira à une diminution mécanique du nombre de responsables des achats de programme. Poussée à l'extrême, cette concentration des décisions dans les mains d'un petit nombre de dirigeants pourrait influer sur l'avenir de l'ensemble du secteur de la création : la sensibilité et le goût singuliers de ces responsables pourrait en effet réduire le nombre des programmes susceptibles d'être acquis par France Télévisions.
Votre commission estime donc nécessaire de prévenir les risques de constitution d'un « guichet unique » éditorial qui conduirait à un appauvrissement de l'offre de programmes proposée par France Télévisions.
Pour autant, ces garanties ne doivent porter que sur la dimension éditoriale de la procédure d'achats. La naissance de l'entreprise unique doit en effet permettre à France Télévisions de renforcer son pouvoir de négociation avec les producteurs et les créateurs, afin d'acquérir les programmes à leur juste prix, en tenant compte notamment du nombre important de commandes que l'entreprise publique passe chaque année.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement qui garantit non seulement l'existence de chaînes aux lignes éditoriales nettement différenciées, mais qui prévoit également de manière explicite que la diversité des programmes diffusés par France Télévisions est garantie par l'existence d'instances de décision collégiales dans les conditions fixées par son cahier des charges.
En effet, votre commission estime qu'il n'est opportun ni de multiplier les décisionnaires autonomes, ce qui reviendrait à figer la situation actuelle, ni de réunir dans les mains d'un seul responsable l'ensemble des pouvoirs de décision.
Aussi a-t-elle souhaité faire prévaloir la collégialité au sein de France Télévisions, afin de garantir la diversité des choix d'achats de programme sans pour autant multiplier indéfiniment les instances de décision.
• Par ailleurs, votre commission a constaté
que le
dernier alinéa du I
de l'article 1
er
s'inscrivait dans la lignée d'autres amendements adoptés par
l'Assemblée nationale sur le même thème.
Si votre
commission souscrit à son intention, elle ne peut cependant que
constater son caractère largement redondant avec la législation
existante.
En effet, le premier alinéa de l'article 43-11 de la loi du 31 mars 2006 stipule déjà que les sociétés de l'audiovisuel public « mettent en oeuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle et de la lutte contre les discriminations et proposent une programmation reflétant la diversité de la société française. »
En outre, votre commission n'est pas favorable au fait de citer spécifiquement la « diversité ethnoculturelle », laquelle ne représente qu'un aspect - même s'il est essentiel - de la diversité de notre pays.
Elle estime, en effet, que l'on ne peut pas appréhender la notion de « diversité de la société française » de façon restrictive, en se concentrant sur ce que l'on appelle les « minorités visibles », alors que la préoccupation dans ce domaine doit être beaucoup plus large : elle concerne aussi la place des femmes, celle des différentes générations, des handicapés etc.
A cet égard, votre commission attache notamment de l'importance à ce que la présence et la place des femmes soit assurée dans les programmes. En effet, comme il a été souligné dans la première partie du présent rapport, malgré les progrès accomplis en matière de parité entre hommes et femmes et d'évolution de l'image médiatique des femmes, des représentations symboliques stéréotypées perdurent par le biais des médias et elles figent encore la place des hommes et des femmes dans la société.
Enfin, rappelons que l'article 1 er A (nouveau) du projet de loi, en confiant au CSA le soin de rendre compte chaque année au Parlement des actions conduites par les chaînes pour que leur programmation reflète la diversité de la société française, incite naturellement celles-ci à développer lesdites actions.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa du I de cet article .
• S'agissant enfin des dispositions du IV
ajouté par l'Assemblée nationale à la fin de l'article
1
er
du projet de loi, votre commission estime
leur maintien
nécessaire afin d'inscrire dans la loi la mission régionale
propre à France 3.
La rédaction nouvelle proposée par le présent projet de loi, si elle mentionne le caractère national, régional et local des émissions que diffuse France Télévisions, n'apporte cependant aucune précision explicite sur l'existence d'un service de télévision conçu pour une part en région et reflétant, via des décrochages particuliers, la vie des territoires. De la même manière, l'existence d'émissions d'information régionales n'est pas inscrite dans la loi. Les mentions existantes sont, en effet, trop vagues pour offrir les assurances nécessaires pour apaiser les craintes qui naissent parfois à ce sujet.
Si votre commission n'ignore pas la possibilité de préciser les obligations particulières de France 3 dans le cahier des charges de France Télévisions, elle juge toutefois indispensable d'apporter toutes les garanties nécessaires dans la loi.
En particulier, il lui apparaît nécessaire d'inscrire dans le présent projet de loi le fait que certains programmes sont non seulement diffusés, mais également conçus en région et qu'ils ont pour vocation première de refléter toutes les dimensions de la vie régionale et locale.
Au moment même où se développent les télévisions locales privées, il convient de permettre à France 3 de faire valoir les atouts exceptionnels qui sont les siens : elle dispose, en effet, des personnels, de l'expérience et du maillage territorial nécessaires pour assumer au mieux la mission qui est la sienne, celle d'une chaîne des régions dont la vocation première n'est pas de diffuser seulement des programmes nationaux, mais bien de consacrer un temps d'antenne significatif aux émissions conçues en région et tournées vers l'actualité et la richesse des territoires .
Au demeurant, elle dispose, avec les unités régionales de production, des compétences nécessaires pour mettre en oeuvre dans les meilleures conditions ses différentes missions. Sans préjuger de l'organisation future de France 3, votre commission a souhaité inscrire dans la loi le fait que les programmes de France Télévisions étaient pour une part conçus en région : cette formule, qui n'impose pas de superposition entre la carte des implantations de France 3 et celle des régions administratives, est toutefois assez précise pour garantir que des services locaux de France 3 demeureront et que ceux-ci ne pourront se limiter à des bureaux de correspondants locaux où les programmes ne seraient pas réellement conçus .
Pour autant, l'amendement proposé par votre commission ne met pas en cause l'existence d'une programmation nationale de France 3 . La mission de mise en valeur des territoires régionaux qu'il attribue à France Télévisions sera en effet satisfaite dès lors qu'un temps significatif d'antenne sera consacré non seulement aux décrochages régionaux, mais aussi aux reprises nationales de programmes réalisés en région. De même, il ne fait en rien obstacle au maintien d'une rédaction nationale propre à France 3.
Il ne s'agit donc pas pour votre commission de mettre en cause la dimension nationale de France 3, mais d'inviter les dirigeants de France Télévisions à offrir dans leurs grilles une place renforcée à l'information et aux programmes régionaux . Rien n'y fait au demeurant obstacle : la création du site Culturebox.france3.fr le démontre. Ce site innovant par sa mise en page comme par son contenu propose à l'internaute de visionner de nombreux programmes culturels reflétant l'actualité culturelle des régions. Certains d'entre eux sont même diffusés exclusivement sur le site.
Les contenus existent donc et il suffira à France Télévisions de leur donner une véritable exposition sur l'antenne de France 3, en développant également les captations de spectacles vivants réalisées en région.
C'est pourquoi votre commission a souhaité rappeler que les programmes régionaux de la chaîne avaient naturellement vocation à être diffusés au niveau national et non pas seulement régional.
A cet égard, votre commission tient à souligner que le développement des « webtélévisions » et des « webradios » locales ne suffirait pas à remplir la mission de mise en valeur des territoires régionaux prévue par l'amendement qu'elle vous propose. En effet, si ce type d'initiative présente un intérêt évident, elle ne permet pas aux programmes qui y sont diffusés de jouir d'une audience réellement significative. A sa manière, le site Culturebox.france3.fr en témoigne également, puisque sa notoriété est encore limitée et que le portail VOD de France Télévisions n'y renvoie pas explicitement.
Aux yeux de votre commission, il y a à l'évidence la place, au sein du paysage audiovisuel français, pour une chaîne foncièrement tournée vers les régions. Dans les esprits de tous, France 3 remplit cette mission. Mais force est de constater que pour l'heure, sa programmation n'y répond qu'imparfaitement. France 3 se différencie ainsi encore trop peu de France 2, la part des programmes régionaux de France 3 demeurant minime. Il conviendrait donc de trouver un nouvel équilibre, en donnant plus de place aux émissions régionales .
C'est là également le meilleur moyen d'offrir plus de temps d'antenne aux programmes réalisés en langues régionales . Si celles-ci ne sont encore vivaces que dans une partie des territoires français, elles doivent dans les régions concernées trouver leur place dans la programmation de la chaîne des territoires qu'est France 3.
Or tel ne semble pas toujours être le cas aujourd'hui. A titre d'exemple, votre commission rappelle que l'émission culinaire « Sür Un Siess » a été récemment supprimée de la grille de France 3 Alsace, où elle rencontrait pourtant un succès certain. De tels programmes donnant à entendre les dialectes sous une forme attrayante et appréciée du large public relèvent, à n'en pas douter, des missions essentielles du service public.
C'est pourquoi votre commission a souhaité dans l'amendement qu'elle propose conserver la mention introduite par l'Assemblée nationale de l'expression des langues régionales sur France Télévisions.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un amendement permettant de compléter et de préciser les dispositions du IV (nouveau) de l'article 1er du projet de loi qu'elle propose cependant de transférer à la fin du I de cet article.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 1er bis (nouveau) (article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986) - Participation du service public de l'audiovisuel à l'éducation à l'environnement et au développement durable
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel, adopté notamment à l'initiative de MM. Patrick Braouezec (Gauche démocrate et républicaine - Seine-Saint-Denis), Noël Mamère (Gauche démocrate et républicaine - Gironde) et de plusieurs autres députés, tend à compléter les missions de service public des sociétés nationales de programme, énumérées à l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986, afin de préciser que celles-ci participent également à l'éducation, à l'environnement, à sa protection et au développement durable.
Les missions confiées à l'audiovisuel public en application de l'article 43-11 de la loi de 1986 ont été rappelées plus haut dans le commentaire de l'article 1 er du projet de loi.
II - Position de votre commission
Cet article complète ces missions de service public afin de prendre en compte une préoccupation qui constitue désormais une priorité de l'action publique, comme cela ressort du « Grenelle de l'environnement ».
La prise en compte de la protection de l'environnement et des exigences du développement durable participe de la mission éducative et « citoyenne » de la télévision publique, de la même manière qu'elle fait désormais partie des programmes scolaires, dans le cadre de l'« éducation à l'environnement pour un développement durable », généralisée à tous les élèves depuis la rentrée 2004.
Votre commission relève néanmoins que cette disposition apparaît quelque peu redondante avec les orientations fixées au sein du cahier des charges des chaînes publiques. En effet, ce dernier prévoit déjà, dans son préambule, que la programmation des sociétés nationales de télévision « accorde une attention particulière aux questions relatives à l'environnement et au développement durable ».
Sous réserve de ces observations, votre commission propose un amendement ayant pour double objet :
- de clarifier la rédaction de la disposition introduite par l'Assemblée nationale ;
- de compléter les missions de service public énumérées à l'article 43-11 de la loi de 1986 pour préciser que les sociétés nationales de programme favorisent également l'apprentissage des langues étrangères (par exemple avec la diffusion de films en version originale sous-titrée).
Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 1er ter (nouveau) (article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986) - Promotion des langues régionales
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit, dans sa rédaction actuelle, que les chaînes publiques « assurent la promotion de la langue française et mettent en valeur le patrimoine culturel et linguistique dans sa diversité régionale et locale » .
L'article adopté à l'Assemblée nationale, sur proposition conjointe du rapporteur de la commission spéciale et de députés de différents groupes politiques, vise à modifier cette rédaction afin de faire une référence explicite, dans les missions du service public de l'audiovisuel, à la promotion des langues régionales, au même titre qu'à celle de la langue française.
Rappelons que la loi de 1986 confie cette mission, jusqu'alors, à la seule chaîne RFO (Réseau France outre-mer), chargée d'assurer, en application de l'article 44, « la promotion de la langue française ainsi que celle des langues et cultures régionales ». Par ailleurs, le cahier des missions et des charges de France 3 prévoit que la « société contribue à l'expression des principales langues régionales parlées sur le territoire métropolitain » 54 ( * ) . De même Radio France doit non seulement contribuer à la « promotion et à l'illustration de la langue française » et veiller à la qualité du langage employé dans ses programmes, mais également veiller à ce que ses stations locales « contribuent à l'expression des langues régionales » 55 ( * ) .
Un bilan de l'emploi des langues régionales dans les médias est présenté chaque année dans le rapport au Parlement sur l'emploi de la langue française, établi par la Délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF). Ainsi, pour l'année 2007, sur les antennes locales de France 3, ce bilan relève notamment que 62 heures de programmes ont été diffusées en langue alsacienne, 17 heures en occitan, 11 heures en catalan, plus de 43 heures en corse et plus de 19 heures en provençal. S'agissant des stations régionales de Radio-France, certaines antennes diffusent des rubriques quotidiennes en langues régionales, telles que France Bleu Armorique, Béarn, Nord ou Vaucluse ; une station, en Corse, est complètement bilingue ; une autre, en Alsace, offre des antennes séparées, l'une francophone, l'autre en langue régionale.
II - La position de votre commission
Sensible à la promotion de la diversité linguistique de la France, qui est constitutive de l'identité culturelle de notre pays, votre commission partage l'esprit de cette disposition. Sa portée est néanmoins davantage symbolique que normative, puisque la rédaction actuelle de la loi fait déjà référence à la diversité de notre patrimoine linguistique régional.
Ce patrimoine est en effet l'un des plus riches d'Europe : 79 langues ont été identifiées en 1999 - dont 39 outre-mer - sous la dénomination de « langues de France ». La loi du 23 juillet 2008 56 ( * ) de modernisation des institutions de la cinquième République a permis une reconnaissance constitutionnelle des langues régionales : aux termes de l'article 75-1, celles-ci appartiennent au « patrimoine de la France ».
Par ailleurs, lors de la discussion au Sénat, le 13 mai 2008, de la question orale posée par notre collègue Nicolas Alfonsi, la ministre de la culture et de la communication a convenu de la nécessité de renforcer la place des langues régionales, en particulier dans les domaines de la culture, de l'enseignement et des médias, afin de « sécuriser » leur usage.
Il est donc fondamental que l'audiovisuel public, via les programmes régionaux de RFO, France 3 ou de Radio France, continue à contribuer à la préservation et à la transmission des langues régionales, qui sont des outils de communication mais surtout des vecteurs de culture et d'identité locales. La demande sociale est d'ailleurs forte : selon les statistiques du ministère de l'éducation nationale, plus de 400 000 élèves, soit trois fois plus qu'il y a cinq ans, suivent un enseignement de langues régionales.
Rappelons, en ce sens, que le IV de l'article 1 er du projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit déjà que France Télévisions contribue, le cas échéant, à l'expression des langues régionales, à travers ses programmes diffusés en région.
Sous réserve d'un amendement de précision et de coordination avec ces dispositions, votre commission vous propose d'adopter cet article.
Article 1er quater (nouveau) - Politique de développement des ressources humaines
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative de M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine), et après un long débat, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel après l'article 1 er , afin de préciser que les sociétés nationales de programme « mènent une politique de développement des ressources humaines visant à lutter contre les discriminations, notamment ethnoculturelles, et à mieux refléter la diversité de la société française. »
II - La position de votre commission
Votre commission attache de l'importance aux actions conduites par France Télévisions dans ce domaine et l'encourage à les renforcer. Ainsi qu'il a été dit précédemment, cette action se traduit notamment par le volet ressources humaines du plan du groupe pour l'intégration, qui est axé à la fois sur la promotion interne, sur l'accès à l'emploi et sur la formation.
Toutefois, cet article nouveau pose plusieurs difficultés :
- il ne se rattache à aucun texte en vigueur ;
- il semble encourager une politique dite « d'action positive », notamment dans le domaine du recrutement, au risque de se heurter aux règles fixées par la CNIL en la matière et à des problèmes d'inconstitutionnalité ;
- votre commission a déjà exprimé ses réticences sur le caractère réducteur de l'appréhension de la diversité de la société française au travers du critère ethnoculturel ;
- enfin, cette disposition est-elle nécessaire alors que l'article 1 er B (nouveau) confie à la HALDE le soin de remettre un rapport au Parlement sur cette question et que cette Haute autorité pourra, le cas échéant, formuler des propositions concrètes d'amélioration ? Il est évident qu'une telle disposition constitue une forte incitation à l'action.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 2 (article 44 de la loi du 30 septembre 1986) - Régime juridique de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France
I - Le droit en vigueur
A. Radio France Internationale, « une radio internationale de souveraineté » 57 ( * )
Dans sa rédaction en vigueur, l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication définit les missions de la société nationale de programme Radio France Internationale (RFI) selon les termes suivants :
« La société nationale de programme dénommée Radio France Internationale est chargée de contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ».
RFI a ainsi été qualifiée de « radio internationale de souveraineté » par la Cour des comptes dans son rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de la radio pour les exercices 2000 à 2006 58 ( * ) , dès lors que les missions statutaires qui lui sont confiées par la loi de 1986 recouvrent à la fois une mission culturelle de promotion de la francophonie et d'information auprès des Français de l'étranger , qui suppose que sa production soit réalisée en français, et une mission d'influence , qui justifie qu'elle soit également diffusée en langues étrangères.
La mission large de RFI de contribution au rayonnement de la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial a été reprise par l'article 3 du décret n° 82-1240 du 31 décembre 1982 modifié portant approbation des statuts de la société Radio France Internationale dans les termes suivants :
« La société a pour objet de concevoir et de programmer des émissions de radiodiffusion sonore destinées à la diffusion internationale, ainsi que de produire des oeuvres et documents radiophoniques destinés à la distribution internationale. Elle inclut dans ses programmes des émissions à destination de l'étranger ».
Cette mission a été déclinée, dans le cahier des missions et des charges de RFI adopté en 1988, en trois missions principales :
- une mission d'influence consistant à « faire comprendre le point de vue de la France face aux événements du monde contemporain », tout en garantissant « l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information » ;
- une mission de promotion de la francophonie résidant dans la « promotion et l'illustration de la langue française », la « diffusion à l'étranger de la culture française et [la mise en valeur de] son caractère francophone » et dans la promotion du « dialogue des cultures » ;
- une mission d'information et de divertissement en direction des Français de l'étranger.
B. L'objet de la société holding Audiovisuel extérieur de la France est très largement inspiré des missions statutaires de RFI
Dans le cadre du présent projet de loi, RFI a vocation à devenir une filiale de la société holding Audiovisuel extérieur de la France ; dès lors, la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est appelée à se voir confier une mission encore plus vaste.
À cet égard, il convient de rappeler que les statuts de la holding AEF , mis à jour le 4 avril 2008, ont détaillé le contenu de sa mission de contribution au rayonnement international de notre pays de la façon suivante :
|
OBJET DE LA SOCIÉTÉ
Statuts mis à jour le 4 avril 2008 La société a pour objet, en France et à l'étranger : (a) de créer, organiser, promouvoir et commercialiser des chaînes de télévision, des stations de radiodiffusion et/ou des sites ou portails Internet en vue notamment : (i) de contribuer à la diffusion de la culture française et francophone par la conception, la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de sites et portails Internet, en français ou en langue étrangère, destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant en France ou à l'étranger ; (ii) de développer des programmes d'information relatifs à l'actualité française, francophone et internationale ; (b) de réaliser toutes prestations se rapportant à la conception, la création, la fabrication, la réalisation, la production, l'édition, la promotion, la commercialisation et la distribution de contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles), ainsi que d'effectuer toutes opérations relatives à la coordination de ces contenus ; (c) d'accomplir tout acte d'achat, de vente, de production, de coproduction, de commercialisation, de promotion, de programmation, de diffusion et de mise à disposition de tous contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles) ; (d) d'assurer l'ensemble des opérations de régisseur de publicité, de promouvoir et d'assurer toutes les formes d'opérations publicitaires, existantes ou à créer, utilisant le réseau de diffusion des médias (chaînes de télévision, chaînes de radiodiffusion, sites Internet ou tous autres médias) dans lesquelles la société a, directement ou indirectement, des intérêts ; (e) de prendre, d'acquérir, d'exploiter ou de céder tous procédés et brevets concernant les activités se rapportant à l'un des objets précités ; (f) de participer de manière directe ou indirecte à toutes opérations se rattachant à l'un des objets précités, par voie de prise de participations, de création de sociétés ou d'entreprises nouvelles, d'apport, de souscription ou d'achat de titres ou de droits sociaux, de fusion, d'association ou de toute autre manière ; (g) et généralement, de se livrer à toutes opérations industrielles, commerciales, financières, mobilières ou immobilières se rattachant directement ou indirectement, à l'un quelconque des objets précités. |
Source : Rapport d'information n° 1087 de M. Patrice Martin-Lalande, député.
II - Le texte du projet de loi
L'article 2 du présent projet de loi modifie l'article 44 de la loi 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour faire de la nouvelle société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France une société nationale de programme en lieu et place de Radio France Internationale (RFI).
La création, le 4 avril 2008, de la société holding Audiovisuel extérieur de la France, regroupant les participations de l'État au sein des différents opérateurs de sa politique audiovisuelle extérieure (RFI, TV5 Monde et France 24 59 ( * ) ), s'est inscrite dans une réforme plus globale de l'audiovisuel extérieur de la France, lancée par le Président de la République à la fin de l'année 2007, visant à permettre à la France de mener une politique audiovisuelle extérieure plus cohérente, d'avoir une stratégie plus lisible et d'améliorer l'efficacité de chacune des sociétés concernées.
A. La définition dans la loi des missions de la nouvelle société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (article 2, alinéa 2)
En tant que future société nationale de programme en lieu et place de RFI, en vertu des dispositions de l'article 2 du présent projet de loi, la société en charge de l'audiovisuel extérieur se verra confier une mission large consistant à « contribuer à la diffusion et à la promotion de la culture française et francophone, ainsi qu'au rayonnement de la France dans le monde, notamment par la fourniture d'informations relatives à l'actualité française, francophone et internationale ».
Cette nouvelle mission répond aux ambitions que le rapport Lévitte/Benamou 60 ( * ) entend fixer à notre politique audiovisuelle extérieure : il s'agit pour l'audiovisuel extérieur de la France de remplir aussi bien une mission d'influence, en permettant à notre pays de s'affirmer comme une grande puissance médiatique capable de rivaliser avec les grands médias internationaux, qu'une mission culturelle, en servant de levier d'expression aux valeurs portées par la francophonie et la France, telles que la démocratie et le pluralisme d'opinions ou encore le respect de la diversité culturelle.
B. La définition de ses fonctions et de ses moyens (article 2, alinéa 3)
1. Une fonction de pilotage stratégique
Afin de remplir la mission qui lui est assignée, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est appelée à définir « les orientations stratégiques et la coordination des services de communication audiovisuelle , en français ou en langue étrangère, destinés en particulier au public français résidant à l'étranger et au public étranger, édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital ». Il est précisé qu'elle pourra financer les services de communication audiovisuelle édités par ses sociétés filiales.
La société en charge de l'audiovisuel extérieur a vocation à détenir 100 % du capital de RFI, 100 % du capital de France 24 dès que l'État aura conclu ses négociations avec TF1 et France Télévisions, qui possèdent chacun la moitié du capital de la chaîne, et 49 % du capital de TV5 Monde.
Les pouvoirs publics négocient actuellement avec TF1 le rachat de sa participation dans France 24 pour la rétrocéder à la société holding Audiovisuel extérieur de la France. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, les exigences de TF1 atteindraient deux millions d'euros contre une participation acquise par la chaîne pour un montant initial de 17 500 euros (montant correspondant à la valeur nominale des titres).
S'agissant de l'entrée de la société Audiovisuel extérieur de la France dans le capital de RFI, elle a été rendue possible par une modification de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication , à la suite du vote de la loi relative à la modernisation de l'économie du 4 août 2008, qui dispose désormais que « l'État détient directement la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et, directement ou indirectement , la totalité du capital de la société Radio France Internationale. Il assure au titre de cette dernière le rayonnement international de la France par les moyens appropriés ».
Aux termes de l'accord conclu entre les partenaires francophones de TV5 Monde le 29 avril 2008, la chaîne multilatérale constituera non pas une filiale mais un « partenaire » de l'audiovisuel extérieur de la France : pour cette raison, la société Audiovisuel extérieur de la France ne pourra détenir plus de 49 % de TV5 Monde, le restant de la participation française (17,5 %) étant réparti entre France Télévisions, l'INA et Arte-France. Ce compromis ne devrait toutefois pas empêcher la holding de développer des synergies entre TV5 Monde et les opérateurs exclusivement français 61 ( * ) . L'accord précité prévoit des mutualisations des services de TV5 Monde avec France 24 et RFI dans plusieurs domaines, notamment la distribution/commercialisation, l'information, la recherche et développement, les sites Internet : ces mutualisations seront définies à l'occasion d'un travail commun entre TV5 Monde et la holding Audiovisuel extérieur de la France.
À ce titre, l'expression « contribue à définir », à l'alinéa 3 de l'article 2, découle directement de la situation particulière de TV5 Monde : par cette précision, il s'agit de prendre en compte le caractère multilatéral de la chaîne francophone, spécificité qui exige un traitement différencié, à côté des autres sociétés publiques opératrices de l'audiovisuel extérieur de la France.
Par ailleurs, en tant que société nationale de programme, la société Audiovisuel extérieur de la France se voit reconnaître la possibilité de jouer à l'avenir un rôle actif de société éditrice de services de communication audiovisuelle .
2. Les moyens de ce pilotage
L'alinéa 3 de l'article 2 du présent projet de loi précise que la société en charge de l'audiovisuel extérieur « peut [...] financer » les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont elle détient tout ou partie du capital et qu'elle « peut également concevoir et programmer elle-même de tels services », en tant que société nationale de programme.
Afin de pouvoir exercer l'ensemble des fonctions précitées, la société en charge de l'audiovisuel extérieur pourra répartir entre les sociétés éditrices dont elle détient tout ou partie du capital les ressources publiques affectées à l'audiovisuel extérieur de la France : dans le cadre de la nouvelle maquette budgétaire pour 2009, celles-ci se déclinent en une dotation budgétaire globalisée de 233 millions d'euros, inscrite au programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias », et en une part du produit de la redevance audiovisuelle, de l'ordre de 65 millions d'euros, figurant au programme « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».
À cet égard, il peut paraître surprenant d'attribuer le bénéfice d'une partie de la redevance audiovisuelle à des chaînes auxquelles ni les Français expatriés en tout point du monde, ni les Français métropolitains sur l'ensemble du territoire national, n'ont tous accès.
À tout le moins, la répartition de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle devrait être strictement conditionnée à la diffusion de certains programmes répondant à des obligations de service public , obligations qui sont appelées à figurer dans le cahier des charges de la société en charge de l'audiovisuel extérieur.
C. Le contenu de son cahier des charges (article 2, alinéa 4)
Le 4 e alinéa de l'article 2 du présent projet de loi précise que le cahier des charges de la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, établi en application de l'article 48 de la loi de 1986, devra définir les obligations de service public auxquels sont soumis, le cas échéant, les services de communication audiovisuelle mentionnés à l'alinéa précédent .
