Projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution

Rapports législatifs

Rapport n° 120 (2008-2009), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article premier (Livre VIII du code électoral, art. L-567-1 à L. 567-8 nouveaux) - Commission indépendante prévue à l'article 25 de la Constitution

Cet article tend à modifier le livre VIII du code électoral pour le consacrer à la « Commission prévue par l'article 25 de la Constitution » et à préciser la composition et le mode de désignation de ses membres, le statut de ces derniers et son mode de fonctionnement dans les nouveaux articles L. 567-1 à L. 567-8 du code 38 ( * ) .

Par coordination, les dispositions finales du code électoral, à l'heure actuelle contenues dans son livre VIII, seraient désormais intégrées dans un livre IX nouveau.

Avant la loi constitutionnelle n° 2008-274 du 23 juillet 2008, aucune instance indépendante pérenne n'était chargée de donner un avis sur l'adaptation des circonscriptions électorales .

Lors des découpages de 1986, le Gouvernement avait bien institué une commission de sages , composée de six hauts magistrats dont deux issus du Conseil d'Etat, deux de la Cour de cassation et deux de la Cour des comptes, qui s'était prononcée sur les projets d'ordonnances modifiant la répartition des sièges de députés, mais cette commission avait été supprimée une fois cette tâche accomplie.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée a réécrit l'article 25 de la Constitution afin d'instituer une commission consultative permanente ayant vocation à donner « un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés 39 ( * ) ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».

Et, conformément à l'article 25 précité, il revient à la loi de fixer la composition et les règles de fonctionnement de cette commission . Tel est l'objet des nouveaux articles L. 567-1 à L. 567-8 du code électoral.

1. La composition de la commission et le mode de désignation de ses membres (articles L. 567-1 et L. 567-2 du code électoral, II du présent article)

La commission prévue à l'article 25 de la Constitution comprendrait six membres désignés pour une durée de six ans non renouvelable , renouvelés par moitié tous les trois ans . Toutefois, par dérogation à ce principe, posé comme le rappelle un amendement de l'Assemblée nationale, à l'article L. 567-2 nouveau et non à l'article L. 567-1, la première commission comprendrait 3 membres, autres que le président, dont le mandat aurait une durée de trois ans non renouvelable. La commission, lors de son installation, choisirait ces trois membres par tirage au sort (II).

Tout comme la commission « de sages » consultée lors du redécoupage de 1986, la commission indépendante serait en premier lieu composée de membres des juridictions :

- un membre du Conseil d'Etat, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale du Conseil d'Etat ;

- un membre de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élu par l'assemblée générale de Cour de cassation ;

- un membre de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller maître, élu par la chambre du conseil de la Cour des comptes.

La commission comprendrait également trois personnalités qualifiées, respectivement désignées par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat .

Comme cela a été précisé à l'article 5 du projet de loi organique, l'article L. 567-9 nouveau du code électoral prévoit que la personnalité qualifiée désignée par le Président de la République le serait dans les conditions prévues à l'article 13 de la Constitution (avis public des commissions permanentes compétentes du Parlement ; rejet de la candidature si l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions).

Cette procédure nouvelle, qui assure la transparence de la nomination et la prise en compte de l'avis de l'opposition parlementaire sur le candidat retenu, est d'autant plus importante que ce dernier serait amené à présider la commission . Sur ce point, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

En pratique, le candidat proposé serait entendu successivement par les commissions permanentes compétentes avant que celles-ci se prononcent sur son choix et l'on peut supposer qu'une personnalité contestée lors de son audition ne serait pas nommée à la commission, même si le seuil des 3/5 èmes de votes négatifs n'a pas été atteint.

En s'inspirant du même souci de transparence, l'article L. 567-1 nouveau du code électoral prévoit que la nomination des personnalités qualifiées par les présidents des deux chambres serait subordonnée à l'avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée , en l'occurrence, de la commission « chargée des lois relatives aux élections à caractère politique ». L'Assemblée nationale, par un amendement rédactionnel, a préféré faire référence à la « commission chargée des lois électorales », ce qui semble plus satisfaisant.

Leur nomination ne pourrait intervenir si les votes négatifs représentent au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de la commission.

La publicité traditionnelle des travaux des commissions permanentes du Parlement (compte-rendu au bulletin des commissions au Sénat) serait applicable à l'audition des candidats et aux débats conduisant la commission concernée à se prononcer sur leur nomination.

2. Le statut des membres de la commission (articles L. 567-2, L. 567-3, L. 567-5 du code électoral)

Le présent article pose aussi quelques règles afin d'assurer l'indépendance et la liberté des membres de la commission dans leurs fonctions.

En premier lieu, l'article L. 567-3 nouveau du code électoral indique que ces fonctions sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat électif à caractère politique . Mais cette notion de mandat électif à caractère politique n'est pas définie et l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision utile indiquant que la fonction de membre de la commission était incompatible avec l'exercice de tout mandat électif régi par le code électoral.

Il faut rappeler que cette incompatibilité est complétée par une disposition organique qui complète l'article L.O. 142 du code électoral pour interdire tout cumul entre la fonction de membre de la commission et un mandat de député ou de sénateur 40 ( * ) .

