Projet de loi de finances pour 2009 : Sécurité

Rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Aymeri de MONTESQUIOU , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008

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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 27

SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPécial

- La mission « Sécurité » est dotée de 16,155 milliards d'euros en autorisations d'engagement (- 0,5 % par rapport à 2008) et de 16,226 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), soit une augmentation de + 2,2 % par rapport à l'exercice précédent.

- Les dépenses en personnel constituent l'essentiel de ses moyens (85,5 % de la mission), soit 13,877 milliards d'euros.

- Elle est marquée par une évolution notable : le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur , de l'outre-mer et des collectivités territoriales, à compter du 1 ^er janvier 2009 .

- Ce rattachement ne remet pas en cause le statut militaire de la gendarmerie ni le dualisme « policier », mais consiste en un rattachement organique et opérationnel en vue d'améliorer l'efficacité de la politique de sécurité.

- La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la présente mission. De ce point de vue, on observe un recul de la délinquance constatée en 2008 de - 2 % à - 3 % (prévision actualisée) en zone police et de - 3 % en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.725.588 en 2006 à 3.589.293 en 2007 , soit une baisse de 136.295 faits constatés .

- Le taux d'élucidation global en zone police, de 34,18 % en 2007 (contre 31,61 % en 2006), a parallèlement enregistré une progression importante .

- En zone gendarmerie, ce taux d'élucidation s'élève à 41,1 % en 2007 (contre 41,5 % en 2006).

- Ces bons résultats sont, notamment, liés à la montée en puissance de la police technique et scientifique, via le fichier national automatisé des empreintes digitales (FNAED) et le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), qui intervient en appui du travail d'investigation des services de police.

- Le budget pour 2009 de la mission « Sécurité » est adossé à la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) . Ce texte, qui doit être prochainement soumis au Parlement par le gouvernement, visera à la modernisation de la police et de la gendarmerie sur les cinq prochaines années.

- Elément à part entière de la diplomatie, la coopération internationale en matière de sécurité permet non seulement un retour en sécurité intérieure, mais aussi de créer ou d'entretenir des relations avec des pays demandeurs d'une telle collaboration mais pouvant être restés à la marge des relations internationales.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. L'ÉQUILIBRE ENTRE DEUX PROGRAMMES DE « POIDS » ÉGAL : 8,6 MILLIARDS ET 7,6 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

La mission « Sécurité » est dotée de 16,155 milliards d'euros en autorisations d'engagement (- 0,5 % par rapport à 2008) et de 16,226 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), soit une augmentation de + 2,2 % par rapport à l'exercice précédent.

Avec 8,612 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), le programme « Police nationale » comporte 53,1 % des moyens financiers de la mission. Son plafond d'emploi est fixé pour 2009 à 146.180 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 59,5 % des emplois de la mission.

Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » est doté (hors fonds de concours) de 7,614 milliards d'euros de crédits de paiement (soit 46,9 %) et de 99.509 ETPT , soit 40,5 % des ETPT de la mission.

Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, soit 13,877 milliards d'euros ( 85,5 % de la mission ). Elles représentent 87,9 % du programme « Police nationale » et 82,8 % du programme « Gendarmerie nationale ».

L'évolution des crédits de la mission est récapitulée dans le tableau ci-dessous.

B. LE RATTACHEMENT EN 2009 DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Si la mission « Sécurité » ne connaît pas de changement dans son périmètre en 2009, elle est toutefois marquée par une évolution notable : le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, à compter du 1 ^er janvier 2009.

Le principe de ce rattachement avait été clairement annoncé par le Président de la République, le 29 novembre 2007. Ses conditions doivent être, pour leur part, précisées à l'occasion de l'examen du projet de loi n° 499 (2007-2008) portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale , déposé sur le bureau de votre assemblée le 21 août 2008.

La gendarmerie nationale ne changera pas de nature avec ce rattachement et son statut militaire sera préservé . En revanche, son rattachement organique et opérationnel au ministère sera organisé, afin d'améliorer l'efficacité de la politique de sécurité.

Le projet de loi précité vise à la répartition des compétences entre :

- le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, responsable de l'organisation, de l'emploi et des moyens de la gendarmerie nationale ;

- le ministre de la défense pour l'exécution de ses missions militaires ;

- et l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

Il maintient la nature militaire de la gendarmerie nationale et son ancrage au sein des forces armées, avec les valeurs propres à cette institution. Le dualisme entre les deux forces de sécurité que sont la police et la gendarmerie nationales est préservé. Chacune des deux forces conserve son identité et son statut.

Le ministre de la défense conservera certaines attributions, notamment celles s'attachant au statut et aux missions militaires de la gendarmerie. En outre, le ministère de la défense continuera d'assurer certaines fonctions de soutien , comme le paiement de la solde, le service social ou le maintien en condition de certains équipements. Une délégation de gestion a, d'ailleurs, été signée en ce sens entre les deux ministres en 2008.

Enfin, certaines formations spécialisées (gendarmerie maritime, gendarmerie de l'air, gendarmerie de l'armement et gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires) continueront de relever de la mission « Défense ». Leur financement sera assuré, notamment, dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire.

Hormis ces exceptions, la préparation du budget de la gendarmerie nationale sera donc désormais placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. De même, le recrutement des personnels civils sera assuré, dès 2009, par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

C. LES RETOMBÉES BÉNÉFIQUES DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ENTRE LES POLICES

La dimension internationale de la présente mission ne doit pas être occultée. Votre rapporteur spécial souligne d'ailleurs qu'il s'agit là de l'un des aspects importants de la mission « Sécurité » .

Le savoir-faire, l'expérience et la maîtrise technologique des forces de sécurité françaises constituent, en effet, un atout à valoriser dans le contexte international. Elément de la diplomatie, la coopération en matière de sécurité permet non seulement un retour en sécurité intérieure, mais aussi de créer ou d'entretenir des relations avec des pays demandeurs d'une telle collaboration tout en restant à la marge des relations internationales . Dans cette perspective, la coopération institutionnelle et technique sert de support efficace à un renforcement de la coopération opérationnelle.

En matière de sécurité intérieure, votre rapporteur spécial souligne, également, que l'effort budgétaire consenti dans le cadre du volet international de la mission « Sécurité » débouche sur des économies indirectes mais substantielles, du fait du traitement en amont des risques et des menaces pesant sur notre territoire.

En matière de coopération internationale, le service de coopération technique internationale de police (SCTIP) joue un rôle central, en assurant la coordination de la plupart des actions menées en ce domaine.

Ses crédits relèvent de la sous-action « Commandement, études et coopération internationale » de l'action 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » et permettent notamment de financer un réseau d'attachés de sécurité intérieure (ASI) . Le SCTIP s'appuie, ainsi, sur un réseau de 94 délégations et de 3 antennes, couvrant au total 94 pays.

La loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) prévoyait d'ailleurs une extension du réseau de la police et de la gendarmerie à l'étranger.

Au sein de ce réseau la gendarmerie n'a pas vocation à rechercher la parité avec la police, pour autant ici encore le dialogue police / gendarmerie se révèle fructueux .

Il débouche sur une contribution importante à la politique d'influence et de rayonnement de la France dans des pays étrangers selon les critères suivants : la recherche du retour en sécurité intérieure, la proximité géographique ou culturelle, la valorisation du modèle français ou bien la conduite d'une coopération spécifique ou de recherche de savoir-faire.

D. DES INDICATEURS COMMUNS RENDANT COMPTE D'UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE

1. La réduction bienvenue du nombre d'indicateurs

Face au grand nombre d'indicateurs caractérisant les deux programmes de la mission, votre rapporteur spécial, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 ^{1 ( * )} , avait exprimé ses craintes devant les « études et rapports complémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs paraissent susceptibles de générer, avec leurs conséquences en termes d'efficacité et, peut-être, d'emplois publics ». Depuis lors, le nombre d'indicateurs de performance de la mission est à la baisse.

Dans le projet annuel de performances pour 2009, le nombre des indicateurs de performance est de 18 (contre 19 en 2008 et 23 en 2007) pour le programme « Police nationale » et de 20 (contre 21 en 2008 et 23 en 2007) pour le programme « Gendarmerie nationale » .

Il convient de relever que, pour les deux programmes, l'objectif et les deux indicateurs liés à la lutte contre l'immigration irrégulière (« nombre d'éloignements effectifs » et « nombre d'interpellations d'aidant » ont été transférés, en 2009, au programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, intégration et asile ».

Votre rapporteur spécial se félicite de cette réduction progressive du nombre des indicateurs et rappelle que la mesure de la performance ne doit pas déboucher sur un accroissement disproportionné des travaux administratifs accomplis par les forces de sécurité mais n'ayant pas de lien direct avec leur mission centrale de sécurité .

2. Le débat récurent autour des statistiques de la délinquance

Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi . Ils ne se conçoivent pas sans l'optimisation des effectifs, des équipements et des locaux disponibles.

Dans cette perspective, le premier indice de performance de la présente mission réside dans la baisse de la délinquance , qui représente l'objectif stratégique majeur de chacun des deux programmes de la mission interministérielle.

Les statistiques sur la délinquance prêtent souvent à discussion. En particulier, une modification des bases de référence peut gêner les comparaisons. De même, le comportement des victimes peut induire un biais plus ou moins fort, par exemple selon qu'elles décident de porter plainte ou pas.

Votre rapporteur spécial relève, toutefois, que l'état 4001 utilisé depuis de nombreuses années pour assurer le suivi des statistiques de la délinquance a le mérite d'assurer une certaine stabilité dans les comparaisons .

3. La confirmation de la baisse de la délinquance : 136.295 faits constatés en moins

La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la présente mission . La performance en l'espèce est mesurée par l'évolution du nombre de crimes et délits constatés, tant en zone police qu'en zone gendarmerie.

De ce point de vue, on observe un recul de la délinquance constatée en 2008 compris entre - 2 % et - 3 % (prévision actualisée) en zone police et de - 3 % en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.725.588 en 2006 à 3.589.293 en 2007 , soit une baisse de 136.295 faits constatés .

La délinquance de voie publique (cambriolages, vols d'automobiles, vols à la roulotte, destructions et dégradations de biens...) suit également une évolution à la baisse, bien qu'un peu plus marquée . En effet, elle est passée de 1.313.766 faits constatés en 2006 à 1.206.407 en 2007 en zone police (- 107.359, soit - 8,2 %), et de 444.098 faits constatés en 2006 à 423.353 en 2007 en zone gendarmerie (- 20.745, soit - 4,7 %), soit une réduction d'ensemble de 128.104 faits constatés (- 7,3 %).

Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré une progression importante en zone police : 34,18 % en 2007 (contre 31,61 % en 2006). Ce bon résultat est, notamment, lié à la montée en puissance de la police technique et scientifique, via le fichier national automatisé des empreintes digitales (FNAED) et le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), qui intervient en appui du travail d'investigation des services de police.

En zone gendarmerie, ce taux d'élucidation s'élève à 41,1 % en 2007 (contre 41,5 % en 2006).

4. La poursuite de la lutte contre l'insécurité routière

Les résultats en matière de sécurité routière sont également satisfaisants. En zone police , le nombre d'accidents, qui avait augmenté de 3,56 % en 2007, est orienté à la baisse en 2008, entre - 1 % et - 3 % après actualisation. De même, le nombre de tués, qui avait progressé de 0,77 % en 2007, devrait connaître une réduction comprise entre - 2 % et - 5 % en 2008.