La mention « le cas échéant » résulte de l'accord conclu le 29 avril 2008 avec nos partenaires francophones au sein de TV5 Monde : elle vise à permettre l'adaptation des prescriptions du cahier des charges de la société Audiovisuel extérieur de la France à la situation particulière de la chaîne francophone multilatérale dont elle ne détient qu'une partie du capital (49 %), la notion de service public ne pouvant s'appliquer à toutes les configurations.
Le Gouvernement a également justifié la mention « le cas échéant » par la nécessité de préserver le maximum de souplesse dans la réorganisation de l'audiovisuel extérieur de la France. Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, M. Christian Kert, a, pour sa part, estimé que supprimer la mention « le cas échéant » reviendrait à rigidifier le champ des services de communication audiovisuelle que la société Audiovisuel extérieur de la France pourra éditer.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
Plusieurs amendements adoptés par la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi visent à préciser les missions confiées à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, future société nationale de programme.
Un premier amendement de la commission spéciale, adopté par l'Assemblée nationale, tend à inclure la promotion de la langue française parmi les missions de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France et à corriger une imperfection rédactionnelle, en précisant qu'elle assure la diffusion des cultures française et francophone et non de la culture française et francophone.
Par un deuxième amendement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale avait souhaité ne pas limiter le rôle de la société en charge de l'audiovisuel extérieur à la fourniture d'informations, en rappelant que la mission fondamentale des filiales de la société Audiovisuel extérieur de la France réside dans la création de programmes audiovisuels propres. Aussi, l'amendement substituait-il à l'expression « notamment par la fourniture d'informations » celle de « notamment par la conception et la programmation d'émissions de radio et de télévision ».
Néanmoins, l'Assemblée nationale n'a pas adopté, en première lecture, l'amendement précité, suivant en ce sens l'avis du Gouvernement qui a souhaité conserver la notion de « fourniture d'informations » au motif qu'il s'agit là d'un domaine dans lequel la future holding se doit d'être compétitive face aux grands médias internationaux d'information tels que CNN, la BBC, Al Jazeera ou encore la radio américaine Voice of America. Le Gouvernement a estimé, par ailleurs, que l'amendement de la commission spéciale était déjà satisfait par le troisième alinéa de l'article 2 du projet de loi, qui prévoit que la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France peut directement concevoir et programmer des services de communication audiovisuelle - parmi lesquels figurent les services de radio et télévision -, et qu'elle est, par ailleurs, chargée de coordonner les services de communication audiovisuelle édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital.
Un troisième amendement de la commission spéciale, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement et a été adopté par l'Assemblée nationale, vise à préciser que l'actualité couverte par l'audiovisuel extérieur de la France doit notamment être de nature européenne.
Enfin, la commission spéciale avait tenu à préciser que les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont la holding Audiovisuel extérieur de la France détient tout ou partie du capital doivent être produits en français « ou en langues étrangères », et non « ou en langue étrangère », afin de respecter la réalité de la diversité linguistique dans laquelle s'inscrira la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (en sous-entendant, en particulier, que les programmes ne soient pas seulement édités en français et en anglais, mais également dans d'autres langues étrangères). Néanmoins, l'Assemblée nationale n'a pas adopté, en première lecture, cette précision, quand bien même une unanimité en faveur de cet amendement avait été dégagée au cours des débats.
IV - La position de votre commission
Vos rapporteurs estiment que la formulation du deuxième alinéa de l'article 2 du projet de loi, aux termes duquel la société en charge de l'audiovisuel extérieur contribue au rayonnement international de notre pays « notamment par la fourniture d'informations relatives à l'actualité française, francophone, européenne et internationale », peut apparaître potentiellement réductrice. En effet, l'expression « fourniture d'informations », par son imprécision, néglige la mission fondamentale des sociétés éditrices de l'audiovisuel extérieur, à savoir la production autonome de documents audiovisuels propres.
Il convient de trouver une formulation qui permette de mieux rendre compte de la notion de « média global », applicable à notre audiovisuel extérieur, qui suppose la création de documents audiovisuels (et pas seulement de programmes à caractère informatif) sur tout type de support (radio, télévision et Internet).
À cet égard, vos rapporteurs relèvent que, dans sa rédaction en vigueur, l'article 44 de la loi de 1986 charge la société nationale de programme RFI (à laquelle se substitue la société AEF) de « contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio ».
Par ailleurs, les statuts mêmes de la société AEF, mis à jour le 4 avril 2008, ont pris soin de rappeler que la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France contribue à la diffusion des cultures française et francophone « par la conception, la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de sites et portails Internet ». Cette formulation est, selon vos rapporteurs, plus satisfaisante.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à substituer à l'expression de « la fourniture d'informations » celle de « la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de services de communication publique en ligne relatifs à l'actualité française, francophone, européenne et internationale », formulation inspirée des statuts de la société Audiovisuel extérieur de la France. Par ces précisions, c'est la dimension de « média global », applicable à notre audiovisuel extérieur, qui est réaffirmée.
Enfin, votre commission vous propose un amendement précisant que les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont la holding Audiovisuel extérieur de la France détient tout ou partie du capital doivent être produits en français « ou en langues étrangères », et non « ou en langue étrangère », afin de respecter la réalité de la diversité linguistique qui fondera l'action de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 (article 44-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Filialisation des activités de diversification des sociétés nationales de programme
I - Le droit existant
L'article 44-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée autorise France Télévisions à créer des filiales pour exercer des activités conformes à son objet social, mais ne relevant pas du champ des missions de service public définies à l'article 43-11 de ladite loi. Cette filialisation doit toutefois s'opérer dans le respect des attributions des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44.
L'objet social de la société France Télévisions étant particulièrement large, les dispositions légales en vigueur n'ont donc pas fait obstacle à la constitution d'un ensemble de filiales particulièrement complexe.
En effet, après avoir défini avec une précision certaine le champ des missions que France Télévisions remplit au titre de sa mission de définition des orientations stratégiques des chaînes qu'elle contrôle et de coordination et de promotion des politiques de programmes et de l'offre de services de ces dernières, l'article 3 des statuts de la société France Télévisions prévoit, en son point 4, que « la société a plus généralement pour objet toutes opérations commerciales, industrielles, financières, civiles, mobilières ou immobilières ayant un lien quelconque, direct ou indirect, avec l'objet ci-dessus spécifié ou avec tous objets similaires ou connexes, le tout tant pour elle-même que pour le compte de tiers ou en participation ».
Les dispositions de l'article 44-1 ont donc tenu lieu de base légale au développement, par la société France Télévisions ainsi que par les sociétés nationales de programme qu'elle contrôle, de filiales dites de diversification. Ces dernières, si elles ne remplissent pas de missions de service public, développent des activités commerciales permettant, lorsqu'elles dégagent un bénéfice, de dégager des ressources supplémentaires pour la mise en oeuvre du service public de la télévision.
Pour l'heure, la contribution de ces activités au développement global de France Télévisions reste relativement minime. En 2007, les recettes de diversification s'élevaient en effet à 77,6 millions d'euros pour un chiffre d'affaires du groupe de 2,928 milliards d'euros.
Pour autant, ces activités sont essentielles pour assurer l'équilibre financier de France Télévisions , puisqu'elles représentent à elles seules plus de deux fois le résultat d'exploitation du groupe, qui était de 32,4 millions d'euros.
Le rapprochement de ces deux chiffres n'a rien d'arbitraire, dès lors que la contribution des activités de diversification au résultat d'exploitation positif du groupe est plus que significative : le résultat d'exploitation des activités autres que la diffusion et la production était en 2007 de 28,5 millions d'euros. Si l'on retire de ce chiffre le résultat des activités de régie publicitaire, l'exploitation des activités de diversification représente encore 20,8 millions d'euros, soit près des deux tiers du résultat d'exploitation de France Télévisions.
Recettes de diversification du groupe France Télévisions (2007)
|
en millions d'euros |
CA Net |
|
2007 |
|
|
Droits (Edition, ventes internationale, droits dérivés) |
59,9 |
|
Recettes brutes brut Audiotel, Internet, VOD, chaînes événementielles |
11,9 |
|
Prélèvements sur recettes |
- 4,1 |
|
Distribution internationale |
7,9 |
|
Total recettes de diversification |
75,6 |
|
MFP CA hors Groupe |
2,0 |
|
Total général |
77,6 |
Source : France Télévisions
Ces recettes sont dégagées par un ensemble complexe de filiales dont le capital est détenu par France Télévisions ou par une ou plusieurs des sociétés nationales de programme qu'elle contrôle.
Le droit français donnant plusieurs définitions des filiales, votre commission estime que l'article 44-1 doit s'entendre par référence à l'article L. 233-1 du code de commerce , aux termes duquel « Lorsqu'une société possède plus de la moitié du capital d'une autre société, la seconde est considérée... comme filiale de la première. »
Toute participation minoritaire doit donc être considérée dans ces conditions comme une simple participation. La lettre de l'article 44-1 n'y fait au demeurant pas obstacle, puisqu'elle régit simplement la constitution de sociétés-filles par la société France Télévisions, qu'elle autorise formellement.
Vos rapporteurs souhaitent enfin préciser que la constitution de filiales pour l'exercice d'activités ne relevant pas des missions de service public est une nécessité au regard de la législation communautaire . Le traité instituant la Communauté européenne (TCE) prohibe en effet, par ses articles 86 et suivants , toute forme d'aide d'État aux entreprises.
Dès lors, le financement par voie de fonds publics de toute activité commerciale ne peut être conforme au droit communautaire qu'à la seule condition que ces contributions publiques viennent compenser des dépenses supplémentaires liées à l'accomplissement de missions de service public.
Au-delà de la seule redevance, les dotations budgétaires de l'État elles-mêmes ne peuvent donc être attribuées qu'aux sociétés supportant des charges de service public. Afin de permettre le respect de cette règle, la Commission européenne subordonne l'existence d'un financement public d'activités de service public à l'accomplissement exclusif, par la société considérée, de missions de service public.
Ainsi la décision n° E 10/2005 du 20 avril 2005 de la Commission valide-t-elle le financement de France Télévisions par la redevance en précisant très explicitement « qu'aux termes de l'article 44-1 de la loi de 1986, les activités commerciales de France Télévision doivent être gérées au sein de filiales. Il y a donc déjà une séparation des comptes. » La directive transparence n° 80/723/CE impose en effet cette séparation des comptes, rendue possible par la disposition légale précitée.
La création de filiales commerciales n'est donc pas qu'une faculté ouverte par la loi, mais est également une obligation en vertu de la règlementation communautaire dès lors que France Télévisions s'engage dans des activités de diversification.
II - Le texte du projet de loi
L'article 3 du présent projet de loi tire les conséquences de la constitution d'une entreprise unique en supprimant la référence aux différentes chaînes énumérées à l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 précitée.
Par ailleurs, il ouvre la possibilité de créer ces filiales de diversification à l'ensemble des sociétés mentionnées à l'article 44 , c'est-à-dire, compte tenu de la rédaction actuelle du projet de loi, aux sociétés France Télévision, Radio France ainsi qu'à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
A ce stade, ces deux dernières sociétés ne semblent pas avoir de projet particulier en ce sens . Toutefois, la possibilité qui leur est ainsi ouverte leur permettra de disposer de nouveaux moyens pour financer leur développement.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de clarification rédactionnelle présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale.
IV - La position de votre commission
Votre commission approuve le développement des activités de diversification de France Télévisions qui lui permet, aux côtés de ses missions de service public, qui n'ont pas vocation à dégager un excédent significatif, de disposer de recettes propres qui lui sont d'ores et déjà utiles pour financer son développement.
Rien ne justifiant réellement d'ouvrir une telle faculté qu'à France Télévisions, votre commission estime également pertinente l'extension de cette possibilité légale aux autres sociétés nationales de programme .
Pour autant, votre commission s'est interrogée sur le périmètre exact des activités dites « de diversification ». A ses yeux, les SMAd ne relèvent pas nécessairement de cette catégorie. Au demeurant, la rédaction initiale de l'article 1 er du projet de loi le démontre, puisque son I précise très explicitement que les services de communication audiovisuelle proposés par France Télévisions, et notamment les SMAd, répondent aux missions de service public définies à l'article 43-11 de la loi précitée. Votre commission partageant le même sentiment, elle a donc souhaité rétablir sur ce point le texte initial de l'article 1 er du projet de loi.
Cette précision, si elle ne fait pas obstacle à ce que soient proposés par France Télévisions des SMAd de diversification, la contraint toutefois à mettre en place également des services du même type relevant du champ de ses missions de service public .
La séparation des activités de ces deux types de services devra donc être opérée, le cas échéant par séparation des filiales qui proposent d'ores et déjà de tels services.
Aux yeux de votre commission, si les services de télévision à la demande ne relèvent pas nécessairement du champ des activités de service public, il n'en va pas de même des services de télévision de rattrapage qui constituent le prolongement naturel du service public linéaire de télévision.
C'est pourquoi votre commission vous proposera d'adopter à l'article 15 un amendement précisant que la règle, pour les services de télévision de rattrapage de la société France Télévisions, doit être la gratuité pour le téléspectateur et internaute.
S'agissant du seul article 3, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.
Sous le bénéfice des observations générales qu'elle vient de formuler, votre commission vous demande d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (article 47 de la loi du 30 septembre 1986) - Détention du capital et statut des sociétés nationales de programme
I - Le droit existant
Le premier alinéa de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit la détention par l'État de la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et Radio France Internationale . S'agissant de cette dernière, cette détention peut être directe ou indirecte.
Par ailleurs, ces dispositions sont complétées par le I de l'article 44 de la même loi qui prévoit la détention, par France Télévisions, de l'intégralité du capital des sociétés nationales de programme qu'elle contrôle en vertu de la loi . Pour France 4, cette détention peut également être directe ou indirecte.
Le deuxième alinéa du même article 47 pose le principe selon lequel les sociétés visées au premier alinéa ainsi que les sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO relèvent de la législation sur les sociétés anonymes , sauf dispositions contraires de la loi. Les statuts de ces sociétés sont approuvés par décret.
II - Le texte du projet de loi
Par coordination avec les articles 1 er et 2 du projet de loi , l'article 4 du projet de loi :
- tire les conséquences, dans le premier alinéa de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986, de la constitution de l'entreprise unique France Télévisions ainsi que de la naissance de la holding en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. Toutefois, s'il précise que le capital de France Télévisions et de Radio France est détenu intégralement par l'État, il prévoit, pour la société AEF, un simple contrôle majoritaire.
Cette dernière disposition était inspirée, selon le Gouvernement, par la nécessité d'ouvrir la possibilité d'un partenariat avec un opérateur privé. Toutefois, aucun projet précis n'est évoqué à ce jour ;
- il supprime toute référence dans le second alinéa aux sociétés nationales de programme antérieurement visées au I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, qui seront absorbées par France Télévisions du fait de la loi.
III - Examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté six amendements identiques prévoyant que l'État détient directement la totalité du capital de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. En l'absence de tout projet de partenariat précis, l'Assemblée a en effet estimé qu'il n'était pas nécessaire d'ouvrir une telle possibilité.
IV - Position de votre commission
Votre commission souscrit à la position adoptée par l'Assemblée nationale. En effet, toutes les dispositions législatives qui ont pu prévoir, à un titre ou à un autre, qu'une société nationale de programme pouvait faire l'objet de partenariats divers avec un opérateur privé n'ont jamais eu de suite concrète. Tel a ainsi été le cas pour France 5, qui n'a jamais trouvé de partenaire privé susceptible de prendre une participation à son capital, le législateur finissant par tirer, en 2000, les conséquences de cette impossibilité en l'intégrant au droit commun des sociétés nationales de programme.
Aussi, si votre commission comprend que le ministère ait pu souhaiter ouvrir une telle faculté, elle la juge matériellement inutile.
En conséquence, elle vous demande d'adopter l'article 4 sans modification .
Article 5 (article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986) -Composition du conseil d'administration de France Télévisions
I - Le droit existant
L'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 définit la composition du conseil d'administration de la société France Télévisions ainsi que celui des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44.
Aux termes de cet article, le conseil d'administration est ainsi composé de:
« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;
2° Cinq représentants de l'État ;
3° Cinq personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont une au moins est issue du mouvement associatif, une autre au moins est issue du monde de la création ou de la production audiovisuelle ou cinématographique et une au moins est issue de l'outre-mer français ;
4° Deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. »
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel nommant à la majorité de ses membres le président de la société France Télévisions parmi les membres du conseil d'administration de cette dernière qu'il nomme, cet organe réunit 15 membres.
La composition actuelle du conseil d'administration de France Télévisions est la suivante 62 ( * ) :
|
Président |
M. Patrick de Carolis ( nommé par le CSA ) |
|
Membres |
Collège parlementaire : M. Christian Kert (Assemblée nationale) M. Michel Thiollière (Sénat) Représentants de l'État : M. Raphaël Hadas-Lebel M. Rémy Rioux Mme Véronique Cayla Mme Laurence Franceschini M. ou Mme X., nommé par le ministre en charge de l'outre mer Personnalités qualifiées nommées par le CSA : M. Jean-Christophe Rufin M. Jean-Claude Carrière M. Dominique Wolton Mme Henriette Dorion-Sébéloué Représentants du personnel : M. Laurent Bignolas M. Serge Guillemin |
|
Les compétences du conseil d'administration de France Télévisions Aux termes de l'article 13 des statuts de la société France Télévisions, « le conseil d'administration définit les orientations stratégiques de l'action de la société. Il veille à la bonne marche des services et à l'observation des dispositions légales et réglementaires applicables à la société. » « Le conseil d'administration : - approuve le projet de COM de la société et ses avenants, et délibère sur le rapport relatif à leur exécution annuelle ; - approuve l'état prévisionnel des recettes et des dépenses de la société France Télévisions, des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO, ainsi que des filiales visées au dernier alinéa du I de l'article 44 de la loi 30 septembre 1986, pour chaque exercice. Il approuve également, après consultation des conseils d'administration des sociétés concernées, les modifications apportées, le cas échéant, en cours d'exercice, à la répartition du montant des ressources publiques allouées par la loi de finances à la société France Télévisions ; - approuve les conventions de gestion passées entre la société et ses filiales ; - délibère (...) sur les prises, extensions et cessions de participations financières ; - approuve, sous réserve des délégations qu'il peut consentir au président, les cautions, avals et garanties(...) ; - autorise les conventions visées à l'article L. 225-38 du code de commerce (...) ; - détermine les limitations de durée applicables aux messages destinés à promouvoir les programmes pour chacune des sociétés France 2 et France. » « Sur proposition du président, le conseil d'administration désigne le directeur général de chacune des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO. » |
S'agissant du conseil d'administration des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44 autres que RFO , il comprend, outre son président qui, en vertu de la loi, est celui de France Télévisions :
« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;
2° Deux représentants de l'État nommés par décret ;
3° Une personnalité qualifiée nommée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel choisie parmi les personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel au conseil d'administration de la société France Télévision ;
4° Deux représentants élus du personnel. »
Quant au conseil d'administration de RFO , il comprend, outre son président, qui est lui aussi, en vertu de la loi, le président de France Télévisions :
« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;
2° Quatre représentants de l'État nommés par décret ;
3° Trois personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont une au moins disposant d'une expérience reconnue dans le domaine radiophonique ;
4° Deux représentants élus du personnel conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseils d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée. »
Enfin, la société France 4 n'ayant pas été créée par la loi, mais sur habilitation de celle-ci, la composition de son conseil d'administration n'est pas prévue par une disposition législative. Elle a été définie par les statuts de la société, qui prévoient à leur article 14 que le conseil d'administration de la société est ainsi composé : 63 ( * )
- quatre administrateurs désignés sur proposition de France Télévisions ;
- un administrateur désigné sur proposition d'Arte France ;
- deux administrateurs désignés sur proposition de France Télévisions en fonction de leurs compétences reconnues dans le domaine d'activité de la société, choisis en dehors des collaborateurs des actionnaires de la société ;
- trois administrateurs désignés par l'État.
Par ailleurs, l'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 confie également au conseil d'administration de France Télévisions une compétence spéciale. Celui-ci désigne en effet le directeur général des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO.
En vertu des dispositions dudit article, le président du conseil d'administration de la société France Télévisions est en effet président du conseil d'administration des sociétés nationales de programme, mais n'est pas nécessairement président-directeur général de ces mêmes sociétés 64 ( * ) . De fait, tel est pourtant le cas.
II - Le texte du projet de loi
L'article 5 du présent projet de loi modifie la composition du conseil d'administration de France Télévisions en prévoyant que le président de la société n'appartient plus au collège des administrateurs nommés par le CSA .
Dès lors, le conseil d'administration de France Télévisions comprendra 15 membres , qui seront les 14 membres nommés en vertu de l'article 47-1 dans la rédaction restée inchangée de ses alinéas 2 à 5, et le président, nommé par décret.
Source : Rapport n°1267 de M. Christian Kert au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur le projet relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision
Enfin, le projet de loi tire les conséquences de la fusion prévue par le I de l'article 1 er en supprimant les dispositions de l'article 47-1 n'ayant pas trait à la composition du conseil d'administration de France Télévisions.
Les sociétés nationales de programme filiales de la société disparaissant, il n'y a en effet plus lieu de prévoir que le président de France Télévisions est également président du conseil d'administration de ces dernières. Il en va de même pour les dispositions définissant la composition du conseil d'administration de ces sociétés.
Enfin, l'article 8 du présent projet de loi modifiant les conditions de nomination des présidents des sociétés nationales de programme et proposant une nouvelle rédaction en ce sens de l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986, l'article 5 du présent texte supprime par coordination les dispositions de l'article 47-7 de la loi précitée prévoyant la nomination du président de France Télévisions par le CSA.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale .
Cet amendement modifie la rédaction de l'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'apporter deux précisions d'importance :
- les parlementaires siégeant au conseil d'administration de la société France Télévisions sont désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de chacune des deux assemblées ;
- les personnalités désignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel doivent être des « personnalités indépendantes... nommées à raison de leur compétence ».
Il ressort du rapport précité de M. Christian Kert que la commission spéciale a entendu, par cette dernière modification, exclure que les personnalités qualifiées nommées au Conseil supérieur de l'audiovisuel puissent être des clients ou des fournisseurs de la société France Télévisions .
L'Assemblée nationale a souhaité ainsi s'inscrire dans le droit fil des travaux la Commission pour la nouvelle télévision publique, qui avait souligné le risque de conflit d'intérêt que faisait naître la composition du conseil d'administration de France Télévisions.
IV - La position de votre commission
Votre commission approuve la rédaction de l'article 5 issue des travaux de l'Assemblée nationale.
Elle a, en effet, permis de trouver un équilibre entre la nécessaire stabilité de la composition du conseil d'administration de France Télévisions et la non moins nécessaire indépendance des administrateurs qui y siègent.
Votre commission a néanmoins estimé indispensable de préciser les compétences du conseil d'administration en lui attribuant la responsabilité de nommer, sur proposition de son président et à la majorité qualifiée, le responsable de l'information au sein de la société France Télévisions.
Ce faisant, elle a entendu prendre acte de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, qui, en son article 11, modifié à l'initiative du Sénat , complète l'article 34 de la Constitution et confie à la loi le soin de fixer les règles en matière de liberté, de pluralisme et d'indépendance des médias .
Or, dans sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a estimé que, s'agissant du principe constitutionnel d'indépendance des médias, « l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 [de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen] soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ».
Le législateur a donc désormais toute compétence pour garantir que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics ne pourront substituer leurs propres décisions à celles des auditeurs et téléspectateurs qui sont, en tant que citoyens, les premiers destinataires des libertés proclamées et protégées par la Constitution.
Au premier rang des garanties essentielles de la liberté de la communication et de l'indépendance des médias figure l'indépendance de l'information. Cette indépendance s'entend en un double sens : elle vaut en effet, elle aussi, par rapport aux intérêts privés aussi bien que par rapport aux intérêts publics.
La circonstance qu'un service de télévision soit une entreprise publique n'a donc pas d'influence déterminante sur l'étendue des garanties qui doivent être attachées à l'exercice de la liberté de l'information .
Si tel était le cas, votre commission estime que cela devrait conduire à rehausser ces garanties, afin de renforcer dans l'esprit des citoyens la certitude que la télévision publique, loin d'être, à un titre ou à un autre, un organe relayant les conceptions défendues par le Gouvernement, est un média libre, critique et indépendant.
C'est pourquoi votre commission a souhaité compléter les garanties d'indépendance d'ores et déjà offertes par la loi aux journalistes en prévoyant que le responsable de l'information au sein de la société France Télévisions sera nommé par le conseil d'administration à la majorité des trois cinquièmes.
Pour l'heure, la nomination des membres dirigeants de la société est une compétence propre du président du conseil d'administration, ce dernier étant en effet également directeur général de la société. Aux termes de l'article 14 des statuts de France Télévisions, le président « organise la direction de la société et en nomme les membres. »
Votre commission observe cependant que la loi du 30 septembre 1986 prévoit d'ores et déjà, en son article 47-1, que la nomination de certains dirigeants relève du conseil d'administration de France Télévisions et non de son président : le huitième alinéa de cet article dispose en effet que les directeurs généraux des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44 sont nommées par le conseil d'administration de la société-mère sur proposition de son président. Rien n'interdit donc de prévoir une telle disposition s'agissant d'une fonction particulière au sein de l'entreprise, dès lors que celle-ci revêt une importance suffisante. Tel est bien le cas en l'espèce.
S'agissant de la procédure de nomination d'un dirigeant à la majorité qualifiée, votre commission n'ignore pas qu'il s'agit là d'une procédure inédite pour les sociétés nationales de programme. Elle estime néanmoins qu'il s'agit là de la meilleure manière de garantir que les administrateurs représentant, à un titre ou à un autre, les pouvoirs publics ne pourront à eux seuls nommer ou révoquer le responsable de l'information au sein de la société.
En effet, la révocation du responsable de l'information serait acquise à la majorité simple lorsque 8 administrateurs voteraient en ce sens. Or ce seuil serait atteint par l'addition des voix des administrateurs nommés par le Président de la République, par les représentants de l'État ainsi que par les parlementaires siégeant au sein du Conseil.
Si votre commission considère que ces membres ne sont pas voués par nature à soutenir les mêmes décisions, elle estime que s'agissant d'une décision aussi sensible que la nomination et la révocation du responsable de l'information au sein de la principale entreprise audiovisuelle publique du pays, aucun doute ne doit pouvoir peser sur elle.
Une nomination et une révocation acquise à la majorité des trois cinquièmes, c'est-à-dire, si tous les administrateurs de la société sont présents, par dix voix au moins, apparaît donc de nature à lever tous les doutes qui pourraient naître au sujet de l'indépendance du responsable de l'information au sein de France Télévisions et, partant, au sujet de l'indépendance de l'information diffusée sur les ondes publiques.