Cette incompatibilité est inspirée par le bon sens : on peut imaginer que des élus siégeant à la commission pourraient être touchés par des conflits d'intérêt, tentés d'y arrêter leurs décisions en fonction de leur situation politique locale.

Comme le rappelait notre collègue, le président Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des Lois sur la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Des consultations des groupes et des partis politiques auront lieu, cela va de soi, mais il ne serait pas souhaitable que les représentants des groupes parlementaires siègent dans cette commission (...). Ce serait contradictoire, elle ne serait plus indépendante ! » 41 ( * ) .

Ce souci d'exclusion des parlementaires de la commission avait également alors été exprimé par le groupe socialiste, qui avait proposé, dans un amendement, de faire siéger à la commission des magistrats et des « personnalités qualifiées non parlementaires » dont la nomination aurait été en revanche soumise à l'avis d'une commission composée paritairement de députés et de sénateurs désignés à la proportionnelle des groupes et statuant à la majorité des trois cinquièmes.

En second lieu, l'article L. 567-3 pose un principe clair : dans l'exercice de leurs attributions, les membres de la commission ne reçoivent d'instruction d'aucune autorité , ce qui implique une autonomie totale de la commission dans ses travaux, en particulier par rapport au ministère de l'intérieur.

Il faut noter que ce principe d'autonomie s'inspire de celui qui existe dans le statut d'autorités administratives indépendantes.

En outre, les membres de la commission seraient astreints à un devoir de réserve concernant « le contenu des débats, votes et documents de travail internes ». Ce devoir de réserve, qui serait étendu aux collaborateurs des services appuyant la commission et aux personnes invitées à prendre part à ses travaux , semble justifié au regard des dossiers examinés par la commission et propre à assurer la liberté et la sérénité de ses travaux.

Le membre de la commission touché par une incompatibilité, empêché d'exercer ses fonctions ou ayant manqué à ses obligations, pourrait être suspendu de son mandat dès lors que la commission, à l'unanimité de ses autres membres, a constaté l'une des situations précitées (article L. 567-2).

Et en cas de décès ou de cessation du mandat pour l'une des raisons qui viennent d'être mentionnées, il serait pourvu au remplacement du membre concerné pour la durée du mandat restant à courir sauf si cette durée est inférieure à un an : dans cette hypothèse, le mandat serait renouvelable.

3. Le fonctionnement de la commission (articles L. 567-4, L. 567-6, L. 567-7 et L. 567-8 du code électoral)

Le présent article précise enfin plusieurs modalités de fonctionnement de la commission. Tout d'abord, les modalités de saisine et le calendrier de travail de la commission sont fixés (article L. 567-7 nouveau du code électoral).

En premier lieu, la commission serait saisie par le Premier ministre des projets de loi ou d'ordonnance visés à l'article 25 de la Constitution, et des propositions de loi ayant le même objet par le président de l'assemblée parlementaire dont elles émanent .

En deuxième lieu, la commission devrait se prononcer par un avis publié au Journal officiel de la République française dans les deux mois qui suivent sa saisine . A défaut, l'avis de la commission serait réputé émis.

Les conditions de travail de la commission sont également précisées (article L. 567-4).

D'une part, cette dernière pourrait désigner en qualité de rapporteur des fonctionnaires de l'Etat ou des magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire, en activité ou en retraite.

D'autre part, la commission pourrait faire appel pour l'exercice de ses fonctions aux services compétents de l'Etat (par exemple au bureau des élections du ministère de l'intérieur) et entendre ou consulter toute personne ayant une compétence utile à ses travaux (lors des débats sur la révision constitutionnelle, le Garde des sceaux avait ainsi mentionné le recours à des statisticiens).

En troisième lieu, le présent article définit les conditions requises pour permettre à la commission de statuer et d'adopter un avis : la commission ne pourrait délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents.

Elle délibérerait à la majorité des membres présents . En cas de partage égal des voix, celle du président serait prépondérante.

Enfin, l'article L. 567-8 nouveau du code électoral pose une règle supplémentaire pour permettre l'autonomie financière de la commission : celle-ci pourrait gérer librement les crédits qui lui sont affectés . La commission ne serait pas soumise aux dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées (ses comptes ne seraient donc pas soumis au contrôle a priori du ministère des finances) 42 ( * ) et son président serait ordonnateur de ses crédits.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 er sans modification.

Article 2 - Habilitation du Gouvernement à procéder au découpage des circonscriptions législatives par ordonnance

Cet article tend à autoriser le Gouvernement à adapter par ordonnance la répartition des sièges de députés et la délimitation des circonscriptions législatives.

Les députés sont élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours dans des circonscriptions créées pour les seuls besoins de l'élection , en fonction de la population .

En effet, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel en 1986, « l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ». Et si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle, « il ne saurait le faire que dans une mesure limitée » 43 ( * ) .

Conformément aux articles L. 125 et L. 394 du code électoral, les circonscriptions des départements d'une part, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française d'autre part, sont déterminées conformément aux tableaux n° 1 et n° 1 bis annexés à ce code.

Or, comme l'a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel, la répartition des sièges de députés, posée par la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985, et la délimitation de leurs circonscriptions, fixée par les lois des 11 juillet et 24 novembre 1986, ne respectent plus aujourd'hui le principe de l'égalité du suffrage (voir I de l'exposé général).

a) Un redécoupage des circonscriptions législatives par ordonnance

Prenant acte de l'urgence d'une telle réforme, le I du présent article tend donc à autoriser le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à procéder au redécoupage des circonscriptions législatives par ordonnance .