En zone gendarmerie , la décrue est encore plus marquée, tant pour le nombre d'accidents (- 10,6 % en 2006, - 4,9 % en 2007 et - 5 % en 2008) que s'agissant du bilan en nombre de tués (- 11 % en 2006, - 3 % en 2007 et - 7 % en 2008).

E. LE CADRE PLURIANNUEL DE LA FUTURE LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA PERFORMANCE DE LA SÉCURITE INTÉRIEURE (LOPPSI 2)

Le budget pour 2009 de la mission « Sécurité » est adossé à la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) . Ce texte, qui doit être prochainement soumis au Parlement par le gouvernement, visera à la modernisation de la police et de la gendarmerie sur les cinq prochaines années.

Selon le projet annuel de performances pour 2009, la LOPPSI 2 répondra à deux objectifs principaux :

- améliorer la performance de la sécurité intérieure par une modernisation technologique favorisant les capacités d'investigation, un renforcement de l'équipement ainsi que de la protection des personnels, et une approche valorisant l'accompagnement social ;

- financer les projets de mutualisation favorisés par le rapprochement entre la police et la gendarmerie , dans le cadre de la RGPP.

1. La LOPPSI 2 pour le programme « Police nationale »

Les crédits de la LOPPSI 2 dédiés à la police s'élèvent pour 2009 à 113,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 61 millions d'euros en crédits de paiement. Il convient, en outre, d'ajouter à ces crédits de paiement 40 millions d'euros de produits de cession, qui pourront être mobilisés en 2009 sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

a) La modernisation technologique

La modernisation technologique se voit consacrer, au titre de la LOPPSI 2 en 2009, 49,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 21,7 millions d'euros en crédits de paiement, en vue l'acquisition de matériels permettant le déploiement sur trois ou cinq ans des projets suivants :

- l'équipement de véhicules de patrouilles avec le système de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) ^{2 ( * )} ;

- l'acquisition d'outils dédiés à la lutte anti-terrorisme, dont des capteurs pour la nouvelle direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) ;

- le développement de la vidéoprotection et de son exploitation ;

- le renforcement des moyens d'investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité ;

- la radiolocalisation des véhicules , articulée à la modernisation des centres d'information et de commandement ;

- la modernisation du FNAED et du FNAEG, afin notamment de les rendre interopérables avec les autres fichiers européens.

b) L'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires

L'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires pourra compter, en 2009, sur 11 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Ces crédits permettront l'acquisition d'équipements destinés à assurer la protection des policiers (lunettes de protection, gilets tactiques, tenues de maintien de l'ordre) ou facilitant l'activité opérationnelle dans des domaines spécifiques : équipement et tenues de la police scientifique et technique, tenues motocyclistes, tenues outre-mer.

Par ailleurs, l'achat de kits salivaires permettant de dépister l'absorption d'alcool et de stupéfiants dotera les policiers d'un outil efficace pour lutter contre l'insécurité routière.

c) Les projets immobiliers

Les projets immobiliers de la LOPPSI 2 reposent sur 2  millions d'euros en autorisations d'engagement et 5 millions d'euros en crédits de paiement.

Les projets lancés en 2009 seront dédiés au relogement de l'institut national de la police scientifique (INPS) en région parisienne , et à la mutualisation des moyens avec la gendarmerie (implantation de l'institut national de la formation des personnels administratifs, techniques et scientifiques (INFPATS) à Lognes, et création de l'établissement central logistique de la police nationale (ECLPN) ^{3 ( * )} à Limoges).

A ces financements budgétaires s'ajoute la mobilisation de 40 millions d'euros sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » par anticipation de l'encaissement du produit de l'aliénation d'immeubles affectés aux services de police .

d) L'accompagnement social

L'accompagnement social prévu par la LOPPSI 2 en 2009 s'élève à 23,3 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Il s'agit d'accompagner les policiers qui exercent leurs missions dans des conditions souvent difficiles et de concentrer l'effort sur les politiques du logement et de la petite enfance . Dans cette perspective, la réservation de 100 nouvelles places de crèche et de 500 logements supplémentaires (en plus des 100 places de crèche et des 500 logements financés sur le budget de fonctionnement courant), ainsi qu'une première phase de développement du chèque-emploi universel pour les familles mono-parentales constituent des priorités en 2009.

2. La LOPPSI 2 pour le programme « Gendarmerie nationale »

Au titre de la LOPPSI 2, le programme « Gendarmerie nationale » disposera en 2009 de 295 millions d'euros en autorisations d'engagement et 53 millions d'euros en crédits de paiement .

a) Le saut technologique

Le saut technologique sera financé à hauteur de 47 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 20 millions d'euros en crédits de paiement.

L'accent sera mis sur le développement des capacités d'investigation, de rapprochement et d'analyse par l'utilisation des nouvelles technologies, sur le lancement d'un programme de vidéo-protection, sur l'amélioration des dispositifs de communication et sur le renforcement de la protection des personnels en intervention.

b) La souveraineté outre-mer

Conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale , la LOPPSI 2 financera la prise en compte par la gendarmerie du dispositif aéroporté de souveraineté nationale outre-mer (77 millions d'euros en autorisations d'engagement).

Il s'agira, à titre principal, de la commande de 4 hélicoptères de manoeuvre, deux étant destinés à la Guyane et deux autres à la Nouvelle-Calédonie .

c) Les projets immobiliers

L'effort immobilier de la gendarmerie nationale s'appuiera sur des montages classiques en maîtrise d'ouvrage publique et sur des montages innovants suivant la procédure « d'autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat » (AOT-LOA). Il reposera sur une enveloppe LOPPSI 2 de 141 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 3 millions d'euros en crédits de paiement.

Les projets concernés représentent la construction de 452 logements ou hébergements et locaux de services associés.

d) Le fonctionnement

La LOPPSI 2 financera, enfin, un effort de mise à niveau des dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie pour une enveloppe totale de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Cette enveloppe vise, notamment, à couvrir certains loyers (12,9 millions d'euros), des dépenses de fluides et d'entretien courant de l'immobilier (3,8 millions d'euros), des équipements individuels (1,5 million d'euros), le carburant et l'entretien de certains matériels de transport (2,7 millions d'euros), le fonctionnement de systèmes d'information (1,3 million d'euros) et du fonctionnement courant (7,8 millions d'euros).

II. LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES ET SES SUITES EN 2009

La révision générale des politiques publiques (RGPP), engagée en 2007, a permis de mener une vaste réflexion sur les enjeux de la sécurité sur le territoire , sur l'emploi des forces, les objectifs et les moyens mis en oeuvre.

Elle a abouti à une série de décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) , le 12 décembre 2007 et le 4 avril 2008.

Votre rapporteur spécial estime nécessaire de tirer toutes les conclusions de cette réflexion et de n'écarter aucune piste de modernisation . Il en va à la fois de l'efficacité des forces de police et de gendarmerie, ainsi que de l'optimisation des crédits accordés par le Parlement dans le cadre de la mission « Sécurité ».

A. TIRER TOUTES LES CONSÉQUENCES DE L'INTÉGRATION DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU SEIN DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales emporte un certains nombre de conséquences, dont il faut prendre toute la mesure.

Ce rapprochement doit offrir de nouvelles possibilités de mutualisations , permettant tout à la fois une meilleure efficacité du service rendu et des économies de moyens substantielles.

En effet, votre rapporteur spécial rappelle que le dualisme « policier » présente plusieurs risques : les doublons, la non-interopérabilité et la concurrence exacerbée .

1. Mutualiser les fonctions support

La mutualisation des moyens entre la police et la gendarmerie constitue l'un des axes prioritaires de votre rapporteur spécial depuis la création de la mission « Sécurité » ^{4 ( * )} .

Cette mutualisation s'est, d'ores et déjà, inscrite dans des réalisations concrètes telles que les groupes d'intervention régionaux (GIR) , constitués à parité de policiers et de gendarmes ^{5 ( * )} . Le GIR est mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie ^{6 ( * )} , pour constituer un appui logistique et contribuer à une meilleure coordination entre les acteurs, en matière de lutte contre toutes les formes de délinquance et l'économie souterraine générée par des activités délictueuses ou criminelles.

De même, du point de vue logistique , la mise en commun de moyens, organisée par le Conseil de la logistique et des technologies, débouche de plus en plus fréquemment sur des appuis croisés police / gendarmerie dans le domaine du soutien automobile et de la passation de marchés publics communs visant à la réalisation de divers équipements : pistolets SIG SAUER SP 20/22, fusils de précision TIKKA TACTICAL T3, flash-balls, grenades autopropulsées de type MP7 Commando, motocyclettes FJR 1300 de la société YAMAHA, boucliers carrés, boucliers de protection balistique, gilets pare-balles évolutif d'intervention, armement et munitions pour tirs non létaux, tests de dépistage salivaire de stupéfiants, éthylotests électroniques de classe 1.

La mutualisation dans la passation des marchés en 2008

Plusieurs projets de marchés ont été poursuivis ou lancés en 2008 par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Certains ont, d'ores et déjà, abouti ou aboutiront avant la fin de l'année, d'autres n'aboutiront qu'en 2009.

Au rang des procédures ayant abouti en 2008, il convient de citer :

- un accord-cadre, conclu le 10 juin 2008, afin de permettre à la police nationale, la gendarmerie nationale et l'administration pénitentiaire de doter leurs personnels d'un nouveau moyen de force intermédiaire à létalité réduite, dit lanceur de balles de défense (montant du marché : 7,5 millions d'euros au maximum) ;

- une procédure de dialogue compétitif conduite, depuis 2006, afin de permettre à la police nationale et à la gendarmerie nationale de disposer d'un marché d'approvisionnement en kits de détection salivaire de stupéfiants chez les conducteurs (montant du marché : 7 millions d'euros) ;

- une procédure de mutualisation pour l'approvisionnement en carburant par carte accréditive , auprès des stations services, pilotée par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), pour le compte du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ainsi que pour cinq autres administrations (ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, ministère des affaires étrangères et européennes, ministères de la santé, de la jeunesse et des sports, ministère de l'éducation nationale, ministère de la culture et de la communication). Le montant estimé de ce marché est fixé à 280 millions d'euros ;

- un accord-cadre pour permettre à la police nationale ainsi qu'à la gendarmerie nationale d'être équipées en lanceurs de balles de défense ( flash-ball super pro) avec leurs munitions de 44 mm. Cet accord cadre porte sur un montants maximum de 4,6 millions d'euros.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Pour autant, votre rapporteur spécial estime que cette mutualisation se doit d'aller encore plus loin concernant les fonctions support de la police et de la gendarmerie.

2. Alléger les structures d'administration centrale

Le rapprochement entre la police et la gendarmerie doit, également, trouver une traduction concrète dans les structures et les effectifs de l'administration centrale.

En particulier, votre rapporteur spécial considère que la gestion des ressources humaines des deux forces doit pouvoir faire l'objet sur certains thèmes très précis, tels que l'organisation des concours pour les personnels civils et militaires, de procédures communes et, donc, d'allégements structurels.

De même, alors qu'il existe une direction de la formation et une direction de la formation continue au sein de la direction générale de la police nationale , ainsi qu' un bureau de la formation au sein de la direction générale de la gendarmerie nationale , votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de ces structures séparées et recommande leur fusion.

