B. ETAT DES LIEUX D'UNE POLITIQUE FRAGMENTÉE
L'examen des crédits de la recherche prévus pour 2009 est l'occasion, pour votre rapporteur spécial, de revenir plus globalement sur le financement et la gouvernance de la politique de recherche en Europe, politique dont les résultats paraissent bien maigres au regard des objectifs ambitieux que l'Union s'est assignée dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.
1. Les résultats contrastés de la stratégie de Lisbonne
a) En dépit d'objectifs ambitieux...
Lors du Conseil européen du 24 mars 2000, les Etats membres de l'Union européenne se sont donné comme objectif de faire de l'économie européenne « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010 », donnant naissance à ce qu'il convient désormais d'appeler la « stratégie de Lisbonne ». Cette stratégie pose notamment la nécessité de créer un « Espace européen de la recherche et de l'innovation » centré sur 3 aspects :
1) la constitution d'un marché intérieur de la recherche favorisant la libre circulation des chercheurs, des technologies et des connaissances ;
2) la mise en oeuvre d'une véritable coordination , à l'échelon européen, des activités, programmes et politiques de recherche nationaux et régionaux ;
3) des initiatives en matière de recherche prises et financées au niveau européen.
S'agissant plus particulièrement du financement des activités de recherche, le Conseil européen de Barcelone a, en 2002, assigné à la politique européenne de recherche un objectif consistant, d'ici à 2010, à consacrer 3% du PIB communautaire à la recherche, dont les deux tiers seraient issus d'investissements privés dans la recherche et le développement .
b) ... la position scientifique de l'Europe s'affaiblit
Sept ans après le lancement de la stratégie de Lisbonne, le bilan apparaît pour le moins contrasté et la position scientifique de l'Europe s'affaiblit . Le poids relatif de l'Union régresse dans la science et la technologie face aux économies émergentes et, en 2007, l'UE-27 ne représente plus que 25 % de l'ensemble de la R&D mondiale contre 29 % en 1997.
Par ailleurs, dans un contexte d'internationalisation de la R&D, la balance des flux de R&D entre l'UE et les autres régions du monde se creuse au profit des Etats-Unis et du Japon et la production de notre R&D mesurable par les citations et les brevets de haute technologie, rapportée à notre poids économique, est inférieure à celle des Etats-Unis (- 25 % pour la diffusion d'inventions, - 53 % pour les dépôts de brevets, - 36 % pour les accords de licences).
Enfin, l'intensité de notre R&D est insuffisante en volume et en croissance : elle est passée de 1,89 % en 2002 à 1,85 % en 2005 30 ( * ) . A tendance inchangée, la Chine, avec un taux de croissance annuel de 10 %, devrait rattraper l'Europe en 2010. Par ailleurs, au rythme actuel, l'investissement de l'Union en R&D devrait se situer à 2,6 % en 2010, soit en deçà de l'objectif de Barcelone.
2. Un problème de gouvernance plus que de moyens ?
a) Une dépense publique suffisante, bien que peu intégrée
Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, l'effort financier consenti par le budget communautaire est non négligeable et croissant. En prendre la pleine mesure impose, au demeurant, de ne pas limiter l'analyse à la seule rubrique 1a du budget. En effet, la part des crédits de la politique de cohésion consacrée à la recherche et à l'innovation via le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) est également : estimée à plus de 10 milliards d'euros , cette part finance notamment des clusters régionaux et transrégionaux, des transferts technologiques, des infrastructures ou des actions de formation des chercheurs.
Une évaluation de l'effort financier européen en faveur de la recherche serait enfin incomplète si elle ne mentionnait pas les financements européens non communautaires . Il s'agit en particulier de dépenses européennes communes finançant des projets scientifiques, techniques ou industriels mis en oeuvre par des organisations ad hoc telles que l'Agence spatiale européenne ou le CERN. Ces dépenses ont atteint, en 2007, 3,6 milliards d'euros, soit 66 % de l'effort annuel consenti par le budget communautaire . Doivent également être mentionnés, à ce titre, les financements octroyés par la Banque européenne d'investissement , en particulier dans le cadre du programme « Innovation 2010 » spécifiquement dédié à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne. 45 milliards d'euros de prêts 31 ( * ) ont déjà été consentis de 2000 à 2006 dans le domaine de la recherche.
Au total, la recherche européenne semble donc moins souffrir d'un manque de moyens publics en valeur absolue que du maintien d'une certaine fragmentation des efforts. Les financements publics de la recherche totalement intégrés au niveau communautaire ne représentent que 5 à 6 % du montant total de la dépense de recherche publique en Europe.
