2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) La gestion des crises : « parent pauvre » du budget ?
Le paradoxe veut que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, dont on a vu qu'ils bouleversaient profondément l'exécution budgétaire, soient pris en charge par l'action la moins dotée du programme. De fait, les 74,6 millions d'euros prévus en 2009 peuvent laisser « songeur » lorsque l'on constate que le décret d'avance du 24 octobre 2008 a complété la dotation 2008 par 72,5 millions d'euros en AE et 78,2 millions d'euros en CP pour faire face au gel de printemps 2008, à la crise ostréicole et à l'épizootie de fièvre catarrhale ovine. Bien que la survenue de crises soit par nature imprévisible et rende difficile toute budgétisation en loi de finances initiale, la récurrence des aléas qui touchent le monde agricole peut ici faire douter de la sincérité de la prévision.
Si le doublement des crédits du Fonds d'allègement des charges (de 4 à 8 millions d'euros) est bienvenu 13 ( * ) , votre rapporteur spécial ne peut que regretter qu'une fois encore, le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) ne soit pas doté par le projet de loi de finances pour 2009, alors même que l'article L. 361-5 du code rural dispose que les ressources du fonds sont composées d'une subvention inscrite au budget de l'Etat 14 ( * ) . Le ministère de l'agriculture et de la pêche fait valoir que « le ministère du budget s'oppose chaque année à l'inscription de crédits en loi de finances initiale au titre des calamités » 15 ( * ) , au motif que le montant des indemnisations à verser n'est pas connu au moment de l'élaboration du budget. Cette argumentation est contestable, dans la mesure où la loi dispose explicitement que le montant de subvention de l'Etat dont bénéficie le FNGCA doit être au moins égal au produit des contributions des exploitants, et non au montant des indemnisations à attribuer.
Le projet annuel de performances 2009 indique toutefois que le fonds « pourra être doté d'environ 34 millions d'euros en 2011 grâce aux marges de manoeuvre budgétaires dégagées dans le cadre du bilan de santé de la PAC ». « Mieux vaut tard que jamais » et, dans l'intervalle, il n'est pas exclu que votre commission des finances ait à émettre des avis favorables sur d'autres décrets d'avance venant abonder le fonds en gestion 16 ( * ) ...
b) Un plan pour une pêche durable et responsable « euro-compatible »
Votre rapporteur spécial se félicite que la mise en oeuvre du Plan pour une pêche durable et responsable trouve sa traduction budgétaire à travers le doublement des crédits de l'action 16 « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture ». Les crédits prévus par la LFI de 2008 (60,4 millions d'euros en AE et CP) avaient en effet dû être abondés par le décret d'avance du 27 juin 2008 à hauteur de 103,9 millions d'euros en AE et 89 millions d'euros en CP afin de financer ce plan. Les dépenses d'intervention en faveur de la filière connaissent en particulier une progression spectaculaire et s'élèvent à 116,5 millions d'euros en CP en 2009 contre 37,1 millions d'euros en 2008.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'ensemble des mesures du PPDR a fait l'objet d'une notification aux autorités communautaires et ont été autorisées par elles. Le souci manifesté par le ministre de l'agriculture et de la pêche de mettre en oeuvre des mesures compatibles avec la réglementation européenne en matière de concurrence et d'aides d'Etat doit être salué et devrait nous prémunir contre des procédures telles que celle que la Commission européenne a ouverte en mai 2008 sur les aides servies de 2004 à 2006 par le Fonds de prévention des aléas de la pêche 17 ( * ) . Sur ce dernier point, votre rapporteur spécial souhaiterait obtenir du gouvernement des précisions sur les modalités qu'il mettra en oeuvre pour assurer la récupération auprès des bénéficiaires des aides illégalement versées. Dans un communiqué de presse du 31 octobre 2008, le MAP indiquait que le processus de recouvrement « serait mené avec pragmatisme, au cas par cas, et en tenant compte de la situation individuelle de chaque entreprise ».
c) Haras nationaux : le contrat d'objectifs se fait attendre
54,14 millions d'euros (AE et CP) sont attribués aux Haras nationaux au titre de leur subvention pour charges de service public (44,5 millions d'euros) et des aides à la filière (9,64 millions d'euros).
Selon le PAP 2009, le recentrage des Haras nationaux 18 ( * ) sur leurs missions de service public, appelé de ses voeux par votre commission des finances, et son évolution vers un « office du cheval permettant de mieux structurer la filière seront engagés, au travers d'un plan progressif sur cinq ans ». Un plan de réduction des effectifs de l'opérateur à hauteur de 147 ETP sur 2009-2011 a en outre été décidé, qui se traduira par la diminution progressive de sa subvention pour charges de service public .
Votre rapporteur spécial se félicite de ces orientations et souhaite les voir traduites sans tarder dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'opérateur, censé couvrir la période 2009-2013.
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Principales observations de votre
1. L'évolution des crédits du programme 154 manifeste la priorité donnée à l'installation et à la mise en oeuvre du Plan pour une pêche durable et responsable. 2. La mise en oeuvre des préconisations de la RGPP se traduit par la baisse ou la disparition des crédits dédiés à l'hydraulique agricole, à l'animation rurale et aux préretraites, ainsi que par la baisse des subventions pour charges de service public des opérateurs. 3. Les crédits du programme baisseront de près de 10 % en 2010, sans que les déterminants de cette baisse soient précisément explicités. 4. La gestion des crises et aléas climatiques, économiques et sanitaires est insuffisamment dotée. Il n'est, à nouveau, pas inscrit de crédits pour le FNGCA. 5. Les orientations annoncées pour l'évolution des Haras nationaux sont conformes aux recommandations de votre commission des finances, mais tardent à se matérialiser dans le contrat d'objectifs 2009-2013 de l'opérateur. |
* 13 Qui se substitue à la bonification des prêts de crise.
* 14 Le FNGCA n'avait pas davantage été doté en loi de finances pour 2007, raison pour laquelle il avait dû être abondé en gestion d'un montant de 82 millions d'euros initialement dévolu au paiement de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA). Les crédits de PNSVA avaient ensuite été rétablis au moyen du décret d'avance du 25 octobre 2007, ce que votre rapporteur spécial avait qualifié d'» acrobatie budgétaire », relevant « d'une interprétation très large de l'urgence et de l'imprévisibilité des dépenses qui doivent fonder le recours à un tel instrument réglementaire »
* 15 Réponse du ministre de l'agriculture et de la pêche à un référé de la Cour des comptes du 25 juin 2007.
* 16 Plus de 40 % des crédits de paiement ouverts par le décret d'avance du 24 octobre 2008 sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ont abondé le Fonds national de garantie des calamités agricoles.
* 17 87 millions d'avances remboursables avaient été consenties par l'OFIMER et le CNASEA au FPAP, puis transformées en subventions définitives. Ce fonds professionnel achetait des options financières sur le marché à terme afin de se couvrir contre le risque de fluctuation du peix du carburant. Les pêcheurs cotisants au fonds se voyaient garantir un prix du carburant de 40 centimes d'euro par litre. 95 % de la flotte de plus de 12 mètres et 16 % de la flotte de moins de 12 mètres, soit 30 % de la flotte française ont bénéficié d'indemnités à ce titre.
* 18 Rapport d'information n° 64 (2006-2007) « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? » - Rapport d'information n° 218 (2007-2008) « Les Haras nationaux. Pour un outil modernisé au service de la filière cheval ».