Par ailleurs, sous réserve de plus amples informations, votre rapporteur spécial est très réservé quant à la création apparemment envisagée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales d'une direction des affaires stratégiques et d'une direction des relations internationales . Ici encore, il estime qu'une rationalisation des moyens, en particulier humains, devrait, pour le moins, conduire à un regroupement de ces deux directions d'administration centrale.

3. Rationaliser le dispositif de formation

La formation représente un volet essentiel afin de garantir le niveau de qualité et d'efficacité des personnels de la police et de la gendarmerie. A cet égard, votre rapporteur spécial juge nécessaire une rationalisation de la politique de formation existante , en conformité avec l'esprit du rapprochement des deux forces.

Tout d'abord, votre rapporteur spécial estime indispensable de mutualiser certaines formations techniques (cynophilie, motocyclisme, maintien de l'ordre en milieu urbain) . De tels rapprochements doivent permettre non seulement de forger une culture et une identité communes, mais aussi d'améliorer le rendement des centres de formation en question.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial considère urgent de revoir le dispositif de formation initiale pour l'adapter aux variations de flux d'élèves à court terme . En effet, la réduction des effectifs au sein des programmes « Police nationale » ^{7 ( * )} et « Gendarmerie nationale » ^{8 ( * )} ne peut rester sans conséquence sur le dimensionnement du cadre d'accueil et de formation des recrues. Une forte diminution du flux d'entrées, liée au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partants à la retraite d'ici à la fin de l'année 2011, est en effet prévisible. Ce redimensionnement ne devra, toutefois, pas hypothéquer l'avenir et tenir compte d'une reprise progressive du flux à compter de 2012.

Le nombre d'écoles de formation devra, ainsi, être diminué, dès 2009, au profit de la qualité de l'enseignement et des infrastructures, ainsi que de la diminution des coûts de fonctionnement.

Dans cette perspective, au mois d'octobre 2008, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a annoncé la fermeture de quatre écoles de gendarmerie : Montargis, Le Mans, Libourne et Châtellerault.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial se félicite que, dans le cadre de la formation initiale, différents stages communs soient organisés au profit des officiers de gendarmerie et des commissaires de police d'une part, ainsi que des sous-officiers de gendarmerie et des gardiens de la paix d'autre part. Il juge, en outre, nécessaire, qu'un nombre croissant d'actions de formation continue soient menées en partenariat entre la police et la gendarmerie.

4. Intégrer la politique immobilière

La fonction immobilière remplit une mission essentielle tant pour la police que pour la gendarmerie. L'entretien de l'existant comme la construction de nouvelles casernes ou de nouveaux commissariats représentent des enjeux prioritaires pour les deux forces, afin de préserver leur caractère opérationnel et de maintenir à un niveau satisfaisant le moral des personnels en répondant à leurs besoins.

A ce titre, votre rapporteur spécial estime incontournable d'aller vers une mutualisation croissante de la fonction immobilière entre la police et la gendarmerie, à commencer dans le domaine de la maintenance des bâtiments . La passation de marchés communs devrait, en effet, pouvoir déboucher sur des économies d'échelle substantielles.

Afin de parvenir à l'émergence d'un véritable pôle de compétence « immobilier » au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le modèle retenu par le ministère de la justice pourrait servir de source d'inspiration ^{9 ( * )} . Ainsi, la création d'une agence centralisant et coordonnant les projets immobiliers d'une certaine ampleur (construction et rénovation des bâtiments), en lien avec la direction générale de la police nationale (DGPN), la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et la direction de l'évaluation de la performance, et des affaires financières et immobilières (DEPAFI), pourrait être envisagée. Une telle agence permettrait, notamment, de développer l'expertise immobilière au sein du ministère, de faciliter les retours sur expérience et d'affiner le montage des cahiers des charges des projets, tout en optimisant les montages financiers.

Eu égard à l'implication de nombre de collectivités territoriales dans le financement de ces projets immobiliers (casernes...), cette agence pourrait associer les collectivités territoriales à ses travaux.

5. Améliorer le travail collaboratif sur les fichiers

Entre la police et la gendarmerie, la mutualisation des fichiers , facteur d'efficacité essentiel dans la coordination des deux forces, doit également être encouragée.

Déjà, des avancées tangibles ont été enregistrées. Ainsi, de nombreux fichiers sont désormais mutualisés ou communs aux deux forces : le FNAED, le FNAEG, la base TREIMA (thésaurus de recherche électronique d'imagerie en matière artistique) relative aux objets d'art volés, le fichier national de la fausse monnaie, le fichier des personnes recherchées (FPR), le fichier des véhicules volés (FVV), le système de traitement uniformisé des produits stupéfiants (STUPS), le système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes (SALVAC), la base du centre national d'analyse d'images pédopornographiques ou encore la base de la cellule de traitement des images de véhicules volés.

L'exemple du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG)

Dans le cadre de la montée en puissance du FNAEG, la mise en commun des moyens s'est concrétisée par une répartition des tâches entre la police et la gendarmerie nationales.

La police nationale assure la gestion du traitement automatisé à Ecully, où deux sous-officiers de gendarmerie ont été affectés.

La gendarmerie nationale assure la conservation des scellés avec le service central de préservation des prélèvements biologiques (SCPPB), implanté depuis le 1 ^er février 2006 dans des locaux adaptés à Pontoise.

Il existe désormais deux chaînes de génotypage permettant de faire procéder à des analyses des « profils individus » par des laboratoires publics. L'une se trouve à Ecully, l'unité automatisée de génotypage (UAG), l'autre au service central d'analyse génétique de la gendarmerie (SCAGEND) de Pontoise. Leurs capacités respectives, 125.000 pour l'UAG et 60.000 pour le SCAGEND sont, toutefois, insuffisantes au regard des besoins. De ce fait, la passation d'un marché public pour faire face à la montée en puissance du FNAEG est désormais nécessaire.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Par ailleurs, de nombreux travaux sont en cours pour réaliser la mutualisation complète de certains fichiers judiciaires : la création du fichier ARIANE (application de rapprochement, d'identification et d'analyse pour les enquêteurs, grâce au fusionnement du système de traitement des infractions constatées (STIC) de la police, et du système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX) de la gendarmerie) ou la rénovation des fichiers judiciaires de recherche (fichier des objets signalés et FVV, FPR, fichier des personnes sans domicile ni résidence fixes...), par exemple.

6. Progresser dans l'interopérabilité des réseaux de radiocommunication

L'interopérabilité des réseaux de radiocommunication est une condition nécessaire à l'efficacité des forces de sécurité. Or, pendant trop longtemps, cette interopérabilité n'a pas été assurée, ou de manière insuffisante . Si des progrès substantiels ont été réalisés, l'effort doit toutefois être maintenu, si ce n'est renforcé.

a) Le réseau interministériel AdER

Depuis 2002, les réseaux de la police et de la gendarmerie sont interconnectés via le réseau interministériel AdER. Ainsi, les policiers disposant des habilitations requises peuvent accéder directement aux fichiers judiciaires de la gendarmerie . Cette interconnexion permet, en outre, à la gendarmerie d'accéder aux réseaux Interpol et Europol.

Il convient de souligner que le service d'accès aux fichiers judiciaires de la gendarmerie est également ouvert aux douaniers .

b) Les réseaux Acropol et Rubis

La gendarmerie a rénové le réseau de la gendarmerie mobile et des sections de recherches . Ce réseau, appelé Corail NG, utilise la même norme que Rubis, le réseau général de la gendarmerie.

Corail NG présente la particularité d'être intégré au réseau Acropol de la police nationale sur la région parisienne , permettant ainsi une interopérabilité totale entre les escadrons de gendarmerie mobile et les forces de la police nationale en Ile-de-France.

Par ailleurs, la gendarmerie mobile et les sections de recherches disposent dorénavant de moyens leur permettant d'être interopérables avec les services de la police nationale , ainsi qu'avec la gendarmerie des transports aériens, sur les plates-formes aéroportuaires parisiennes.

En outre, d'importantes synergies sont possibles entre Corail NG et Rubis, tant en matière de maintenance que de formation. En effet, la quasi totalité du parc de terminaux radio de la gendarmerie est désormais composée de matériels de conception et de technologie similaires.

c) Le développement de nouvelles solutions d'interopérabilité

Les solutions d'interopérabilité actuellement mises en oeuvre comprennent :

- le prêt de terminaux entre administrations ;

- l'utilisation de valises d'interopérabilité , disponibles dans chaque groupement de gendarmerie départementale, ainsi que dans les GIR, dans certains pelotons d'intervention et au sein du groupement d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN), permettant de converser avec toutes les administrations disposant de moyens radioélectriques ;

- l'utilisation de relais portables tactiques et de micro-relais permettant d'établir des conditions d'interopérabilité de circonstance ;

- l'intégration des moyens radioélectriques de la gendarmerie dans la salle de commandement de la préfecture de police de Paris ;

- l'existence d'une passerelle sécurisée d'appels individuels entre les autorités de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

En outre, deux mesures essentielles peuvent concourir à l'amélioration de l'interopérabilité entre les réseaux Rubis et Acropol dans les années à venir.

En premier lieu, une nouvelle génération de terminaux Rubis , utilisant les mêmes fréquences qu'Acropol, est en cours de développement.

En second lieu, les perspectives d'interopérabilité seront encore améliorées (sur la période 2010-2015) avec la modernisation du réseau Rubis , en utilisant le protocole « internet », afin de faciliter le fonctionnement des terminaux de la gendarmerie dans les bandes de fréquences utilisées par Acropol.

Au-delà de ces progrès, votre rapporteur spécial s'interroge, toutefois, sur la possibilité de voir enfin la police et la gendarmerie travailler sur un même et unique réseau .

Il rappelle, par ailleurs, la nécessaire interopérabilité entre le réseau Antares de la sécurité civile et les réseaux des forces de police et de gendarmerie.

7. Créer un pôle unique de police et de gendarmerie scientifique

L'INPS , créé par l'article 58 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, a permis un regroupement souhaitable des activités de police scientifique. Ce regroupement concerne les laboratoires de police scientifique (LPS) de Lille, Lyon, Marseille, Paris et Toulouse, le laboratoire de toxicologie de la préfecture de police de Paris et le service central des laboratoires (SCL).

Etablissement public administratif, l'INPS est doté, en 2009, d'un budget de 10,9 millions d'euros (11,8 millions d'euros en 2008) et s'appuie sur 533 ETPT (inchangé par rapport à 2008). Il est, notamment, alimenté par une subvention pour charges de service public de 8,1 millions d'euros, en provenance de l'action 5 « Missions de police judiciaire et concours à la justice » du programme « Police judiciaire ».

La création de l'INPS a permis de régler les problèmes juridiques et financiers engendrés par la réalisation d'expertises judiciaires par des fonctionnaires utilisant les moyens humains et matériels de l'Etat. Désormais, l'INPS, personne morale, peut, comme le font les experts privés, facturer à la justice les expertises qui lui sont confiées en matière pénale.

Pour autant, il coexiste aujourd'hui six laboratoires de police nationale et un laboratoire de gendarmerie nationale. Ce dernier est situé à Rosny-sous-Bois et correspond à l'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale (IRCGN) .