A titre d'exemple, en France et en 2007, l'effort public de recherche est accompli à 88,6 % par l'Etat, à 1,9 % par les régions, à 5,2 % par l'UE et à 4,4 % par des structures intergouvernementales (l'effort à l'échelon européen est donc de 5,2 + 4,4 = 9,6 %). Cette situation a récemment suggéré au Centre d'analyse stratégique 32 ( * ) un diagnostic que votre rapporteur spécial fait sien : « L'Espace européen de la recherche est, au niveau des programmes, cloisonné ou fragmenté, reflétant les modalités d'exercice d'une compétence que les traités européens, y compris celui de Lisbonne, ont rangé parmi celles dont l'exercice doit être partagé entre Commission et Etats-membres, le partage signifiant ici plus division que mise en commun. »
b) Une gouvernance labyrinthique
Le traité instituant la Communauté européenne énonce clairement le caractère complémentaire et coordonné des actions entreprises dans ce domaine par les Etats membres et les autorités communautaires . Il dispose en effet que les actions de la Communauté « complètent les actions entreprises dans les Etats membres » (article 164) et que « la Communauté et les Etats membres coordonnent leur action en matière de recherche et de développement technologique, afin d'assurer la cohérence réciproque des politiques nationales et de la politique communautaire ».
Le traité de Lisbonne, bien qu'il consacre juridiquement l'existence d'un Espace européen de la recherche, confirmerait ce caractère de compétence partagée. L'article 4 du traité dispose en effet que « Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l'espace, l'Union dispose d'une compétence pour mener des actions notamment pour définir et mettre en oeuvre des programmes, sans que l'exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d'empêcher les Etats membres d'exercer la leur. »
Ce mode de gouvernance fait évidemment courir un risque de dispersion des initiatives et des financements, risque contre lequel les Etats membres tentent de se prémunir au moyen d'instances, d'outils et de procédures nombreux. Le tableau qui suit présente les différents degrés de coordination auxquels peuvent être pratiquées les trois grandes fonctions de la recherche. Ces fonctions sont :
1) l'orientation des politiques de recherche (définition des objectifs et priorités, des moyens et des instruments), qui relève des gouvernements ;
2) la programmation des activités de recherche (traduction des objectifs en priorités scientifiques, en programmes concrets de recherche et en allocation de ressources), qui relève souvent de grandes agences nationales ;
3) l'activité de recherche et d'innovation (réalisation et mise en oeuvre des processus ainsi définis), qui relève des institutions de recherche, universités, entreprises.
Les différents degrés de
coordination
des fonctions de recherche en Europe
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Compétences intégrées au niveau communautaire ou intergouvernemental |
Coordination de l'exercice des compétences nationales ou infranationales |
Juxtaposition (concurrence) des compétences et activités de recherche |
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Orientation de la politique de recherche |
- |
Méthode ouverte de coordination Comité européen de la recherche scientifique et technique |
Politiques nationales |
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Programmation des activités de recherche |
Conseil européen de la recherche Agence spatiale européenne |
ERA-Nets Initiatives technologiques conjointes Plateformes technologiques conjointes |
Agences et organismes nationaux (ANR) |
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Activités de recherche et d'innovation |
Centre commun de recherche CERN Fusion d'entreprises |
Alliances, partenariats, joint ventures , projets intégrés de recherche |
Acteurs et opérateurs de la recherche et de l'innovation |
Source : commission des finances, d'après M. Rémi Barré, CNAM et centre d'analyse stratégique.
Votre rapporteur spécial tire deux enseignements principaux de la lecture de ce tableau. Le premier est qu'il n'existe pas réellement en Europe, de définition intégrée des orientations de la recherche, ce dont on peut déduire qu'il n'existe pas de réelle stratégie communautaire de recherche.
Les grandes orientations de nos politiques de recherche sont avant tout nationales, bien que nous nous soyons dotés d'outils de coordination de ces politiques nationales. Le principal de ces instruments est la « méthode ouverte de coordination », procédure de coordination intergouvernementale très souple favorisant les décisions par consensus et aboutissant à la formulation de recommandations politiques sans force juridique contraignante ( soft law ). Votre rapporteur spécial partage le constat, récemment établi Par M. Laurent Cohen Tanugi 33 ( * ) , selon lequel le recours à cette méthode traduit l'impossibilité politique d'utiliser les outils d'action traditionnels de l'Union européenne, dans un domaine où les Etats membres souhaitent adopter des priorités de manière autonome .
