III. LES ENSEIGNEMENTS DU DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE
A. 18 PROGRAMMES, 12 OBJECTIFS, 20 INDICATEURS
La mission APD est rattachée au DPT « Politique française en faveur du développement », qui tient compte de l'ensemble des missions du budget général et des comptes spéciaux qui concourent à cette politique. Le DPT expose le contenu et les crédits d'APD des 15 programmes budgétaires 6 ( * ) (contre 12 dans le DPT annexé au projet de loi de finances pour 2008) , dont 12 hors la mission APD , et des 3 comptes d'opérations financières extra-budgétaires qui concourent à la politique française d'aide au développement.
Les trois ministères de la mission « Aide publique au développement » ne sont donc pas les seuls maîtres d'oeuvre de l'aide française, et outre la mission « Action extérieure de l'Etat », le DPT retrace la participation substantielle des missions « Outre-mer », « Immigration, asile et intégration » et « Recherche et enseignement supérieur » pour un montant d'APD proche de 1,9 milliard d'euros en 2008 comme en 2009.
Les trois axes stratégiques de la politique française d'APD demeurent inchangés et font explicitement référence aux biens publics mondiaux et au renforcement de l'efficacité de l'aide.
De même, la présentation stratégique repose sur le même nombre d'objectifs, soit 12, mais quatre d'entre eux ont été renouvelés afin de mieux tenir compte du rayonnement de la France dans les enceintes internationales (nouvel objectif 5 7 ( * ) ), du lien entre développement et migrations (nouveaux objectifs 9 8 ( * ) et 10 9 ( * ) ) et de la nécessaire efficience de l'aide (nouvel objectif 12 10 ( * ) ).
A ces objectifs sont associés 20 indicateurs, qui ont été assez largement remaniés 11 ( * ) , compte tenu des changements apportés dans les programmes sous-jacents (en particulier le programme 209 dont une grande partie des indicateurs sont nouveaux, cf. commentaire infra ). L'ensemble de ces indicateurs donne une image plus exhaustive et cohérente de la performance de la politique d'APD.
B. UNE COMPTABILISATION TOUJOURS COMPLEXE DES DÉPENSES D'APD
Le DPT permet de mieux comprendre l'habituelle discordance entre la nomenclature budgétaire et la comptabilisation des crédits d'APD au sens du CAD, bien que les clefs de comptabilisation en APD retenues par le CAD soient toujours peu explicitées. On rappellera que l'aide française peut en effet être appréhendée au travers de quatre « cercles concentriques » : la mission budgétaire « Aide publique au développement », les crédits des missions budgétaires concourant à l'APD, les crédits publics (incluant les dotations hors budget général) et les montants notifiés au CAD. Les crédits de la mission APD ne représenteraient ainsi que 42 % de l'effort global d'APD au sens du CAD en 2008, et un tiers en 2009.
Périmètres de comptabilisation de l'APD (en crédits de paiement) en 2008 et 2009
(en millions d'euros)
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Prévision 2008 |
Part des dépenses d'APD |
Prévision 2009 |
Par des dépenses d'APD |
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Crédits hors budget général (CP) |
2.066,3 |
28,4 % |
2.148 |
22,5 % |
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Mission « Aide publique au développement » |
3.073,8 |
42,2 % |
3.166,5 |
33,2 % |
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Impact en APD des dépenses du budget général |
5.971,4 |
82 % |
6.292,6 |
65,9 % |
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CP des 18 programmes (dont crédits hors budget général) concourant à l'APD |
6.729,1 |
92,4 % |
6.891,3 |
72,2 % |
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Effort global d'APD au sens du CAD |
7.279 |
100 % |
9.549 |
100 % |
Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2009
Malgré les nouvelles précisions et améliorations apportées dans le DPT (en particulier sur les annulations de dettes, les actions internationales des ministères « techniques » et l'Agence française de développement 12 ( * ) ) et les projets annuels de performances, la correspondance entre crédits budgétaires et effort global d'APD demeure structurellement limitée par les caractéristiques suivantes :
- le poids dans l'APD de dépenses constatées ex post telles que l'écolage et l'accueil des réfugiés ;
- l'incidence budgétaire des annulations de dette est beaucoup plus réduite que le montant pris en compte au titre de l'APD , compte tenu, notamment, du poids des annulations imputées sur le résultat de la Coface et sur les découverts du Trésor (cf. infra , commentaire du programme 852) ;
- l'impact en APD de dépenses budgétaires peut être supérieur à 100 % du montant inscrit dans le projet de loi de finances. C'est en particulier le cas des prêts de l'AFD et des contrats de désendettement-développement (intégralement financés sur ressources propres de l'AFD), qui exercent un effet de levier sur les crédits budgétaires des programmes 110 et 209 13 ( * ) ;
- une part importante de l'APD (10 % en 2009) provient de la quote-part du prélèvement sur recettes effectué au profit du budget de l'Union européenne.
En outre, les directions internationales de plusieurs ministères (agriculture, santé, jeunesse et sports, intérieur, écologie) contribuent marginalement à l'effort d'APD notifié au CAD par des crédits budgétaires (15,6 millions d'euros en 2009), des contributions à des fonds fiduciaires multilatéraux, des mises à disposition de personnels auprès d'organismes internationaux 14 ( * ) , des subventions à des groupements d'intérêt public impliqués dans des missions d'expertise internationale, le financement de programmes spécifiques ou des partenariats avec des ONG.