L'institut de recherches criminelles de la gendarmerie nationale

(IRCGN)

L'IRCGN a pour missions :

- d'effectuer des examens techniques et scientifiques, ainsi que des expertises nécessaires à la conduite des enquêtes judiciaires ;

- d'apporter aux directeurs d'enquêtes le soutien nécessaire au bon déroulement des opérations de police technique ou d'identification des victimes, par la mise à leur disposition de personnel hautement qualifié disposant de matériels spécialisés ;

- de concourir à la formation des techniciens en identification criminelle et à l'information des enquêteurs ;

- et de poursuivre dans tous les domaines de la criminalistique, les recherches nécessaires au développement des matériels et des techniques d'investigation criminelle.

Source : communication de notre collègue François Trucy à votre commission (30 juin 2005)

Votre rapporteur spécial considère que des économies d'échelle pourraient être obtenues en réunissant l'ensemble des structures de police et de gendarmerie scientifique au sein d'un même pole .

B. PARVENIR À UNE PLUS GRANDE COHÉRENCE DANS LA DISTRIBUTION DES FORCES DE SÉCURITÉ SUR LE TERRITOIRE

L'efficacité des forces de sécurité est également conditionnée par leur répartition sur le terrain. A cet égard, si des évolutions ont été enregistrées en faveur d'une plus grande rationalité, des progrès doivent encore être accomplis .

1. Revoir les contours des zones de police et de gendarmerie

La recherche d'une performance accrue en sécurité intérieure passe par la définition de secteurs géographiques homogènes confiés à la police et à la gendarmerie. Si des opérations de redéploiement entre les deux forces ont déjà été réalisées entre 2003 et 2006, ces redéploiements doivent se poursuivre.

a) Une réponse coordonnée aux sollicitations de la population

Le décret n° 96-828 du 19 septembre 1996 relatif à la répartition des attributions et à l'organisation de la coopération entre la police nationale et la gendarmerie nationale fixe les secteurs de responsabilité des deux forces en matière de sécurité publique (articles 1 à 5) et détermine les conditions de coordination de l'emploi des forces mobiles (articles 6 et 6-1).

Dans ce schéma, il revient aux préfets la responsabilité de la coordination des actions de la police et de la gendarmerie en matière de paix et de sécurité publiques. L'essentiel de la réponse aux sollicitations de la population et la garantie du maintien de l'autorité de l'Etat sont donc répartis ou coordonnés de manière globale.

b) Les redéploiements opérés dans le cadre de la LOPSI

Les redéploiements décidés dans le cadre de la LOPSI 1 ont eu pour objectifs d'établir une plus grande cohérence entre les dispositifs de la police et de la gendarmerie.

Au total, les opérations menées de 2003 à 2006 se sont traduites pour la gendarmerie par la reprise de 41 circonscriptions de sécurité publique (CSP) et de 2 postes de police. Ces transferts ont concerné 106 communes et 630.192 habitants.

Parallèlement, le transfert de 218 communes , représentant 847.555 habitants, a été conduit vers la zone police (soit un transfert net de 217.363 habitants en zone police).

Pour mener à bien cette réorganisation des forces de sécurité sur le territoire, 2.486 postes supplémentaires ont été affectés en zone police , 1.544 ayant été dégagés des anciennes zones police et 942 nouveaux postes ayant été créés par la LOPSI 1.

c) La nécessité de poursuivre ce mouvement d'adaptation

Les évolutions sociologiques et économiques des territoires appellent aujourd'hui la mise en oeuvre de nouvelles étapes de redéploiement pour continuer l'adaptation des secteurs de responsabilité de chaque force aux réalités des bassins de vie.

Il s'agit, notamment, de parvenir, au sein de chaque force, à ce que le premier niveau de commandement territorial atteigne une taille critique permettant une manoeuvre opérationnelle garantissant la qualité de la réponse apportée aux attentes de la population.

Ainsi, la police nationale a-t-elle vocation à s'inscrire dans une logique de police territoriale d'agglomération , tandis que la gendarmerie nationale doit faire porter ses efforts en vue d'un meilleur contrôle des flux sur les territoires placés sous son autorité. De nouvelles opérations de redéploiement pourraient donc être conduites, en garantissant dans les zones concernées une qualité de l'offre de sécurité au moins équivalente, selon le mode d'organisation et de fonctionnement propre à chacune des deux forces.

En outre, par delà l'échange de territoires, la réflexion doit s'étendre à la mise en cohérence opérationnelle de la responsabilité de certaines infrastructures : axes autoroutiers, ports, aéroports, établissements pénitentiaires...

Votre rapporteur spécial estime incontournable de poursuivre les ajustements territoriaux entre les forces de police et les unités de gendarmerie. Ces ajustements doivent, notamment, passer par le transfert en zone police de communes au caractère urbain avéré (aussi bien en termes de population que de type de délinquance) et, corrélativement, par le transfert en zone gendarmerie des CSP isolées à plus faibles populations . En effet, d'ici à 2012, la zone gendarmerie devrait, à périmètre constant, connaître une augmentation de 1,27 million d'habitants, tandis que la population en zone police devrait demeurer stable.

2. Les avancées prévues par la RGPP

Le CMPP a retenu le principe de placer la gendarmerie sous l'autorité organique et fonctionnelle du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, et de poursuivre le processus de redéploiement police / gendarmerie.

A partir du constat que « l'utilisation et la répartition (des forces de sécurité) sur le territoire ne sont pas optimales », il est ainsi prévu à l'horizon 2012 que les zones respectives d'intervention de la police et de la gendarmerie seront adaptées. L'idée directrice est de permettre à la police d'exercer ses compétences sur des ensembles urbains plus vastes et cohérents, et de réserver les autres espaces à la gendarmerie.

Ainsi, un groupe de travail conjoint police / gendarmerie a été constitué et travaille sur des ajustements territoriaux. Ce groupe a, d'ores et déjà, identifié une liste de 17 transferts et de 29 extensions possibles .

Alors que les précédents redéploiements avaient été principalement guidés par l'ambition de mettre un terme à des « anachronismes territoriaux », il s'agit désormais d'obtenir une plus grande convergence entre la police et la gendarmerie . Dans cette optique, la priorité doit être donnée à l'intégration en zone police des communes formant le prolongement naturel d'agglomérations plus importantes et appartenant à un même bassin urbain. A l'inverse, dès lors que cette condition n'est plus remplie et que la typologie de la délinquance ne correspond plus aux modes d'organisation et de fonctionnement de la police nationale, la question du transfert de certains territoires en zone gendarmerie doit être posée.

L'objectif est de parvenir à une homogénéisation accrue des zones de compétence respectives. Cette homogénéisation représente le meilleur gage de gains de mutualisation futurs, via la prise en charge d'une population et d'une criminalité globalement plus importantes à moyens constants , conformément à la dynamique proposée par la RGPP en matière de rationalisation et d'optimisation du potentiel opérationnel des forces de sécurité.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial rappelle que ces nouveaux ajustements territoriaux devront, naturellement, tenir compte des contraintes liées à la réaffectation des personnels et au parc immobilier existant .

3. Redéfinir la position de la préfecture de police de Paris

Dans la perspective d'une meilleure distribution des forces de sécurité sur le territoire nationale, la préfecture de police de Paris mérite une réflexion particulière. Elle compte, en effet, près de 24.000 agents ayant vocation à faire face à des événements exceptionnels. Mais ces agents habitent souvent en dehors de la capitale et ne sont pas aisément rappelables en cas d'urgence.

Votre rapporteur spécial estime donc nécessaire de préciser les conditions d'intervention de ces forces de sécurité. Une solution pourrait d'ailleurs résider dans un transfert d'une partie des effectifs de la préfecture de police de Paris vers les départements voisins . A cet égard, il convient de rappeler que la direction de l'ordre public et de la circulation projette déjà certaines de ses forces en dehors de Paris intra-muros (Stade de France, émeutes en banlieue parisienne en décembre 2007...).

Une telle évolution sera rendue d'autant plus incontournable dans la perspective de la constitution d'un « Grand Paris » et l'émergence d'une nouvelle gouvernance au sein de l'agglomération parisienne. La préfecture de police de Paris doit se préparer à cette adaptation .

En outre, un certain « particularisme » de la préfecture de police de Paris paraît en décalage avec les efforts de rationalisation et de mutualisation des moyens qui guident la RGPP.

Ainsi, alors qu'une direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) a été créée en 2007, il subsiste une direction du renseignement de la préfecture de police (DR-PP), héritière depuis le 1 ^er juillet 2008 de la direction des renseignements généraux de la préfecture de police (RG-PP). Votre rapporteur spécial s'interroge sur cette survivance à l'heure où une profonde modernisation des services de renseignement est menée .

La direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DR-PP)

Ayant succédé à la direction des renseignements généraux de la préfecture de police (RG-PP), la DR-PP remplit aujourd'hui trois missions :

- l'information générale : la nouvelle direction a, dans ce domaine, les compétences pour concourir aux responsabilités du préfet de police en matière d'ordre public dans la capitale et de protection des institutions républicaines et des représentations diplomatiques. Elle a été désignée comme le service de la préfecture de police qui exercerait en Ile-de-France les missions régionales et zonales d'information générale, c'est-à-dire la centralisation et la synthèse des informations destinées à faire l'objet d'une consolidation nationale. A ce titre, la nouvelle direction est, à l'instar de l'ancienne RG-PP, chargée d'animer et de coordonner les services départementaux d'information générale de la zone et de la région Ile-de-France , pour les deux types de mission d'information générale (d'une part, l'ordre public dans la capitale, où la majorité des manifestants résident en banlieue, et, d'autre part, le recueil de l'information dans les domaines institutionnel, économique et social ainsi qu'en matière de phénomènes urbains violents) ;

- le renseignement intérieur : dans ce cadre la nouvelle direction concourt à l'activité de la DCRI. Elle intervient dans les départements d'Ile-de-France, en liaison avec les services centraux ou territoriaux de la DCRI . Cette dernière la rend destinataire des informations nécessaires à son activité ;

- la lutte contre l'immigration irrégulière : la DR-PP reprend les missions exercées par la RG-PP dans ce domaine à Paris et dans les trois départements de la petite couronne , où le taux de présence étrangère est le double de celui du territoire national.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

C. CONCENTRER LES FORCES DE SÉCURITÉ SUR LES NOUVEAUX ENJEUX DE LA DÉLINQUANCE

1. Régler (enfin) la question des transfèrements

a) Une répartition complexe des tâches

Les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus sont complexes, mais au final elles font peser une charge importante sur la police et la gendarmerie .

Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, sont réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu est réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) peut être sollicité.

Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde.

Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre.

Les extractions et les translations judiciaires sont intégralement assurées par la police et la gendarmerie .

Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 a décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre peut être sollicité lorsque le détenu extrait est réputé dangereux.

Le transport des détenus pour une hospitalisation doit être assuré par les forces de l'ordre (circulaire interministérielle du 8 avril 1963). La garde des détenus hospitalisés incombe, elle aussi, aux forces de l'ordre. Il convient, à cet égard, de noter que la création des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) a entraîné, depuis 2000, une augmentation significative des transfèrements et des extractions.

b) Un lourde charge pesant sur la police et la gendarmerie

Même s'il est difficile de parvenir à une estimation chiffrée précise du volume d'heures consacrées à ses missions par les personnels de l'administration pénitentiaire, de la police et de la gendarmerie, votre rapporteur spécial souligne que l'impact de ces tâches sur les services de police et de gendarmerie est important .