En effet, sans porter atteinte au pouvoir général de direction de la société reconnu au président-directeur général de France Télévisions, cette procédure garantirait une indépendance suffisante au responsable de l'information et, par contrecoup, à l'ensemble des journalistes de l'entreprise.
Votre commission a donc adopté un amendement en ce sens .
Elle vous demande d'adopter l'article 5 du projet de loi ainsi modifié.
Article 6 (article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986) - Composition du conseil d'administration de Radio France
I - Le droit existant
L'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986 définit la composition du conseil d'administration des sociétés Radio France et Radio France Internationale, qui est la suivante :
« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;
2° Quatre représentants de l'État ;
3° Quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;
4° Deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseils d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée. »
Aux termes de l'article 17 des statuts de Radio France, « le conseil d'administration définit les lignes générales de l'action de la société, dans le respect du cahier des missions et des charges. I1 veille à la bonne marche des services et à l'observation des dispositions législatives et réglementaires applicables à la société ainsi qu'à la qualité des programmes, à l'objectivité et à l'exactitude des informations diffusées et à l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion. I1 s'assure de l'application des recommandations et des décisions » du CSA.
La composition du Conseil d'administration de Radio France est pour l'heure la suivante 65 ( * ) :
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Président |
M. Jean-Paul Cluzel ( nommé par le CSA ) |
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Membres |
Collège parlementaire : M. Bernard Brochant (Assemblée nationale) M. Serge Lagauche (Sénat) Représentants de l'État : M. Francis Balle M. Vincent Berjot M. Georges-François Hirsch Mme Laurence Franceschini Personnalités qualifiées nommées par le CSA : Mme Murielle Mayette M. Bernard Latarjet M. Alain Trampoglieri Représentants du personnel : M. Paul-Henri Charrier Mme Michèle Bedos |
II - Le texte du projet de loi
Par coordination avec l'article 2 créant la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, l'article 6 du présent projet de loi supprime toute référence au conseil d'administration de la société Radio France Internationale .
Par ailleurs, prenant acte de la nouvelle procédure de nomination prévue par l'article 8 du présent texte, l'article 6 modifie le nombre d'administrateurs de la société Radio France.
Aux douze membres prévus à ce jour par l'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986, il en adjoint un treizième. Le Président de Radio France étant à l'avenir nommé par décret, il ne sera plus désigné parmi les administrateurs nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont le nombre reste néanmoins inchangé.
Source : Rapport n°1267 de M. Christian Kert au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur le projet relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'article 6 selon les mêmes principes retenus pour l'article 5. Elle apporte ainsi deux précisions à la rédaction actuelle de l'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986 :
- les parlementaires siégeant au sein du conseil d'administration sont désignés respectivement par chacune des deux commissions chargées des affaires culturelles au sein des deux assemblées ;
- les personnalités nommées par le CSA sont indépendantes et choisies à raison de leur compétence.
IV - La position de votre commission
Votre commission approuve la rédaction de l'article 6 issue des travaux de l'Assemblée nationale.
Pour les mêmes raisons que celles évoquées à l'article 5, elle souhaite néanmoins compléter l'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986 afin de préciser que le responsable de l'information au sein de la société Radio France est nommé et révoqué à la majorité des trois cinquième par le conseil d'administration de la société .
Rien ne justifierait en effet qu'une telle disposition ne soit prévue que pour la seule télévision publique nationale.
Votre commission note au demeurant :
- que la société Radio France a d'ores et déjà nommé un responsable de l'information commun à l'ensemble des services de radio édités par la société. Pour l'heure, il s'agit de M. Michel Polacco ;
- et que le conseil d'administration de Radio France se voit reconnaître par les statuts de la société une compétence particulière en matière d'information, puisqu'il doit veiller à la qualité et à l'exactitude des informations diffusées par les différentes stations. Il est également garant du pluralisme des courants d'opinion s'exprimant sur les antennes de Radio France.
En conséquence, le fait de prévoir une compétence spéciale du conseil d'administration en matière de nomination du directeur de l'information ne devrait donc susciter aucune difficulté particulière.
Votre commission a donc adopté un amendement en ce sens .
Elle vous demande d'adopter l'article 6 ainsi modifié .
Article 7 (article 47-3 de la loi du 30 septembre 1986) - Composition du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France
I - Le droit en vigueur
A. Les dispositions régissant la composition du conseil d'administration de la société Audiovisuel extérieur de la France
En l'état actuel du droit, dès lors que l'État détient directement la totalité du capital de la société Audiovisuel extérieur de la France, la composition de son conseil d'administration est soumise aux dispositions de l' article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public , qui prévoient que le conseil d'administration des sociétés anonymes dont l'État détient directement plus de la moitié du capital social comprend :
« 1° des représentants de l'État nommés par décret et, le cas échéant, des représentants des autres actionnaires nommés par l'assemblée générale ;
« 2° des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités ;
« 3° des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II ».
Aux termes du sixième alinéa de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983, les représentants de chacune des catégories précitées sont au nombre de six .
Le président est nommé par décret parmi les membres du conseil d'administration et sur proposition de celui-ci.
Par ailleurs, les six représentants du personnel élus qui devraient siéger au conseil d'administration de la société Audiovisuel extérieur de la France n'ont pas encore été désignés. Conformément aux dispositions de l'article 40 de la loi du 26 juillet 1983, le conseil d'administration d'une société nationale nouvellement créée peut valablement siéger avant l'élection des représentants des salariés, leur élection devant intervenir dans un délai maximum de deux ans à compter de la première réunion du conseil d'administration.
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CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA SOCIÉTÉ
HOLDING
(Décret du 14 avril 2008 portant nomination au conseil d'administration de la société Audiovisuel Extérieur de la France) 1. En qualité de représentants de l'État : - Mme Anne Gazeau-Secret, directrice générale de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères et européennes ; - M. Gérard Errera, secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes ; - M. Rémy Rioux, sous-directeur des transports et de l'audiovisuel à l'Agence des participations de l'État ; - M. Emmanuel Hamelin, inspecteur général des affaires culturelles ; - Mme Laurence Franceschini, directrice du développement des médias ; - M. Vincent Berjot, administrateur de l'INSEE. 2. En qualité de personnalités choisies en raison de leur compétence : - Mme Hélène Carrère d'Encausse ; - M. Alain Duplessis de Pouzilhac ; - M. Jean-Michel Goudard ; - Mme Christine Ockrent ; - M. Benoît Paumier ; - M. Hubert Védrine. |
B. Les dispositions régissant la composition du conseil d'administration de Radio France Internationale
S'agissant de la composition du conseil d'administration de Radio France Internationale, l' article 47-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication , dans sa rédaction en vigueur, dispose que son conseil d'administration « comprend douze membres dont le mandat est de cinq ans :
1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;
2° Quatre représentants de l'État ;
3° Quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;
4° Deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseils d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1 er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 ».
Par ailleurs, aux termes de l' article 47-3 de la loi de 1986 , son président « est nommé pour cinq ans par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à la majorité des membres qui le composent, parmi les représentants de l'État au sein du conseil d'administration ».
II - Le texte du projet de loi
A. La détermination de la composition du conseil d'administration de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France
L'article 7 du présent projet de loi détermine la composition du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur, future société nationale de programme aux termes de l'article 2. Le conseil d'administration de la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sera responsable de la définition d'un projet d'entreprise cohérent visant à mettre en oeuvre des synergies entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur de la France.
Selon des principes proches de ceux retenus pour la composition du conseil d'administration de France Télévisions et de Radio France, le présent article réécrit l'article 47-3 de la loi du 30 septembre 1986, et fixe à quatorze le nombre de membres du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
L'article 7 du projet de loi prévoit, ainsi, que « le conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France comprend, outre le président, treize membres », dont le mandat reste de cinq ans :
- deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat. La présence nouvelle de représentants du Parlement au sein de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France rapproche celle-ci du droit commun des sociétés nationales de programme (France Télévisions, Radio France et, jusqu'à l'entrée en vigueur du présent projet de loi, RFI) ;
- cinq représentants désignés par l'assemblée générale des actionnaires, sous réserve des représentants de l'État qui sont nommés par décret. Dans rédaction issue de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, l'article 4 du présent projet de loi prévoit désormais que l'État détient directement la totalité du capital de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. L'État ayant donc vocation à rester l'unique actionnaire de la société Audiovisuel extérieur de la France, il nommera cinq représentants à son conseil d'administration ;
- quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;
- deux représentants du personnel élus conformément au droit commun des dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
TABLEAU COMPARATIF DE LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA SOCIÉTÉ EN CHARGE DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE
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Avant la promulgation de la loi |
Après la promulgation de la loi |
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12 membres répartis de la façon suivante : - six représentants de l'État ; - six personnalités qualifiées nommées par l'État. Par ailleurs, les 6 représentants du personnel élus n'ont pas encore été désignés*.
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13 membres répartis de la façon suivante : - deux parlementaires ; - dans la limite de cinq administrateurs , des représentants de l'État et, le cas échéant, des membres désignés par l'assemblée générale ; - quatre personnalités qualifiées nommées par le CSA ; - deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions de la loi du 26 juillet 1983. Le président est nommé par décret pour 5 ans après avis conforme du CSA (selon la procédure du nouvel article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986) et avis public de la commission des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire (selon la procédure de l'article 13 de la Constitution). |
* Conformément aux dispositions de l'article 40 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, le conseil d'administration d'une société nationale nouvellement créée peut valablement siéger avant l'élection des représentants des salariés, leur élection devant intervenir dans un délai maximum de deux ans à compter de la première réunion du conseil d'administration.
Source : Direction du développement des médias
Le dernier alinéa de l'article 7 du présent projet de loi précise que « le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est également président, président-directeur général, directeur général ou président du directoire de chacune des sociétés éditrices de programmes filiales de cette société ». Dans ces conditions, le président de la société Audiovisuel extérieur de la France sera en mesure de superviser la définition et la mise en oeuvre du plan opérationnel et du plan d'affaires, à caractère pluriannuel, de l'audiovisuel extérieur de la France ainsi que leur déclinaison entre les différentes sociétés filiales de la holding.
Les dirigeants actuels des sociétés de l'audiovisuel extérieur ont été nommés dès le mois de février de cette année : par un décret du 24 avril 2008, M. Alain de Pouzilhac, jusqu'alors président du directoire de France 24, a été nommé président-directeur général de la société Audiovisuel extérieur de la France, avant de devenir président de RFI 66 ( * ) et de TV5 Monde 67 ( * ) . Par décision du conseil d'administration de la holding, Mme Christine Ockrent en est devenue directrice générale déléguée.
B. Les conséquences de l'article 7 du projet de loi sur le conseil d'administration de Radio France Internationale
Une fois RFI devenue filiale de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, la composition de son conseil d'administration sera régie par l'article 6 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public .
Puisque RFI deviendra une société dont plus de la moitié du capital social sera détenue par une entreprise du secteur public au sens de la loi du 26 juillet 1983, c'est-à-dire notamment les sociétés anonymes dans lesquelles l'État détient directement plus de la moitié du capital social (ce qui sera le cas pour AEF dès lors qu'aux termes de l'article 4 du présent de loi, dans sa version modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, l'État détient directement la totalité du capital de la société en charge de l'audiovisuel extérieur), il découle des dispositions de l'alinéa premier de l'article 6 de la loi du 26 juillet 1983 que le conseil d'administration de RFI devra comprendre entre 9 et 18 membres .
Par ailleurs, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article précité, les représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II de la loi du 26 juillet 1983, devraient constituer le tiers des membres du conseil d'administration de RFI (ses effectifs étant évalués à 1 136 ETP en 2007).
L'État pourra nommer, par la voie d'un décret pris en application de l'article 51 de la loi n° 96-134 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier 68 ( * ) , des représentants au conseil d'administration de RFI : leur nombre ne peut excéder six, ni le tiers des membres du conseil d'administration. À ce titre, il conviendra de compléter la liste du décret n° 96-1054 du 5 décembre 1996 pris pour l'application de l'article 51 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996, en précisant le nombre de ces représentants de l'État et leur répartition par ministère.
TABLEAU COMPARATIF DE LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE RFI
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Avant la promulgation de la loi |
Après la promulgation de la loi |
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12 membres répartis de la façon suivante : - deux parlementaires ; - quatre représentants de l'État ; - quatre personnalités qualifiées nommées par le CSA ; - deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseil d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1 er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
Le président est nommé par le CSA parmi les représentants de l'État au conseil d'administration. |
Entre 9 et 18 membres répartis de la façon suivante : - des administrateurs nommés par l'assemblée générale ordinaire, c'est-à-dire des représentants de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ; - trois représentants du personnel élus conformément aux dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ; - le cas échéant, des représentants de l'État si un décret pris en application de l'article 51 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier le prévoit. Le président est nommé par le conseil d'administration parmi ses membres. |
III - L'examen par l'Assemblée nationale
Sur proposition de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a précisé que devront figurer, parmi les administrateurs de la société en charge de l'audiovisuel extérieur, des « personnalités indépendantes nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à raison de leur compétence ».
Par ailleurs, les amendements tendant à supprimer la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ou à interdire aux seuls rapporteurs budgétaires d'y siéger, ont été repoussés au motif qu'il revient à la loi organique, en vertu des dispositions de l'article 25 de la Constitution, de déterminer les règles relatives au régime des incompatibilités parlementaires.
IV - La position de votre commission
• Les articles 5 et 6, traitant de la composition des
conseils d'administration respectivement de France Télévisions et
de Radio France, précisent que les deux parlementaires qui y
siègeront seront «
désignés respectivement
par les commissions chargées des affaires culturelles de
l'Assemblée nationale et du Sénat
».
Aux termes de l'article 7, le conseil d'administration de la société AEF comportera, lui, deux parlementaires « désignés respectivement par l'Assemblée nationale et le Sénat ».
Sur ce point, rien ne justifie que la rédaction de l'article 7 diffère de celles des articles 5 et 6 : il convient donc de préciser que les deux parlementaires siégeant au conseil d'administration de la société AEF seront également désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat. Votre commission vous propose d'adopter un amendement en ce sens.
• Par ailleurs, l'Assemblée nationale a
modifié la rédaction de l'article 4 du projet de loi pour
préciser que l'État détient directement la totalité
du capital de la société en charge de l'audiovisuel
extérieur de la France.
Or, la rédaction de l'article 7 du projet de loi, aux termes duquel le conseil d'administration de la société AEF compte « cinq représentants désignés par l'assemblée générale des actionnaires, sous réserve des représentants de l'État qui sont nommés par décret » découlait de la configuration prévue initialement par le projet de loi dans laquelle l'État avait vocation à ne détenir directement que la majorité du capital de la holding. La rédaction de l'article 7 ménageait ainsi la possibilité que des administrateurs, en cas d'ouverture du capital de la holding, représentent les actionnaires minoritaires.
Cette possibilité étant désormais écartée par la nouvelle rédaction de l'article 4, il convient de mettre la rédaction de l'article 7 en cohérence avec les modifications apportées par l'Assemblée nationale à la structure du capital de la holding. Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement précisant que les représentants de l'assemblée générale des actionnaires seront, de fait, tous des représentants de l'État.
• Vos rapporteurs jugent curieux que la
société en charge de l'audiovisuel extérieur soit la seule
des sociétés nationales de programme nouvellement
créées dont le conseil d'administration comporte plus de
représentants de l'État que de personnes qualifiées
nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Cette configuration tend, d'ailleurs, à porter le nombre de personnes composant le conseil d'administration à un nombre pair (quatorze), laissant ainsi ouverte la possibilité que les votes du conseil soient partagés, tandis que les conseils d'administration des deux autres sociétés nationales de programme ne seront pas confrontés à une telle éventualité dès lors qu'ils comportent un nombre impair de membres (quinze pour France Télévisions et treize pour Radio France).
Votre commission vous propose, par conséquent, de modifier la composition du conseil d'administration de la société AEF, telle que prévue par le présent projet de loi, en portant à cinq le nombre de personnes qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel : son conseil d'administration comporterait ainsi quinze membres, en tenant compte du président, avec parité entre les représentants de l'État et les personnes qualifiées désignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à l'image de ce qui est prévu pour le conseil d'administration de France Télévisions.
• Par ailleurs, votre commission vous propose
d'assurer la présence d'une personne indépendante et
qualifiée disposant d'une expérience reconnue dans le domaine de
la francophonie
au sein du conseil d'administration de la
future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel
extérieur de la France.
Dans la mesure où la société Audiovisuel extérieur de la France est appelée à détenir 49 % du capital de TV5 Monde, chaîne généraliste francophone à caractère multilatéral, la présence au sein de son conseil d'administration d'une personne consciente des enjeux de la francophonie multilatérale constituera un signe positif en direction de nos partenaires francophones. Il s'agit d'apporter à ces derniers une garantie supplémentaire de prise en compte de la spécificité multilatérale de TV5 Monde dans la gestion stratégique de l'audiovisuel extérieur de la France.
Pour mémoire, l'accord du 29 avril 2008 entre les gouvernements francophones partenaires de la chaîne avait conduit à préciser que, dans le cadre de la réforme de l'audiovisuel extérieur de la France, TV5 Monde demeurerait une chaîne partenaire et non une filiale de la holding AEF, qui n'en détiendrait, pour cette raison, que 49 % du capital.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.
Article 8 (article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986) - Conditions de nomination des présidents des sociétés nationales de programme
I - Le droit existant
L'article 47-1 de la loi 30 septembre 1986 prévoit la nomination du président de France Télévisions par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui le désigne parmi les administrateurs de la société qu'il a lui-même nommés.
L'article 47-3 de la même loi définit quant à lui la procédure de nomination des présidents des sociétés Radio France et Radio France Internationale :
- le président de la société Radio France est, comme le président de France Télévisions, nommé par le CSA parmi les administrateurs de la société qu'il a lui-même désignés ;
- le président de la société Radio France Internationale est désigné par le CSA parmi les représentants de l'État au sein du conseil d'administration de la société.
Le mandat des administrateurs de ces trois sociétés est de cinq ans. Il en va de même du mandat de leurs présidents.
La procédure de nomination aujourd'hui en vigueur a été créée par la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, qui a confié le soin à la Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA), devenue depuis lors Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), puis Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en 1989, de nommer les présidents des sociétés nationales de programme.
Jusqu'en 1982, les dirigeants des entreprises publiques du secteur de l'audiovisuel avaient toujours été nommés par décret par le pouvoir exécutif . Ainsi les directeurs de l'Office de radio-diffusion-télévision française (ORTF) étaient-ils nommés en conseil des ministres. De même les présidents des sociétés issus de l'éclatement de l'ORTF étaient nommés par décret.
La loi du 29 juillet 1982, en confiant à une autorité administrative indépendante le soin de nommer le président des entreprises audiovisuelles publiques, a entendu ainsi apporter une garantie supplémentaire à l'exercice de la liberté de communication .
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989, a reconnu l'importance que revêtait l'intervention du nouveau Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les procédures de nomination des présidents des sociétés nationales de programme.
Au vu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette intervention constitue une garantie substantielle de l'indépendance des médias et, partant, de l'exercice de la liberté de communication . S'il est loisible au législateur de modifier la procédure de nomination des présidents des sociétés du secteur de l'audiovisuel public, il ne peut toutefois priver ainsi cette exigence constitutionnelle des garanties légales suffisantes.
II - Le texte du projet de loi
L'article 8 du projet de loi est inspiré par le souci de trouver un équilibre entre deux exigences fondamentales :
- l'exigence constitutionnelle de garantie de l'indépendance des entreprises audiovisuelles publiques , qui suppose que le CSA joue un rôle majeur dans la procédure de nomination ;
- l'exigence de bonne gestion des entreprises publiques , qui nécessite une gouvernance cohérente fondée sur un projet clair.
Comme le relève la Commission pour la nouvelle télévision publique, le fonctionnement actuel des structures de direction de France Télévisions n'est pas pleinement satisfaisant.
La gouvernance de la société manque en effet de cohérence : le président de la société est nommé sans que l'actionnaire unique qu'est l'État n'ait de droit de regard ; sa nomination intervient sans que le projet du nouveau président pour l'entreprise publique ne soit réellement connu de tous.
Pour une part, cette situation découle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 a en effet censuré les dispositions légales prévoyant la publication des auditions et débats du Conseil se rapportant à la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public.
Le Conseil constitutionnel a en effet estimé que la publicité des débats du CSA conduirait celui-ci à ne plus pouvoir garantir la liberté de parole de ses membres et, partant, leur indépendance de jugement et de décision.
La jurisprudence constitutionnelle pose ainsi le principe selon lequel, pour échapper à toute influence, quelle qu'elle soit, la désignation des présidents des sociétés nationales de programme doit s'opérer dans la plus grande discrétion.
Le Conseil constitutionnel a ainsi clairement formulé les difficultés entourant une procédure de nomination confiée à une autorité administrative indépendante : la pertinence du choix de celle-ci est en un sens supposée dès lors qu'elle est soustraite, par le biais d'un secret relatif, aux influences extérieures. La légitimité de l'institution découle en effet de son indépendance, mais serait remise en question si celle-ci devait assumer ouvertement des choix qu'elle ne peut pourtant éviter de faire. En assumant au vu et au su de tous ces choix, une autorité administrative indépendante risque en effet de se marquer politiquement alors même qu'elle ne fait que prendre la décision qui lui revient.
Il résulte de ces difficultés une opacité et un soupçon permanent :
- une opacité, car les décisions du CSA en matière de nomination demeurent extrêmement vagues. L'autorité administrative indépendante se contente en effet d'indiquer que le projet et la personnalité du président qu'elle désigne correspondent aux besoins de l'audiovisuel public ;
- un soupçon, car l'absence même de motivation conduit régulièrement les observateurs à supposer que la décision du Conseil est influencée par les préférences , réelles ou supposées, du pouvoir exécutif pour tel ou tel candidat.
De plus, la légitimité et l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme en est affecté : ayant été choisi sans référence explicite à un projet précis pour l'entreprise qu'ils sont appelés à diriger, ils voient leur reconnaissance fondée sur leur seule personnalité et sur le soutien politique implicite dont ils sont censés bénéficier.
Le dispositif proposé par le projet de loi permettra de dissiper cette opacité et ce soupçon en créant une procédure de nomination transparente qui permettra l'expression de choix clairs pour l'audiovisuel public et sera assortie de toutes les garanties d'indépendance.
La nomination s'opèrera en effet à l'issue de trois étapes :
1° Le pouvoir exécutif proposera le nom d'une personnalité pour exercer les fonctions de président d'une société nationale de programmes . Cette proposition devra être motivée. En vertu de l'article 13 de la Constitution, l'autorité compétente par principe est le Président de la République, qui exercera vraisemblablement son pouvoir de nomination par décret en Conseil des ministres ;
2° Le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra confirmer ce choix en donnant un avis favorable à la nomination de la personnalité proposée. Cet avis devra également être motivé. Si le CSA donne un avis défavorable, la nomination ne pourra intervenir. L'article 8 du projet de loi pose en effet le principe d'une nomination sur avis conforme du CSA. Cela signifie que le CSA dispose d'un pouvoir de blocage de la procédure qui s'apparente, selon les termes de son président, à un « pouvoir de codécision ».
3° Les commissions permanentes chargées des affaires culturelles au sein de l'Assemblée nationale et du Sénat émettront chacune un avis favorable ou défavorable sur la nomination proposée. Si les avis défavorables émis par les parlementaires dépassent les trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de chaque commission, la nomination ne pourra intervenir .
En conséquence, le projet de loi confie bien au pouvoir exécutif le soin de nommer le président de France Télévisions, mais il assortit cette compétence d'un double verrou :
- le CSA disposera d'un pouvoir de codécision qui lui permettra d'exercer sur la procédure de nomination la même influence que celle qui était la sienne auparavant ;
- les commissions permanentes des assemblées se verront reconnaître un pouvoir de veto , qui leur permettra d'empêcher une nomination relevant de l'erreur manifeste.
Il convient de noter à cet égard que le pouvoir accordé aux assemblées parlementaires et au CSA n'est pas de même nature :
- le CSA pourra aisément bloquer la procédure de nomination, puisqu'il lui suffira de se prononcer en ce sens à la majorité de ses membres .
En l'absence de toute disposition contraire, c'est en effet la procédure de droit commun prévue au septième alinéa de l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986 qui s'appliquera : « Le CSA ne peut délibérer que si six au moins de ses membres sont présents. Il délibère à la majorité des membres présents. Le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix ».
Par ailleurs, l'article 7 du règlement intérieur du CSA précise notamment la procédure applicable aux nominations des présidents des sociétés nationales de programme. Sous réserve des nécessaires adaptations, elles devraient régir également l'adoption de l'avis prévu par l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa nouvelle rédaction.
Aux termes de l'article 7 du règlement intérieur du Conseil, « les décisions prévues aux articles 47-1 à 47-5 et à l'article 50 de la loi du 30 septembre 1986 font l'objet d'un vote à bulletins secrets. Elles sont acquises dès lors qu'un candidat recueille au moins cinq voix.
Si la décision n'est pas acquise après deux tours de scrutin, un nouveau vote a lieu sur les deux candidatures ayant obtenu le plus de voix au deuxième tour.
Si, du fait des ex aequo, plus de deux candidats arrivent en tête au deuxième tour de scrutin, il est procédé à autant de tours de scrutin qu'il en faut pour que le vote définitif puisse avoir lieu dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. »
En tout état de cause, le pouvoir de codécision du CSA s'exercera à l'issue d'une audition et de délibérations confidentielles, la jurisprudence du Conseil constitutionnel demeurant applicable.
Le CSA aura donc les moyens de bloquer la procédure, mais ne représentera pas l'instance où s'exposera publiquement le projet du candidat pressenti pour exercer les fonctions de président d'une société nationale de programme ;
- à l'inverse, les commissions permanentes des assemblées ne pourront bloquer la procédure de nomination que si la nomination proposée est suffisamment discutable pour conduire l'opposition et une partie de la majorité gouvernementale à se réunir pour refuser la nomination .
Mais l'avis des commissions permanentes pourrait être formulé à l'issue d'une audition publique. Rien ne l'empêche au demeurant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel faisant obstacle à la publicité des débats au sein d'une autorité administrative indépendante, mais non au sein d'une assemblée parlementaire.
Il est dès lors loisible au législateur organique de prévoir la publicité des auditions préalables à une nomination. Votre commission vous proposera donc un amendement en ce sens lors de l'examen de l'article unique du projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
L'avis rendu par les commissions permanentes sera donc avant toute chose l'occasion, pour le candidat proposé, de présenter de manière précise et détaillée le projet qui est le sien pour l'entreprise publique dont il pourrait avoir la charge. De cette manière, la nomination du président des sociétés nationales de programme ne sera plus le choix d'une personnalité, mais avant tout celui d'un projet.
En ce sens, le texte du projet de loi rejoint l'intention qui présidait aux travaux de la Commission pour la nouvelle télévision publique : détacher la procédure de nomination des questions de personne et en faire l'occasion de définir un projet pour l'audiovisuel public.