Comme dans le PLF 2008, le DPT présente encore d'importantes lacunes qui ont notamment trait à la ventilation des prévisions d'APD par type d'activité, à l'aide reçue par les dix principaux pays bénéficiaires de l'aide française bilatérale (montants non précisés), au contenu des programmes d'aide extérieure financés sur le budget de l'Union européenne, à la quasi absence d'explications sur les modalités de déclaration en APD de l'aide aux réfugiés et de l'écolage 15 ( * ) , ou aux annulations de créances de la Coface .
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Ventilation des dépenses du budget général comptabilisables en APD (en millions d'euros) |
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Missions |
Programmes |
CP LFI 2008 |
Estimation APD 2008* |
APD / CP 2008 |
CP PLF 2009 |
Estimation APD 2009 |
APD / CP PLF 2009 |
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Aide publique au développe-ment |
110 - Aide économique et financière au développement |
972,2 |
1.447,2 |
148,9 % |
1.060,6 |
1.851,1 |
174,5 % |
|
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement |
2.072 |
2.288,9 |
110,5 % |
2.081,4 |
2.205,3 |
106 % |
|
|
301 - Développement solidaire et migrations |
29,5 |
29,5 |
100 % |
24,5 |
24,5 |
100 % |
|
|
Total |
3.073,7 |
3.765,6 |
122,5 % |
3.166 |
4.080,9 |
128,9 % |
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|
Action extérieure de l'Etat |
105 - Action de la France en Europe et dans le monde |
1.555,6 |
94,9 |
6,1 % |
1.615,4 |
99,2 |
6,1 % |
|
185 - Rayonnement culturel et scientifique |
486 |
92,9 |
19,1 % |
594,6 |
95,2 |
16 % |
|
|
Total |
2.041,6 |
187,8 |
9,2 % |
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|
Outre-mer |
1.620 |
371,5 |
22,9 % |
1.879 |
380,8 |
20,3 % |
|
|
Immigration, asile et intégration |
303 - Immigration et asile |
409,5 |
255,8 |
62,5 % |
436 |
236,8 |
54,3 % |
|
Défense |
152 - Gendarmerie nationale |
7.452,9 |
17,25 |
0,2 % |
7.614,4 |
18 |
0,2 % |
|
144 - Environnement et prospective de la politique de défense |
1.654,5 |
22,1 |
1,3 % |
1.735,9 |
22,6 |
1,3 % |
|
|
Total |
9.107,4 |
39,4 |
0,4 % |
9.350,3 |
40,6 |
0,4 % |
|
|
Recherche et enseignement supérieur |
150 - Formations supérieures et recherche universitaire |
11.272,8 |
849,7 |
7,5 % |
11.705,1 |
849,7 |
7,3 % |
|
231 - Vie étudiante |
1.965,5 |
43,9 |
2,2 % |
2.057,7 |
43,9 |
2,1 % |
|
|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
4.982,5 |
30 |
0,6 % |
5.055,9 |
30,8 |
0,6 % |
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|
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
1.216,8 |
327 |
26,9 % |
1.221,9 |
328,2 |
26,9 % |
|
|
Total |
19.437,6 |
1.250,6 |
6,4 % |
20.040,6 |
1.252,6 |
6,2 % |
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Autres dépenses du budget général |
117 - Charge de la dette |
41.196 |
85,6 |
0,2 % |
44.340 |
91 |
0,2 % |
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Recherche, enseignement, santé, écologie, sécurité... |
N.S. |
15,2 |
N.S. |
N.S. |
15,6 |
N.S. |
|
|
Total |
N.S. |
100,8 |
N.S. |
N.S. |
106,6 |
N.S. |
|
|
Total |
N.S. |
5.971,4 |
N.S. |
N.S. |
6.292,6 |
N.S. |
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N.B : Les estimations d'APD pour la mission budgétaire « Aide publique au développement » intègrent les ressources extrabudgétaires de l'AFD et l'impact de ses prêts sur le programme 110. Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2009 |
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* 6 Par rapport au DPT annexé au PLF 2008, ont été insérés les programmes 154 (« Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires ») 143 (« Enseignement technique agricole »), 155 (« Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ») et 142 (« Enseignement supérieur et recherche agricoles »), tandis que le programme 227 (« Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ») ne figure plus dans le DPT.
* 7 « Renforcer l'influence de la France en Europe et dans le monde ».
* 8 « Promouvoir les actions de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire ».
* 9 « Contribuer au développement de projets individuels ou collectifs portés par les migrants dans leur pays d'origine ».
* 10 « Améliorer le pilotage et l'efficience dans la gestion des crédits ».
* 11 L'ancien indicateur « Pourcentage des interlocuteurs du ministère chargé de l'écologie considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international », que votre rapporteur spécial avait jugé anecdotique et peu fiable, a notamment été opportunément supprimé.
* 12 Qui fait l'objet d'une présentation distincte de 6 pages.
* 13 Dont les montants notifiés au CAD en 2009 seraient ainsi équivalents à, respectivement, 174,5 % et 106 % des crédits budgétaires.
* 14 Les actions multilatérales sont en particulier menées avec la Banque mondiale, l'Organisation mondiale de la santé, le Bureau international du travail, l'UNESCO, ONUSIDA ou l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO).
* 15 Les explications fournies sur le programme 150 portent essentiellement sur les bourses de mobilité, les formations conjointes, les subventions à l'action internationale des IUT et les actions de recherche et de diffusion scientifique, qui représentent un enjeu financier bien moindre que les frais d'écolage. Dans le tableau global reproduit ci-après, la reconduction de 2008 en 2009 du montant correspondant à la quote-part d'APD est en soi suspecte.