L'article 38 de la Constitution

« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

« Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa de cet article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

Plus exactement, le Gouvernement serait autorisé :

- à fixer le nombre total de députés élus par les Français établis hors de France 44 ( * ) (1°). Cette possibilité est la conséquence du dispositif prévu dans le projet de loi organique, qui fixe au niveau organique le nombre total des députés tout en laissant la loi ordinaire déterminer le nombre des députés élus dans les départements, les collectivités d'outre-mer et hors de France ;

- à mettre à jour la délimitation des circonscriptions législatives dans chaque département et en conséquence le tableau n°1 annexé au code électoral en application de l'article L. 125 du code électoral, dans sa rédaction issue du présent texte (2°) ;

- à mettre à jour la répartition des sièges de députés et la délimitation des circonscriptions législatives en Nouvelle-Calédonie et dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et en conséquence, le tableau n° 1 bis annexé au code électoral en application de l'article L. 125 précité dans sa rédaction issue du présent texte (3°) ;

- à délimiter les circonscriptions législatives des Français établis hors de France et à arrêter le tableau n° 1 ter annexé au code électoral en application de l'article L. 125 précité dans sa rédaction issue du présent texte (4°).

La décision de procéder au redécoupage par ordonnance, qui avait été la solution retenue initialement par le Gouvernement pour le redécoupage de 1986 avant que l'opposition du Président Mitterrand le conduise à soumettre un projet de loi au Parlement, ne va pas de soi de prime abord. Elle semble cependant conforme à la nécessité de faire adopter cette réforme le plus rapidement possible .

A cet égard, le calendrier retenu serait le suivant :

- le Parlement, en votant le présent texte, habiliterait le Gouvernement à prendre les ordonnances requises dans le délai d'un an à compter de sa publication (I) ;

- avant d'être soumis au Conseil d'État, ces textes feraient l'objet d'une saisine de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution par le Premier ministre et cette dernière devrait se prononcer dans un délai de deux mois (voir article premier) ;

- après avis du Conseil d'État, le projet de loi de ratification des ordonnances serait examiné en Conseil des ministres et déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant celui de leur publication (V) ;

- les dispositions prises par ordonnances prendraient effet lors du premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant sa publication (IV).

La décision de légiférer par ordonnance ne prive cependant pas le Parlement de ses prérogatives puisqu'il peut débattre en amont des critères retenus pour l'adoption des circonscriptions législatives lors de l'habilitation du Gouvernement et pourra, en aval, lors de la ratification, vérifier si ses arbitrages ont été respectés par le Gouvernement.

Ce choix n'empêchera pas un contrôle juridictionnel rigoureux, tant par le Conseil d'Etat en cas de recours administratif contre les ordonnances non ratifiées que par le Conseil constitutionnel si la loi de ratification est soumise au contrôle de constitutionnalité.

Enfin et ce constat était déjà effectué en 1986, cette procédure permet d'éviter « que ne s'engage devant [le Parlement] un débat à certains égards déplaisant, susceptible de favoriser le développement de l'antiparlementarisme. On peut douter en effet qu'il soit particulièrement souhaitable de voir les députés discuter dans le détail de la délimitation des circonscriptions et défendre des amendements qui pourraient, pour le moins, apparaître comme destinés essentiellement à faciliter leur réélection » 45 ( * ) .

b) La définition de la population prise en compte et les principes encadrant la nouvelle délimitation des circonscriptions

L'habilitation du présent article précise aussi la population prise en compte pour servir de fondement aux opérations de redécoupage des circonscriptions législatives . En effet, le Gouvernement prévoit de retenir la méthode classique de répartition des sièges par tranches de population, qui a été une constante depuis les débuts de la III ème République.

Lors du redécoupage de 1986, chaque département avait bénéficié de deux députés et, au-delà, un député supplémentaire était accordé par tranche de 108.000 habitants. Pendant son audition par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a annoncé que pour le remodelage des circonscriptions en cours, cette méthode attribuerait un député de plus par tranche de 125.000 habitants 46 ( * ) et que 39 départements devraient être concernés, dont 24 par une perte de sièges et 15 par un gain d'un ou de plusieurs sièges.

La population des départements serait celle authentifiée « par le premier décret publié en application du VIII de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 modifiée relative à la démocratie de proximité » (II 2°). En pratique, ce décret doit être publié début 2009 ;

La population de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités d'outre-mer prise en compte serait une « évaluation » fondée sur le dernier recensement ayant eu lieu en application des articles 156 à 158 de la loi « démocratie de proximité » (II 3°) 47 ( * ) .

Les nouvelles règles du recensement

Le recensement a pour objet le dénombrement de la population en France, la description des caractéristiques démographiques et sociales de la population, ainsi que le dénombrement et la description des caractéristiques des logements.

la collecte des informations est organisée et contrôlée par l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et les enquêtes de recensement sont préparées et réalisées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui reçoivent à ce titre une dotation forfaitaire de l'État ;

pour les communes dont la population est inférieure à 10.000 habitants, ces enquêtes ont lieu chaque année par roulement au cours d'une période de cinq ans et pour les autres communes, une enquête par sondage est effectuée chaque année. Par dérogation, ces opérations ont lieu tous les cinq ans en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et Wallis-et-Futuna ;

pour établir les chiffres de la population, l'INSEE utilise les informations collectées dans chaque commune, les données démographiques non nominatives issues des fichiers administratifs, ainsi que les résultats de toutes autres enquêtes statistiques ;

un décret authentifie chaque année les chiffres des populations de métropole, des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales.