A titre d'exemple, l'audit de modernisation consacré au transfert à l'administration pénitentiaire de la mission de garde et d'escorte des détenus hospitalisés ^{10 ( * )} chiffre à 737.000 heures la charge pesant sur la police nationale du fait de ces missions, à 36.000 heures celle incombant à la gendarmerie nationale et à 371.000 heures celle assumée par l'administration pénitentiaire.

En réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, le général Roland Gilles, responsable du programme « Gendarmerie nationale » et directeur général de la gendarmerie nationale, a estimé à 1.968.973 heures le temps consacré par la gendarmerie à l'ensemble des taches de garde et d'escorte en 2007 ^{11 ( * )} , ce volume d'heures correspondant à environ 1.000 ETPT .

c) Une réforme inéluctable pour être en conformité avec la LOLF

S'inscrivant dans la logique « lolfienne », votre rapporteur spécial juge donc impérative une « remise à plat » de ce système.

Le mode de fonctionnement actuel n'est, en effet, pas conforme à la LOLF . Il opère un transfert indu de charges entre la mission « Justice » et la mission « Sécurité ».

Afin de remédier à cette situation, plusieurs solutions sont envisageables.

Tout d'abord, la mise en place d'un système de facturation interne pour les prestations fournies par la police et la gendarmerie à l'administration pénitentiaire doit être envisagée. Il s'agit d'ailleurs là d'une conclusion avancée par l'audit de modernisation précédemment cité.

En outre, votre rapporteur spécial estime utile de tirer plus largement partie de la visio-conférence , ce qui permettrait de limiter les extractions judiciaires. Dans cette perspective, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 706-71 du code de procédure pénale , modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visio-conférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visio-conférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visio-conférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial précise qu'aujourd'hui près de la moitié des établissements pénitentiaires sont déjà équipés de système de visio-conférence .

Par ailleurs, votre rapporteur spécial estime que la mobilité du magistrat , dans le respect de la procédure et des droits de la défense, peut également être envisagée, le déplacement d'un magistrat dans un établissement pénitentiaire étant dans tous les cas moins coûteux que le transfèrement d'un ou plusieurs détenus.

2. Recentrer les effectifs sur leur coeur de métier : l'optimisation de l'emploi des forces mobiles

Outre une meilleure répartition sur le territoire, la modernisation des forces mobiles , compagnies républicaines de sécurité (CRS) et escadrons de gendarmerie mobile, passe par l'optimisation de leur utilisation. Ces forces doivent ainsi impérativement être libérées de leurs missions annexes afin que leur utilisation soit recentrée sur les missions de maintien de l'ordre, qui constituent leur coeur de métier et leur première raison d'être. Ce recentrage permettra, par redéploiement, de renforcer le potentiel opérationnel des unités territoriales affectées aux missions de sécurisation.

Il convient, aussi, d' améliorer l'exercice de la mission de protection rapprochée , actuellement assurée par différents services aux méthodes de travail voisines sans être totalement communes. En outre, le lien entre le niveau de protection et la menace doit être mieux estimé.

Aussi, votre rapporteur spécial se félicite-t-il de la réorganisation prévue du dispositif de protection des personnalités, aujourd'hui principalement assumé par le service de protection des hautes personnalités (SPHP) . Cette rationalisation de la mission, des moyens et de l'emploi de ces personnels doit permettre une diminution du nombre de fonctionnaires affectés à ces missions.

Cette réorganisation requiert une rationalisation des pratiques, notamment par :

- la définition de normes fondées sur des critères objectifs , permettant un engagement gradué des effectifs en fonction de critères protocolaires ou de l'évaluation de la menace ;

- la création d'une commission chargée de rendre un avis sur les protections à accorder ou à retirer ;

- la réorganisation du SPHP en qualité de service unique spécialisé. Il a, notamment, été indiqué à votre rapporteur spécial que les fonctionnaires des groupes de protection de la police nationale (GPPN) et de l'ancienne 14 ^ème section des renseignements généraux de la préfecture de police de Paris seront intégrés dans un SPHP réorganisé.

Dans le même esprit et pour dégager de nouveaux moyens en hommes, votre rapporteur spécial juge nécessaire de revoir le dispositif des gardes statiques , fortement consommatrices en effectifs. En particulier, ces redéploiements doivent pouvoir être pensés en lien avec l'extension des dispositifs de vidéo-surveillance.

Lorsqu'une garde statique paraît indispensable, votre rapporteur spécial considère qu'à tout le moins il conviendrait d' imputer financièrement tout ou partie de la charge en résultant au bénéficiaire . Conforme à la logique de la LOLF, un tel dispositif permettrait ainsi une responsabilisation de chacun.

3. Faire mieux face aux violences urbaines : la création des unités territoriale de quartier (UTeQ) et des compagnies de sécurisation

Le développement des violences urbaines représentent l'un des phénomènes les plus préoccupants en matière de sécurité publique. Pour faire face à ce facteur d'insécurité, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a annoncé, le 14 janvier 2008, un plan d'action orienté en direction des quartiers difficiles.

Ce plan s'inscrit dans une démarche de renforcement du lien entre la police et la population , qui exige en particulier une meilleure intégration des policiers dans leur environnement. Il implique des policiers davantage présents et visibles sur le terrain et des moyens adaptés aux particularités de la délinquance locale.

a) La création des unités territoriales de quartier (UTeQ)

Dans le cadre de ce plan, ont été créées des unités territoriales de quartier (UTeQ) pour apporter une réponse concrète aux problèmes des quartiers sensibles et des violences urbaines.

Composées de policiers spécialement formés et sensibilisés aux spécificités de la vie locale, elles ont pour objectifs la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel, et le développement du lien de confiance entre la police et la population. Fortes en moyenne de 20 fonctionnaires, elles doivent assurer une présence dissuasive et visible, en tenue, sur la voie publique. Leurs horaires de travail sont, par ailleurs, adaptés à la situation spécifique de chaque quartier.

Les premières unités territoriales de quartier (UTeQ)

A ce jour, huit UteQ ont déjà été créées. Elles concernent trois départements :

- 3 UteQ sont basées dans le département de la Seine-Saint-Denis , où elles sont opérationnelles depuis le 14 avril 2008 (La Courneuve, Saint-Denis et Clichy-Montfermeil) ;

- 2 UteQ sont situées dans la circonscription de Marseille (Bouches-du-Rhône) : La Cayolle (opérationnelle depuis le 15 septembre 2008) et Félix Piat (opérationnelle depuis le 22 septembre 2008) ;

- 3 UteQ, enfin, sont opérationnelles depuis le 22 septembre 2008 dans la circonscription de Toulouse (Haute-Garonne) : Empalot, Bagatelle et la Reynerie-Bellefontaine.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Le bilan qui peut être fait, à ce jour, de l'activité des UTeQ en Seine-Saint-Denis est positif. L'implication de la hiérarchie et le soutien de la justice sont appréciés des personnels . En outre, la grande majorité de la population a bien accueilli les UTeQ, même si l'animosité reste manifeste, preuve que les UTeQ dérangent l'économie souterraine.

L'impact des UTeQ sur la délinquance tant générale que de proximité est positif. Globalement, la délinquance générale a baissé de 11,98 % sur l'ensemble des UteQ (- 5 % à La Courneuve, + 7 % à Saint-Denis, - 29,8 % à Clichy-Montfermeil), quant à celle de proximité, elle chute de 22,85 % (- 33 % à La Courneuve, - 17,7 % à Saint-Denis, - 36,8 % à Clichy-Montfermeil).

En 2009, 30 UTeQ supplémentaires devraient être créées, dans 19 autres départements. En 2010, ce sont 30 nouvelles UTeQ qui sont prévues, et 32 en 2011, soit au total 100 unités représentant plus de 2.000 policiers .

b) Le soutien des UTeQ par des compagnies de sécurisation

Par ailleurs, une vingtaine de compagnies de sécurisation, destinées à renforcer l'action des UTeQ en police administrative et judiciaire et connaissant parfaitement leurs périmètres géographiques d'emploi, vont être créées dans les départements et agglomérations prioritaires.

Elles ont vocation à constituer une force d'appui local et à jouer, elles aussi, un rôle majeur dans la lutte contre les violences urbaines.

4. Améliorer l'efficacité de la sécurité routière

L'augmentation de l'efficacité de la politique de sécurité routière passe, elle aussi, par une rationalisation de l'emploi et de la répartition des effectifs qui y sont consacrés.

Ainsi, au sein des 9 compagnies autoroutières et des 6 unités motocyclistes zonales (UMZ) des CRS, est engagé un processus de substitution de personnels administratifs à certains personnels actifs , ainsi que la mutualisation des tâches, en particulier de gestion. Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, un projet de modification de l'implantation de certains détachements d'UMZ est également à l'étude, avec un gain attendu en matière d'efficience et de réduction des effectifs.

Afin de consacrer un maximum de moyens humains et matériels aux tâches de sécurité routière, une réflexion est par ailleurs menée en vue de réduire ou d'abandonner certaines missions annexes assurées par les services de police et pouvant être assurées par des sociétés privées. Par exemple, l'accompagnement des convois de transports exceptionnels , dont l'augmentation est constante, détourne les effectifs de sécurité de leur mission première.

Afin de mieux répondre aux évolutions de la délinquance routière, des réflexions sont, enfin, en cours pour garantir une utilisation des forces plus efficiente en région parisienne , grâce à une coordination renforcée et à une mutualisation accrue des moyens. Il est ainsi envisagé de renforcer le rôle de coordination générale assuré par le préfet de police de Paris, en termes de circulation et de sécurité routière, pour garantir une meilleure fluidité de la circulation, ainsi que de garantir une meilleure mutualisation des forces de police.

D. UNE PREMIÈRE APPROCHE CHIFFRÉE DE LA RGPP AU NIVEAU DE LA MISSION « SÉCURITÉ »

1. Les principales conclusions de la RGPP et leur début de mise en oeuvre

En conclusion sur la RGPP, votre rapporteur spécial rappelle les principales recommandations formulées au terme de l'audit mené, dans l'encadré ci-dessous.

La synthèse des recommandations faîtes dans le cadre de la RGPP

Pour la mission « Sécurité », la RGPP a conduit aux recommandations suivantes :

- placer la gendarmerie sous l'autorité du ministère de l'intérieur et explorer les voies de mutualisation entre les deux forces de sécurité ;

- réduire les missions périphériques de la police et de la gendarmerie, et transférer à la police aux frontières (PAF) les missions de garde et d'escorte des centres de rétention administratives (CRA) ;

- accroître le potentiel opérationnel de la police en limitant la production d'heures supplémentaires et de repos compensateurs ;

- alléger certaines sujétions imposées par le code de procédure pénale ;

- rationaliser les outils de police technique et scientifique ;

- poursuivre le processus de redéploiement police / gendarmerie ;

- préciser les conditions respectives d'intervention de la direction générale de la police nationale (DGPN) et de la préfecture de police en Ile-de-France ;

- réduire le format des forces mobiles, les recentrer sur les missions d'ordre public et renforcer le rôle des unités territoriales dans les missions de sécurisation ;

- améliorer l'efficience de la politique de sécurité routière.

La mise en oeuvre de ces recommandations a été lancée au premier semestre 2008 pour s'achever à l'horizon 2012 .