L'article 8 du présent projet de loi modifie en conséquence l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986. Celui-ci précisait jusqu'ici que la nomination des présidents des sociétés nationales de programme faisait l'objet d'une décision motivée.
A l'avenir, l'article 47-4 régira la nomination des présidents des sociétés nationales de programme. En effet, les dispositions portant sur les nominations des présidents des sociétés nationales de programme figurant aux articles 47-1 et 47-3 sont supprimées par les articles 5 et 7 du projet de loi.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur au nom de la commission spéciale.
Elle a notamment précisé très clairement l'ordre d'intervention du CSA et des commissions permanentes : le CSA est consulté tout d'abord. S'il émet un avis négatif, la procédure est interrompue. S'il rend un avis favorable, les commissions permanentes des deux assemblées sont consultées.
A l'issue du vote dans les deux commissions, le pouvoir exécutif peut procéder à la nomination si les votes défavorables n'atteignent pas la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Pour ce faire, les votes exprimés dans chaque commission sont additionnés et la majorité est calculée par rapport à l'ensemble des suffrages exprimés dans les deux commissions.
Cet ordre de consultation permet de reconnaître :
- le pouvoir de codécision du CSA , qui peut mettre fin à la procédure en émettant un avis négatif ;
- le statut d'institutions consultées en dernier ressort des commissions permanentes des assemblées . Leur avis intervient en effet après celui du CSA et peut remettre en cause celui-ci si la majorité des trois cinquièmes est atteinte en faveur du veto .
IV - La position de votre commission
Vos rapporteurs souhaitent tout d'abord rappeler que le caractère peu satisfaisant de la procédure actuelle de nomination du président de France Télévisions a conduit la Commission pour la nouvelle télévision publique à proposer un schéma de gouvernance radicalement différent pour la nouvelle télévision publique .
L'atelier consacré à ces questions, auxquels participaient nos collègues Jacques Valade, alors président de la commission des affaires culturelles, et Louis de Broissia, alors rapporteur de la commission pour l'audiovisuel, avait souhaité, en effet, que la nomination du président de France Télévisions soit confiée au conseil d'administration de la société, dont la composition aurait été significativement rénovée .
Au sein de ce conseil auraient en effet siégé pour l'essentiel des professionnels et des chefs d'entreprise, à même d'apprécier et de juger le projet du futur président de l'entreprise France Télévisions. L'indépendance de gestion et de fonctionnement de la société aurait ainsi été garantie.
Quant à la régulation publique, elle aurait été assurée par le biais des missions assignées à France Télévisions par la loi, le règlement ainsi que son cahier des charges et son COM.
Ce modèle innovant était particulièrement remarquable , dans la mesure où il formulait une vision cohérente de la gouvernance d'une entreprise publique : celle-ci repose non sur l'intervention de l'État à tous les stades de la vie de la société, mais sur la définition d'objectifs et de missions dont la mise en oeuvre revient, sous le contrôle du Gouvernement et du Parlement, à une société libre de définir sa stratégie et ses orientations.
Il n'a toutefois pas pu être repris par le projet de loi. Votre commission le regrette, même si elle constate que le choix opéré par le présent texte se fonde sur deux nécessités juridiques :
- le modèle de gouvernance défini par la Commission pour la nouvelle télévision publique risquait de se révéler inconstitutionnel , en retirant tout pouvoir de décision au CSA. Les propositions de la commission dite « Copé » prévoyaient, en effet, que le CSA élaborait la liste restreinte des candidats parmi lesquels le conseil d'administration opérait son choix. Toutefois, le CSA ne jouait ainsi qu'un rôle de filtre. Or dans sa décision du 26 juillet 1989 précitée, le Conseil constitutionnel relevait explicitement, pour ne pas censurer une disposition portant sur la nomination du président de France Télévisions, que sa « nomination relev[ait] toujours d'une autorité administrative indépendante » et que les modifications apportées à la procédure de nomination « n'aboutiss[aient] donc pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel » ;
- la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, précitée, intervenue après la remise du rapport de la Commission pour une nouvelle télévision publique, a modifié l'article 13 de la Constitution afin d'associer de manière significative le Parlement à l'exercice du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Dès lors, il apparaissait peu compréhensible de ne pas appliquer cette nouvelle disposition constitutionnelle à la nomination des présidents des sociétés nationales de programme.
Aux termes de l'article 13 de la Constitution, « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. »
A l'évidence, la nomination du président de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, dès lors qu'elle a trait à l'indépendance des médias et aux garanties légales apportées à l'exercice de la liberté de communication, rentre dans le champ des emplois dont l'importance pour la garantie des droits et libertés est certaine.
En conséquence, le schéma de gouvernance proposé par la commission dite « Copé » ne pouvait plus être retenu.
Votre commission considère donc l'article 8 du projet de loi comme une solution intermédiaire, qui ne permet pas de clarifier la gouvernance des entreprises audiovisuelles de la manière dont le souhaitait la Commission pour la nouvelle télévision publique, mais qui conduit néanmoins à fixer de manière transparente les rôles respectifs des autorités publiques prenant part à cette nomination.
Votre commission estime, en effet, que les différentes instances intéressées joueront à l'avenir un rôle complémentaire :
- le pouvoir exécutif aura la charge de proposer au CSA et aux commissions permanentes des assemblées une personnalité capable de formuler un projet clair et ambitieux pour l'audiovisuel public ;
- le CSA devra apprécier la pertinence technique de ce projet et les garanties d'indépendance présentées par le candidat pressenti ;
- les commissions permanentes seront le lieu où le projet de la personnalité proposée sera clairement exposé et discuté. Le choix politique, au sens fort du terme, qui préside à la nomination d'un président d'entreprise publique fera ainsi l'objet d'une véritable publicité.
La nomination du président de France Télévisions, de Radio France ou de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sera donc à l'avenir l'occasion privilégiée pour engager un débat public sur l'avenir du service public de l'audiovisuel et sur les orientations que doivent retenir les entreprises publiques.
Au surplus, la responsabilité politique du choix de ce projet sera clairement assumée par le pouvoir exécutif. En proposant une personnalité au CSA et aux commissions permanentes concernées, le Président de la République prendra en effet la première responsabilité de ce choix, dont il rendra compte devant l'opinion publique.
De plus, ce choix sera discuté non seulement au sein du Conseil supérieur de l'audiovisuel, mais également et publiquement cette fois-ci dans les commissions permanentes des assemblées concernées.
C'est pourquoi votre commission estime que l'article 8 ne constitue en rien une forme de régression.
A cet égard, il convient de mesurer l'écart qui sépare une nomination par décret d'une nomination par décret sur avis conforme du CSA et après consultation des commissions parlementaires permanentes.
Dans le premier cas, la nomination intervient sans que le choix politique qui la sous-tend n'ait pu être explicité et discuté. La responsabilité médiatique du Président de la République est ainsi engagée, sans qu'elle ne puisse être mise en cause au sein d'une institution politique capable de la contester.
Dans le second cas, le pouvoir de nomination reconnu au Président de la République est avant tout un pouvoir de proposition : le choix politique qui est alors formulé pour le service public de l'audiovisuel est ensuite débattu au sein de deux types d'institutions dont les rôles, par ailleurs essentiels, sont parfaitement complémentaires.
Le CSA est, en effet, une instance indépendante, qui dispose de toute la latitude nécessaire pour s'opposer à la proposition formulée par le pouvoir exécutif et ceci à l'issue d'une délibération dont le résultat seul est rendu public.
Quant à lui, le Parlement est une instance politique et démocratique, où le pouvoir législatif pourra prendre la responsabilité non seulement de discuter publiquement le choix qui sous-tend la proposition de nomination, mais encore d'y opposer son veto si celle-ci est manifestement erronée.
La procédure proposée à l'article 8 tire donc pleinement parti du principe de séparation des pouvoirs pour distribuer les rôles respectivement tenus par le pouvoir exécutif, par le pouvoir législatif et par l'autorité administrative indépendante qu'est le CSA.
Le choix du Président de la République devra, en effet, être justifié par quatre fois : le candidat devra s'expliquer sur ses intentions devant le CSA, puis devant chacune des commissions permanentes considérées, avant d'être nommé, s'il n'y a pas d'opposition, par un décret lui-même motivé.
Il est donc extrêmement difficile de considérer que l'article 8 introduit, à un titre ou à un autre, l'arbitraire dans la nomination des présidents des sociétés nationales de programme.
Aussi, si votre commission aurait préféré que la procédure proposée par la Commission pour la nouvelle télévision publique puisse être mise en oeuvre, elle vous demande néanmoins d'adopter l'article 8 sans modification .
Article 9 (article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986) - Conditions de révocation des présidents des sociétés nationales de programme
I - Le droit existant
L'article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986 pose le principe selon lequel « les mandats des présidents des conseils d'administration des sociétés mentionnées aux articles 47-1 à 47-3 peuvent leur être retirés dans les mêmes formes que celles dans lesquelles il leur ont été confiés ».
Ce principe constitue la reprise dans la loi du 30 septembre 1986, du principe posé à l'article L. 225-47 du code de commerce, qui, s'agissant des présidents de conseil d'administration des sociétés anonymes, dispose : « Le conseil d'administration peut le révoquer à tout moment. Toute disposition contraire est réputée non écrite. » 69 ( * )
Toutefois la révocation ad nutum , qui est la règle en matière de sociétés anonymes, ne s'applique aux présidents de conseil d'administration des sociétés nationales de programme qu'avec certains tempéraments : l'article 47-5 de la loi de 1986 posant un principe de parallélisme des formes, la révocation du président des sociétés nationales de programme doit sans doute être motivée comme l'est, en application de l'article 47-4 de la même loi, la nomination de ces derniers.
Pour autant, les dispositions de l'article 47-5 n'ayant jamais été mises en oeuvre, les précédents manquent sur l'encadrement effectif de la procédure de révocation et sur les recours dont la décision de retrait de mandat est susceptible.
Votre commission observe néanmoins que si la révocation n'est encadrée par aucune exigence particulière, s'agissant notamment de ses motifs, elle relève en tout état de cause d'une autorité administrative indépendante. Au-delà du parallélisme des formes posé par l'article 47-5, l'intervention du CSA apparaît comme une garantie essentielle de l'indépendance des présidents des sociétés de l'audiovisuel public.
II - Le texte du projet de loi
L'article 9 du projet de loi modifie le premier alinéa de l'article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986, afin de tirer les conséquences de l'article 8, qui crée une nouvelle procédure de nomination.
En effet, l'application du parallélisme des formes prévu par la rédaction en vigueur de l'article 47-5 devenait juridiquement impossible du fait de la création de la procédure prévue à l'article 8 du projet de loi et à l'article unique du projet de loi organique.
Cette procédure suppose en effet l'intervention de trois organes :
- la nomination par décret et l'avis motivé du CSA sont prévus par la loi ordinaire ;
- l'avis des commissions parlementaires permanentes relève de la loi organique prise en application du nouvel article 13 de la Constitution.
Or s'il était loisible au législateur de prévoir que la révocation se faisait par décret, après avis conforme du CSA, il ne l'était pas de poser dans la loi ordinaire le principe d'une intervention des commissions permanentes au titre de l'article 13 de la Constitution.
La jurisprudence constitutionnelle française est en effet marquée par un principe d'interprétation strict en matière de relation entre les pouvoirs. En l'absence de base constitutionnelle explicite, le Conseil constitutionnel ne manque jamais de censurer une disposition étendant les prérogatives respectives du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.
L'interprétation des articles 34 et 37 de la Constitution fait exception à ce principe jurisprudentiel, mais cette hypothèse singulière trouve son origine dans les instruments qu'offre la Constitution au Gouvernement pour faire respecter le domaine propre du règlement.
Or l'article 13 de la Constitution fait référence à l'exercice du seul pouvoir de nomination et ne vise en aucun cas la révocation . Dès lors, à peine d'inconstitutionnalité, il paraissait impossible de respecter le principe du parallélisme des formes en matière de révocation des présidents des sociétés nationales de programme.
En conséquence, l'article 9 du projet de loi ne reprend que partiellement la procédure applicable à la nomination des présidents des entreprises publiques de l'audiovisuel.
Il prévoit donc l'intervention :
- du pouvoir exécutif , qui a l'initiative du retrait de mandat ;
- du CSA , qui est consulté sur cette révocation. Le retrait de mandat s'exerçant sur avis conforme, le CSA peut donc y faire obstacle.
L'avis conforme, avec possibilité de veto, des commissions parlementaires permanentes n'était donc pas prévu par le projet de loi initial s'agissant de la seule révocation.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements proposés par le rapporteur au nom de la commission spéciale.
Outre un amendement de clarification rédactionnelle, l'Assemblée a renforcé les garanties entourant la révocation des présidents des sociétés nationales de programme en prévoyant un strict parallélisme des formes entre la nomination et le retrait de mandat.
Les commissions permanentes concernées seront donc consultées au sujet de la révocation et celle-ci ne pourra avoir lieu si les votes négatifs représentent trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.
IV - La position de votre commission
Votre commission estime tout d'abord que l'article 9 du projet de loi ne pouvait pas, à peine d'inconstitutionnalité, être adopté dans la rédaction proposée par le Gouvernement.
Le Conseil constitutionnel considère, en effet, que la modification des dispositions légales entourant la nomination et la révocation des présidents des sociétés nationales de programme peut être opérée par le législateur à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.
Parmi ces exigences figure l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme qui, en vertu de la jurisprudence constitutionnelle, concourt à l'exercice effectif de la liberté de la communication. 70 ( * )
En l'état du droit, cette indépendance est garantie par l'existence d'une procédure de retrait de mandat opérée dans les mêmes formes que la nomination. Il s'agit là d'une disposition qui n'est pas purement formelle : elle confie en l'espèce au seul CSA la compétence non seulement de nomination, mais aussi de révocation, contribuant ainsi à garantir l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme.
En posant un principe de parallélisme des formes, l'article 47-5 a, en conséquence, défini le niveau minimum des garanties d'indépendance accordées aux présidents des sociétés précitées : leur révocation doit s'opérer dans les mêmes conditions et avec les mêmes garanties que leur nomination.
En prévoyant à l'article 9 que la révocation s'opérait par décret motivé sur avis conforme et motivé du CSA, le projet de loi initial tendait à entourer la révocation de garanties moins strictes que la nomination. Ce faisant, il marquait un recul par rapport à l'équilibre des textes en vigueur, qui posent un parallélisme strict.
Pour votre commission, le législateur peut donc, indépendamment de toute référence à l'habilitation donnée à l'article 13 de la Constitution, subordonner la révocation au respect d'une procédure aussi stricte que celle qui vaut pour la nomination.
Au surplus, votre commission observe que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a reconnu une compétence particulière au législateur pour garantir la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias. Sur ce seul fondement, il lui est loisible d'apporter les garanties nécessaires à l'indépendance du secteur audiovisuel public.
Votre commission note, à cet égard, qu'une telle compétence reconnue au législateur par la Constitution n'aurait pas de sens si elle excluait la possibilité pour celui-ci de venir subordonner l'exercice du pouvoir de nomination dans le secteur public audiovisuel à l'intervention d'un autre organe ou d'une autre institution.
En effet, s'agissant de ce dernier secteur, l'indépendance et la liberté des médias ne peuvent se définir que dans le rapport que ceux-ci entretiennent avec le pouvoir politique, et singulièrement avec le pouvoir exécutif.
Aussi, sauf à vider de son sens la disposition adoptée dans la Constitution à l'initiative du Sénat sur proposition de M. David Assouline (Soc - Paris), il apparaît impossible de dénier au législateur la possibilité de régler les formes selon lesquelles les présidents des sociétés nationales de programme sont révoqués.
Votre commission observe que l'Assemblée nationale a souhaité un parallélisme des formes s'agissant de sociétés jouant un rôle déterminant dans l'exercice de la liberté de la communication.
Elle estime néanmoins nécessaire de renforcer plus encore ces garanties. L'article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986 a, en effet, été inspiré par la volonté de transposer dans le droit applicable aux entreprises publiques de l'audiovisuel la faculté de révocation ad nutum ouverte aux conseils d'administration des sociétés anonymes de droit commun. Cette transposition n'était toutefois que formelle : l'autorité de nomination étant le CSA, la révocation par ce dernier, aussi peu encadrée soit-elle, apparaissait comme une garantie essentielle de l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme.
Lorsque l'autorité de nomination est le pouvoir exécutif, le parallélisme des formes ne revêt plus la même signification : il revient, en effet, à confier à l'autorité politique le soin de prendre l'initiative de la révocation, fragilisant ainsi l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme.
En effet, l'indépendance de ces derniers ne tient pas seulement à leur procédure de nomination, mais aussi et surtout aux conditions qui entourent leur possible révocation.
La nomination par une autorité politique ne signifie pas la subordination à cette autorité si, une fois la nomination opérée, l'indépendance de la personnalité nommée est garantie. A contrario , lorsque la révocation par l'autorité de nomination est la règle, elle signifie une subordination à cette même autorité.
Ici encore, lorsque la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public était opérée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la révocation décidée dans les mêmes formes n'était pas perçue comme une remise en cause de l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme, puisque l'autorité de révocation et de nomination était une autorité administrative indépendante qui ne pouvait s'engager dans un retrait de mandat pour des motifs autres qu'indiscutables.
Tel n'est plus nécessairement le cas lorsque l'autorité de révocation est une autorité politique .
Il ne s'agit pas là d'un cas d'école, puisque M. Philippe Guilhaume, premier président commun des sociétés Antenne 2 et FR3, a démissionné un peu plus d'un an après avoir été nommé suite aux pressions du pouvoir politique. Si de telles pressions étaient imaginables alors que le pouvoir exécutif n'avait pas le pouvoir de révoquer les présidents des sociétés nationales de programme, il n'y a aucune raison d'en exclure la possibilité lorsque l'autorité politique pourra engager elle-même la procédure de retrait de mandat.
C'est pourquoi votre commission estime indispensable d'apporter des garanties supplémentaires en matière de révocation des présidents des sociétés nationales de programme, dans la mesure où leur mandat peut leur être retiré par décret.
Votre commission note avec satisfaction que l'intervention du CSA est prévue par le présent projet de loi. Elle constitue une première garantie significative.
Votre commission juge néanmoins nécessaire de la doubler d'une deuxième garantie reposant sur le pouvoir législatif . Rien ne garantira mieux l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme que le fait de subordonner leur révocation à la confirmation de celle-ci à la majorité qualifiée par les commissions parlementaires permanentes des assemblées.
Dès lors que l'exigence d'une majorité qualifiée sera posée, elle conduira, en effet, à subordonner la révocation à un accord donné aussi bien par des parlementaires de la majorité gouvernementale que par des parlementaires de l'opposition.
La révocation ne pourra alors avoir lieu que si elle apparaît parfaitement justifiée aux yeux de tous. Ce pourrait être le cas si la télévision de service public venait à manquer de manière indiscutable aux missions qui sont les siennes ou si le président d'une société nationale de programme se trouvait dans l'incapacité à exercer ses fonctions pour des raisons personnelles.
Votre commission considère qu'une telle procédure, en soumettant la révocation des présidents des sociétés nationales de programme à des exigences plus fortes que celles valant pour leur nomination, se rapprocherait du régime applicable à la nomination et à la révocation des fonctionnaires et agents publics occupant des emplois jouant un rôle essentiel en matière de préservation des droits et libertés .
Ainsi, le président et les membres des autorités administratives indépendantes sont-ils nommés par des autorités politiques, mais sont irrévocables. Tel est notamment le cas pour les membres et les présidents du Conseil constitutionnel ou du CSA.
De même, les magistrats du siège sont nommés par le Président de la République sur avis conforme ou, dans certaines hypothèses, sur simple avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), mais sont inamovibles. Par ailleurs, lorsqu'il statue en matière disciplinaire, le CSM est présidé, s'agissant des magistrats du siège, par le Premier président de la Cour de cassation. Jusqu'à l'adoption de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, tel n'était pas le cas pour les matières autres que disciplinaires, le CSM étant alors présidé par le Président de la République.
Les présidents de société nationale de programmes ne sont pas des dirigeants d'entreprises publiques comme les autres, car leur indépendance est l'une des conditions de l'exercice effectif d'une liberté exercée par la Constitution.
Sans aller jusqu'à l'irrévocabilité, votre commission considère qu'ils doivent bénéficier de garanties particulières. Elle propose donc de subordonner leur révocation à des garanties plus importantes encore que celles qui entourent leur nomination.
Votre commission a donc adopté un amendement prévoyant que la révocation ne peut avoir lieu si le nombre de votes favorables à celle-ci n'atteint pas la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions chargées des affaires culturelles de chacune des deux assemblées parlementaires.
Votre commission vous demande d'adopter l'article 9 ainsi modifié.
Article 10 (article 47-6 de la loi du 30 septembre 1986) - Coordination liée à la création de la société nationale de programme France Télévisions
L'article 47-6 de la loi du 30 septembre 1986 dispensait de certaines formalités prévues aux articles L. 225-38 à L. 225-42 du code commerce la passation de conventions entre la holding France Télévisions et les différentes sociétés nationales de programme qu'elle contrôlait.
L'article 1 er du projet de loi réunissant ces sociétés au sein d'une société unique, l'application de cette disposition aux conventions unissant les sociétés fusionnées n'a plus lieu d'être. Toute référence à celle-ci est donc supprimée par le présent article 10.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
CHAPITRE II - Des
fréquences et de la diffusion
Article 11 (article 26 de la loi 30 septembre 1986)
- Conditions d'attribution de la ressource
radioélectrique
I - Le droit existant
Le II de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 reconnaît aux sociétés mentionnées à l'article 44 un droit prioritaire d'usage de la ressource radioélectrique pour l'exercice de leurs missions de service public. A la différence des opérateurs privés, l'attribution de fréquences aux sociétés de l'audiovisuel public se fait en dehors des procédures d'appel à candidatures. Elle se fait en effet après demande du Gouvernement formulée auprès de l'instance de régulation compétente. Il s'agit du CSA pour la ressource radioélectrique de diffusion et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) pour la ressource radioélectrique de transmission.
Dans le premier cas, sont concernées les fréquences permettant la diffusion des services de communication audiovisuelle et leur mise à disposition immédiate au public. Dans le second cas, il s'agit des fréquences permettant les liaisons de transport d'un point d'émission vers un point de diffusion ou un point de réception et n'aboutissant pas directement à la mise à disposition immédiate du public.
II - Le texte du projet de loi
Par coordination avec l'article 2 du projet de loi prévoyant la filialisation de RFI au sein de la société nationale de programmes en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, le 1° de l'article étend le droit d'usage prioritaire reconnu aux sociétés mentionnées à l'article 44 aux filiales de celles-ci lorsqu'elles exercent des missions de service public. RFI continuera donc à disposer d'un droit d'usage prioritaire de la ressource radioélectrique.
Toutefois, même si cet article concerne en premier lieu RFI, il ne fait pas obstacle, dans sa rédaction actuelle, à l'attribution de ce droit d'usage prioritaire à d'autres filiales de service public des sociétés nationales de programme. Les services de communication audiovisuelle non linéaires proposés par des filiales de service public se verraient aussi ouvertes la faculté de bénéficier à titre prioritaire de la ressource radioélectrique. Toutefois, cette attribution ne serait pas automatique, le Gouvernement exerçant par nature un droit de regard sur les demandes qu'il adresse aux instances de régulation.
Par coordination avec l'article 1 er du projet de loi créant une société unique dénommée France Télévisions, le 2° de l'article 11 supprime la deuxième phrase du premier alinéa du II de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986, qui reconnaissait un droit d'usage prioritaire à RFO afin d'assurer la continuité territoriale des sociétés nationales de programme métropolitaines dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale .
IV - La position de votre commission
Votre commission approuve l'élargissement des bénéficiaires du droit d'usage prioritaire de la ressource radioélectrique opéré par le présent article. Elle estime en particulier que celui-ci permettra utilement la mise en place de services de communication audiovisuelle innovants.
Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.
Article 12 (article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986) - Obligation de reprise des chaînes publiques
I - Le droit existant
Le I de l'article 34-2 consacre l'obligation pour tout distributeur de services n'utilisant pas de fréquences terrestres assignées par le CSA de mettre gratuitement à disposition de ses abonnés les programmes des sociétés de France Télévisions et de la chaîne Arte diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique. La reprise de ces programmes est opérée aux frais du distributeur.
Le I de l'article 34-2 prévoit également la reprise des « services spécifiquement destinés au public métropolitain édités par la société mentionnée au 4° du I de l'article 44 ». Il s'agit des programmes de France Ô, car cette chaîne n'a pas de personnalité juridique propre et constitue l'un des services de télévision édité par RFO.
Par ailleurs, la dernière phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2 prévoit que lorsque le distributeur diffuse une offre de services en mode numérique, l'obligation de reprise inclut l'ensemble des services de télévision proposés par les sociétés visées au I de l'article 44.
Le périmètre de l'obligation de reprise est alors élargi, puisqu'il inclut également les programmes de France 4, chaîne diffusée uniquement en mode numérique, ainsi que les programmes continus de France 5 et de la chaîne Arte, qui sont diffusés en mode numérique via deux canaux séparés.
Enfin, une obligation de reprise particulière est prévue dans les collectivités d'outre-mer, puisqu'elle ne vise que les services de la société RFO diffusés par voie hertzienne terrestre dans la collectivité concernée. Votre commission reviendra de manière plus approfondie sur ces dernières dispositions à l'occasion de l'examen de l'article 13 bis.
II - Le texte du projet de loi
Par coordination avec la création à l'article 1 er de l'entreprise unique France Télévisions, le 1° prévoit de supprimer la référence à la société RFO subsistant dans la première phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2. RFO étant absorbée par France Télévisions, la référence à France Ô, service édité jusqu'ici par RFO, doit être modifiée afin de préciser qu'il s'agira à l'avenir d'un service diffusé par France Télévisions.
De même, l'obligation de reprise en outre-mer des programmes de RFO prévue par le deuxième alinéa du II de l'article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986 doit être modifiée. Le 2 ° de l'article 12 procède donc à cette coordination.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
Outre un amendement rédactionnel du rapporteur présenté au nom de la commission spéciale, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du même auteur prévoyant que l'obligation de reprise englobe également, pour les distributeurs proposant des offres en haute définition, les chaînes de télévision publiques diffusées en haute définition.
IV - La position de votre commission
Votre commission approuve cet article tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale. Elle considère tout particulièrement légitime l'élargissement de l'obligation de reprise par les distributeurs n'utilisant pas de fréquences terrestres assignées par le CSA des chaînes publiques diffusées en haute définition lorsque leur offre comprend des chaînes en haute définition.
Elle vous propose un amendement de clarification qui précise que cette obligation de reprise des chaînes publiques en haute définition vaut non seulement lorsque l'offre du distributeur ne comprend que des chaînes diffusées en haute définition, mais aussi lorsqu'elle ne propose que certaines chaines en haute définition. La rédaction initiale de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale pouvait en effet laisser subsister un doute à ce sujet.