Et, en l'absence de recensement des Français établis hors de France, l'évaluation de leur nombre, nécessaire à la répartition des sièges des nouveaux députés, serait basée sur les données inscrites au registre des Français établis hors de France dans chaque circonscription consulaire 48 ( * ) .

En pratique, à l'heure actuelle, si la population française vivant à l'étranger est estimée à 2 millions, seuls 1.403.580 Français sont inscrits sur les registres consulaires et 863.854 sur les listes électorales consulaires, afin de voter à l'étranger lors de l'élection présidentielle, des référendums et de l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Pour les autres scrutins, dont les élections législatives, ces électeurs disposent de modalités d'inscription simplifiées sur les listes électorales de communes françaises avec lesquelles ils ont des liens particuliers 49 ( * ) .

Ainsi, selon le ministère de l'intérieur, la base démographique retenue pour arrêter le nombre des députés élus par les Français établis hors de France et le découpage de leurs circonscriptions serait calculée en tenant compte du fait qu'une partie des inscrits sur les listes électorales consulaires vote en France (voir III de l'exposé général).

Lors de son audition précitée, M. Alain Marleix a annoncé que le nombre des députés élus par les Français établis hors de France varierait entre « sept et neuf ».

Enfin, le II de l'habilitation pose quelques principes clairs et inspirés de ceux arrêtés en 1986, afin d'encadrer le « redécoupage » des circonscriptions législatives .

Tout d'abord, comme le rappelait le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-208 DC 50 ( * ) , la délimitation des circonscriptions « ne devra procéder d'aucun arbitraire ».

C'est pourquoi, le présent article réitère tout d'abord la règle, déjà posée dans la décision n° 86-208 DC, selon laquelle les opérations de redécoupage des circonscriptions législatives doivent être mises en oeuvre sur des bases essentiellement démographiques. Le nombre de députés est fonction du nombre d'habitants de la circonscription.

Ainsi, « la délimitation des circonscriptions doit être effectuée en respectant le principe d'égale représentation des populations de chacune de ces circonscriptions, sans pour autant être astreint à une stricte proportionnalité » 51 ( * ) . Mais seuls des « tempéraments commandés par des motifs d'intérêt général » peuvent atténuer son application.

Il est à noter que la décision n° 86-218 du 18 novembre 1986 du Conseil constitutionnel faisait état « d'impératifs d'intérêt général ».

Deuxième règle clairement posée : l'assurance de deux députés au moins par département, et d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie (cette dernière règle ayant été supprimée par l'Assemblée nationale).

La règle des deux députés par département, traditionnellement respectée dans les opérations de découpage précédentes, avait été jugée conforme à la Constitution par le Conseil dans sa décision n° 86-208 DC avec une réserve : « ... le législateur a entendu assurer un lien étroit entre l'élu d'une circonscription et les électeurs ; qu'eu égard, d'une part, à la répartition de la population sur le territoire national (...) et, d'autre part, au nombre très restreint des départements pour lesquels le choix ainsi fait entraîne un écart de représentation en leur faveur, les dispositions (...) ne sont pas, par elles-mêmes, contraires à la Constitution ; qu'elles impliquent, toutefois, que les inégalités de représentation qui en résultent ne puissent être sensiblement accrues par le biais des règles qui président à la délimitation des circonscriptions à l'intérieur d'un même département ».

En pratique, en 1986, cette règle n'avait joué que pour quatre départements (Corse-du-Sud ; Guyane ; Hautes-Alpes ; Lozère). Elle devrait s'appliquer cette fois pour la Lozère et, le cas échéant, pour la Creuse.

Troisième règle là aussi explicitement inspirée de celles posées lors du redécoupage de 1986 : « sauf exception justifiée par des raisons géographiques ou démographiques, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu et leur délimitation respecte les limites des circonscriptions administratives ».

L'habilitation de l'article 5 de la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 visait explicitement deux exceptions au principe de territoire continu : « les départements dont le territoire compte des parties insulaires 52 ( * ) ou enclavées 53 ( * ) ». En outre, la décision n° 86-218 DC avait ajouté que « sauf impossibilité d'ordre géographique, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu ».

Concernant le respect des circonscriptions administratives, la loi du 11 juillet 1986 affirmait que les limites cantonales devaient être respectées sauf à Paris, où les cantons n'existent pas, Lyon et Marseille. La faculté de ne pas respecter ces limites avait été utilisée dans 15 cantons sur 53 ayant un territoire discontinu et dans 18 sur 105 ayant plus de 40.000 habitants.

L'interprétation de ces règles par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-208 DC, avait strictement encadré leur mise en oeuvre : « ... il convient, en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40.000 habitants ne vaut que pour ces seuls cantons . »

La notion de respect des circonscriptions administratives qui est proposée par le texte initial pouvait recouvrir de multiples limites administratives différentes mais un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale est venu remédier à cette imprécision.