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Plusieurs de ces réformes sont d'ores et déjà engagées :

- le renforcement du rôle des unités territoriales, avec la création des 8 UTeQ et d'une compagnie de sécurisation ;

- la rationalisation des services de protection rapprochée, rassemblés au sein du SPHP (dernier trimestre 2008) ;

- le transfert des CRA de la sécurité publique à la PAF ;

- la signature avec les organisations représentatives du corps d'encadrement et d'application ^{12 ( * )} (CEA) d'un protocole prévoyant la mise en place de nouvelles modalités de travail ;

- la réduction du format des forces mobiles de police avec le passage de 7 compagnies de 6 à 4 sections en octobre 2008.

2. L'impact budgétaire limité de la RGPP

Selon les informations communiquées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à votre rapporteur spécial, le schéma d'emploi décidé au titre de l'année 2009 pour le programme « Police nationale » permet de dégager 1.432 ETPT, soit une économie de masse salariale de l'ordre de 33,7 millions d'euros .

Pour le programme « Gendarmerie nationale », le schéma d'emploi au titre de l'année 2009 conduit à une réduction des emplois de 771 ETPT, ce qui correspond à une économie de masse salariale de l'ordre de 18,31 millions d'euros .

Rapportée aux emplois et à la masse salariale des deux programmes en 2008, cette évaluation permet de présenter le tableau suivant.

Les gains espérés de la RGPP

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Ainsi, au niveau de la mission « Sécurité », les efforts portés sur les deux programmes dans le cadre de la RGPP se traduisent par une économie d'emplois de 0,88 % .

En termes budgétaires, la RGPP, en l'état de sa mise en oeuvre par le gouvernement, dégage une économie de 52,01 millions d'euros, soit 0,39 % du budget consenti en 2008.

Si ces efforts doivent être salués, votre rapporteur spécial souligne qu'ils ne sont, pour l'heure, pas de nature à changer fondamentalement l'équation budgétaire de la présente mission .

Par ailleurs, dans les mois à venir, votre rapporteur spécial sera attentif non seulement à la mise en oeuvre de la RGPP , enrichie par ses propositions, mais aussi à l'évolution des principaux indicateurs de performance de la présente mission. Leur évolution devra, en effet, rendre compte des résultats positifs attendus, en termes d'efficacité accrue des forces de sécurité, de cette politique.

Il tient à souligner que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Il rappelle que la LOLF rend nécessaire une meilleure sécurité au meilleur coût .

C'est, d'ailleurs, bien dans cet esprit que votre rapporteur spécial avait considéré cette problématique dans le rapport d'information qu'il avait établi en octobre 2003 sur « L'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieure » ^{13 ( * )} : « Votre rapporteur estime que ses propositions peuvent représenter, à terme, un gain de plusieurs milliers d'emplois équivalents à temps plein par an . Partie prenante de la réforme budgétaire de l'Etat, les réformes en cours et celles proposées pour les forces de sécurité intérieure pourront avoir un effet d'impulsion pour d'autres services de l'administration d'Etat. Ainsi, les « primes de résultats » prévues dans la police nationale dès 2004 pourraient préfigurer la mise en place d'un tel dispositif dans d'autres corps ou services de la fonction publique d'Etat ».

Parmi ces préconisations , on peut citer notamment le recentrage de l'activité des forces de sécurité intérieure sur leur mission première de sécurité publique, la réforme de l'organisation des escortes et des gardes de détenus, ainsi que l'encouragement à la télédéclaration sur internet des infractions commises par des mineurs.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur la révision générale
des politiques publiques (RGPP) appliquée à la mission « Sécurité »

- Le dualisme « policier » présente plusieurs risques : les doublons, la non-interopérabilité et la concurrence exacerbée .

- Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales induit un certains nombre de conséquences, dont il faut prendre toute la mesure. Il offre, en particulier, de nouvelles possibilités en matière de mutualisation , permettant tout à la fois une meilleure efficacité du service rendu et des économies de moyens substantielles.

- Le dispositif de formation initiale doit être revu pour l'adapter aux variations de flux d'élèves à court terme . L'annonce de la fermeture de quatre écoles de gendarmerie s'inscrit dans ce sens.

- Afin de développer l'expertise immobilière, d'affiner le montage des cahiers des charges et d'optimiser le coût financier des opérations, votre rapporteur spécial recommande la création d'une agence, véritable pôle de compétence « immobilier » , au sein du ministère.

- La mutualisation des fichiers , facteur essentiel pour la coordination et l'efficacité des deux forces, doit être encouragée.

- L'interopérabilité des réseaux de communication des deux forces n'est pleinement assurée qu'en région parisienne . Des progrès substantiels doivent encore être réalisés.

- Des économies d'échelle pourraient être obtenues en réunissant l'ensemble des structures de police et de gendarmerie scientifique au sein d'un même pole .

- La répartition des zones police et gendarmerie n'a pas encore atteint son optimum . Des redéploiements restent à mener pour parvenir à des zones plus homogènes.

- Le positionnement de la préfecture de police de Paris doit être revu , en particulier dans la perspective de la constitution d'un « Grand Paris ».

- L'organisation actuelle des transfèrements impose un transfert de charges indues de la mission « Justice » vers la mission « Sécurité ». Cette situation n'est plus acceptable .

- Les forces mobiles doivent être recentrées sur leur coeur de métier , certains dispositifs tels que les gardes statiques appelant une réforme.

- La création des unités territoriale de quartier (UTeQ) et des compagnies de sécurisation apporte, selon les premiers retours de terrain, une réponse efficace au problème de la délinquance urbaine.

- La mise en oeuvre de la RGPP se traduit par une économie d'emplois de 0,88 % et de 52,01 millions d'euros (soit 0,39 % du budget de la mission) . Si ces efforts doivent être salués, ils ne sont, pour l'heure, pas de nature à changer fondamentalement l'équation budgétaire de la présente mission .

III. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Police nationale » . Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » entre les autres pôles du programme. Cette action comporte, notamment, les moyens logistiques nécessaires au programme « Police nationale ». La ventilation présentée reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

+ 202 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Administration territoriale » : 8,8 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 207,6 millions d'euros ;

- programme « Vie politique, cultuelle et associative » : 0,001 million d'euros ;

- programme « Administration territoriale : expérimentations Chorus » : 0,6 million d'euros ;

- « Relations avec les collectivités territoriales » :

-  programme « Concours spécifiques et administration » : 0,05 million d'euros ;

- « Sécurité civile » :

-  programme « Coordination des moyens de secours » » : 0,1 million d'euros ;

- programme « Intervention des services opérationnels » : 0,7 million d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 4,7 millions d'euros.

Au total, le programme « Police nationale » comporte 8,558 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une enveloppe quasi identique à 2008 (8,553 milliards d'euros), et 8,632 milliards d'euros en crédits de paiement ^{14 ( * )} , soit une hausse de 2,2 % .

Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient, toutefois, à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint .

B. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS DE 2.383 ETPT

Alors que le plafond d'emploi était fixé à 148.563 ETPT en 2008, celui-ci passe pour 2009 à 146.180 ETPT, soit une réduction de 2.383 ETPT .

Cette baisse, qui fait suite à une précédente de 1.253 ETPT en 2008, s'inscrit dans une programmation triennale portant sur la période 2009-2011 et prévoyant, à son terme, la suppression de 4.000 ETPT de policiers .

En 2009, la plus forte décrue en effectifs concerne le CEA , qui enregistre une diminution de 1.446 ETPT en passant de 105.374 ETPT à 103.928 ETPT (- 1,4 %).

Les effectifs d' adjoints de sécurité (ADS) ^{15 ( * )} reculent également de 920 ETPT (9.893 ETPT en 2009 contre 10.813 ETPT en 2008).

S'agissant des commissaires et des officiers , la réduction des effectifs se poursuit et 715 ETPT sont supprimés. Cette évolution à la baisse est, notamment, à mettre en relation avec les transformations d'emplois prévues par la réforme des « corps et carrières » de la police nationale ^{16 ( * )} , impliquant une déflation des effectifs du corps de conception et de direction ainsi que de celui de commandement.

En revanche, les personnels de la police scientifique augmentent de 163 ETPT, tandis que les personnels techniques et administratifs connaissent un accroissement de leurs effectifs de, respectivement, 214 ETPT et 322 ETPT.

En termes de dépenses de personnel , ces évolutions se traduisent par une hausse modérée de 3,1 % , le poste budgétaire passant de 7,347 milliards d'euros en 2008 à 7,575 milliards d'euros en 2009.

Cette augmentation trouve essentiellement son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,186 milliards d'euros en 2009 au lieu de 2,011 milliards d'euros en 2008 (+ 8,7 %) .

Enfin, une dotation de 5,2 millions d'euros est prévue, au budget du programme « Police nationale » pour 2009, afin d'accompagner le passage des officiers de police à un régime de cadre en poursuivant l'apurement du stock des heures supplémentaires et en revalorisant les montants de la prime de commandement. Votre rapporteur spécial rappelle que, pour parvenir à apurer ce stock, le choix a été laissé aux officiers entre un paiement de ces heures, dans une limite de 100 heures en 2007 et 2008, ou une récupération du temps de travail. Près de la moitié d'entre eux a opté pour le paiement des heures.

C. LA BAISSE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT : - 3,6 %

Dans un contexte budgétaire contraint , il faut souligner les efforts portés par le programme « Police nationale » sur ses dépenses de fonctionnement.

Ces dépenses enregistrent, en effet, une baisse de 3,6 % pour se fixer finalement à 825,8 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009.

Au sein de cette enveloppe, il convient de relever que la fonction « Soutien administratif et logistique » de l'action 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » absorbe 191,5 millions d'euros . Cette fonction recouvre, notamment, les dépenses de logistique (101 millions d'euros), telles que la filière « habillement » ou des véhicules (véhicules des brigades anti-criminalité, par exemple), ainsi que les loyers budgétaires de l'ensemble du présent programme (39,7 millions d'euros).

Les dépenses de formation s'élèvent, quant à elles, à 45,5 millions d'euros, tandis que les dépenses de réservations de logement se montent à 44,4 millions d'euros. La politique de réservation de logements vise à accroître l'offre de logements au bénéfice des personnels dans des bassins d'emploi où l'administration peine à fidéliser ses fonctionnaires. Ce sont ainsi 1.092 logements supplémentaires qui seront proposés en 2009.

Enfin, les dépenses de modernisation technologique et relatives aux systèmes d'information et de communication se montent à 134,5 millions d'euros au titre de leur fonctionnement et de leur maintien en condition opérationnelle.

D. LE FLÉCHISSEMENT DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT : - 4,5 %

Si les dépenses de fonctionnement du programme « Police nationale » reculent de 3,6 %, les crédits de paiement consacrés aux investissements fléchissent, pour leur part, de 4,5 % . Ils passent, ainsi, de 220,7 millions d'euros en 2008 à 210,8 millions d'euros en 2009.

La tendance est encore plus marquée s'agissant des autorisations d'engagement qui chutent de 22,2 % .

Cette forte baisse des autorisations d'engagement doit, toutefois, être mise en perspective avec la hausse très significative de ces mêmes autorisations d'engagement en 2008 (+ 13 %), qui trouvait son origine dans le lancement de nouveaux projets d'investissement dans les domaines des nouvelles technologies et des systèmes d'information et de communication.

