C. LE TRANSFERT DES EMPLOIS CORRESPONDANT AUX PERSONNELS DES CULTES D'ALSACE ET DE MOSELLE EXPLIQUE LA HAUSSE DE + 11,8 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT
Le présent programme comporte, hors fonds de concours 13 ( * ) , 586,4 millions d'euros en AE , contre 530,1 millions d'euros en 2008, soit une hausse de + 10,6 %.
Les CP du présent programme se montent à 584,3 millions d'euros, contre 522,8 millions d'euros en 2008, soit une hausse de + 11,8 %.
Cette forte augmentation de l'enveloppe budgétaire dédiée à ce programme ne doit toutefois pas conduire à une erreur d'interprétation. En effet, elle est essentiellement due au transfert du personnel des cultes d'Alsace-Moselle , en provenance du programme « Vie politique, cultuelle et associative », vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » 14 ( * ) . Ce transfert correspond à un gonflement de 1.393 ETPT supplémentaires supportés par le présent programme, avec pour corollaire un accroissement de la masse salariale de 53,6 millions d'euros.
Votre rapporteure spéciale relève, à cet égard, que la réduction des effectifs qui caractérise la mission « Administration générale et territoriale » pour 2009 ne concerne pas les personnels des cultes d'Alsace-Moselle, dont le plafond d'emplois reste inchangé entre 2008 et 2009 .
Une fois isolé l'effet mécanique et comptable de ce transfert de charges d'emplois, les CP du présent programme ne progressent plus que de + 1,5 % .
Cette stabilité de l'enveloppe budgétaire résulte de deux tendances inverses : la hausse sensible (+ 6,8 %) des dépenses de fonctionnement (265,3 millions d'euros contre 248,3 millions d'euros en 2008) et la baisse importante (- 59,3 %) des dépenses d'investissement (13,6 millions d'euros contre 33,4 millions d'euros en 2008). En matière d'investissement, l'action n° 3 « Système d'information et de communication » connaît un recul de - 72,3 %, passant de 23,8 millions d'euros en 2008 à 6,6 millions d'euros en 2009.
La dotation de l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles 15 ( * ) : 80,2 millions d'euros (en AE comme en CP) sur 87,4 millions d'euros.
Au 31 juillet 2008, le rythme des dépenses liées au contentieux était en hausse de + 65 % par rapport à 2008 . Alors que le total des dépenses sur ce poste en 2007 s'élevait à 80,3 millions d'euros, il était ainsi déjà de 59,2 millions d'euros au 31 juillet 2008.
Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2008 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » (82,3 millions d'euros, dont une enveloppe de 75,2 millions d'euros pour les frais de contentieux) et, d'autre part, d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2009 . Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste par le passé ne doit plus avoir cours, dès lors que sous l'empire de la LOLF les crédits alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).
Votre rapporteure spéciale rappelle, toutefois, que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales était parvenu, au cours des deux dernières années, à une meilleure maîtrise de ces frais de contentieux grâce un plan de mobilisation des acteurs de la dépense 16 ( * ) .
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Le contentieux indemnitaire concernant la gestion des
cartes nationales d'identité
Le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports sont prévus, respectivement, par les décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001. L'instruction des dossiers, la fabrication des titres et leur transmission aux communes restent en revanche de la compétence des préfectures et de certaines sous-préfectures. Toutefois, les communes considèrent que ces tâches représentent, pour elles, une charge. Sur ce motif, elles ont donc engagé des requêtes en indemnisation : 336 requêtes étaient en cours à la date du 1 er septembre 2008, soit en recours gracieux, soit devant les juridictions administratives, pour un montant total de 118,2 millions d'euros de demandes indemnitaires . Dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat a déclaré le décret précité de 2001 relatif aux passeports partiellement illégal. Par ailleurs, il ressort de l'avis n° 299825 du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret précité de 1999 relatif aux CNI est entaché de la même illégalité, du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes. En outre, dans sa décision n° 299720 du 14 septembre 2007, dite « commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat a reconnu la responsabilité de l'Etat. Dans ce contentieux, la défense de l'Etat s'articule autour de trois arguments principaux : la prescription quadriennale, la polyvalence des agents affectés à ces tâches et la surestimation par les communes du temps passé à ces missions. A ce jour, le montant des condamnations prononcées par les juridictions administratives s'élève à 21,3 millions d'euros , essentiellement en provisions accordées par les juges des référés (en première instance et le cas échéant en appel), et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a payé d'ores et déjà 16,2 millions d'euros. L'impact financier de ce contentieux est certain tant que perdure la situation juridique. Aussi, une disposition législative est-elle envisagée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Les provisions et les indemnités résultant des condamnations prononcées par les juridictions administratives sont actuellement imputées sur l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Votre rapporteure spéciale s'interroge sur le devenir de ce contentieux, le montant final des condamnations qui seront prononcées contre l'Etat et sur l'absence de provisions prévues dans le projet de loi de finances pour 2009 afin de couvrir ce risque juridique. |
* 13 Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2009, en AE comme en CP, à 5,6 millions d'euros (dont 3,7 millions d'euros au titre de l'action « Pilotage des ressources humaines »).
* 14 Déjà en loi de finances pour 2008, une rationalisation du périmètre de l'action n° 4 « Pilotage des ressources humaines » s'était opérée. Cette action s'était ainsi vue transférer les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
* 15 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.
* 16 Ces mesures correspondent à :
- l'imputation sur d'autres programmes des dépenses dont le rattachement au contentieux est contestable ;
- l'instruction donnée aux préfectures pour qu'elles accordent, dans l'utilisation des crédits, la priorité absolue à l'exécution de justice ;
- l'explicitation des conditions de recours à la procédure de transaction amiable ;
- l'élaboration d'outils de suivi des consommations locales, avec remontées trimestrielles d'information ;
- la mise en place de groupes de travail pour favoriser les échanges de bonnes pratiques entre préfectures et la diffusion de la connaissance de la jurisprudence ;
- l'instauration d'une veille juridique en matière de reconduite à la frontière.