Enfin, après avoir rappelé que les écarts de population entre les circonscriptions ont pour objet de permettre la prise en compte d'impératifs d'intérêt général, le présent article reprend le principe selon lequel la population d'une circonscription ne peut s'écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions du département validé par le juge constitutionnel en 1986.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 86-208 DC, avait alors précisé que cet écart répondait au souci que le tracé des circonscriptions respecte les limites cantonales et prenne en compte les « réalités naturelles que constituent certains ensembles géographiques » et les « solidarités qui les unissent . »

Le Conseil avait estimé que cet écart était conforme à la Constitution dès lors que sa mise en oeuvre était réservée « à des cas exceptionnels et dûment justifiés », intervenant « dans une mesure limitée » et devant s'appuyer « au cas par cas sur des impératifs précis d'intérêt général ».

En pratique, cet écart de 20 % à l'intérieur d'un même département avait été utilisé dans 26 circonscriptions sur 577 (soit 5 % avec des écarts allant de 15 à 20 %).

En résumé, l'habilitation prévue apporte les précisions exigées par l'article 38 de la Constitution et encadre les opérations de redéfinition des circonscriptions législatives en faisant référence à des critères validés par le Conseil constitutionnel en 1986, afin de garantir la transparence et la sincérité de ces dernières.

c) La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un autre corrigeant une erreur matérielle.

Elle a aussi adopté :

- un amendement de M. René Dosière précisant que seules des « adaptations justifiées » par des motifs d'intérêt général peuvent tempérer le principe d'un redécoupage des circonscriptions opéré sur des bases essentiellement démographiques « en fonction notamment de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales ».

Cette précision doit en effet permettre, pour certaines collectivités d'outre-mer, tant pour l'attribution des sièges que pour la délimitation des circonscriptions, d'atténuer l'application du critère démographique en cas d'une évolution trop divergente de la population en âge de voter et du nombre des électeurs inscrits dans un territoire.

En séance publique, M. Alain Marleix s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée tout en constatant que l'amendement soulevait « un vrai problème : alors que les députés représentent la Nation, le critère démographique peut aboutir à une augmentation du nombre de députés du seul fait d'une présence importante de ressortissants étrangers dans un département ou une collectivité d'outre-mer. Cela peut paraître d'autant plus choquant s'il s'agit d'étrangers en situation irrégulière » 54 ( * ) . Simultanément, il a souligné que le Conseil constitutionnel n'avait jamais validé un tel critère dans ses décisions passées et qu'il devrait se prononcer sur sa conformité à la Constitution ;

- un amendement de la commission supprimant l'obligation d'élection d'un député au moins dans chaque collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, en lien avec la suppression des articles L.O. 479 et L.O. 506 du code électoral qui prévoient l'élection d'un député à Saint-Barthélemy et d'un autre à Saint-Martin à l'article 7 du projet de loi organique ;

- un amendement de la commission tendant à préciser quelles limites administratives doivent être respectées par le découpage des circonscriptions législatives. Cette rédaction reprend en particulier les réserves exprimées par le Conseil constitutionnel en 1986.

Ainsi, doivent être entièrement compris dans une même circonscription d'un département toute commune dont la population est inférieure à 5.000 personnes 55 ( * ) ainsi que tout canton constitué par un territoire continu, dont la population est inférieure à 40.000 personnes en dehors de Paris, Lyon et Marseille.

Ce dispositif précise également qu'est entièrement comprise dans la même circonscription pour l'élection d'un député élu par les Français établis hors de France toute circonscription pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger 56 ( * ) dès lors que cette circonscription ne comprend pas des territoires très éloignés géographiquement ;

- un amendement de la commission supprimant le III du présent article précisant que les projets d'ordonnances devront être soumis pour avis à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution avant d'être examinés par le Conseil d'Etat car cette précision est déjà insérée dans l'article L. 567-7 du code électoral inséré à l'article 1er.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait aussi initialement adopté un amendement tendant d'une part, à préciser que le redécoupage des circonscriptions législatives devait être opéré selon la méthode par tranches de population, qui a toujours été utilisée et, d'autre part, à supprimer de l'habilitation donnée au Gouvernement la mise à jour du nombre de députés élus en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, par coordination avec son souhait de réserver cette faculté au législateur organique. Cet amendement a cependant été retiré avant l'examen du projet de loi en séance publique.

d) La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois, conformément à une tradition républicaine bien établie, a décidé de ne pas modifier les dispositions relatives au nombre et au mode de scrutin des députés et à la délimitation de leurs circonscriptions.

Sous réserve de la prise en considération des remarques émises par votre rapporteur dans l'exposé général du présent rapport, elle considère que le dispositif prévu, largement inspiré des solutions retenues pour autoriser le découpage de 1986, est cohérent.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3 (livre III, articles L. 125 et L. 394 du code électoral) - Diverses dispositions relatives à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France et aux circonscriptions législatives

Cet article a un double objet :

- en premier lieu, il tend à rétablir un livre III dans le code électoral pour le consacrer aux « Dispositions spécifiques relatives à la représentation des Français établis hors de France », à préciser le mode de scrutin des députés élus par nos compatriotes expatriés et à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance les autres mesures législatives nécessaires à l'élection de ces députés (I et II) ;

- en second lieu, il précise quelles circonscriptions législatives sont déterminées par les trois tableaux 1, 1 bis et 1 ter annexés au code électoral.