Tirant un premier bilan de l'application de la LOPSI 1, votre rapporteur spécial avait, toutefois, déploré, l'année dernière, un déséquilibre dans la mise en oeuvre de cette loi, le fonctionnement ayant été privilégié à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation ^{17 ( * )} .

Aussi, cette année encore, votre rapporteur spécial souhaite que les arbitrages nécessaires entre le fonctionnement et l'investissement ne mettent pas en péril la dynamique de modernisation de la police nationale .

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 176 « Police nationale »

- Le programme « Police nationale » comporte 8,558 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une enveloppe quasi identique à 2008, et 8,632 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,2 % .

- Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits , mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint.

- Le programme connaît une réduction de ses effectifs de 2.383 ETPT , avec un plafond d'emploi fixé à 146.180 ETPT .

- Cette baisse s'inscrit dans une programmation triennale portant sur la période 2009-2011 et prévoyant, à son terme, la suppression de 4.000 ETPT de policiers .

- Les dépenses de fonctionnement enregistrent une baisse de 3,6 % et se montent à 825,8 millions d'euros en crédits de paiement.

- Les crédits de paiement consacrés aux investissements fléchissent, pour leur part, de 4,5 % (210,8 millions d'euros). La tendance est encore plus marquée s'agissant des autorisations d'engagement qui chutent de 22,2 %.

- Votre rapporteur spécial souhaite que les arbitrages nécessaires entre le fonctionnement et l'investissement ne mettent pas en péril la dynamique de modernisation de la police nationale .

IV. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Gendarmerie nationale » . Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au programme « Gendarmerie nationale ». La ventilation présentée reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

+ 80,8 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 9,1 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 57,4 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 13,8 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 0,5 million d'euros.

Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,629 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une enveloppe quasi identique à 2008 (- 0,9 %), et 7,626 milliards d'euros en crédits de paiement ^{18 ( * )} , soit une hausse de 2,2 % .

Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient, toutefois, à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint .

B. LA DIMINUTION DU PLAFOND D'EMPLOI : 1.625 ETPT EN MOINS

Comme le programme « Police nationale », le programme « Gendarmerie nationale » connaît une baisse de ses effectifs en 2009, avec la disparition de 1.625 ETPT (- 1,6 %) . Il présente, au final, un plafond d'emploi fixé à 99.509 ETPT .

Cette baisse, qui fait suite à une précédente de 965 ETPT en 2008, s'inscrit dans une programmation triennale portant sur la période 2009-2011 et prévoyant, à son terme, la suppression de 3.000 ETPT de gendarmes .

Elle correspond, notamment, à la décision de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux , 1.246 ETPT étant supprimés de cette manière.

L'effort de réduction des effectifs concerne essentiellement les sous-officiers , dont les effectifs passent de 78.101 ETPT en 2008 à 76.368 ETPT en 2009 (- 1.733 ETPT).

En sens inverse, le nombre d'officiers augmente de 114 ETPT, à 6.828 ETPT. De même, les personnels techniques et administratifs voient leurs effectifs croître, respectivement, de 149 ETPT et de 142 ETPT.

Suite au rapport « Police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » réalisé par un « groupe de travail intérieur - défense » entre janvier et mars 2008 ^{19 ( * )} , le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) a été revu. Ainsi, le volume du corps des officiers a été redimensionné à la baisse avec 6.887 militaires (au lieu de 9.200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3.300 majors au lieu de 1.900, et 6.950 adjudants-chefs au lieu de 5.500).

Il s'agit par ces modifications visant à la mise en place de « carrières types » comparables, de permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale . La réalisation du PAGRE rénové débouchera sur un équilibre « police - gendarmerie » en 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

Au total, ces mesures se traduisent par une sensible augmentation des dépenses de personnel du présent programme : + 3,4 % .

Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,668 milliards d'euros en 2009 au lieu de 2,483 milliards d'euros en 2008 (+ 7,4 %) . Cette enveloppe comprend, notamment, en 2,65 milliards d'euros pour les personnels militaires et 18,4 millions d'euros pour les personnels civils.

Au titre des dispositions prises afin d'assurer la parité globale « police - gendarmerie », l'entrée en vigueur de nouvelles grilles indiciaires pour les militaires est prévue pour un montant de 11,4 millions d'euros . Par ailleurs, 20 millions d'euros sont consacrés à la rénovation du PAGRE en 2009.

C. UNE PROGRESSION DE 4,6 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » progressent de 4,6 % , en passant de 954,3 millions d'euros en 2008 à 998,8 millions d'euros en 2009.

Ces dépenses recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.

S'agissant des systèmes d'information et de communication , un budget de 65 millions d'euros en crédits de paiement est réservé. Cette enveloppe recouvre tant le fonctionnement courant (43 millions d'euros) que le maintien en condition opérationnelle (22 millions d'euros).

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 204 millions d'euros en crédits de paiement. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et déplacements et à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, à l'entretien du matériel et au maintien en condition opérationnelle des hélicoptères. Leur budget est de 104 millions d'euros en crédits de paiement.

L'équipement individuel (habillement, achats et locations de matériels ^{20 ( * )} , achat de munitions, de tenues de l'homme et de petits matériels non immobilisables) repose sur un budget de 77 millions d'euros en crédits de paiement.

En matière d' immobilier , une enveloppe de 549 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie.

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes , le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

Pour 2009, le montant des loyers est prévu à hauteur de 420 millions d'euros . Ce poste de dépense présente une importance d'autant plus grande pour le programme qu'il découle de l'organisation de la gendarmerie : le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service .

D. UNE CHUTE INQUIÉTANTE DE 23 % DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT

Les dépenses d'investissement du programme « Gendarmerie nationale » enregistrent une chute de 23 % en crédits de paiement en 2009 et se montent, au final, à 297,3 millions d'euros . En autorisations d'engagement , cette tendance est encore plus marquée puisque, avec une enveloppe de 304,9 millions d'euros, ces autorisations reculent de 50,2 % .

Au sein du programme, un arbitrage a été clairement réalisé entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement. Plus précisément, le fonctionnement a été privilégié au détriment de l'investissement , renouant ainsi avec une logique déjà à l'oeuvre dans le cadre de l'application de la LOPSI I.

Votre rapporteur spécial s'inquiète d'une évolution qui pourrait entraver la nécessaire modernisation de la gendarmerie nationale et entamer son potentiel opérationnel dans les années à venir . Il rappelle que, si la gendarmerie est avant tout une armée de personnels, il convient néanmoins de ne pas commettre l'erreur de céder au « court termisme ». Il souligne, en outre, que des choix budgétaires trop nettement déséquilibrés peuvent constituer autant de signaux négatifs adressés aux gendarmes, soucieux de leur avenir. La variable psychologique et le moral des troupes constituent, eux aussi, une donnée essentielle dans le pilotage du programme.

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2009, les systèmes d'information et de communication se voient accordés une dotation de 71,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Parmi ces crédits, 1,4 million d'euros permettent, notamment, l'achèvement du déploiement national du terminal informatique embarqué (TIE) ^{21 ( * )} . La dernière région de gendarmerie à ne pas encore en être équipée recevra une dotation de 261 appareils, portant ainsi la quantité de ces matériels en service à 7.200.

Un autre système informatique est développé (1 million d'euros) en 2009 : la lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) . Ce système est destiné à dissuader et réprimer les actes terroristes, ainsi qu'à lutter contre la criminalité organisée et les trafics de véhicules volés, en améliorant les capacités de surveillance des flux routiers. En effet, face à l'augmentation du parc de véhicules, à la densification des flux routiers et à l'accroissement de la mobilité des personnes, le concept de contrôle doit être rénové ^{22 ( * )} .

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 78,2 millions d'euros d'autorisations de paiement et 63,3 millions d'euros de crédits de paiement. Elles permettront, notamment, la commande de quatre hélicoptères de manoeuvre de type EC225 d'occasion (76,8 millions d'euros en autorisations d'engagement) pour une livraison en 2012 au profit de la force de souveraineté d'outre-mer ^{23 ( * )} .

L'équipement individuel repose sur une enveloppe de 23,3 millions d'euros de crédits de paiement.

Les crédits d'investissement consacrés aux dépenses immobilières s'élèvent, enfin, à 163,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 138,7 millions d'euros de crédits de paiement.

Ces dépenses couvrent :

- la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant AOT / LOA, soit selon le mode classique de construction domaniale incombant au service d'infrastructure du ministère de la défense ;

- et les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En particulier, en 2009, 32 millions d'euros d'autorisations de paiement seront consacrés à la construction d'une caserne à Mulhouse au titre d'une opération de type AOT / LOA.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuient de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA) ^{24 ( * )} .

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements , en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial, dont plus de 70 % a atteint un âge supérieur à 25 ans, souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.

Afin de faire face à la contraction des crédits d'investissement en 2009, deux programmes sont différés . Il s'agit, d'une part, du renouvellement du parc de véhicules blindés et, d'autre part, de l'interruption du programme d'acquisition d' hélicoptères de surveillance et d'intervention.

La gendarmerie nationale dispose, aujourd'hui, de 153 véhicules blindés à roue (VBRG). Ces véhicules, dont beaucoup sont pré-positionnés hors du territoire métropolitain, présentent un intérêt particulier dans les missions d'OPEX. Sur ces théâtres étrangers, l'optimisation de l'utilisation des blindés de la gendarmerie et de l'armée sera donc d'autant plus à rechercher.

La composante « surveillance-intervention » de la flotte d'hélicoptères de la gendarmerie est constituée d'appareils de type Ecureuil, devant être renouvelés par des appareils EC 135. Sur ces engins, il est essentiel de s'assurer que le coût de maintenance reste bien inférieur au coût de renouvellement .

E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES

L'action 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du rapport annuel de performances, elle permet de « prendre en compte les missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie, tant sur le territoire national, qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des représentations diplomatique ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires ;

- et contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1 ^er juillet 2008, la gendarmerie nationale déployait 442 militaires en OPEX, dont un escadron de gendarmerie mobile au Kosovo et un autre en République de Côte d'Ivoire.

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (118,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,6 % des crédits de paiement du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .

Le projet annuel de performances pour 2009 prévoit une stabilisation du « nombre de jours OPEX » à 250.000 jours-gendarme en 2009 et en cible pour 2010.

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance .

Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme .

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 152 « Gendarmerie nationale »

- Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,629 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une enveloppe quasi identique à 2008 (- 0,9 %), et 7,626 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,2 % .

- Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits , mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint.

- Le programme connaît une réduction de ses effectifs de 1.625 ETPT , avec un plafond d'emploi fixé à 99.509 ETPT .

- Cette baisse s'inscrit dans une programmation triennale portant sur la période 2009-2011 et prévoyant, à son terme, la suppression de 3.000 ETPT de gendarmes .

- Le présent projet de loi de finances prévoit les mesures de nécessaires de façon à permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale . En particulier, la réalisation du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové débouchera sur un équilibre « police - gendarmerie » en 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

- Les dépenses de fonctionnement progressent de 4,6 % (998,8 millions d'euros).

- Les dépenses d'investissement enregistrent une chute de 23 % en crédits de paiement en 2009 et se montent à 297,3 millions d'euros. En autorisations d'engagement, cette tendance est encore plus marquée puisque, avec une enveloppe de 304,9 millions d'euros, ces autorisations reculent de 50,2 % .