Votre commission observe, en outre, que cette obligation de reprise des chaînes publiques en haute définition ne se substitue pas, mais s'ajoute à l'obligation de reprise des chaînes diffusées en mode analogique ou en mode numérique. Une petite partie des foyers français étant équipés en téléviseurs capables d'afficher dans les meilleures conditions les chaînes diffusées en haute définition, il convient en effet de prévoir que l'obligation de reprise porte sur l'ensemble des services de télévision publics, qu'ils soient diffusés en haute définition ou qu'ils ne le soient.
De fait, France 2 sera par exemple présente deux fois sur ces offres, une première fois au titre de la reprise des chaînes numériques publiques et une deuxième fois, cette fois-ci en haute définition, au titre de la reprise des chaînes numériques publiques diffusées en haute définition.
Tel est au demeurant le cas pour les offres de TNT en haute définition, qui comprennent deux fois les chaînes concernées.
Votre commission observe enfin que la rédaction du 1° bis n'exclut pas la mise en oeuvre du droit d'opposition à la reprise de ses programmes reconnus à France Télévisions, à TV5 et à Arte par la première phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2 modifié.
L'alinéa nouveau créé par le projet de loi constitue, en effet, de même que la seconde phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2, une modalité de l'obligation de reprise consacrée par le premier alinéa de cet article et non une obligation autonome qui, par une formulation nouvelle, exclurait ce droit d'opposition.
Votre commission vous demande d'adopter l'article 12 ainsi modifié.
Article 12 bis (nouveau) (article 34-4 de la loi du 30 septembre 1986) - Numérotation des services de télévision dans les offres des distributeurs de services
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à imposer aux distributeurs de réserver un bloc de leur offre à la reprise des chaînes gratuites de la télévision numérique terrestre, dans l'ordre dans lequel elles sont diffusées sur la TNT.
I - Le droit existant
Le législateur a prévu des dispositions particulières afin de garantir l'exposition des chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT). L'article 34-4 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que : « Sans préjudice des articles 34-1 et 34-2, tout distributeur de services fait droit, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux demandes des éditeurs de services de télévision ne faisant pas appel à rémunération de la part des usagers et dont la diffusion est autorisée conformément aux articles 30 ou 30-1 tendant, d'une part, à permettre l'accès, pour la réception de leurs services, à tout terminal utilisé par le distributeur pour la réception de l'offre qu'il commercialise et, d'autre part, à assurer la présentation de leurs services dans les outils de référencement de cette offre ».
Le référencement d'une offre de télévision par un distributeur peut prendre différentes formes. Il est effectué :
- soit par l'intermédiaire d'une mosaïque, délivrée sur un canal de l'offre, présentant simultanément des images réduites de l'ensemble des services de l'offre ;
- ou encore, à l'aide d'un guide électronique des programmes, application interactive qui permet d'accéder aux chaînes selon leur thématique ou leur programmation, et éventuellement d'effectuer des recherches sur ces éléments ;
- ou enfin, directement par un parcours dans le plan de services : l'utilisateur peut soit saisir directement le numéro du service, soit accéder aux services immédiatement adjacents à la chaîne qu'il regarde.
Selon le Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'accès direct par la numérotation constitue en France « la voie d'accès privilégiée aux services de télévision. En cela, la situation française diffère, par exemple, de celle du Royaume-Uni, où l'usage du guide électronique des programmes apparaît plus répandu ».
La question de la numérotation et de l'organisation du plan de services d'un distributeur est donc susceptible d'avoir des répercussions importantes sur l'activité des différents acteurs , en ce qu'elle conditionne l'accès des téléspectateurs aux offres de services de télévision.
Dans sa délibération n° 2007-167 du 24 juillet 2007 relative à la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services, le CSA a considéré que les distributeurs non hertziens (câblo-opérateurs, plateformes satellitaires, ADSL) devaient mettre en place un « bloc thématique TNT », regroupant dans une suite homogène les chaînes de la TNT gratuite, présentes par ailleurs dans l'offre de services dans la thématique adaptée . Au sein de ce bloc, le distributeur doit respecter l'ordre de la numérotation logique définie par le Conseil. Ce bloc doit être aisément accessible au téléspectateur dans le plan de services.
S'appuyant sur les travaux du législateur, le CSA a ainsi proposé un compromis intéressant entre la liberté des diffuseurs et la lisibilité de leurs plans de services pour les téléspectateurs.
II - Le texte de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a souhaité apaiser les longs débats sur la question de la reprise sur les autres supports de la numérotation des chaînes de télévision de la TNT, en posant dans la loi les principes fixés par le CSA.
Le présent article prévoit ainsi que les chaînes de la TNT doivent être reprises dans un bloc (à la suite) sur les autres supports, au sein duquel l'ordre de la numérotation de la TNT est respecté.
III - La position de votre commission
Vos rapporteurs rappellent que la question de la numérotation doit faire l'objet d'un arbitrage entre des intérêts divergents :
- pour le téléspectateur, l'enjeu est notamment d'accéder aux chaînes de son choix avec facilité ;
- pour les éditeurs, la numérotation doit permettre de trouver le public le plus large possible et présenter un caractère de stabilité ;
- pour les distributeurs, la numérotation doit contribuer à la stratégie commerciale, en permettant d'adapter l'offre aux attentes des abonnés et de maximiser l'exposition des chaînes affiliées.
Vos rapporteurs estiment que, dans ce domaine, l'intérêt des téléspectateurs, qui reçoivent massivement la TNT, doit primer. Or, s'il leur paraît indéniable que la mise en place d'un bloc homogène des chaînes de la TNT (en sus de la présentation de ces chaînes au sein des blocs thématiques) est très utile pour les téléspectateurs, ils estiment que la réelle valeur ajoutée serait de leur offrir sur tous les supports une numérotation qu'ils connaissent , et non pas seulement un ordre de numérotation.
Votre commission vous propose donc un amendement :
- posant le principe de l'utilisation de la numérotation logique du CSA valant pour la TNT sur tous les supports ;
- permettant toutefois aux distributeurs, lorsqu'ils le souhaitent, de reprendre ces chaînes dans un bloc qui démarre à partir d'une centaine : les chaînes de la TNT pourraient ainsi être retrouvées à partir du numéro 101 (102 pour France 2, 103 pour France 3, et ainsi jusqu'à 119), ou 201, ou 301...
Vos rapporteurs estiment que cette disposition permettrait aux téléspectateurs :
- de retrouver les chaînes telles qu'elles sont présentées dans la plupart des magazines de télévision ;
- pour ceux qui ont migré de l'offre en TNT à une offre de télévision payante n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil, de retrouver la numérotation qui leur était familière ;
- et pour ceux qui disposent de deux téléviseurs, dont l'un utilise une réception hertzienne en mode numérique et l'autre un support alternatif de diffusion, de disposer de deux numérotations très proches.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 13 (article 34-5 de la loi du 30 septembre 1986) - Coordination relative à la reprise de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 en mode numérique
L'article 34-5 de la loi du 30 septembre 1986 consacre l'obligation de reprise par les distributeurs de services n'utilisant pas de fréquences assignées par le CSA de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 lorsque ces services sont diffusés en mode numérique. Il permet également à ces distributeurs de déroger à cette obligation lorsque les capacités techniques de ces réseaux ne le permettent pas.
Par coordination avec la création à l'article 1 er du présent projet de loi de l'entreprise unique France Télévisions, l'article 13 supprime toute référence à France 3 et vise donc uniquement les programmes locaux de France Télévisions, à l'exception des programmes destinés spécifiquement à l'outre-mer, c'est-à-dire des programmes de RFO.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale afin de remplacer, par coordination avec la rédaction nouvelle proposée de l'article 1 er du projet de loi, l'expression « programmes locaux » par l'expression « programmes régionaux ».
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 13 bis (nouveau) (article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986) - Mise à disposition obligatoire des chaînes du groupe France Télévisions auprès des distributeurs de services outre-mer
I - Le droit existant
Le I de l'article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986 consacre l'obligation pour tout distributeur de services sur le territoire métropolitain de mettre gratuitement à disposition de ses abonnés les chaînes publiques nationales. Le distributeur supporte également l'ensemble des frais liés à cette reprise intégrale.
Dans les collectivités d'outre-mer, cette obligation de reprise, usuellement baptisée must carry , ne vaut toutefois que pour les chaînes de RFO. Celles-ci sont de deux types :
- la chaîne dite « télé pays », propre à chacune des collectivités concernées, qui diffuse des programmes à caractère local et reprend, pour le reste de sa grille, des programmes diffusés par les chaînes publiques et privées nationale ;
- la chaîne dite « Tempo », qui reprend exclusivement des programmes réalisés par les chaînes du groupe France Télévisions. Ces derniers sont majoritairement à composante éducative et culturelle et proviennent pour moitié de France 5.
Ces chaînes ne sont pas diffusées dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer. Outre les « télés pays » qui les concernent, toutes les collectivités ne reçoivent pas la chaîne Tempo, qui n'est diffusée ni à Mayotte ni à Wallis-et-Futuna. C'est pourquoi le deuxième alinéa du I de l'article 34-2 de la loi précitée prévoit que l'obligation de reprise en outre-mer ne porte, pour chaque collectivité, que sur les services de télévision qui y sont diffusés par voie hertzienne terrestre.
L'obligation de reprise qui pèse sur tous les distributeurs de service se double, pour le groupe France Télévisions, de l'obligation de mettre à la disposition de ces opérateurs les chaînes qu'elle diffuse. Pour utiliser les anglicismes usuels sur ce point, le must carry propre aux chaînes publiques s'accompagne ainsi d'un must deliver à la charge de ces mêmes chaînes, qui en est le corollaire logique. L'article 34-2 précité pose toutefois une limite à cette dernière obligation en autorisant les sociétés nationales de programme concernées à refuser la mise à disposition de leurs services si le fait de figurer dans le bouquet de chaînes concerné est incompatible avec les missions de service public propres à la télévision publique.
Aussi le fait que la loi limite la portée de l'obligation de reprise dans les collectivités d'outre-mer en la faisant porter sur les seules chaînes de RFO diffusées dans la collectivité concernée conduit-il, de fait, à limiter la portée de l'obligation de mise à disposition qui pèse sur le groupe France Télévisions en outre-mer : ce dernier n'est en effet tenu de mettre à disposition des opérateurs concernés que les chaînes de RFO.
France Télévisions n'est donc pas obligée d'accepter la diffusion par les distributeurs de service en outre-mer de l'ensemble des services qu'elle conçoit et programme. A cet égard, il s'agit là d'une simple application du principe général de la liberté du commerce et de l'industrie, une société, même publique, étant libre sauf disposition législative contraire d'accepter ou de refuser de contracter avec qui bon lui semble.
Cette liberté a conduit France Télévisions à ne pas mettre à disposition des distributeurs de service en outre-mer ses services de télévision nationaux. Elle s'y est en effet refusée au motif que cela conduirait ses programmes nationaux à concurrencer, au sein d'une offre payante diffusée par voie de satellite ou via le câble ou l'ADSL, ses propres programmes locaux, diffusés gratuitement par la voie hertzienne terrestre.
De fait, l'offre de télévision publique, que son accès soit gratuit ou payant, est ainsi fort restreinte dans les collectivités d'outre-mer. Cette situation est toutefois transitoire, le déploiement de la TNT outre-mer permettant à terme de proposer une offre aussi riche dans les collectivités territoriales que sur le territoire métropolitain.
II - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a néanmoins estimé que la situation actuelle n'est pas satisfaisante. Si les capacités de diffusion par voie hertzienne analogique limitent de fait le nombre des chaînes publiques qui peuvent être offertes au public par cette voie, il paraît difficilement compréhensible que les opérateurs privés ne puissent proposer au sein de leurs bouquets les mêmes services de télévision publics que ceux qui sont diffusés en métropole.
C'est pourquoi l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant que la société France Télévisions doit mettre à disposition de tout distributeur de services dans les collectivités d'outre-mer tout ou partie des services de télévision nationaux qu'elle édite.
Si la commission spéciale a émis un avis défavorable, quoique nuancé sur cet amendement, le Gouvernement s'est déclaré favorable à son adoption.
III - La position de votre commission
Votre commission n'ignore pas les inquiétudes qu'a pu susciter cet article additionnel. En permettant dès maintenant la diffusion des chaînes publiques nationales dans les collectivités d'outre-mer par le biais du câble, du satellite ou de l'ADSL, il risque en effet de conduire les services nationaux de France Télévisions à faire concurrence aux chaînes de RFO, dont le contenu est très largement fait de programmes précédemment diffusés sur les chaînes nationales. Par ailleurs, il peut paraître peu satisfaisant de permettre l'accès à une offre publique enrichie via un mode de diffusion payant alors que les chaînes publiques accessibles gratuitement demeurent peu nombreuses.
Malgré ces réserves, votre commission s'est néanmoins déclarée favorable à cet article additionnel dans son principe. Dès lors qu'il est techniquement possible de proposer à nos compatriotes d'outre-mer le même bouquet de chaînes publiques que celui offert sur le territoire métropolitain, il y a lieu de tirer parti de cette possibilité.
Comme l'a souligné le rapport de M. Alain Méar, membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel, les Français ultramarins sont dans une situation particulièrement peu satisfaisante, puisque le paysage audiovisuel en outre-mer est le même que ce qu'il était en 1964 en métropole avec la création d'une deuxième chaîne publique.
Quelle que soit la qualité des programmes diffusés par les « télés pays » et par Tempo, elle ne saurait faire oublier le très faible nombre de chaînes publiques diffusées dans les collectivités d'outre-mer.
Au surplus, votre commission estime que les risques de déstabilisation de RFO suite à l'adoption de cet article additionnel sont faibles. En effet, les offres payantes disponibles outre-mer ont d'ores et déjà une large audience. Ainsi le taux de pénétration des offres satellitaires s'élève-t-il par exemple à 59 % à la Réunion, à 58,6 % aux Antilles, à 49,4 % en Guyane et à 50 % en Nouvelle-Calédonie. 71 ( * ) La concurrence en offre privée et offre payante est donc déjà vive.
Elle l'est d'autant plus que les bouquets payants comprennent le plus souvent les chaînes privées nationales. Or les programmes de celles-ci constituent une part des programmes diffusés par les « télés pays » et par les télévisions privées généralistes de proximité : ainsi, les programmes de TF1 ne représentent-ils que 3,9 % en 2006 des programmes des « télés pays », mais additionnés aux programmes de M6, les programmes des chaînes privées nationales peuvent représenter jusqu'à 70 % des chaînes privées généralistes de proximité.
D'ores et déjà, le paysage audiovisuel ultramarin est constitué par la juxtaposition de deux types d'offres :
- des offres gratuites publiques et privées reprenant largement des programmes des chaînes nationales publiques et privées ;
- des offres payantes permettant d'accéder directement à ces chaînes nationales publiques et privées.
Cette dualité explique sans doute la forte pénétration des offres payantes, notamment satellitaires, dans les collectivités d'outre-mer. La reprise des chaînes publiques nationales dans les bouquets payants risque sans doute de renforcer cette situation, mais ne créera pas pour autant une configuration inédite dans le paysage audiovisuel ultramarin.
Dès lors, il paraît souhaitable d'offrir la possibilité au téléspectateur d'outre-mer d'accéder aux offres nationales publiques tout autant que privées, à la seule condition que la reprise des chaînes publiques n'occasionne aucun surcoût pour lui.
De fait, l'offre publique gratuite qui s'ajoutera à l'offre privée payante sera plus importante que l'offre publique accessible gratuitement via les ondes hertziennes. Cette situation, peu satisfaisante en elle-même dès lors qu'elle laissera subsister une inégalité entre téléspectateur métropolitain et téléspectateur ultramarin, ne sera toutefois que transitoire : le déploiement de la TNT dans les collectivités d'outre-mer permettra d'apporter une réponse définitive plus satisfaisante.
Mais dans cette attente, rien ne justifie qu'une part au moins des téléspectateurs d'outre-mer puisse accéder à une offre télévisuelle publique plus riche encore que celle qui est proposée sur le territoire métropolitain, puisqu'aux chaines publiques nationales s'ajouteront également les chaines publiques locales, dont la reprise est obligatoire en vertu de la loi.
En conséquence, votre commission a souhaité rester fidèle à l'esprit qui a présidé à l'adoption de cet article additionnel par l'Assemblée nationale.
Dans sa rédaction, toutefois, ce dernier n'est pas encore pleinement satisfaisant. En contraignant France Télévisions à mettre à disposition d'un distributeur de services tout ou partie de ses programmes, il autorise ce dernier à choisir les chaînes dont il entend disposer. Cela n'est pas conforme aux principes qui ont conduit à la consécration d'une obligation de reprise intégrale sur le territoire métropolitain : les chaînes publiques constituent un ensemble, au sein duquel il n'est pas permis aux distributeurs de choisir. Cela ouvrirait la voie à la consécration d'un paysage audiovisuel public à géométrie variable, où chaque distributeur choisirait de retenir les chaînes publiques qui correspondent à la ligne éditoriale du bouquet qu'il propose. Or l'offre de chaînes publiques a une cohérence en elle-même et ne peut être démantelée. En conséquence, il y a lieu d'aligner l'obligation de mise à disposition sur les principes qui fondent l'obligation de reprise et de prévoir qu'elle ne peut être qu'intégrale.
De plus, dans sa rédaction initiale, l'article 13 bis ne prévoyait ni que les chaînes publiques concernées étaient mises gratuitement à la disposition des abonnés du distributeur de service ni que France Télévisions n'avait à supporter aucun coût du fait de cette mise à disposition. Il pouvait ainsi conduire France Télévisions à devoir assumer le coût financier d'une reprise qui pouvait elle-même être facturée aux abonnés en question.
Considérant d'une part, que les chaînes publiques sont par principe d'accès gratuit et, d'autre part, que la reprise des chaînes publiques, en l'état actuel du droit, se fait toujours aux frais du diffuseur concerné, votre commission a donc adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 13 bis afin de garantir :
- la gratuité de la mise à disposition des abonnés des chaînes publiques, qui devront leur être offertes sans surcoût ;
- la gratuité pour France Télévisions de la reprise de ses services de télévision nationaux ;
- le respect du principe de la reprise intégrale par tout diffuseur de l'ensemble des chaînes de la nouvelle société nationale de programme France Télévisions.
Votre commission vous demande d'adopter l'article 13 bis ainsi modifié.
Article 14 (article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Coordination relative à la diffusion satellitaire de la télévision numérique
Cet article vise à modifier les deuxième et quatrième alinéas de l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatif à la diffusion satellitaire des chaînes de la TNT, afin de coordonner les dispositions de cet article avec celles adoptées à l'article 1 er du projet de loi.
I - Le droit existant
L'article 98-1 a été introduit dans la loi du 30 septembre 1986 par un amendement à la loi n° 2007-309 du 7 mars 2007, afin que l'ensemble des chaînes de la TNT soit accessible par satellite et ainsi en améliorer l'accès aux 5 % de Français qui ne pourront pas accéder à la TNT par la voie hertzienne. L'objectif était clairement que les Français puissent disposer rapidement d'une offre satellitaire gratuite pour l'ensemble des chaînes de la TNT diffusées en hertzien numérique .
Depuis début juin 2007, un bouquet des chaînes gratuites de la TNT est effectivement diffusé sur le satellite Astra sous la forme d'un service nommé « TNTSat », commercialisé par CanalSat. Cette offre par satellite permet la réception sans abonnement ni frais de location d'un terminal de réception des 18 chaînes gratuites de la TNT, des 24 décrochages régionaux de France 3 ainsi que de France Ô en qualité numérique.
Selon les informations transmises par Canal +, on comptait 800 000 foyers utilisateurs à l'automne 2008. Les prévisions de CanalSat tablent sur 1,1 million de foyers utilisateurs en février 2009, date à laquelle les chaînes en haute définition (HD) de la TNT seront également en HD sur « TNTSat ». Après cette date, 500 000 foyers devraient encore devoir se tourner vers l'offre « TNT Sat » afin de disposer de la TNT. Vos rapporteurs notent que le seul intérêt de cette situation pour Canal + est que les nouveaux abonnés au satellite tournent leur parabole vers le satellite Astra et puissent ainsi éventuellement s'abonner à Canal + sans avoir à réorienter leur parabole.
En l'état actuel du droit, le deuxième alinéa de l'article 98-1 précité prévoit qu'un distributeur de services satellitaires qui dispose dans son offre de l'ensemble des chaînes actuellement diffusées en hertzien numérique, c'est-à-dire de l'ensemble des chaînes de la TNT, y compris France Ô, peut les mettre gratuitement à la disposition du public.
Le dernier alinéa de l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit, quant à lui, qu'une offre satellitaire doit permettre la réception simultanée de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 sur tout le territoire, l'État compensant le coût de cette diffusion par le biais de crédits budgétaires versés à France Télévisions.
II - Le texte proposé par le projet de loi
Le 1° du présent article tire les conséquences de la mise en place de l'entreprise unique, en modifiant dans le deuxième alinéa de l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 la référence faire à France Ô par celle au service de France Télévisions « ayant pour objet de concourir à la connaissance de l'outre-mer ».
Le 2° du présent article, quant à lui, substitue dans le dernier alinéa de l'article 98-1, à la référence aux décrochages régionaux de France 3 celle de « l'ensemble des programmes locaux, à l'exception de ceux spécifiquement destinés à l'outre-mer » de France Télévisions.
III - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de la commission spéciale visant à :
- insérer un 1° bis dans le présent article, afin d'imposer aux bouquets satellitaires qui diffusent gratuitement les chaînes de la TNT une obligation de reprise avec le même standard technique de diffusion que celui dont les téléspectateurs hertziens bénéficient. Cette disposition a pour objectif de favoriser la diffusion en haute définition sur le satellite quand elle sera généralisée sur le réseau hertzien ;
- insérer un 1° ter afin que la reprise des chaînes gratuites de la TNT puisse être assurée dans l'offre de programmes de tout distributeur de services par voie satellitaire qui propose un bouquet gratuit, à ses frais. Dans la mesure où l'offre pour les chaînes de la TNT doit être gratuite, cette disposition a pour objectif de créer les conditions d'une concurrence accrue entre les deux opérateurs satellitaires sur le marché français pour l'ensemble du marché satellitaire ;
- substituer le terme « régionaux » au terme « locaux » pour désigner les décrochages de France 3 ;
- et, enfin, à préciser que la compensation de l'État à CanalSat pour la diffusion de l'ensemble des décrochages régionaux de France 3 devra être spécifiquement prévue dans le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.
IV - La position de la commission
Votre commission considère que la mise en place d'une deuxième offre satellitaire gratuite n'aura pas de surcoût pour les chaînes de la TNT, dans la mesure où il est explicitement prévu que l'opérateur prendra en charge les dépenses liées à leur diffusion.
Elle s'interroge cependant sur l'opportunité d'instaurer une nouvelle exigence de « must offer ». Si le motif retenu est l'intention d'assurer la diffusion des chaînes gratuites de la TNT dans certaines zones spécifiques où elles ne sont pas accessibles par voie hertzienne, elle considère que cet objectif est d'ores et déjà assuré par l'alinéa 1 er de l'article 98-1 de la loi de 1986 découlant de la loi du 5 mars 2007. S'il s'agit d'augmenter la concurrence dans le secteur considéré, elle ne voit guère quelle nécessité pousse à imposer une concurrence pour la délivrance d'un service gratuit.
Dans ces conditions, elle vous propose un amendement prévoyant que cette reprise est opérée par « au moins » un distributeur de services par voie satellitaire.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 14 (article 46 de la loi du 30 septembre 1986) - Création d'un conseil consultatif des programmes au sein de France Télévisions
La loi du 1 er août 2000 a introduit, à l'initiative du rapporteur pour la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, M. Didier Mathus, un article 46 dans la loi du 30 septembre 1986 prévoyant la création auprès de France Télévisions d'un conseil consultatif des programmes.
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que ce conseil était composé de 20 membres nommés pour trois ans, après tirage au sort parmi les redevables de la redevance audiovisuelle , sous réserve d'accord de leur part. Le conseil consultatif des programmes devait émettre des avis et des recommandations sur les programmes et se réunir régulièrement avec le conseil d'administration de France Télévisions .
L'article 46 prévoyait de plus que la procédure de tirage au sort serait définie par un décret en Conseil d'État.
Quatre ans après l'introduction de cette disposition, le législateur, constatant qu'elle était restée inappliquée, en modifiait la rédaction à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.
Dans sa rédaction issue de la loi n°2004-669 précitée, l'article 46 de la loi du 30 septembre 1986 a supprimé toute référence au tirage au sort et a renvoyé à un décret pris en Conseil d'État la définition de la composition, des missions et des modalités de fonctionnement du conseil consultatif des programmes.
Quelles qu'aient pu être les divergences de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la compétence d'application reconnue au pouvoir réglementaire pour la création du Conseil consultatif national des programmes, force est de constater que ni la rédaction de 2000 ni celle de 2004 n'ont permis la mise en place effective de ce conseil.
Votre commission constate que la création du conseil consultatif des programmes s'est heurtée à des questions juridiques difficilement solubles.
En effet, dès lors qu'une telle instance doit voir sa composition définie par un acte normatif, la question de la représentativité et de la légitimité de ses membres ne peut que se poser.
Votre commission prend acte de ses difficultés, mais considère que la volonté du législateur s'est heurté à des obstacles juridiques qu'elle n'était pas condamnée à rencontrer.
Elle estime en effet que si l'existence du conseil consultatif des programmes résulte de la loi, ses modalités de fonctionnement n'ont pas nécessairement à être définies par le pouvoir réglementaire.
En effet, la loi ne reconnaît ni portée ni effet juridique aux avis et recommandations du Conseil consultatif des programmes. Il est au demeurant naturel qu'il en aille ainsi, celui-ci étant une instance consultative destinée à faire entendre, à titre informatif, la voix des téléspectateurs au sein de France Télévisions.
En ce sens, le Conseil consultatif des programmes doit être considérée comme une instance interne à la société France Télévisions, dont la composition et les modalités de fonctionnement n'ont pas à être précisé par la loi ou le règlement.
La loi pourrait donc fixer à France Télévisions une simple obligation de résultat : il lui revient d'organiser, selon la procédure et sous la forme qui lui apparaîtra la plus propre à atteindre ce but, une consultation régulière d'un petit nombre de téléspectateurs qui se seront portés volontaires pour ce faire.
Aux yeux de votre commission, les baromètres qualitatifs divers auxquels France Télévisions a recours ne suffisent pas en effet à associer suffisamment les téléspectateurs à l'élaboration de la programmation du service public. Par nature, ces baromètres passent le plus souvent par la médiation d'un opérateur autre que France Télévisions et portent sur des échantillons de taille relativement conséquente.