1. Les dispositions relatives aux Français établis hors de France

Le livre III du code électoral, qui était relatif aux dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, a été abrogé par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, qui a modifié ces dispositions et les a insérées au sein du livre VI.

Ce livre III serait rétabli par le présent article pour y rassembler les « dispositions spécifiques relatives à la représentation des Français établis hors de France », constituées d'un article L. 328 unique.

Cet article L. 328 nouveau tend à préciser que « les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier du code électoral » relatives au mode de scrutin des députés, seraient applicables aux députés élus par les Français de l'étranger.

Ainsi, ces derniers seraient élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans des circonscriptions spécifiques (déterminées par le nouveau tableau n° 1 ter annexé au code électoral).

Au premier tour, le candidat devrait obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits pour être élu (la majorité relative étant suffisante au second tour).

Cela a été rappelé dans l'exposé général, si ce choix est contraire à celui de l'Assemblée des Français de l'étranger , qui, dans une recommandation de septembre 2007, confirmée un an plus tard, avait prôné l'élection de douze députés à la représentation proportionnelle, il est conforme aux souhaits du Gouvernement et de l'Assemblée nationale .

Ainsi, au cours des débats au Sénat sur la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, le secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, M. Roger Karoutchi avait indiqué que les députés désignés par les Français établis hors de France, « seraient probablement élus par le biais d'un scrutin majoritaire par zones géographiques 57 ( * ) » sans préciser s'il s'agirait d'un scrutin de liste ou uninominal.

Auparavant, le président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann avait quant à lui fermement exclu l'instauration d'un mode de scrutin spécifique pour ces députés « Nous ne pouvons admettre que les députés représentant les Français à l'étranger soient élus sur un mode de scrutin différent du mode de scrutin ordinaire ».

De plus, l'extension du scrutin uninominal majoritaire à l'élection des députés élus par les Français de l'étranger est conforme à la nécessité d'assurer une majorité parlementaire stable au Gouvernement en place .

Comme le rappelait M. Michel Debré, « L'objet principal d'un mode de scrutin à l'Assemblée nationale est, dans un régime tel que le nôtre, d'assurer à la démocratie la capacité de gouverner la Nation. (...). Le scrutin majoritaire, complété par le fait présidentiel, le droit de dissolution et le fait référendaire, assure normalement, par l'élection au deuxième tour, une majorité de gouvernement indispensable à la République, qu'elle soit celle espérée par le Président de la République ou qu'elle soit élue contre lui 58 ( * ) .

En complément, le II du présent article prévoit d'autoriser le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans des conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans le délai d'un an à compter de la publication du présent texte, les autres dispositions nécessaires à l'élection des députés représentant à l'Assemblée nationale les Français établis hors de France (propagande et compagnes électorales, opérations de vote, contentieux de l'élection...).

En pratique, ces ordonnances pourraient régler les difficultés éventuelles qui pourraient surgir lors de la campagne électorale dans certains pays, le cas échéant en instituant un délai plus long entre les deux tours de leur élection, à l'exemple du dispositif de l'article L. 397 du code électoral qui prévoit qu'en Polynésie française, le second tour de scrutin a lieu le deuxième samedi suivant le premier tour (au lieu du dimanche suivant ce premier tour dans les départements).

Le projet de loi de ratification des ordonnances devrait être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant celui de leur publication .

Il est à noter que le régime des inéligibilités et des incompatibilités, de ces futurs députés et qui relève de la loi organique conformément aux dispositions de l'article 25 de la Constitution, n'est pas prévu par la présente réforme. Mais, selon le ministère de l'intérieur, il sera précisé prochainement dans le cadre d'un projet de loi organique actualisant les inéligibilités et incompatibilités parlementaires qui devrait être examiné l'an prochain par le Parlement.

De même, le choix d'intégrer des députés au sein du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France- qui serait cohérent avec la participation des députés à l'élection des sénateurs dans les départements et les collectivités d'outre-mer, devra être institué dans un véhicule législatif approprié.

2. Les dispositions relatives à la délimitation des circonscriptions législatives

Le présent article tend à modifier l'article L. 125 du code électoral et à abroger l'article L. 394 du même code.

En l'état du droit, l'article L. 125 précise que les circonscriptions (= les circonscriptions des départements) sont déterminées conformément au tableau n° 1 annexé au code électoral .

La loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 a ajouté un second alinéa à l'article L. 125 précisant qu'il est procédé à la révision des limites des circonscriptions, en fonction de l'évolution démographique, après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation.

Cette dernière disposition, qui avait pour objet d'imposer une révision régulière des circonscriptions législatives pour les adapter aux évolutions démographiques des départements et collectivités tout en prenant acte de l'impossibilité matérielle de procéder à des redécoupages trop fréquents, n'a pas convaincu le législateur d'adapter les circonscriptions après les recensements de 1990 et de 1999. La disposition s'est donc révélée inefficace .

En outre, cela a été rappelé, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 dite « démocratie de proximité » a supprimé les recensements généraux de la population, privant la mesure de tout effet.

