C. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME
Les objectifs du programme, principalement centrés sur la qualité du service rendu , sont maintenus.
1. La fiabilité de l'analyse et des prévisions économiques et financières
Le premier objectif « Assurer la qualité de l'analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales » tend à mesurer la performance de la DGTPE, dans sa mission d'administration centrale en comparant les prévisions du gouvernement à celles des instituts de conjoncture, en matière de croissance et d'inflation d'une part, et de réalisation du montant des recettes fiscales, d'autre part. C'est donc un indicateur important car il correspond à un des coeurs de métier de la DGTPE, dont les prévisions servent de cadre macro-économique à la loi de finances et à la programmation pluriannuelle des finances publiques.
Il est évalué par le biais de deux indicateurs, dont la présentation du premier « Fiabilité comparée, au vu des réalisations, des prévisions du Gouvernement présentées dans le Rapport économique, social et financier (RESF) et de celles des instituts de conjonctures » est complétée, pour 2009, par deux sous-indicateurs présentant les valeurs de la croissance du PIB et de l' inflation .
Si l'analyse de la performance est, de ce fait, plus aisée, il n'en reste pas moins que cet indicateur est délicat à renseigner. En effet, c'est seulement au moment de la publication du rapport économique, social et financier (RESF), donc postérieurement à la rédaction du PAP, que les prévisions du gouvernement en matière de croissance du PIB et d'inflation sont connues.
L'appréciation ne peut donc être portée qu'à l'occasion de la loi de règlement, ou en loi de finances pour l'année n+1.
Votre rapporteur spécial s'interrogeait l'an passé sur la pertinence de ces indicateurs qui ne peuvent que partiellement refléter la performance de l'administration. En effet, les prévisions du gouvernement en matière de croissance, d'inflation et de recettes fiscales se fondent sur les travaux préparatoires de la DGTPE, mais peuvent aussi le cas échéant s'en éloigner .
L'évolution défavorable de l'environnement international, marqué par l'envolée du prix du pétrole, la hausse du cours de l'euro et la croissance des Etats-Unis plus faible que prévu, en sont un exemple frappant , les prévisions retenues dans le présent projet de loi de finances ayant dû être révisées 9 ( * ) en baisse par rapport aux estimations faites en avril 2008 10 ( * ) .
L'indicateur n'ayant pas pour objet d'indiquer les prévisions gouvernementales en matière de croissance et d'inflation, mais de comparer ces prévisions à celles des instituts de conjoncture, le renvoi à la recherche de l'information est complexe (RESF, Perspectives économiques publiées en avril, publications des chiffres de l'inflation et de la croissance en janvier et février 2009). Votre rapporteur spécial s'interroge, par conséquent, sur l'opportunité d'un tel indicateur qui ne permet ni de juger de la fiabilité des prévisions, ni de porter un jugement sur la sincérité de la loi de finances à l'occasion du débat budgétaire.
En ce qui concerne le deuxième indicateur mesurant la fiabilité des prévisions de recettes fiscales , l'écart de 0,2 % sur l'estimation pour 2007 est plutôt satisfaisant.
2. L'accessibilité et la clarté de la norme fiscale
Le deuxième objectif du programme, « Contribuer à l'accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d'application de la législation fiscale », mesure la qualité du service rendu par la DLF dans le domaine de l'application de la norme fiscale.
Il porte sur le délai de publication du code général des impôts (CGI) et, par conséquent, sur les délais d'information des usagers. Le délai actuel de trois mois semble incompressible, les prévisions pour 2008 et 2009 le maintenant.
En revanche, l'évolution du pourcentage de textes d'application publiés dans le délai de six mois après l'entrée en vigueur d'un texte permet de constater une amélioration sensible : 75 % en 2007 contre 33 % en 2006.
Comme l'an passé, votre rapporteur spécial souligne que, si l' indicateur proposé permet effectivement une évaluation des délais de production des textes d'application de la législation fiscale, il ne vise nullement à évaluer la clarté de cette norme fiscale. Il s'agit pourtant bien là également de l'un des volets de cet objectif fixé au programme.
3. Le respect des délais de transposition des directives européennes
Le troisième objectif « Assurer la transposition des directives dans les délais » tend à mettre en évidence le degré d'engagement de la France dans le processus de la construction européenne. La performance était précédemment mesurée par le biais de deux indicateurs, qui ont été regroupés, en 2009, en un seul indicateur simplifié « Performance des services pour les seules directives dont la DGTPE a le leadership » , pour mieux rendre compte du degré de transposition de la norme européenne dans le droit français.
Le délai de transposition de la norme européenne en droit interne constitue un facteur de crédibilité au sein de l'Union européenne (UE). Il s'agit ici d'apprécier la qualité du travail de transposition dans le respect du calendrier prévu par les directives.
Votre rapporteur spécial soulignait l'an passé que le délai de transposition d'une directive ne dépendait évidemment pas uniquement de la DGTPE, mais qu'il était également contraint par l'inscription du texte de transposition à l'ordre du jour du Parlement par le gouvernement. La construction de ce nouvel indicateur semble de nature à neutraliser les facteurs exogènes pouvant interférer dans le respect des délais , et donc d'apprécier la performance des services.
La réalisation 2007 met en évidence une performance encore faible , l'indicateur idéalement fixé à 1 atteignant 0,78 en ce qui concerne la transposition des directives, et la mesure de la performance communautaire s'élevant à 0,67.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Le programme 305 change d'intitulé et de périmètre . Il se concentre sur la définition et la mise en oeuvre des politiques économiques et financières du pays. - La politique en faveur de la compétitivité des entreprises et les politiques de l'emploi rejoignent le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la présente mission. - Les moyens attribués aux missions économiques pour aider les entreprises françaises à s'implanter à l'étranger sont transférés à l'opérateur UBIFRANCE . - Les moyens de la DGTPE ont été regroupés sur ce seul programme, ce qui constitue une illustration de la rationalisation des moyens de l'Etat. - Les crédits du programme s'élèvent à 357,2 millions d'euros . - 18 millions de dépenses fiscales rattachées au programme trouveraient plus utilement leur place dans le cadre de missions plus proches de leur objectif. - L'appréciation de la performance de la DGTPE est rendue difficile du fait d'indicateurs insuffisamment adaptés. |
* 9 La croissance en 2008 serait de 1 % du PIB, bien en-deçà de la prévision 2008 actualisée en avril à 1,7 % - 2 %. La prévision pour 2009, faite en avril dans une fourchette de 1,75 % à 2,25 %, est revue dans le PLF pour 2009 à 1 % à 1,5 % du PIB. L'inflation pour 2008, estimée en avril à 2,2 %, atteindra 2,9 % en moyenne annuelle sur 2008. Les prévisions pour 2009, estimées en avril à 1,6 %, sont revues à la hausse dans le PLF pour 2009 à 2 %.
* 10 Voir le rapport n° 78 (2008-2009) de M. Philippe Marini sur le projet de loi de programmation des finances publiques.