Le souhait de votre commission est au contraire que France Télévisions s'astreigne à entretenir un dialogue régulier et direct avec un petit groupe de téléspectateurs renouvelés régulièrement, qui se verraient ainsi ouvrir la faculté de s'exprimer sur le service public de télévision et sur la manière dont il remplit ses missions.
Le caractère personnalisé de ce dialogue est essentiel. C'est pourquoi en 2000, le législateur avait entendu limiter le nombre des membres de ce conseil consultatif et prévoir qu'ils auraient l'occasion de faire régulièrement part de leurs observations au conseil d'administration de France Télévisions .
Votre commission observe enfin qu'il suffirait à France Télévisions de permettre aux téléspectateurs intéressés de se porter volontaires pour participer à ce conseil consultatif via le site Internet de la société pour constituer un « vivier » de membres potentiels du conseil consultatif des programmes. A cet égard, vos rapporteurs relèvent qu'il y a une disproportion manifeste entre les obstacles juridiques auxquels a pu se heurter la constitution du conseil consultatif et les modalités pratiques relativement simples qui permettraient de le mettre en place.
Votre commission vous propose donc d'adopter un article additionnel supprimant toute référence à l'intervention du pouvoir règlementaire à l'article 46 de la loi du 30 septembre 1986 et faisant peser sur France Télévisions une obligation de résultats.
La société sera libre de mettre en place ce conseil de la manière la plus pertinente à la seule condition qu'elle réponde non seulement à l'obligation posée par la loi, mais aussi aux intentions du législateur.
Afin de garantir qu'il sera satisfait à cette obligation, votre commission vous propose également de prévoir que le président de France Télévisions rend compte du fonctionnement de cet organe lorsqu'il est auditionné par les commissions des affaires culturelles et des finances des deux assemblées afin de présenter son rapport d'exécution du COM de la société. Le Parlement et France Télévisions pourront ainsi poursuivre un dialogue fructueux sur l'existence et le fonctionnement du conseil consultatif des programmes.
Aux yeux de votre rapporteur, l'existence d'un service public de télévision financé notamment par une contribution acquitté par les téléspectateurs suppose que ces derniers soient, d'une manière ou d'une autre, associés à la politique de programmation des chaînes publiques.
A cet égard, leur avis est précieux et il doit être recherché régulièrement. Les organes de service public se doivent en effet de s'interroger constamment sur le service effectif qu'ils rendent aux usagers et sur la manière dont ils répondent à leur attente.
Votre commission estime ainsi que France Télévisions pourrait s'entretenir régulièrement avec le conseil consultatif des programmes afin de déterminer si les émissions qu'elles proposent répondent aux attentes des téléspectateurs en matière de service public.
Votre commission considère enfin que France Télévisions pourrait, si elle le souhaitait, tirer parti de l'existence de ce conseil pour construire une politique de communication mettant en avant le service rendu au téléspectateur et la satisfaction de ces derniers.
Votre commission vous demande donc d'adopter un article additionnel en ce sens.
Article additionnel après l'article 14 (article 9 de la loi du 30 septembre 1986) - Consultation obligatoire du CSA sur les projets de loi et de décrets relatifs au secteur de la communication audiovisuelle
Votre commission a adopté un article additionnel complétant l'article 9 de la loi du 30 septembre 1986 afin de rendre obligatoire la consultation du CSA sur tous les projets de loi et de décret relatifs au secteur à la communication audiovisuelle ;
Votre commission observe en effet que le CSA est systématiquement consulté sur les projets de loi ayant trait au secteur de l'audiovisuel sans que cette consultation n'ait jusqu'ici été rendue obligatoire.
Ainsi, le CSA a-t-il notamment rendu un avis :
- sur le présent projet de loi ;
- sur le projet de loi relatif à la télévision du futur (2006) ;
- sur le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (2003) ;
- sur le projet de loi sur la société de l'information (2001).
De plus, la loi du 30 septembre 1986 prévoit à de nombreuses reprises la consultation du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur un certain nombre de décrets et d'arrêtés pris pour son application. Tel est le cas notamment des articles 12, 21, 27, 29-3, 33, 48 et 99 de la loi précitée .
Votre commission vous propose donc, comme le dispose l'article L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques pour l'ARCEP, de prévoir un pouvoir consultatif général du Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Votre commission vous demande donc d'adopter cet article additionnel.
Article additionnel après l'article 14 (article 9 de la loi du 30 septembre 1986) - Rapport annuel du CSA sur le financement de l'audiovisuel public
Votre commission a adopté un article additionnel complétant l'article 9 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prévoir la transmission par le CSA aux commissions des affaires culturelles et des finances des deux assemblées d'un rapport portant sur le financement du secteur public de l'audiovisuel. Ce rapport sera déposé chaque année avant la discussion du projet de loi de finances initiale.
Le CSA y estimera le niveau des ressources nécessaires aux sociétés de l'audiovisuel public pour mettre en oeuvre leurs missions de service public. Il pourra également y formuler toute recommandation sur les modalités et le niveau de ce financement ainsi que sur l'emploi de ces ressources.
Votre commission considère en effet que le CSA compte tenu de sa nature d'autorité administrative indépendante, est particulièrement apte à éclairer le législateur sur le niveau de ressources dont ont besoin les sociétés nationales de programme ainsi que la société Arte-France pour mettre en oeuvre leurs missions de service public.
C'est pourquoi elle croit opportun de confier au CSA le soin de transmettre chaque année aux commissions permanentes concernées un rapport sur le financement du secteur public de l'audiovisuel. Le Conseil pourrait y faire toute observation et toute recommandation sur le niveau et les modalités de financement de secteur. Il pourrait également traiter de l'emploi fait par les sociétés précitées des ressources qui leur sont confiées.
Dans un contexte d'inquiétude sur le niveau et la pérennité du financement des entreprises de l'audiovisuel public, l'intervention du CSA permettrait en effet d'apporter des éléments précis et objectifs sur les besoins des sociétés nationales de programme et de la société Arte-France et sur les modalités de financement les plus aptes à y répondre. Au surplus, le CSA pourrait ainsi évaluer ce niveau de ressources nécessaires au regard des économies que ces sociétés sont en mesure en modifiant leur gestion.
Vos rapporteurs ont en effet constaté tout au long de leurs travaux que les informations disponibles sur les besoins précis des sociétés audiovisuelles publiques et sur leurs capacités d'économie restaient trop souvent imprécises et parfois lacunaires.
Votre commission estime donc que le CSA, par son statut de régulateur indépendant du secteur de l'audiovisuel, notamment public, est la seule instance qui puisse formuler une analyse neutre et informée sur ces questions et proposer ainsi au Parlement les éléments d'appréciation nécessaires à l'examen des dispositions des lois de finances portant sur l'audiovisuel public.
Votre commission entend ainsi s'inspirer du modèle allemand de financement de l'audiovisuel public .
La Kommission zur Ûberprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), fondée en 1975, est en effet chargée de déterminer en toute indépendance les besoins financiers des radios et télévisions publiques allemandes.
Le cas échéant, celle-ci peut également analyser la gestion des entreprises concernées et en tirer toutes les conclusions nécessaires quant aux besoins réels de ces dernières. Le recours à une autorité indépendante apparaît ainsi comme une garantie d'autonomie et de bonne gestion du secteur audiovisuel public : la KEF ayant toute autorité et toute légitimité pour réévaluer et augmenter les financements des entreprises de l'audiovisuel public allemand, elle est également parfaitement crédible lorsqu'elle met en lumières les économies que pourraient faire ces sociétés.
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LA KOMMISSION ZUR ÜBERPRÜFUNG UND ERMITTLUNG
DES FINANZBEDARFS
La KEF est composée de seize experts indépendants. Les ministres présidents des Länder nomment chacun l'un de ces experts, sachant qu'au total, cinq des seize experts composant la KEF doivent être choisis parmi les membres des cours des comptes des Länder. La KEF statue après communication par les établissements publics de radio-télévision de leurs données comptables et de leurs comptes prévisionnels d'exploitation et d'investissement. Ces établissements font également part à la commission de leurs stratégies et de leurs projets de développement, qui sont pris en compte, dans la mesure où ils lui apparaissent pleinement pertinents, par la commission. Cette dernière analyse l'ensemble de ces éléments et publie un rapport extrêmement précis qui permet d'apprécier le montant des ressources financières nécessaires au fonctionnement de ces établissements publics. Le dernier rapport de la KEF, publié en 2008, consacrait ainsi 332 à l'examen de ces données et à l'établissement des besoins des sociétés audiovisuelles publiques. Au vu des éléments communiqués et des propositions formulées par la KEF, il revient à la conférence des ministres présidents des Länder de fixer le montant de la redevance, qui est ensuite approuvé par les Parlements des Länder. En 2008, au vu de la proposition de la KEF, les ministres présidents devaient ainsi fixer le montant de la redevance audiovisuelle pour la période allant de 2009 à 2012. |
Votre commission juge le recours à une autorité indépendante pour éclairer le débat sur le financement de l'audiovisuel public en Allemagne particulièrement fructueux. Il permet ainsi de préciser et de dépassionner ces questions et d'offrir aux autorités politiques les moyens d'aborder dans les meilleures conditions ces sujets.
Elle vous propose de confier au CSA une mission proche de celle qu'exerce la KEF en Allemagne en matière de financement de l'audiovisuel public.
Votre commission vous demande donc d'adopter cet article additionnel.
Article 14 bis (nouveau) - Habilitation à prendre par ordonnance les mesures permettant l'extension de la télévision numérique terrestre aux collectivités d'outre-mer
I - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel présenté par le Gouvernement et tendant, en application de l'article 38 de la Constitution, à habiliter celui-ci à prendre par ordonnance dans un délai de 18 mois les mesures relevant du domaine de la loi et de la compétence de l'État tendant :
- à adapter aux départements et régions d'outre-mer ainsi qu'à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Marin et à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions relatives à la télévision numérique terrestre ;
- à étendre et à adapter dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie les dispositions relatives à la télévision numérique terrestre .
Le projet de loi de ratification de l'ordonnance devra être déposé au plus tard le premier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance.
Cet article additionnel fait suite aux conclusions du rapport de M. Alain Méar précité, qui soulignait la nécessité de développer au plus vite la TNT dans les collectivités d'outre-mer afin de faire bénéficier nos compatriotes ultramarins de services de télévision gratuits équivalents à ceux qui sont proposés en métropole.
Le recours aux ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution permettra d'agir dans les meilleurs délais s'agissant de mesures dont on peut supposer qu'elles seront essentiellement de nature technique.
II - La position de votre commission
Votre commission partage l'objectif poursuivi par cet article additionnel, qui est de permettre l'extension de la TNT dans les collectivités d'outre-mer d'ici 2010 .
Elle a en effet déjà eu l'occasion dans ses commentaires sous l'article 13 bis de souligner le caractère particulièrement restreint de l'offre de télévision gratuite disponible dans la plupart de ces collectivités et de regretter qu'une telle inégalité puisse persister entre les Français résidant sur le territoire de la métropole et les Français habitant dans ces collectivités.
Votre commission note également que le secrétaire d'État chargé de l'outre-mer a indiqué lors de l'examen du présent texte à l'Assemblée nationale que l'extension de la TNT dans les collectivités d'outre-mer était prévue pour 2010 et qu'elle se traduirait par une offre gratuite d'une dizaine de chaînes .
Votre commission regrette néanmoins que le secrétariat d'État chargé de l'outre-mer n'ait communiqué aucun élément à vos rapporteurs sur les contours de l'ordonnance prévue par le présent article 14 bis.
Elle s'étonne également de voir justifier le recours aux ordonnances prévues à l'article 38 par l'impossibilité d'attendre l'examen du projet de loi de développement économique de l'outre-mer. Si les projets du Gouvernement en matière de TNT dans les collectivités d'outre-mer sont suffisamment aboutis, ils auraient pu figurer tels quels dans le présent projet de loi. S'ils demeurent au stade de l'esquisse préparatoire, il n'était pas nécessaire de recourir aux ordonnances de l'article 38.
Elle relève enfin que le choix de proposer dans les collectivités d'outre-mer une offre de chaines TNT moins riche que celle qui est proposée sur le territoire métropolitain demande à être justifié, explicité et débattu devant le Parlement.
Elle souhaite donc qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de développement économique de l'outre-mer, une disposition spécifique soit consacrée à la nature de cette offre et que le Parlement se prononce à ce sujet.
Sous ces réserves, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 14 ter (nouveau) (article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Reconduction des autorisations délivrées aux services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie
I - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel présenté par le Gouvernement et tendant à proroger les autorisations délivrées avant le 1 er janvier 2008 aux services diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie et en vigueur à la date de la publication du présent projet de loi.
En application des accords du 26 juin 1988, dits accords de Matignon-Oudinot, et des accords du 5 mai 1998, dit accords de Nouméa, les compétences en matière de communication audiovisuelle pourraient être exercées, s'il le souhaite, par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie qui sera élu en 2009.
Le point 3.2.3 des accords du 5 mai 1998 précise en effet que « l'Exécutif [de la collectivité de Nouvelle-Calédonie] est consulté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel avant toute décision propre à la Nouvelle-Calédonie.
Une convention pourra être conclue entre le CSA et la Nouvelle-Calédonie pour associer celle-ci à la politique de communication audiovisuelle. »
De plus, l'article 21 de loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie consacre la compétence de l'État en matière de communication audiovisuelle, sous réserve toutefois des transferts de compétence rendus possibles par la susdite loi organique, notamment par ses articles 28 à 38.
Dès lors que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie est susceptible, dans les mois à venir, d'exercer les compétences en matière de communication audiovisuelle, l'Assemblée nationale a estimé qu'il était opportun de proroger les autorisations délivrées aux radios diffusées par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie.
Plusieurs d'entre elles arrivent effet à échéance en janvier 2009, alors qu'elles ont été déjà été reconduites par deux fois. Or l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986 limite à deux le nombre de reconductions auquel le CSA peut procéder sans lancer de nouvel appel à candidatures.
En conséquence, sauf disposition législative contraire, le CSA sera contraint de mettre en oeuvre la procédure d'autorisation prévue à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 pour trois services de radio diffusés en Nouvelle-Calédonie.
Par ailleurs, les autorisations qu'il délivrerait le seraient pour cinq années, figeant une large part du paysage radiophonique de la Nouvelle-Calédonie jusqu'en 2014.
L'Assemblée nationale a estimé que cela n'était pas souhaitable, dès lors que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie était susceptible de prendre lui-même les décisions concernées dans les mois qui viennent.
En conséquence, elle a prorogé la validité des autorisations en question jusqu'au 31 décembre 2011, afin de permettre au Congrès de la Nouvelle-Calédonie de procéder lui-même, s'il souhaite exercer les compétences actuellement dévolues à l'État en matière de communication audiovisuelle, à l'appel à candidatures en 2012.
II - La position de votre commission
Votre commission observe tout d'abord que, selon les informations qui lui ont été communiquées par le CSA, quatre services de radio pourraient être concernés par le présent article additionnel. Il s'agit de :
- Radio Rythme Bleu (RRB) , dont l'autorisation a été délivrée par la décision n°94-212 du 6 avril 1994, puis reconduite une première fois pour cinq ans par la décision n° 98-638 du 29 juillet 1998, et enfin reconduite une seconde fois par décision n°2003-641 du 15 juillet 2003. Cette dernière décision indiquait que l'autorisation était reconduite pour une durée de cinq ans à compter du 28 janvier 2004. L'autorisation expire donc le 27 janvier 2009 à minuit ou le 28 janvier 2009 à zéro heure ;
- Radio Djiido , dont l'autorisation a été délivrée par la décision n° 94-415 du 19 juillet 1994, puis reconduite une première fois pour cinq ans par la décision n° 98-639 du 29 juillet 1998 et enfin reconduite une seconde fois par décision n° 2003-642 du 15 juillet 2003. Cette dernière décision indiquait que l'autorisation était reconduite pour une durée de cinq ans à compter du 28 janvier 2004. L'autorisation expire donc le 27 janvier à minuit ou le 28 janvier à zéro heure ;
- NRJ Nouméa , initialement dénommée radio Jocker 2000, dont l'autorisation a été délivrée par la décision n° 94-315 du 17 mai 1994, puis reconduite une première fois pour cinq ans par la décision n°98-637 du 15 juillet 1998, puis une seconde fois par décision n°2003-327 du 27 mai 2003. Cette dernière décision indiquait que l'autorisation était reconduite pour une durée de cinq ans à compter du 28 juillet 2004. L'autorisation expire donc le 27 juillet 2009 à minuit ou le 28 juillet 2009 à zéro heure.
- Radio Océane , dont l'autorisation a été délivrée par la décision n°2006-829 du 19 décembre 2006. Cette décision, qui peut être reconduite deux fois, viendra à échéance le 10 janvier 2012.
Votre commission considère également qu'il n'est pas opportun que le CSA prenne, dès les premiers mois de 2009, des décisions concernant le paysage radiophonique en Nouvelle-Calédonie, alors même que le Congrès pourrait exercer cette compétence dans les mois à venir.
Votre commission estime néanmoins nécessaire de modifier la rédaction de l'article adopté par l'Assemblée nationale. En effet, compte tenu des délais d'examen du texte, trois des quatre autorisations délivrées risquent d'être arrivées à expiration à la date de promulgation du présent projet de loi. Dès lors, seule l'autorisation concernant Radio Océane serait concernée par le présent article 12 bis. S'agissant de RRB, Radio Djiido et NRJ Nouméa, la procédure d'autorisation de l'article 29 devrait quant à elle être mise en oeuvre.
Votre commission vous propose donc de prévoir, par voie de disposition législative explicite, la reconduction des autorisations délivrées avant le 1 er janvier 2008 et en vigueur au 1 e janvier 2009 par dérogation aux principes réglant la reconduction de ces autorisations tels qu'ils sont énoncés au I de l'article 28-1.
Par ailleurs, ces dispositions ne sont destinées à n'être transitoires que si le Congrès de la Nouvelle-Calédonie choisit d'exercer la compétence actuellement dévolue à l'État en matière de communication audiovisuelle. Si tel n'était pas le cas, la procédure prévue à l'article 29 serait à nouveau applicable.
En tout état de cause, il convient d'inscrire dans la loi du 30 septembre 1986 cette disposition qui déroge explicitement aux principes que ladite loi fixe.
Votre commission a donc adopté un amendement modifiant en ce sens l'article 14 ter.
Elle vous demande d'adopter l'article 14 ter ainsi modifié .
Article 14 quater (nouveau) - Pouvoirs de régulation de l'ARCEP sur les sites d'émission
I - La position de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel présenté par M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts de Seine), qui tend à reconnaître à l'Autorité de Régulation des Communications électroniques et des Postes (ARCEP) un pouvoir de régulation en matière de diffusion des services audiovisuels sur le réseau hertzien terrestre en mode analogique .
En particulier, cet article additionnel prévoit :
- que l'ARCEP peut soumettre l'utilisation d'un site d'émission à des obligations particulières, en fonction notamment de la rareté des sites sur une zone donnée ;
- que l'ARCEP peut imposer le regroupement de plusieurs utilisateurs sur une même infrastructure ;
- que l'opérateur gestionnaire de l'infrastructure assure alors dans des conditions raisonnables, équitables et non discriminatoires l'accès à son site d'émission.
Ces dispositions tendent à garantir l'exercice d'une libre concurrence en matière de diffusion des services audiovisuels, en offrant à une autorité de régulation les moyens d'imposer la cohabitation de plusieurs utilisateurs sur un même site.
La commission spéciale avait émis un avis favorable à l'adoption de cet article et le Gouvernement un avis défavorable.
II - La position de votre commission
Votre commission partage les intentions qui sous-tendent l'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale. Elle considère en particulier que lorsque les sites d'émissions sont rares, l'autorité de régulation doit pouvoir imposer le regroupement de plusieurs utilisateurs sur une même infrastructure. C'est en effet là une condition substantielle de l'existence d'une véritable concurrence dans le secteur de la diffusion.
Votre commission constate néanmoins que les compétences nouvelles attribuées à l'ARCEP par l'article additionnel sont d'ores et déjà exercées par le CSA. Celui-ci, qui est compétent en matière de diffusion des services audiovisuels sur le réseau hertzien terrestre.
Aux termes de l'article 25 de la loi du 30 septembre 1986, « le conseil peut soumettre l'utilisateur d'un site d'émission à des obligations particulières, en fonction notamment de la rareté des sites d'émission dans une région. Il peut, en particulier, imposer le regroupement de plusieurs utilisateurs sur un même site. »
La législation en vigueur reconnaît donc déjà au Conseil supérieur de l'audiovisuel les pouvoirs que l'article additionnel entend conférer à l'ARCEP.
De fait, l'article 14 quater a donc pour objet de transférer à l'ARCEP des compétences d'ores et déjà exercées par le CSA. Votre commission constate pourtant que ni l'exposé sommaire de l'article additionnel ni les débats en séance ne démontrent que telle a été l'intention de l'Assemblée nationale.
Aux yeux de votre commission, l'article additionnel est donc satisfait par le droit existant. Au surplus, s'il semble possible d'engager une réflexion sur les compétences respectives du CSA et de l'ARCEP, tel n'est pas l'objet du présent projet de loi.
La question des modes de régulation distincts qu'appellent respectivement les contenus et les contenants se pose en effet sans aucun doute, mais il n'apparaît pas judicieux d'y apporter une réponse partielle au détour d'une loi qui n'a pas cet objet principal.
En l'absence de toute disposition prévoyant, dans le présent projet de loi, de proposer une nouvelle articulation des compétences du CSA et de l'ARCEP, votre commission considère donc qu'il est peu opportun de venir brouiller la répartition actuelle des compétences en prévoyant l'intervention de l'ARCEP en matière de diffusion des services audiovisuels sur le réseau hertzien terrestre.
Au demeurant, votre commission constate que tel ne semble pas avoir été l'intention de l'Assemblée nationale.
En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article.
CHAPITRE III - Des cahiers des charges et autres obligations des sociétés nationales de programme
Le présent chapitre comporte des articles majeurs du projet de loi qui permettront le renforcement du contrôle exercé sur le secteur public audiovisuel grâce à la mise en place de cahiers des charges et de contrats d'objectifs et de moyens plus détaillés pour les sociétés nationales de programme.
Article 15 (article 48 de la loi du 30 septembre 1986) - Cahier des charges des nouvelles sociétés nationales de programme, conditions du parrainage des émissions et de la promotion croisée entre chaînes d'une même société nationale
Le présent article modifie l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 relatif au cahier des charges des sociétés nationales de programme (SNP), afin de prendre en compte la création de la société unique France Télévisions, de préciser les règles relatives au parrainage des émissions des SNP, et de renvoyer au cahier des charges le soin de définir les conditions dans lesquelles elles peuvent promouvoir leurs programmes.
I - Le droit existant
• Le cahier des charges
L'ensemble des sociétés nationales de programme ont aujourd'hui un cahier des charges, qui précise un certain nombre de leurs obligations et celles de leurs services. Les obligations qui doivent nécessairement être mentionnées sont, selon le premier alinéa de l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986, celles qui sont liées « à leur mission éducative, culturelle et sociale, ainsi qu'aux impératifs de la défense nationale, de la sécurité publique et de la communication gouvernementale en temps de crise ». Le cahier des charges doit aussi contenir des « dispositions pour la promotion de la protection de la santé des sportifs et de la lutte contre le dopage ».
Ce cahier des charges est établi par décret, pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel.
• Les règles relatives au parrainage
Le dernier alinéa de l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les SNP peuvent faire parrainer leurs émissions « qui correspondent à leur mission en matière éducative, culturelle et sociale », dans des conditions déterminées par leurs cahiers des charges. Ces dispositions très larges n'ont en fait pas constitué une limitation et c'est de fait le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 modifié, applicable à l'ensemble des chaînes, qui a trouvé à s'appliquer aux sociétés de l'audiovisuel public.
Ce décret interdit le parrainage pour les émissions d'information politique et les journaux d'information.
• La promotion croisée
Traditionnellement, les cahiers des charges des chaînes publiques comportent des dispositions permettant d'assurer la promotion croisée des antennes du secteur public, y compris entre Radio France et France Télévisions. Ainsi, le cahier des charges de France 2 dispose, en ses articles 5 et 46 que la société « assure la promotion des programmes de France 3, France 4, France 5 et France Ô et diffuse de brèves séquences présentant le programme d'Arte » et qu'elle « diffuse gratuitement et quotidiennement des séquences produites par la société Radio France, à des heures et pour une durée choisies d'un commun accord. ».
Avec la création du groupe France Télévisions et la mise en place d'une programmation harmonisée entre les antennes de ce groupe, les cahiers des charges ont généralisé cette promotion croisée, encore récemment avec la création de France Ô 72 ( * ) , permettant de sensibiliser le téléspectateur sur l'identité du groupe public, mais également de l'informer sur les programmes proposés.
Pour France 2 et France 3, le deuxième alinéa du VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit en outre que le conseil d'administration de la société France Télévisions détermine les limitations de durée applicables aux messages destinés à promouvoir les programmes. Cette disposition est reprise au deuxième alinéa de l'article 39 du cahier des charges de France 2 et au deuxième alinéa de l'article 41 du cahier des charges de France 3.
II - Le texte du projet de loi
• Sur le cahier des charges
Afin de concilier la volonté de constituer une entreprise unique et le souhait de préserver une diversité dans la commande et la programmation des émissions, le présent article prévoit que le cahier des charges précisera, pour l'ensemble des services la répartition des responsabilités en matière de programmation, de commande et de production (deuxième alinéa de l'article initial). L'objectif est explicitement affiché dans la loi : il s'agit de faire respecter le pluralisme des courants de pensée et d'opinion, ainsi que la diversité de l'offre de programmes.
La promotion de la protection des sportifs disparaît en outre des obligations contenues dans le cahier des charges.
• Sur le parrainage
Les contraintes spécifiques en matière de parrainage prévues pour les sociétés nationales de programme sont supprimées. Il s'agit, conformément aux propositions de la commission « Copé », de laisser des exceptions à la suppression de la publicité, notamment s'agissant des services de médias audiovisuels. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, France Télévisions évalue ses recettes de parrainage à 85 millions d'euros par an à partir de 2009.
• Sur la promotion croisée
Le présent article prévoit que les cahiers des charges précisent les conditions dans lesquelles les sociétés nationales de programme assurent la promotion de leurs programmes respectifs.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
• Sur le cahier des charges
L'Assemblée nationale a tout d'abord élargi le champ des obligations contenues dans le cahier des charges à celles liées à la lutte contre les discriminations par le biais d'une programmation reflétant la diversité de la société française, et rétabli l'obligation de préciser dans le cahier des charges les moyens de promouvoir la protection de la santé des sportifs et la lutte contre le dopage.
Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur de la commission spéciale prévoyant que tout nouveau cahier des charges doit être transmis aux commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui pourront formuler un avis sur ce cahier dans un délai de six semaines. Le rapport annuel du CSA sur l'exécution du cahier des charges, prévu à l'article 18 de la loi du 30 septembre 1986, devra être transmis à ces mêmes commissions, ce qui leur permettra d'éclairer leur avis sur les nouveaux cahiers des charges.