- Votre rapporteur spécial s'inquiète d'une évolution qui pourrait entraver la nécessaire modernisation de la gendarmerie nationale et entamer son potentiel opérationnel dans les années à venir.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération , l'Assemblée nationale a majoré , à titre non reconductible, de 46.500 euros les crédits de la mission « Sécurité » en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Ces crédits se répartissent comme suit :

- une majoration de 2.000 euros du titre 6 de l'action n° 1 « Ordre public et protection de la souveraineté » du programme « Police nationale » ;

- une majoration de 30.000 euros du titre 6 de l'action n° 2 « Sécurité et paix publiques » du programme « Police nationale » ;

- une majoration de 5.000 euros du titre 6 de l'action n° 3 « Sécurité routière » du programme « Police nationale » ;

- une majoration de 5.500 euros du titre 6 de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » du programme « Police nationale » ;

- une majoration de 4.000 euros du titre 6 de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du programme « Gendarmerie nationale ».

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération , l'Assemblée nationale a minoré de 15,7 millions d'euros les crédits de la mission « Sécurité » en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin de financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi.

Cette réduction de crédits est répartie comme suit :

- une minoration de 6,9 millions d'euros du programme « Police nationale » ;

- une minoration de 8,8 millions d'euros du programme « Gendarmerie nationale ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 13 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission « Sécurité » était dotée de 16,155 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 16,226 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), soit une augmentation, d'une année à l'autre de 2,2 %.

Il a observé qu'avec 13,877 milliards d'euros, les dépenses en personnel constituaient 85,5 % des crédits de la mission « Sécurité », ce qui induisait une vraie rigidité dans son pilotage.

Il a déclaré que l'année 2009 serait d'ailleurs marquée par une évolution notable : le rattachement de la gendarmerie nationale

au ministère de l'intérieur, qui ne remettait pas en cause le statut militaire de la gendarmerie, ni le dualisme « policier », mais permettait d'améliorer l'efficacité de la politique de sécurité.

Il a rappelé que la baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, était le premier objectif de la mission. Il a souligné que les bons résultats obtenus en la matière étaient liés, notamment, à la montée en puissance de la police technique et scientifique.

Il a insisté, en outre, sur la dimension internationale, via le service de coopération technique internationale de police (SCTIP), de cette mission, qui permettait non seulement un retour en sécurité intérieure, mais aussi de créer ou de nouer des contacts avec des pays restant en marge des relations internationales.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a rappelé que le programme « Police nationale » comportait 8,632 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,2 %.

Il a précisé que ce programme enregistrait une réduction de ses effectifs de 2.383 emplois temps plein travaillé (ETPT) qui s'inscrivait dans une programmation triennale avec, à son terme, la suppression de 4.000 ETPT de policiers.

Il a rappelé que, comme la police, la gendarmerie allait connaître, en 2009, une réduction de ses effectifs de 1.625 ETPT, qui s'inscrivait dans une programmation triennale prévoyant la suppression de 3.000 ETPT de gendarmes.

Il a souligné, toutefois, que le projet de loi de finances pour 2009 prévoyait les mesures nécessaires pour permettre un déroulement identique de carrière, pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie et les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a regretté que, malgré des demandes répétées, toutes les informations concernant la révision générale des politiques publiques (RGPP) n'aient pas été transmises par le Gouvernement.

Il a estimé que le dualisme « policier » présentait plusieurs risques : les doublons, la non interopérabilité et la concurrence exacerbée, mais que le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur induisait de nouvelles possibilités en matière de mutualisations.

Il a déclaré que le dispositif de formation initiale, tout d'abord, devait être reformaté, l'annonce récente de la fermeture de quatre écoles de gendarmerie s'inscrivant dans ce sens.

De même, afin de développer l'expertise immobilière au sein du ministère et d'optimiser le coût financier des opérations, la création d'une agence, véritable « pôle de compétence immobilière » pour la police et la gendarmerie, devait être demandée.

La mutualisation des fichiers devait, en outre, être encouragée, mais il a déploré que l'interopérabilité des réseaux de communication des deux forces ne soit pas assurée, sauf en région parisienne.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a rappelé que la police avait vocation à s'inscrire dans une logique de police territoriale d'agglomération, tandis que la gendarmerie devait faire porter ses efforts en vue d'un meilleur contrôle des flux sur les territoires plus ruraux qu'elle connaît bien.

En région parisienne, le « particularisme » de la préfecture de police de Paris faisait courir le risque de doublons, en particulier en matière de renseignement, et devait donc être revu.

Il a relevé que l'organisation actuelle des transfèrements imposait un transfert de charges indues, de la mission « Justice » vers la mission « Sécurité », et que face à cette situation inacceptable, des solutions existaient : système de refacturation interne, vidéoconférence ou déplacements de magistrats en prison.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a regretté que la RGPP ne se traduise que par une économie d'emplois de 0,88 % et de 0,39 % de son budget.

Il a rappelé qu'en 1998, dans un rapport au Premier ministre, le président Jean Jacques Hyest avait évalué à 1.300 heures par an, soit 25 heures par semaine, le temps de travail dans la police.

En conclusion, il a proposé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité ».

Un débat s'est engagé.

M. Jean Arthuis, président , a considéré que certains tabous méritaient d'être brisés, comme par exemple celui du temps de travail des forces de police.

M. Yann Gaillard a estimé que le nombre d'heures travaillées par semaine au sein de la police nationale méritait d'être étudié au regard des astreintes pesant sur ces agents de l'Etat.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a rappelé l'existence de problèmes de logement pour les policiers, en particulier en région parisienne. Il a toutefois ajouté que des efforts pour mieux répartir les compagnies républicaines de sécurité (CRS) sur le territoire avaient été accomplis.

M. Eric Doligé a suggéré qu'au sein du pôle de compétence immobilière demandé par le rapporteur spécial, soient représentées les collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci sont très sollicitées pour apporter leur financement aux projets immobiliers (casernes, ...). Il s'est en outre interrogé sur l'interopérabilité entre le réseau Antares de la sécurité civile et les réseaux des forces de police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que les collectivités territoriales devaient, en effet, être associées au pôle de compétence dont il propose la création. Concernant l'interopérabilité des réseaux, il a rappelé que, depuis de nombreuses années, les administrations tenaient un discours rassurant, alors même que les progrès restaient modestes.

M. François Trucy a relevé que des grades et des fonctions militaires avaient été créés au sein de la police et que ces créations pouvaient préfigurer une unification complète des deux forces. Il s'est par ailleurs interrogé sur l'existence d'une réelle parité salariale entre les policiers et les gendarmes.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a remarqué qu'en dépit de convergences croissantes, la police et la gendarmerie présentaient des compétences et des aspirations différentes.

M. Albéric de Montgolfier a observé que le contrôle des autoroutes avait longtemps été placé sous la responsabilité de la gendarmerie et qu'il était désormais transféré progressivement à des sociétés d'autoroutes.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a considéré que ce transfert correspondait à une externalisation et à un recentrage de la gendarmerie sur son coeur de métier et que cette évolution lui apparaissait donc souhaitable.

M. Albéric de Montgolfier a rappelé que, dans les aéroports français, les contrôles étaient assurés par la police des airs et des frontières (PAF), tandis que dans la plupart des autres pays, cette activité était assurée par les compagnies aériennes elles-mêmes.

Rappelant son récent déplacement sur la plateforme aéroportuaire de Roissy Charles de Gaulle, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé que les contrôles dits « en porte de cabine » permettaient d'éviter l'entrée d'immigrés en situation irrégulière sur le territoire national. Alors qu'il s'est prononcé en faveur de ce type de contrôle, il a en revanche estimé que la question de la responsabilité des vérifications d'identité au moment de l'embarquement pouvait, en effet, se poser.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur le financement des projets immobiliers de la police nationale au moyen de la mobilisation de 40 millions d'euros sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » par anticipation de l'encaissement du produit de l'aliénation d'immeubles affectés aux services de police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que, parmi ces anticipations, pourrait figurer la vente de l'immeuble accueillant aujourd'hui la direction générale de la gendarmerie nationale à Paris.

La commission a alors proposé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Sécurité ».

Réunie le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

* ¹ Rapport spécial n° 78 (2006-2007), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* ² Ce dispositif permet de lire les plaques à l'arrêt ou en mouvement, avec une grande fiabilité, et de vérifier immédiatement si l'immatriculation figure au fichier des véhicules volés (FVV).

* ³ L'ECPLN a pour but de regrouper trois activités (automobile, armement et stockage) sur un seul site.

* ⁴ Cf. par exemple, rapport spécial n° 91 (2007-2008) - tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ⁵ 352 fonctionnaires et militaires y travaillent à plein temps et peuvent bénéficier du concours de plus de 1.440 personnes-ressources venant de la police, de la gendarmerie, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi ainsi que de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

* ⁶ Il intervient, en principe, sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.

* ⁷ Cf. infra partie III-B.

* ⁸ Cf. infra partie IV-B.

* ⁹ Le ministère de la justice s'appuie, pour ses projets immobiliers les plus importants, sur l'agence pour l'immobilier de la justice (APIJ).

* ¹⁰ Cet audit de modernisation a été publié en juillet 2007.

* ¹¹ Cette estimation tient compte des transfèrements et des extractions judiciaires, des transfèrements et des extractions administratives (y compris les extractions médicales) et des transfèrements militaires.

* ¹² Le corps d'encadrement et d'application (CEA) comprend 4 grades : gardien de la paix, brigadier de police, brigadier-chef de police et brigadier-major de police.

* ¹³ Rapport d'information n° 25 (2003-2004), page 70.

* ¹⁴ Dont 20,2 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ¹⁵ Les ADS sont recrutés sous contrat de droit public.

* ¹⁶ La réforme des « corps et carrières » de la police nationale a été lancée en 2003 et s'est traduite dans un protocole d'accord signé, le 17 juin 2004, entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels. Ce protocole se fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.

* ¹⁷ Rapport spécial n° 91 (2007-2008), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ¹⁸ Dont 12,2 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ¹⁹ Les conclusions de ce rapport ont fait l'objet d'un avis, rendu par MM. Eric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées (mai 2008). Tout en mettant en garde contre les limites d'une telle comparaison, l'avis indique que la parité globale entre les militaires de la gendarmerie et les fonctionnaires de la police est une réalité, à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l'application de la réforme des  « corps et carrières » de la police nationale.

* ²⁰ Kits stupéfiants, embouts d'éthylomètres, chevaux, chiens, réparation de l'armement et de l'optique, prestations pour l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale.

* ²¹ De type « tablette PC » durcie, le TIE offre la possibilité d'échanger des messages opérationnels et de consulter les bases de données nationales et celles du système Schengen, via le réseau RUBIS à partir des véhicules de la gendarmerie départementale.

* ²² Le programme LAPI doit permettre d'empêcher les criminels de se « fondre dans la masse » en systématisant les vérifications au FVV et en permettant, dans des délais conformes à la loi, de remonter le fil des événements après la commission d'actes terroristes ou de gravité similaire. Les contrôles systématiques des véhicules dans une zone donnée doivent, en outre, permettre d'entraver le développement des trafics de véhicules volés.

* ²³ Cf. supra, partie I-E-2-b.

* ²⁴ La LOPSI I a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.