C'est pourquoi le présent article tend à supprimer cette mention de l'article L. 125 du code électoral.

Le nouvel article L. 125 préciserait que les circonscriptions sont déterminées conformément aux tableaux n° 1 (pour les départements), n° 1 bis (pour la Nouvelle-Calédonie et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution) et n° 1 ter (pour les Français établis hors de France) annexés au code électoral (III).

En conséquence, l'article L. 394 du code électoral, qui indique à l'heure actuelle que les circonscriptions législatives de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française sont délimitées conformément au tableau n° 1 bis, serait supprimé (IV).

Enfin, le V tend à prévoir que les dispositions du présent article prendraient effet lors du premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant la publication de la présente loi.

En plus de deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement modifiant l'article L. 395 du code électoral, relatif aux dispositions organiques du code électoral applicables à l'élection des députés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, pour supprimer la référence au second alinéa de l'article L. 125 du code électoral par coordination avec la suppression de cet alinéa au III du présent article ;

- un amendement au V du présent article, tendant à exclure une mise en oeuvre différée du II, qui habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'élection des députés des Français établis hors de France, afin que les ordonnances puissent être prises dans le délai d'un an à compter de la publication du présent texte.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4 - Remplacement temporaire au Parlement européen des représentants français nommés membres du Gouvernement

Cet article tend à modifier l'article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen afin de préciser les modalités de remplacement temporaire au Parlement européen des représentants français accédant à des fonctions gouvernementales.

Rappel : le mode d'élection
des représentants français au Parlement européen

L'élection au suffrage universel direct des représentants français au Parlement européen a eu lieu pour la première fois en 1979 . Les citoyens d'un Etat membre de l'Union européenne installés en France peuvent voter et être candidats aux élections européennes 59 ( * ) .

Depuis le scrutin de juin 2004, la France dispose à titre transitoire de 78 sièges au Parlement européen. Elle en aura 72 à compter de la prochaine législature. Le prochain renouvellement du Parlement européen aura lieu en juin 2009 .

Les représentants au Parlement européen sont élus pour cinq ans et doivent être désignés par un scrutin de type proportionnel 60 ( * ) .

En application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 modifiée par la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003, les représentants français sont plus exactement élus au sein de huit circonscriptions interrégionales, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, sans panachage ni vote préférentiel . Les listes sont divisées en sections régionales . Elles sont composées alternativement d'un candidat de chaque sexe.

Les sièges sont répartis dans la circonscription, entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (si plusieurs listes ont la même moyenne, le siège revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages le siège revient à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée).

De là, les sièges attribués dans la circonscription à chacune des listes sont ensuite répartis entre sections .

Les sièges attribués à la liste arrivée en tête dans la circonscription sont répartis entre les sections qui la composent au prorata du pourcentage des suffrages exprimés obtenus par la liste dans chaque section . Cette attribution opérée, les sièges restant à attribuer sont répartis entre les sections selon la règle de la plus forte moyenne (si plusieurs sections ont la même moyenne, le siège revient à la section qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages et, en cas d'égalité de suffrages, à celle dont le candidat susceptible d'être proclamé élu est le plus âgé).

Pour les listes suivantes, la répartition des sièges entre sections est effectuée de façon analogue, dans la limite du nombre de sièges par section . Lorsque les sièges d'une section sont intégralement pourvus, la répartition des sièges suivants est faite dans les sections disposant encore de sièges à pourvoir. Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque section.

Circonscription

Nombre
de sièges

Nombre
de candidats
sur les listes

Nord-Ouest

12

24

Ouest

10

20

Est

10

20

Sud-Ouest

10

20

Sud-Est

13

26

Massif central - Centre

6

12

Ile de France

14

28

Outre-mer

3

6

Les règles du statut des représentants français au Parlement européen ont été, autant que possible, et dans le respect de l'acte du 20 septembre 1976, harmonisées avec celles applicables aux parlementaires nationaux.

Ainsi, comme les sénateurs élus à la représentation proportionnelle, les représentants français au Parlement européen dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit sont , conformément aux dispositions de l'article 24 actuel de la loi du 7 juillet 1977, remplacés par le candidat venant sur la liste sur laquelle ils ont été réélus, immédiatement après le dernier candidat élu .

S'il est dans une situation d'incompatibilité, ce dernier dispose d'un délai de trente jours à compter de la date de la constatation de la vacance par le Parlement européen pour la faire cesser. A défaut, le remplacement est assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste.

Le mandat du remplaçant expire à la date où le titulaire initial aurait été soumis lui-même à renouvellement .

Cependant, une disposition spécifique de l'article 24 permet déjà à un représentant ayant accepté une fonction de membre du Gouvernement ou du Conseil constitutionnel, ou la prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement, de reprendre l'exercice de son ancien mandat lorsque ces fonctions ou missions ont cessé et que leur remplaçant est décédé ou a démissionné. Pour ce faire, il dispose d'un délai d'un mois.

Le présent article tend à compléter l'article 24 afin de prévoir que les représentants français au Parlement européen ayant accepté des fonctions gouvernementales sont remplacés au Parlement européen par le premier candidat non élu de la liste sur laquelle ils figuraient jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ces fonctions .