• Sur le parrainage
Afin de renforcer le pluralisme des sources d'information et l'indépendance éditoriale de chaînes qui, selon M. Christian Kert, rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, « auraient pu être tentées de valoriser indûment, au sein d'émissions qui se doivent d'être déontologiquement irréprochables, l'image ou les activités d'annonceurs contribuant, à travers le parrainage, au financement de ces émissions », l'Assemblée nationale a interdit aux SNP de parrainer les émissions d'information, les journaux télévisés et les émissions de débats politiques ou d'actualité.
• Sur la promotion croisée
L'Assemblée nationale a enfin prévu que les services des sociétés nationales de programme pourraient également faire de la promotion des programmes de leurs différents services et inversement.
IV - La position de votre commission : renforcer la mission de France Télévisions
• Sur le parrainage
Vos rapporteurs partagent le souhait du rapporteur de l'Assemblée nationale de limiter les possibilités d'utiliser le parrainage. Ils constatent cependant que les critères utilisés sont extrêmement stricts et qu'ils ont pour conséquence d'interdire le parrainage d'émissions d'information sportives, telles que Stade 2 , ou de débats, comme Ce soir ou jamais sur France Télévisions, ou encore pour nombreuses chroniques d'information sur Radio France, notamment routière, météo, pratiques, financières ou sportives, soit l'essentiel des chroniques parrainées sur les antennes de Radio France.
Les conséquences financières pourraient être importantes avec des pertes estimées à 9 millions d'euros sur France Télévisions, et plusieurs millions d'euros sur Radio France.
C'est la raison pour laquelle, votre commission a adopté un amendement de compromis entre le droit actuel et le texte adopté par l'Assemblée nationale, qui lui paraît plus équilibré, interdisant le parrainage pour les émissions d'information et de débats politiques, et les journaux télévisés.
• Sur le cahier des charges
Vos rapporteurs ont souhaité que la mise en place de l'entreprise unique et la réforme de l'audiovisuel publicitaire s'accompagnent de nouveaux services permettant de donner une image forte du nouveau service public audiovisuel et de ce que les Français peuvent en attendre .
Votre commission a tout d'abord souhaité renforcer la mission pédagogique de France Télévisions en insérant dans le cahier des charges de France Télévisions une obligation de prévoir les conditions dans lesquelles le groupe met en oeuvre sa mission de promotion de l'apprentissage des langues étrangères , dans des programmes spécifiques et à travers les oeuvres de fiction qu'il diffuse. Vos rapporteurs seront ainsi attentifs à ce que le cahier des charges lui impose de diffuser les oeuvres cinématographiques et audiovisuelles étrangères, en version originale sous-titrée. Notons que la télévision numérique terrestre permettra de rendre cette diffusion facultative pour le téléspectateur qui pourra toujours visionner le programme en français. Au vu du temps quotidien passé devant la télévision, cette disposition leur paraît extrêmement intéressante pour améliorer, par infusion lente et progressive, la maîtrise des langues étrangères par les Français.
Votre commission a également estimé nécessaire de rendre obligatoire la diffusion gratuite par France Télévisions de ses programmes sous la forme d'une télévision de rattrapage, sept jours après leur première diffusion à l'antenne. Il est en effet capital que des programmes financés par la redevance puissent être consultés gratuitement peu de temps après leur diffusion. Par ailleurs, cette disposition permettra au groupe de rajeunir son audience, le public de la télévision de rattrapage étant essentiellement constitué de jeunes. Votre commission a souhaité laisser du temps au groupe pour adapter les contrats passés avec les producteurs et ne pas remettre en cause le contrat d'exclusivité passé avec Orange en proposant une entrée en vigueur différée de cette mesure en 2012.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 16 (article 55 de la loi du 30 septembre 1986) - Retransmission des débats parlementaires sur France Télévisions
Le présent article tend à modifier le premier alinéa de l'article 55 de la loi du 30 septembre 1986 afin de rendre facultative la retransmission des débats des assemblées parlementaires sur France Télévisions à partir de la fin de la diffusion par voie hertzienne en mode analogique.
I - Le droit existant
A. Une obligation ancienne
C'est l'article 11 de la loi n° 72-553 du 3 juillet 1972 portant statut de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF), qui a prévu que l'office assure « la radiodiffusion ou la télévision des débats des assemblées parlementaires » sous le contrôle du bureau de chacune des assemblées.
Cette obligation a été maintenue par l'article 16 de la loi du 7 août 1994 relative à la radiodiffusion et à la télévision qui l'a transférée aux sociétés nationales de programme, sans préciser quelle antenne en était responsable (Radio France, TF1, Antenne 2 ou France Régions 3).
L'article 33 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle a élargi ces obligations de retransmission aux débats des assemblées régionales. Cette disposition, qui a précédé la mise en place concrète des régions (qui se sont transformées en collectivités territoriales en 1986), a été supprimée par l'article 110 de la loi du 30 septembre 1986.
B. La retransmission des débats parlementaires sur les chaînes publiques prévue par la loi du 30 septembre 1986
Le premier alinéa de l'article 55 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les sociétés nationales de programme retransmettent les débats des assemblées parlementaires sous le contrôle du bureau de chacune des assemblées.
Sont donc potentiellement concernées les sociétés appartenant au groupe France Télévisions, Radio France et Radio France Internationale. Toutefois, il semble que les bureaux des assemblées n'ont saisi Radio France et Radio France Internationale d'aucune demande de transmission des débats du Parlement ces trois dernières années.
Ces dispositions législatives sont pour l'instant reprises par l'article 12 des cahiers des charges de France 2 et France 3 73 ( * ) qui prévoient que les deux chaînes rendent compte de manière complémentaire des débats parlementaires. La retransmission en direct des principaux débats du Parlement est, quant à elle, facultative.
Vos rapporteurs observent que ces articles ne sont pas conformes à la loi qui évoque bien le caractère obligatoire de la « retransmission des débats », ce qui diffère de la diffusion d'un compte-rendu. Toutefois, l'audiovisuel public a rempli sa mission grâce à la retransmission par France 3 des questions d'actualité à l'Assemblée nationale et au Sénat (deux fois par mois d'agissant du Sénat). Les coûts de production et de diffusion sont pris en charge par la chaîne.
Par ailleurs, des magazines réguliers sont également consacrés aux activités des assemblées parlementaires. Le magazine « Sénat info », co-produit avec le Sénat, présente ainsi deux fois par mois pendant les sessions parlementaires, les travaux de la Haute-Assemblée sous la forme de reportages (activité des commissions, des missions sénatoriales...) et d'interviews.
Source : direction des médias
II - Le texte du projet de loi
Le présent article tend à modifier le dispositif actuel sur les points suivants :
- le caractère obligatoire de la retransmission des débats des assemblées parlementaires est maintenu jusqu'à l'extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique, puis devient facultatif ensuite ;
- l'obligation est transférée à l'entreprise unique France Télévisions, ce qui signifie que les débats seraient susceptibles d'être retransmis sur l'ensemble de ses antennes ;
- cette obligation est supprimée pour Radio France et la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (qui intègre RFI en son sein). De fait, les bureaux des Assemblées n'avaient jamais demandé à Radio France ou RFI de diffuser les débats parlementaires.
Cette suppression est justifiée par l'existence de la chaîne parlementaire mentionnée à l'article 45-2 de la loi du 30 septembre 1986 et le fait que le passage au « tout numérique » la rendra accessible à l'ensemble des citoyens français sur la télévision numérique terrestre (les deux chaînes « La chaîne parlementaire - Assemblée nationale » et « Public Sénat » sont diffusées en canal partagé sur le canal 13 de la TNT).
III - L'examen par l'Assemblée nationale
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Patrick Braouezec (Gauche démocrate et républicaine - Seine-Saint-Denis) tendant à maintenir l'obligation, pour France Télévisions, de retransmettre les débats parlementaires après l'extinction de la diffusion en mode analogique.
IV - La position de votre commission
Vos rapporteurs s'accordent pour considérer, avec l'Assemblée nationale, que le caractère encore trop confidentiel de la chaîne parlementaire n'offre pas une publicité suffisante aux débats parlementaires. Considérant que l'accessibilité aux grands enjeux de notre société est un impératif démocratique, ils estiment que les débats parlementaires, doivent continuer à bénéficier d'une diffusion sur une chaîne disposant d'une large audience au niveau national.
Ils soulignent à cet égard que cette obligation, contrairement à celle relative à la diffusion des émissions religieuses, n'est pas prévue dans le projet de cahier des charges de France Télévisions mis en ligne par la direction des médias au mois d'octobre 2008. Ils rappelleront l'intérêt de prévoir cette diffusion lors de leur avis sur le cahier des charges de France Télévisions 74 ( * ) .
Toutefois, ils tiennent à souligner que la retransmission des seules questions d'actualité ne donne pas forcément une image réaliste de ce que représente le travail des assemblées parlementaires.
Votre commission a donc adopté un amendement tendant à prévoir qu'à partir de la fin de la diffusion hertzienne en mode analogique, France Télévisions devrait :
- soit continuer à diffuser les questions d'actualité ;
- soit diffuser, aux mêmes horaires, une émission relative aux travaux parlementaires qui lui serait fournie gratuitement par la chaîne parlementaire. L'idée est ainsi d'insérer une forme de décrochage de la chaîne parlementaire sur France 3 , chaîne consacrée aux régions, qui permettra de renforcer la notoriété des travaux et de la chaîne parlementaires .
La commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 17 (article 56 de la loi du 30 septembre 1986) - Programmation des émissions à caractère religieux par France Télévisions
Cet article tire les conséquences de la création de l'entreprise unique France Télévisions s'agissant de l'obligation de retransmission des émissions à caractère religieux.
I - Le droit existant
Alors que la diffusion des émissions religieuses était, avant loi du 30 septembre 1986, assurée par TF1 dans le cadre de ses obligations de service public (article 27 de son cahier des charges), l'article 56 de cette loi a confié explicitement à France 2 le soin de diffuser le dimanche matin des « émissions à caractère religieux consacrées aux principaux cultes pratiqués en France ».
Dans la pratique, ces émissions sont diffusées le dimanche matin entre 8 h 30 et 12 h, et réunissent en moyenne 8,5 % de part d'audience. Ont fait l'objet d'émissions en 2007 les cultes bouddhiste, catholique, judaïque, musulman, orthodoxe et protestant, qui ont réuni les audiences suivantes, selon les informations fournies par la direction des médias :
- 11,4 % de parts d'audience soit 850 000 téléspectateurs en moyenne pour les 40 émissions Le Jour du Seigneur ;
- 6,5 % de parts d'audience soit 230 000 téléspectateurs en moyenne pour les 24 émissions de Voix Bouddhistes puis les 17 de Sagesses Bouddhistes ;
- 6,4 % de parts d'audience soit 400 000 téléspectateurs en moyenne pour les 40 émissions de Présence protestante ;
- 5,5 % de parts d'audience soit 280 000 téléspectateurs en moyenne pour les 11 émissions de Foi et traditions ;
- 5,2 % de parts d'audience soit 280 000 téléspectateurs en moyenne pour les 20 émissions La Source de vie ;
- 4,9 % de parts d'audience soit 170 000 téléspectateurs en moyenne pour les 41 émissions relative à l'Islam ;
- 4,7 % de parts d'audience soit 280 000 téléspectateurs en moyenne pour les 10 émissions relative à l'Orthodoxie;
- et 4,4 % de parts d'audience soit 230 000 téléspectateurs en moyenne pour les 30 émissions Judaïca;
Ces émissions sont réalisées sous la responsabilité des représentants de ces cultes et se présentent sous la forme de retransmissions de cérémonies cultuelles ou de commentaires religieux. Les frais de réalisation sont pris en charge par la société dans la limite d'un plafond fixé par les dispositions du cahier des charges.
II - Le texte du projet de loi
Cet article prévoit qu'à la mention de France 2 soit substituée celle de France Télévisions. La société nationale de programme France Télévisions pourra donc diffuser les cultes religieux sur l'antenne de son choix.
De fait, le projet de cahier des charges de France Télévisions prévoit, dans son article 15, que les émissions religieuses et portant sur la spiritualité continueront d'être diffusées sur France 2.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
IV - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
CHAPITRE IV - Des contrats d'objectifs et de moyens et de la diffusion des messages publicitaires
Article 18 (article 53 de la loi du 30 septembre 1986) - Réforme de la diffusion des messages publicitaires par France Télévisions et adaptation des contrats d'objectifs et de moyens de l'audiovisuel public
Le présent article modifie l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relatif aux contrats d'objectifs et de moyens (COM) conclus entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public et au financement des sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle, afin d'actualiser le contenu des COM, de leur conférer un poids supplémentaire, et de prévoir les modalités de suppression de la publicité sur France Télévisions.
I - Le droit existant
A. L'importance des contrats d'objectifs et de moyens
L'article 21 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 relative à la liberté de communication, dite « loi Tasca », prévoyait déjà que « des contrats d'objectifs, annuels ou pluriannuels, peuvent être conclus entre les organismes du secteur de la communication audiovisuelle et l'État. Ces contrats d'objectifs sont communiqués au Conseil supérieur de l'audiovisuel ». Il était par ailleurs déjà prévu qu'un rapport annuel sur l'avenir du secteur public de l'audiovisuel soit transmis au Parlement. Cependant, ces dispositions n'ont pas connu d'application et les premiers contrats d'objectifs n'ont pas été renouvelés.
En 2000, le législateur est revenu à la charge, en instituant à l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 75 ( * ) , des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens conclus entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public . Sur le modèle des contrats de plan alors établis entre l'État et les grandes entreprises publiques, il s'agissait de :
- donner une perspective à l'évolution des ressources de la télévision publique en lien avec la stratégie de développement arrêtée ;
- et de favoriser la cohérence et la synergie de l'allocation des moyens et de leur utilisation par les différentes sociétés du groupe 76 ( * ) .
Les COM ont rencontré un réel succès et constituent aujourd'hui :
- un outil de pilotage stratégique généralisé, dont l'intérêt est reconnu par l'ensemble des acteurs ;
- un facteur de sécurisation financière pluriannuelle pour les organismes de l'audiovisuel public. De fait, l'État respecte chaque année les engagements financiers qu'il a pris à la signature du COM ;
- et un moteur de la modernisation de la gestion , grâce à la fixation d'objectifs précis, dont le suivi est permis par la mise en place des indicateurs « LOLF ».
Comme le note M. Christian Kert, rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, « les COM constituent, ce faisant, un outil grâce auquel l'État fixe, à chaque opérateur, des objectifs adaptés et différenciés en termes de création, de programmation, de diversité culturelle, mais également d'efficience et de productivité ».
B. Le contenu des contrats d'objectifs et de moyens
Des contrats d'objectifs et de moyens sont conclus entre l'Etat et chacune des sociétés France Télévisions, Réseau France Outre-mer, Radio France et Radio France Internationale, ainsi que la société ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel. La durée de ces contrats est comprise entre trois et cinq années civiles.
Le texte de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, tel qu'issu de la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000, prévoyait que les contrats d'objectifs et de moyens déterminent notamment pour chaque société ou établissement public :
- les axes prioritaires de son développement, dont les engagements pris au titre de la diversité et l'innovation dans la création ;
- le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d'exécution et de résultats qui sont retenus ;
- le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ;
- le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et du parrainage ;
- et les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d'un prix.
La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances a ensuite ajouté que les COM devaient préciser les engagements permettant d'assurer les règles relatives à l'adaptation des programmes à destination des personnes sourdes ou malentendantes.
S'agissant de France Télévisions, l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 précise que le COM détermine les mêmes données pour l'ensemble des chaînes du groupe France 2, France 3, France 5 et Réseau France outre-mer et les filiales de service public.
En outre, l'article 168 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 a prévu qu'avant leur signature, les contrats d'objectifs et de moyens sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ils peuvent faire l'objet d'un débat au Parlement. Les commissions peuvent formuler un avis sur ces contrats d'objectifs et de moyens dans un délai de six semaines.
Vos rapporteurs insistent sur l'intérêt de cette disposition qui a réellement permis de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement sur le respect de leurs missions par les entreprises de l'audiovisuel public.
C. La publicité sur France Télévisions
Comme le montre le tableau ci-après, les revenus publicitaires sont une ressource importance de France Télévisions :
Source : direction des médias
II - Le texte du projet de loi
Le présent article modifie l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 sur plusieurs points.
Le 1° du présent article ( I de l'article 53) vise à prendre acte de l'inscription dans la loi de la société de l'audiovisuel extérieur de la France et à substituer cette référence à celle de RFI. Cette mesure est très utile puisqu'elle permet à l'État de passer un contrat d'objectifs et de moyens avec la nouvelle holding regroupant France 24, TV5 et RFI et donc de définir, en partenariat avec ces acteurs, un pilotage stratégique de la politique française en matière d'audiovisuel extérieur.
Le 2° de l'article ( I de l'article 53) prévoit qu'un nouveau contrat peut être conclu après la nomination d'un nouveau président. Cette disposition, dont on pourrait penser qu'elle a une faible portée nominative, apporte une précision utile. En effet, il s'agit de prévoir une exception au principe fixé par l'article 53 selon lequel la durée des COM est comprise entre trois en cinq années civiles. Cette disposition vise ainsi à lier davantage la nomination du président de France Télévisions à l'adoption d'un nouveau COM, afin de renforcer tout à la fois sa responsabilité et la garantie du soutien financier de l'État pour mener la stratégie qu'il veut mettre en oeuvre. Elle est en outre conforme à l'esprit de la proposition que le CSA a faite dans ses « observations et propositions concernant la ligne éditoriale des chaînes de France Télévisions » où il est suggéré de substituer au COM un contrat de mandature conclu pour la durée du mandat du président du groupe qui « permettrait de remettre en cohérence les objectifs et moyens fixés aux chaînes publiques avec la responsabilité des dirigeants ».
Le 3° de l'article ( I de l'article 53) tend à compléter les engagements pris par les sociétés nationales de programme en faveur des personnes handicapées en imposant de préciser dans le COM les moyens permettant d'assurer l'accessibilité des programmes aux personnes aveugles ou malvoyantes.
Cet ajout est très pertinent. En effet, l'inscription d'obligations relatives à l'accessibilité des programmes aux personnes sourdes et malentendantes a eu un impact rapide et important. Le groupe France Télévisions a engagé à partir de 2003 un plan d'action qui lui a permis de passer de 15 % de programmes sous-titrés en 2003 à 50 % en 2006 sur France 2, France 3 et France 5. En 2007, 13 847 heures de programmes au total (soit + 53 % entre 2005 et 2007) ont été sous-titrées :
- 4 814 heures sur France 2 (soit 61 % de la grille hors habillage et publicité) ;
- 5 171 heures sur France 3 (soit 71 % de la grille hors habillage et publicité) ;
- 3 862 heures sur France 5 (diffusion 24h/24, soit 48% de la grille hors habillage et publicité).
L'inscription dans la loi de l'obligation de prévoir dans le COM les engagements en faveur de l'accessibilité aux personnes aveugles ou malvoyantes aura, à n'en point douter, un effet puissant sur la mise en place des mesures nécessaires sur les chaînes publiques.
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Améliorer l'accessibilité des personnes aveugles ou malvoyantes à la télévision passe par le renforcement de l'audiodescription. L'audiodescription consiste à insérer, lorsque cela est possible et pertinent, la lecture d'un texte descriptif en vue d'améliorer la compréhension autonome de l'action par un déficient visuel. Cette description sonore s'intercale entre les plages de dialogue du programme et vise à rendre compte d'informations essentielles qui ne peuvent être perçues que par l'ouïe : décors, paysages, costumes, incrustations, génériques et sous-titres, mais aussi actions, mimiques, atmosphères, etc. La description ne pouvant intervenir qu'aux moments de silence du programme, l'utilité et la faisabilité de l'audiodescription sont donc extrêmement variables en fonction du programme. L'audiodescription de la totalité de la grille ne saurait donc constituer un objectif réaliste et pertinent. D'une manière générale, les programmes largement fondés sur la parole (informations, émissions de débats, concerts, etc.) sont suffisamment explicites en eux-mêmes, et ne recèlent de toute façon que peu d'interstices silencieux dans lesquels la description pourrait s'insérer. Le tarif moyen de l'audiodescription varie aujourd'hui, en France, entre 55 et 70 euros/minute (soit entre 5 000 et 6 300 euros pour une fiction de 9 minutes). Pour mémoire et à titre de comparaison, le coût du sous-titrage d'un programme enregistré revient en moyenne à 13,50 euros/minute (soit 1 215 euros pour un 90 minutes). En l'absence de véritable marché de l'audiodescription et donc de pression concurrentielle, les tarifs pratiqués en France sont très sensiblement plus élevés qu'à l'étranger (entre 3 et 8 fois supérieurs à ceux du Royaume-Uni ou du Canada). |
Le 4° de l'article , prenant acte de la mise en place de l'entreprise unique, supprime le huitième alinéa du I de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoyait que le COM de France Télévisions détaillait les engagements de l'ensemble des chaînes.
Vos rapporteurs soulignent qu'il s'agit d'une évolution substantielle qui permettra à France Télévisions de disposer d'une liberté supplémentaire pour mettre en oeuvre ses engagements et d'élaborer une réelle stratégie de groupe, dans le respect des lignes éditoriales de ses antennes. Ils notent à cet égard que le COM pourra toujours prévoir des obligations différenciées en fonction des chaînes, comme le fait le COM de Radio France pour les radios dont le groupe a la responsabilité.
Le 5° de l'article prévoit que le Conseil supérieur de l'audiovisuel sera destinataire des COM de l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public et qu'il pourra émettre un avis sur ces documents dans un délai de six semaines après leur transmission, comme les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de chaque assemblée.
Le 6° de l'article tend à substituer la référence à la société de l'audiovisuel extérieur à celle de RFI dans le dernier paragraphe du I de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, qui fixe la liste des organismes de l'audiovisuel public devant transmettre annuellement aux commissions parlementaires chargées des affaires culturelles et des finances un rapport sur l'exécution de leur COM.
Le 7° de l'article , par coordination avec la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions, vise à supprimer le deuxième alinéa du II de l'article 53 du 30 septembre 1986 qui prévoit que les conseils d'administration de France 2, France 3, France 5, de Réseau France Outre-mer et des filiales de service public sont consultés sur le COM de France Télévisions. Le conseil de l'administration de la société continuera, conformément au premier alinéa du II de l'article 53 précité, d'approuver le projet de COM de cette société et de délibérer sur son exécution annuelle.
Le 8° de l'article est une mesure de coordination prévoyant que le conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (et non plus celui de RFI) sera consulté, approuvera le COM et délibérera sur les projets de COM.
Le 9° de l'article (alinéas 11 à 13), qui modifie le VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, est l'une des principales dispositions de ce texte puisqu'elle tend à supprimer la publicité sur France Télévisions, afin de libérer les chaînes du groupe des contraintes de l'audience et de la publicité. Cette suppression est prévue en deux étapes : la publicité serait limitée entre 20 heures et 6 heures après le 5 janvier 2009 avant de disparaître de France Télévisions à partir de la fin de la diffusion en analogique.
Il doit être rappelé que le premier alinéa du VI de l'article 53 dispose aujourd'hui que la publicité sur les chaînes France 2 et France 3 ne peut être diffusée plus de huit minutes de publicité de l'heure. Est donc fixé un temps maximal mais non pas de durée minimale. C'est la raison pour laquelle le conseil d'administration du groupe a légalement pu, le mardi 16 décembre 2008, décidé à la demande du Gouvernement de supprimer la publicité après 20 heures sur les antennes de France Télévisions.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a souhaité que soient précisés dans les contrats d'objectifs et de moyens :
- les axes d'amélioration de la gestion des sociétés nationales de programmes (SNP) ;
- les montants minima d'investissements de France Télévisions dans la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'expression originale française, en pourcentage de recettes de France Télévisions et en valeur absolue ;
- et que les SNP ont un objectif de résultat d'exploitation au moins équilibré.
En outre l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission, visant à rendre obligatoire l'avis du CSA sur le COM et à prévoir que l'avis formulé par le CSA sur les projets de COM seront transmis aux commissions parlementaires compétentes avant qu'elles n'émettent le leur.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté :
- un amendement du groupe socialiste visant à préciser que les campagnes d'intérêt général pourront bien continuer à être diffusées sur France Télévisions ;
- un amendement du Gouvernement supprimant la publicité sur RFO dans les collectivités ultra-marines à condition, d'une part, que la diffusion télévisuelle terrestre analogique soit interrompue sur ces territoires, et, d'autre part, qu'une offre alternative de chaînes terrestres privées diffusées en clair existe, afin que les annonceurs locaux puissent trouver un support publicitaire audiovisuel ;
- un amendement de la commission spéciale prévoyant que le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur la mise en oeuvre de la suppression de la publicité avant le 2 juin 2011, qui proposera, le cas échéant, les adaptations nécessaires de la présente loi. Vos rapporteurs estiment que cette disposition est très importante et que cette clause de rendez-vous devra, non pas être seulement formelle, mais faire l'objet d'un réel débat parlementaire sur la pertinence de la mesure décidée ;
- un amendement de la commission spéciale prévoyant que le Gouvernement remette au Parlement un rapport du CSA évaluant l'impact de la suppression de la publicité sur France Télévisions sur les marchés publicitaires audiovisuel et global ;
- enfin, un amendement prévoyant que le montant de la compensation de l'État liée à la suppression de la publicité serait bien attribué à France Télévisions.
IV - La position de votre commission
Vos rapporteurs estiment que les clauses de rendez-vous et les dispositions imposant que les obligations de création soient inscrites dans le COM constituent des apports-clés de l'Assemblée nationale.
Votre commission a adopté un amendement visant :
- à apporter des améliorations rédactionnelles ;
- à supprimer l'avis obligatoire du CSA sur les contrats d'objectifs et de moyens. En effet, il est apparu à la commission qu'elle risquait d'être fortement liée à cet avis du régulateur et qu'il apparaissait politiquement plus clair, si elle l'estimait nécessaire, d'auditionner le CSA avant de donner un avis sur le COM ;
- et à prévoir que le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France présente sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyen de la société qu'il préside, devant la commission des affaires étrangères de chaque Assemblée :
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
CHAPITRE V - (Division et intitulé supprimés)
La suppression à l'Assemblée nationale de l'article 19 relatif à la redevance, du fait de l'adoption de l'indexation de la redevance dans la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008), a entraîné la disparition du chapitre V.
Votre commission souhaitant réintroduire l'article 19 et insérer plusieurs articles additionnels relatifs à la redevance audiovisuelle, elle vous propose de rétablir ce chapitre , avec le nouvel intitulé suivant : « de la contribution à la télévision et à la radio publiques ».
Article additionnel avant l'article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Changement de dénomination de la redevance audiovisuelle
Vos rapporteurs considèrent que la redevance audiovisuelle, en dépit de sa légitimité sur le plan théorique, pâtit d'une mauvaise réputation en raison de son assimilation à un impôt, renforcée depuis qu'elle figure sur l'avis de taxe d'habitation.
Votre commission vous propose d' adopter un article additionnel tendant à modifier le nom de la taxe prévue à l'article 1605 du code général des impôts, qui deviendrait la « contribution à la télévision et à la radio publiques ».
Article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Arrondi à l'euro supérieur du montant de la redevance après indexation
Le présent article tendait, dans sa version initiale, à indexer le montant de la redevance audiovisuelle sur l'inflation et prévoyait des mesures de coordination liées à la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions.
Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale puis réintroduit à l'article 97 du projet de loi de finances rectificative pour 2008.
I - Le droit existant
A. La longue histoire de la redevance
Les articles 109 à 115 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l'exercice 1933 ont établi pour la première fois une redevance pour droit d'usage assise sur les postes radio « en vue d'en consacrer le produit aux dépenses de la radiodiffusion ». Dès l'origine, l'idée est donc clairement de faire participer les usagers des médias radiophoniques à leur financement, en leur affectant le produit d'une redevance.
Après l'apparition de la télévision, la loi n° 48-1992 du 31 décembre 1948 a créé la « redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de télévision » 77 ( * ) . Depuis la loi n° 74-696 du 7 août 1974 (articles 19 et 20), la perception de la taxe et la répartition de son produit entre les sociétés nationales de programmes sont soumises à autorisation parlementaire, ce qui garantit aux organismes de l'audiovisuel public davantage d'indépendance.
Plus récemment, la loi n° 2004-1484 de finances pour 2005 du 30 décembre 2004 a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin, notamment, d'adosser son recouvrement à celui de la taxe d'habitation. Une augmentation importante de son produit en était attendue. Si le coût de la collecte a baissé, et la lutte contre la fraude ainsi que le service rendu à l'usager ont été améliorés, cette réforme n'a cependant pas totalement porté ses fruits en termes d'augmentation du produit de la redevance 78 ( * ) .
La réforme a en effet réduit l'assiette de l'imposition, en exemptant les foyers disposant d'une résidence secondaire du paiement d'une redevance additionnelle, et en dégrevant de redevance environ un million de foyers modestes qui y étaient jusque là assujettis, mais ne payaient pas la taxe d'habitation.
B. Des fondements théoriques très solides
Les justifications théoriques du financement du service public audiovisuel par une redevance plutôt que par des dotations budgétaires annuelles sont multiples. Ce mode de financement :
- garantit l'indépendance éditoriale de son bénéficiaire ;
- offre au diffuseur une autonomie sur le plan administratif et technique 79 ( * ) , notamment parce que le produit de la redevance ne subit pas de régulation budgétaire ;
- et enfin, est mieux protégé par le Parlement, qui a davantage de pouvoir sur la taux et l'assiette d'une redevance que sur le montant d'une dotation.
Ces spécificités de la redevance entraînent aussi des exigences renforcées : la très forte visibilité de cet impôt et le lien direct que le redevable établit entre le montant de ce dernier et le service qu'il finance impose, en effet, une rigueur toute particulière aux chaînes bénéficiaires de la redevance dans l'exercice de leur mission de service public. A cet égard, votre commission estime qu'il serait utile d'assurer que le point de vue des téléspectateurs soit davantage pris en compte, afin de renforcer fortement la légitimité de la redevance.
Par ailleurs, il serait souhaitable que les mesures prises par le législateur concernant l'assiette et les bénéficiaires de la redevance n'affaiblissent pas sa légitimité. Ainsi est-il cohérent que la redevance finance les chaînes de l'audiovisuel extérieur dans le projet de loi de finances pour 2009 alors que les redevables n'ont pas accès à leurs programmes ?
C. Les faiblesses de la redevance
1. Les minorations de l'assiette de la redevance affaiblissent la logique de la redevance
a) L'assiette de la redevance
L'article 1605 du code général des impôts dispose que la redevance est due par toutes les personnes physiques imposées à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation si le contribuable détient un appareil de télévision ou un dispositif assimilé au 1er janvier de l'année pour l'usage privatif du foyer (1° du II de l'article 1605 du CGI).
Les précisions suivantes peuvent être apportées :
- selon les informations mises en ligne par la direction des médias, la notion « d'appareil de télévision ou assimilé » a toujours signifié « tout dispositif permettant la réception de la télévision. N'importe quel dispositif technique de réception de la télévision est donc assujetti (CE, 25 juin 1975, Société " Le Grand Hôtel ", n° 91.050, Rec. p. 388) par exemple l'assemblage d'un moniteur vidéo et d'un "tuner" ». Vos rapporteurs estiment à cet égard que la doctrine fiscale, qui considère que la détention d'un ordinateur, même muni d'un dispositif lui permettant de recevoir la télévision, n'est pas soumise à la redevance, est contraire à l'esprit de la loi ;
- l'assujettissement à la redevance est en outre indépendant de l'usage effectif qui est fait du téléviseur. La redevance audiovisuelle n'est pas la contrepartie exacte d'un service rendu et le contribuable qui ne regarde pas les chaînes publiques ne peut prétendre s'exonérer du paiement de la taxe ;
- la condition de détention d'un téléviseur est considérée comme remplie dès lors que le contribuable n'a pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire ;
- une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre de postes détenus dans l'ensemble des locaux meublés affectés à l'habitation pour lesquels le redevable est assujetti à la taxe d'habitation ;
- enfin des dégrèvements pour motifs sociaux sont prévus afin que le paiement de la redevance n'aggrave pas la situation de nos concitoyens les plus en difficulté. Ces dégrèvements sont pris en charge par l'État afin que les décisions sociales prises par le législateur n'aient pas d'impact sur les organismes de l'audiovisuel public.
b) La question de la prise en charge des dégrèvements de redevance pour motifs sociaux
L'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, introduit par l'article 15 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, pose le principe de la prise en charge intégrale par l'État des exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux.
Le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l'État vient effectivement créditer le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ». A l'occasion de la création du compte (par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006), un plafond annuel a cependant été fixé afin de limiter le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général (à 440 millions d'euros en LFI 2005, 440 millions en LFI 2006, 509 millions d'euros en LFI 2007, 493 millions en LFI 2008 et 488 millions inscrits en projet de loi de finances pour 2009). En pratique, les sommes allouées en remboursements de dégrèvements ont souvent été inférieures à celles des dégrèvements effectivement intervenus. Les montants des dégrèvements de redevance ont ainsi dépassé les plafonds des dégrèvements inscrits en loi de finances de 10 millions d'euros, 29 millions d'euros et 65 millions d'euros en 2004, 2005 et 2006 80 ( * ) . Les réponses au questionnaire envoyé au Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 font état d'une différence de 112,7 millions d'euros entre le montant des dégrèvements budgétés (445,5 millions d'euros en LFI 2007) et celui réellement dégrevé sur rôle (558,2 millions d'euros).
L'absence de prise en charge intégrale par l'État des dégrèvements pour motifs sociaux a pour effet de partager le coût d'une politique sociale décidée par le législateur entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public, en contradiction avec le principe posé par l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, et entraîne donc un manque à gagner pour les organismes de l'audiovisuel public.
La direction du budget observe à ce propos que « la progression attendue des ressources publiques des organismes de l'audiovisuel public, en 2007 (+2,6 % par rapport à 2006, soit +68,4 millions d'euros), et leurs ressources propres (+5,4 % par rapport à 2006), ne justifie pas une compensation intégrale des dégrèvements ». Ainsi, le plafond de remboursement des dégrèvements joue-t-il un rôle de variable d'ajustement de l'ensemble des ressources publiques affectées à l'audiovisuel public aux besoins identifiés dans le contrat d'objectifs et de moyens. Ce qui détermine le financement de l'audiovisuel public, ce n'est donc plus le produit de la redevance, mais bien les contrats d'objectifs et de moyens (COM).
En contrepartie du plafonnement de la prise en charge par l'État des dégrèvements de redevance, l'article 55 de la loi de finances pour 2005 a institué un mécanisme qui garantit la ressource publique des organismes du service public de l'audiovisuel : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale, cette garantie-plancher (issue d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias » à l'Assemblée nationale) prévoit que le budget général compense à due concurrence ce manque à gagner par une majoration du plafond des dégrèvements pris en charge par l'État. Là encore, les dégrèvements jouent un rôle de variable d'ajustement, mais cette fois-ci en faveur de l'audiovisuel public, qui se voit garantir un minimum de redevance, même si celle-ci est moins dynamique que prévu. Ce mécanisme, présenté en 2005 comme provisoire et destiné à protéger les ressources des aléas de la transition de l'ancien vers le nouveau régime, a été reconduit en 2006, 2007 et 2008 et mis en oeuvre en 2005, 2006 et 2007, années au cours desquelles l'application de la garantie a provoqué des réévaluations du plafond.
Ce système complexe, s'il peut apparaître comme un compromis équilibré dans un contexte budgétaire contraint, manque toutefois de lisibilité et nuit à la logique d'affectation de la redevance au financement de l'audiovisuel public .
Vos rapporteurs s'interrogent donc sur l'intérêt du maintien d'un plafond de prise en charge des dégrèvements pour motifs sociaux , d'autant que les crédits budgétaires prévus pour France Télévisions à partir de 2009 au titre de la compensation de la suppression de la publicité, devraient permettre d'ajuster à un niveau pertinent la dotation de France Télévisions, voire de l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public.
En plus d'être conforme aux dispositions de la loi du 1er août 2000 précitée, une telle décision permettrait de renforcer la légitimité de l'effort demandé aux Français du fait de l'indexation de la redevance. En effet, nos concitoyens auraient la certitude que la totalité de la redevance est bien versée au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».
2. Le problème du niveau de la redevance
Le montant de la redevance est de 116 euros en France métropolitaine et 74 euros dans les départements d'outre-mer. S'il est gelé depuis 2001, c'est parce qu'aucune indexation n'était prévue et que l'impopularité de la redevance rendait difficile son augmentation par le législateur.
Ainsi, alors que jusqu'en 2003, le montant de la redevance était fixé par voie réglementaire et régulièrement revalorisé (passant de 107 à 112,5 euros de 1997 à 1998, puis à 113,42 euros en 1999, à 114,49 euros en 2000 et 2001), le taux de la redevance est resté inchangé depuis que le V de l'article 37 de la loi de finance initiale pour 2004 a fixé les montants applicables à 116 euros en métropole et 74,31 euros pour les départements d'outre-mer.
Les propositions d'amendements de la commission des affaires culturelles du Sénat visant à augmenter le niveau de la redevance ont été systématiquement repoussées par la Haute-Assemblée.
L'évolution de la redevance s'est donc faite par à-coups et n'est absolument pas conforme à l'évolution des prix depuis une dizaine d'années, comme le montre clairement le graphique ci-après.
Source : commission des
affaires culturelles
Cette absence d'évolution de la redevance a creusé l'écart entre le montant de la redevance française et celui de nombreux pays européens, notamment l'Allemagne et la Grande-Bretagne.
3. Les difficultés liées à l'élargissement de ses bénéficiaires
Les recettes issues de la redevance financent le groupe France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur, l'Institut national de l'audiovisuel et, à partir de 2009, le groupement d'intérêt public France Télé numérique.
L'inscription du GIP dans le champ des bénéficiaires de la redevance est contestable sur les plans théorique et budgétaire :
- d'une part, sur le plan théorique, il n'est pas conforme à son objet que la redevance audiovisuelle soit affectée à un groupement qui comprend des personnes privées (TF1, Canal+ et M6 en détiennent 30 %) alors même qu'en contrepartie de leur participation au GIP, ces chaînes ont obtenu la prorogation de leur autorisation de diffusion ;
- d'autre part, le montant budgétaire concerné, qui ne correspond qu'à une dotation de 15 millions d'euros en 2009, pourrait être porté, selon les propos tenus par la ministre de la culture lors de la conférence de presse du 26 septembre 2008, à 72 millions d'euros en 2010 et à 131 millions d'euros en 2011.
Par ailleurs, l'absorption de Radio France Internationale (RFI) par la société de l'audiovisuel extérieur remet en partie en question la pertinence du financement de la radio par la redevance. S'il était légitime que cette radio, accessible à tous, soit financée par le contribuable audiovisuel, il peut paraître étrange qu'une holding qui comprend deux chaînes qui ne sont pas accessibles gratuitement aux contributeurs de la redevance (France 24 et TV5), disposent de recettes issues de cette dernière.
II - Le texte du projet du loi
A. L'indexation de la redevance
Le I du présent article (alinéas 1 et 2) inscrit dans le III de l'article 1605 du code général des impôts le principe de l'indexation automatique et annuelle de la redevance sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'estimé par le rapport économique, social et financier annexé à chaque loi de finances.
Outre que le montant de la redevance évoluerait comme l'inflation, il serait arrondi à l'euro le proche, la fraction d'euro égale à 0,50 euro étant comptée pour 1.
Selon l'Institut national de la statistique et des études économiques, qui le détermine chaque année, l'indice des prix à la consommation (IPC) est « l'instrument de mesure, entre deux périodes données, de la variation du niveau général des prix sur le territoire français ». Il fournit un support d'indexation pour de nombreux contrats privés et dispositifs publics (comme le salaire minimum interprofessionnel de croissance) et constitue donc une référence légitime pour la redevance.
L'inflation étant estimée à hauteur de 2 % par le rapport économique, social et financier de la loi de finances pour 2009, le montant de la redevance devrait passer de 116 à 118 euros (118,36 euros arrondis à la fraction d'euro la plus proche).
Si l'on prend pour base les recettes nettes de redevance de 2008 (qui correspondent à la somme des encaissements nets de redevance et à la prise en charge, par l'État, des dégrèvements pour motifs sociaux), qui représentent 2 890 millions d'euros, l'indexation de la redevance sur l'inflation (estimée à hauteur de 2 % par le rapport économique, social et financier), hors prise en compte de l'évolution de l'assiette et notamment des dégrèvements, entraînerait une augmentation de 59 millions d'euros du produit de la redevance.
Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, l'indexation de la redevance entraînera en fait 81 ( * ) , pour 2009, une augmentation de 47 millions d'euros du produit de la redevance .
Vos rapporteurs soulignent que l'application de l'indexation de la redevance sur l'inflation dès 2001 aurait porté son montant à 131 euros en 2008, et son produit à 3 263 millions d'euros, soit une différence de 373 millions euros par rapport aux recettes inscrites en loi de finances initiales pour 2008.
Ce calcul permet de comprendre que l'indexation de la redevance offre à moyen terme un financement pérenne à France Télévisions.
B. Les mesures de coordination
Le II (alinéa 3) du présent article simplifie et actualise la référence faite au III de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoit que le Parlement approuve la répartition des ressources publiques affectées au compte d'emploi de la redevance entre les sociétés Radio France, France Télévisions, Radio France Internationale, la société Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel.
La mention des différentes sociétés est substituée, d'une part, à la référence aux « organismes affectataires » de la redevance.
Le compte d'emploi de la redevance devient, d'autre part, le « compte de concours financier au VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006 », lequel article a effectivement pris acte de la suppression des comptes d'emploi par la loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, dont l'article 24 prévoit que les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État.
Le III (alinéas 4 et 5) du présent article tend à tirer les conséquences de la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions et de la création de la société de l'audiovisuel extérieur de la France prévues aux articles 1 et 2 du présent projet de loi, et à supprimer des dispositions du deuxième alinéa du IV de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 devenues inutiles.
Cependant, cette nouvelle version du IV de l'article 53 du 30 septembre 1986 qui prohibe en creux le versement par France Télévisions et AEF de recettes issues de la redevance à leurs filiales qui ne sont pas chargées de service public, pourrait légitimement être modifiée afin de prévoir que les dotations budgétaires de l'État ne pourront pas non plus être affectées auxdites filiales.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
Le présent article a été supprimé en raison de son introduction dans le projet de loi de finances rectificatives pour 2008. L'indexation de la redevance a donc été codifiée dans l'article 1605 du code général des impôts par l'article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
III - La position de votre commission
Vos rapporteurs se félicitent que cette indexation réclamée depuis une dizaine d'années par la commission des affaires culturelles soit enfin inscrite dans le code général des impôts.
Ils estiment que la redevance audiovisuelle prend tout son sens avec la décision de suppression de la publicité sur France Télévisions. En effet, cette décision :
- renforcera la distinction entre les chaînes publiques et privées et conférera à ce titre une légitimité plus forte à la redevance audiovisuelle ;
- et apportera une clarification du mode de financement des chaînes publiques.
Par ailleurs, si l'absence d'évolution de la redevance a été un frein à l'évolution de France Télévisions, ce qui rendait un rattrapage de plus en plus nécessaire, elle a aussi correspondu au fait que les organismes de l'audiovisuel public étaient plutôt correctement financés par la redevance.
La décision de suppression de la publicité sur France Télévisions qui entraîne un besoin de financement annuel supplémentaire pour France Télévisions (estimé à 650 millions d'euros à partir de 2012), justifie quant à elle pleinement l'indexation de la redevance. En outre, la transformation du groupe en média global entraînera aussi une hausse du besoin de financement de France Télévisions.
Il reste que l'augmentation de la redevance doit correspondre à la hausse des besoins réels du service public audiovisuel.
En attendant que des enquêtes sérieuses, documentées et indépendantes permettent d'établir les besoins exacts de financement de France Télévisions, ils vous proposent donc uniquement une revalorisation de son mode de calcul.
Ils estiment qu'une mesure simple de dynamisation de la redevance serait d'arrondir le montant de la redevance à l'euro supérieur après indexation.
ESTIMATION DE L'EFFET DE L'ARRONDI À L'EURO
SUPÉRIEUR
AVEC UNE HYPOTHÈSE D'INFLATION DE 1,2 % PAR
AN
|
Indexation sans arrondi à l'euro supérieur |
Indexation avec arrondi à l'euro supérieur |
Différence sur le produit de la redevance en millions d'euros |
|
|
2009 |
118 |
118 |
0 |
|
2010 |
119 |
120 |
20 |
|
2011 |
120 |
122 |
40 |
|
2012 |
121 |
124 |
60 |
|
2013 |
122 |
126 |
80 |
|
2014 |
123 |
128 |
100 |
Votre commission vous propose un amendement en ce sens et vous demande d' adopter l'article ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 19 (section V du chapitre Ier du titre III de la deuxième partie du livre Ier code général des impôts) - Extension de la contribution à la télévision et à la radio publiques à l'ensemble des terminaux de réception
Cet article additionnel vise à modifier le code général des impôts afin de prévoir que c'est la détention de n'importe quel terminal permettant de recevoir la télévision qui est le fait générateur de la contribution à la télévision et à la radio publiques.
La commission Copé avait proposé d'étendre la redevance aux moyens modernes de réception de la télévision, à savoir, notamment, les ordinateurs. Il faut noter que l'article 1605 du code général des impôts semble indiquer que les dispositifs permettant de recevoir la télévision sont bien assujettis à la redevance, mais qu'une instruction fiscale a eu l'interprétation inverse.
Il n'y a en pratique aucune raison plaidant pour que les Français qui n'ont pas de téléviseur, mais qui regardent la télévision sur leurs ordinateurs, ne paient pas la redevance.
Du fait de l'arrivée du média global et de l'utilisation grandissante de l'ordinateur comme récepteur de télévision, vos rapporteurs vous proposent un amendement visant à étendre la redevance à tous les supports de réception de la télévision . Le but est d'éviter que perdure une situation dans laquelle les personnes regardant la télévision sur un ordinateur échappent à la redevance. Rappelons toute fois qu'une seule contribution est due pour l'ensemble des terminaux détenus par le foyer fiscal (qui intègre, par exemple, les étudiants n'habitant pas chez leurs parents mais qui sont rattachés au même foyer fiscal qu'eux).
Selon le rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique, cette mesure aurait un rendement annuel de 20 millions d'euros .
Votre commission vous propose d' adopter cet article additionnel .
Article additionnel après l'article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Réduction du champ des bénéficiaires de la redevance
Le présent article additionnel tend à modifier l'article 1605 du code général des impôts afin de réduire le champ des bénéficiaires de la redevance.
Les recettes issues de la redevance financent le groupe France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur, l'Institut national de l'audiovisuel et, à partir de 2009, le groupement d'intérêt public France Télé numérique.
Cette inscription est contestable sur les plans théorique et budgétaire.
La redevance a été mise en place afin de financer les chaînes de télévision et de radio publiques. Il apparaît en conséquence que la part de redevance aujourd'hui affectée à l'Institut national de l'audiovisuel et à la société de l'audiovisuel extérieur de la France devrait plus logiquement être mobilisée au profit de France Télévisions, d'autant que ces deux organismes proposent des programmes qui, pour la plupart d'entre eux, ne sont pas accessibles gratuitement aux Français.
Il a donc semblé à vos rapporteurs qu'il fallait revoir le champ des bénéficiaires de la redevance en excluant ses organismes, qui seraient financés par une dotation budgétaire. Ce sont ainsi 140 millions d'euros annuels supplémentaires issus de la redevance qui pourraient être affectés à France Télévisions.
Le II du présent article prévoit de modifier en conséquence le nom du compte de concours financiers Avances à l'audiovisuel, qui prendrait le nom d'Avances à l'audiovisuel public, comme avant 2009 et l'intégration du GIP France Télé numérique dans le champ des bénéficiaires de la redevance, et procède à des ajustements de coordination.
Le III tend à prévoir que cette disposition s'appliquera à compter du 1er janvier 2010 ; le projet de loi de finances pour 2010 devra donc en tenir compte.
La commission vous propose d' adopter cet article additionnel .
* 54 Cahier des missions et des charges de France 3, article 16 (décret n° 94-813 du 16 septembre 1994, modifié, portant approbation des cahiers des missions et des charges des sociétés de France 2 et France 3).
* 55 Cahier des missions et des charges de Radio France, article 6 (décret du 13 novembre 1987, modifié, portant approbation du cahier des missions et des charges de la société Radio France).
* 56 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
* 57 Rapport particulier n° 51697 de la Cour des comptes (troisième chambre) sur Radio France Internationale (exercices 2000 à 2006) transmis à l'Assemblée nationale en avril 2008.
* 58 Les rapports particuliers de la Cour des comptes relatifs aux comptes et à la gestion des opérateurs de l'audiovisuel extérieur, transmis à la commission des finances de l'Assemblée nationale en avril 2008, sont publiés en annexes du rapport d'information de M. Patrice Martin-Lalande sur l'audiovisuel extérieur de la France de juillet 2008.
* 59 Sous réserve de l'aboutissement des négociations en cours sur le rachat par l'État des parts des actionnaires actuels (TF1 et France Télévisions) dans la chaîne d'information internationale.
* 60 Rapport Lévitte/Benamou sur la réforme de l'audiovisuel extérieur - Décembre 2007.
* 61 À tout le moins, le système de financement de la chaîne francophone mériterait d'être revu pour mieux faire correspondre les exigences de nos partenaires francophones à la réalité de leur implication financière. La France finance le fonctionnement de TV5 Monde à hauteur de 80 % alors qu'elle ne détient que 67 % de son capital.
* 62 Vos rapporteurs s'étonnent de constater que la composition du conseil d'administration ne figure sur aucune page aisément accessible du site Internet de France Télévisions.
* 63 Vos rapporteurs regrettent à cette occasion que la tutelle de France 4 n'ait pas jugé utile de prévoir la présence de parlementaires dans son conseil d'administration, alors même qu'y figurent des administrateurs désignés par l'État. De la même manière, l'absence de personnalités qualifiées désignées par le CSA est une situation singulière.
* 64 S'agissant de France 4, le président du conseil d'administration est élu par le conseil parmi les administrateurs désignés sur proposition de France Télévisions.
* 65 Vos rapporteurs notent avec intérêt qu'à la différence du conseil d'administration de France Télévisions, la composition du conseil d'administration de Radio France est aisément accessible en ligne sur le site de la société.
* 66 M. Alain de Pouzilhac a été nommé président-directeur général de RFI par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le 30 juin 2008, Mme Christine Ockrent en devenant directrice générale déléguée.
* 67 M. Alain de Pouzilhac a été nommé président du conseil d'administration de TV5 Monde le 29 avril 2008, Mme Marie-Christine Saragosse en devenant directrice générale exécutive. Ce n'est pas en tant que président de la holding AEF que M. de Pouzilhac a été nommé à la présidence de TV5 Monde, la chaîne francophone n'étant pas une filiale de la société AEF. La non duplication du couple Pouzilhac-Ockrent à la tête de TV5 Monde en est une manifestation.
* 68 Aux termes de l'article 51 de la loi du 12 avril 1996, l'État peut nommer, par décret simple, un ou plusieurs administrateurs au conseil d'administration ou de surveillance des sociétés dont plus de la moitié du capital est détenue - directement ou indirectement - soit par une entreprise du secteur public de premier rang (ce qui est la cas de la société AEF, en vertu des critères fixés par la loi du 26 juillet 1983), soit conjointement par l'État, un établissement public de l'État et, le cas échéant, des collectivités territoriales.
* 69 Il n'y a donc aucune différence entre le retrait de mandat et la révocation. L'article L. 225-47 du code précité utilise ainsi le terme de révocation s'agissant du retrait du mandat confié au président du conseil d'administration. La doctrine fait de même. Ainsi le professeur Maurice Cozian n'utilise-t-il que le terme de révocation. Cf. Maurice Cozian et alii, Droit des sociétés, Paris, LITEC, 2007, p.251 et suivantes.
* 70 Cf. la décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989 précitée.
* 71 Alain Méar, Rapport au nom du CSA sur les modalités de développement de la télévision numérique dans les collectivités d'outre-mer, p. 8.
* 72 Décret n° 2006-645 du 1 er juin 2006.
* 73 Approuvés par le décret n° 94-813 du 16 septembre 1994 portant approbation des cahiers des missions et des charges des sociétés France 2 et France 3.
* 74 Lequel est prévu par l'article 15 du projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.
* 75 Article 15 de la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000.
* 76 Rapport de M. Didier Mathus sur le projet de loi.
* 77 Si la redevance finance Radio France, on peut noter qu'elle ne s'applique plus aux postes de radio depuis le 1 er janvier 1987.
* 78 Voir, à cet égard, l'avis n° 79 (2006-2007) de M. Louis de Broissia, fait au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 2007, ou le rapport d'information n° 671 de M. Patrice Martin-Lalande du 31 janvier 2008 relatif à la communication de la Cour des comptes sur le bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle.
* 79 Notons toutefois que certaines autorités administratives indépendantes disposent d'une très large autonomie sans bénéficier de garanties liées à l'affectation d'une taxe.
* 80 Communication de la cour des comptes relative au bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle à la commission des finances de l'Assemblée nationale en octobre 2007.
* 81 En raison de l'évolution présumée de l'assiette de la redevance et notamment de la sortie du dispositif de personnes bénéficiant de dégrèvements.