De plus, comme l'article 4 du projet de loi organique le précise pour le remplacement des sénateurs élus à la représentation proportionnelle, le présent article, dans sa rédaction initiale, tendait à régler le cas particulier où « un remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales et un ou plusieurs remplacements, quelle qu'en soit la cause », ont eu lieu sur la même liste avant l'expiration du délai précité en prévoyant que le membre de la liste ayant obtenu un siège de représentant le plus récemment est considéré comme le remplaçant et perdra donc ce dernier au profit de l'ancien ministre .

Dans l'hypothèse où le représentant renoncerait à reprendre l'exercice de son mandat avant l'expiration de ce délai, son remplacement deviendrait définitif jusqu'au prochain renouvellement du Parlement européen.

Par coordination avec son amendement précisant les modalités de remplacement temporaire au Sénat d'un sénateur élu à la représentation proportionnelle et devenu membre du Gouvernement à l'article 4 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui maintient la possibilité actuelle de retour au Parlement européen des représentants ayant exercé une fonction de membre du Conseil constitutionnel ou une mission pour le Gouvernement.

Ce même amendement supprime la distinction entre deux cas de remplacement temporaire des représentants qui pouvait être une source de confusion, et précise que :

- le représentant dont le siège est vacant pour quelque cause que ce soit est remplacé par le candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat devenu représentant conformément à l'ordre de cette liste ;

- le remplacement du représentant ayant accepté des fonctions gouvernementales est effectué jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ces fonctions. Le caractère temporaire du remplacement pour cause d'acceptation de fonctions gouvernementales s'applique au dernier candidat devenu représentant conformément à l'ordre de la liste.

A l'expiration de ce délai, le représentant reprend l'exercice de son mandat et son remplaçant est replacé en tête des candidats non élus de cette liste.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ses observations, votre commission des Lois a décidé de vous proposer d'adopter sans modification le projet de loi organique portant application de l'article 25 de la Constitution et le projet de loi relatif à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés.

* 38 Auxquels il convient d'ajouter l'article L.O. 567-9 inséré par l'article 5 du projet de loi organique.

* 39 Conformément à un amendement de votre commission des Lois, la commission ne sera pas chargée de donner un avis sur les textes relatifs à la délimitation des circonscriptions de sénateurs, « ces derniers étant élus dans des territoires clairement définis, départements ou collectivités d'outre-mer » (rapport n° 387 - 2007-2008 de notre collègue Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République).

* 40 Voir commentaire de l'article 6 du projet de loi organique.

* 41 Sénat, Séance publique du 20 juin 2008.

* 42 A titre d'exemple, cette règle est applicable à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

* 43 Décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986.

* 44 Selon l'article 24 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ».

* 45 Rapport n° 401 (1986-1987) de M. Pascal Clément, député au nom de la Commission des lois.

* 46 Compte-rendu de la réunion de commission du 1 er octobre 2008.

* 47 Les dernières données disponibles datent de 2003 pour Wallis-et-Futuna, de 2004 pour la Nouvelle-Calédonie, de 2006 pour Saint-Pierre-et-Miquelon et de 2007 pour Mayotte et la Polynésie française.

* 48 L'inscription au registre des Français établis hors de France d'une circonscription consulaire qui a remplacé l'immatriculation consulaire, est effectuée à la demande de l'intéressé par le chef de poste consulaire, qui enregistre les informations essentielles le concernant (identité, résidence, situation de famille, profession...). Valable cinq ans, elle permet de connaître, localiser et dénombrer la communauté française, de faciliter l'exercice de la protection consulaire et de simplifier l'accomplissement de certaines formalités administratives ou l'accès à certaines procédures. Mineurs et majeurs privés de leurs droits civiques peuvent y figurer.

* 49 Articles L. 12 et L. 14 du code électoral.

* 50 Décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 - loi relative à l'élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales. L'ensemble des citations du Conseil constitutionnel présentes dans ce commentaire sont extraites de cette décision.

* 51 « Les grandes décisions du Conseil constitutionnel », Louis Favoreu-Loïc Philip, Dalloz.

* 52 En particulier, départements des Alpes-Maritimes, de Corse-du-Sud et de Haute-Corse, du Var, des Bouches-du-Rhône, de la Charente-Maritime, de la Vendée, du Morbihan, du Finistère, des Côtes d'Armor, de la Manche, de la Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique ou de La Réunion.

* 53 Plusieurs départements comprennent une ou plusieurs communes enclavées dans un autre département : Côte d'Or, Meurthe-et-Moselle, Nord, Hautes-Pyrénées, Vaucluse.

* 54 Assemblée nationale, deuxième séance publique du 20 novembre 2008.

* 55 A l'heure actuelle, selon le ministère de l'intérieur, il existe 13 communes fractionnées entre deux cantons, dont 5 réparties sur deux circonscriptions législatives.

* 56 Ces circonscriptions, précisées dans un tableau annexé à l'article 3 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, sont au nombre de 52.

* 57 Séance publique du 20 juin 2008.

* 58 Assemblée nationale, séance publique du 22 mai 1986.

* 59 A titre d'exemple, l'ancien champion de rallye automobile finlandais Ari Vatanen a été élu député européen en 2004 sur une liste française.

* 60 Article 190 du traité instituant la Communauté européenne du 25 mars 1957 et article 1 er de l'acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976.

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