Il apparaît, en second lieu, que c'est au niveau de la programmation des activités de recherche que nous avons le mieux réussi à coordonner nos efforts, voire à agir de manière totalement intégrée . On constate en effet qu'un grand nombre d'instruments de coordination existent, dont la plupart sont articulés à des financements du PCRD : ERA-Nets 34 ( * ) , initiatives technologiques conjointes 35 ( * ) , plateformes technologiques européennes 36 ( * ) ... En outre, une programmation totalement intégrée est mise en oeuvre, soit au niveau intergouvernemental, à travers des structures telles que l'Agence spatiale européenne, soit au niveau communautaire, grâce au nouveau Conseil européen de la recherche, qui finance la recherche fondamentale via des appels à propositions adressées à des équipes scientifiques individuelles et sélectionnées sur le seul critère de l'excellence.
En dépit (ou à cause) de louables efforts de coordination, votre rapporteur spécial estime que la superposition d'acteurs nationaux, communautaires, intergouvernementaux dont l'intervention n'est pas hiérarchisée a donné lieu à une multiplication de structures, plans, programmes, organismes et financements qui font de la recherche européenne un dédale où seules les structures de recherche de taille significative peuvent s'orienter. Un représentant du cabinet de la commissaire au budget que nous avons rencontré déplorait cet état de fait et souligne que la recherche est, au sein de la seule Commission, l'affaire de six directions différentes... La sédimentation de dispositifs multiples occasionne autant de doublons et de frais de gestion qui érodent la rentabilité de l'investissement public pour la recherche . Dans le même ordre d'idées, la garantie du bon emploi des fonds communautaires et le souci d'allouer le plus efficacement possible les moyens ont conduit à la mise en place de procédures très lourdes assorties de taux de sélection très faibles. Dans certains cas, les frais de préparation des dossiers peuvent excéder le montant des crédits alloués et seules certaines grandes structures de recherche publiques ou privées peuvent surmonter ces difficultés.
De surcroît, la sophistication croissante du « mille-feuilles » de la recherche européenne n'est pas de nature à donner un signal clair aux acteurs privés de la recherche et peut expliquer, aux côtés de l'insuffisante mobilité des chercheurs et de l'impasse dans laquelle se trouve encore le brevet communautaire, pourquoi l'investissement privé dans la R&D est si faible en Europe, faiblesse dont on rappelle qu'elle explique à elle seule 85 % du déficit d'intensité en R&D de l'UE, alors même que l'investissement privé devait contribuer aux deux tiers à l'objectif de Barcelone.
* 30 A périmètre UE-25 (1,84 % en 2005 pour l'UE-27).
* 31 Sous forme de prêts de premier rang, de prêts ou garanties en faveur de projets dont le profil de risque est faible (Mécanisme de financement avec partage des risques) et de prises de participations et contre-garanties destinées à stimuler la création et le développement de PME innovantes par l'apport de fonds propres sous forme de capital-risque ou par un accès au crédit bancaire facilité.
* 32 Centre d'analyse stratégique, Espace européen de la recherche : Quelle vision et quelle gouvernance, rapport du groupe de travail présidé par M. Thierry Chambolle.
* 33 Laurent Cohen-Tanugi, Une stratégie européenne pour la mondialisation, avril 2008. Selon les travaux de M. Cohen-Tanugi, la MOC a toutefois eu le mérite, en dépit de son caractère non contraignant : 1) de faire émerger des objectifs et des thèmes partagés et bien identifiés sur la scène européenne, dont « l'objectif de Barcelone » est emblématique ; 2) de stimuler les échanges de bonnes pratiques (augmentation du nombre de groupes de travail entre administrations nationales, séminaires de travail organisés par la Commission) ; 3) de susciter une émulation parmi les Etats membres grâce à la réalisation d'évaluations et à la publication d'indicateurs relatifs à leurs performances comparées (publication de « tableaux d'honneur », de « recommandations par pays » formulées en Conseil des ministres, ou encore de « points à surveiller »).
* 34 Les ERA-Nets sont organisés sous forme d'un réseau (consortium) d'organismes publics financeurs de différents pays ou régions d'Europe, qui juxtaposent leurs programmes de financement de la R&D, la plupart du temps pour un secteur technique déterminé. Le consortium ERA-Net met en place des appels à projet transnationaux et un système d'évaluation des projets soumis. Les partenaires des projets sélectionnés reçoivent alors un financement de leur organisme national, en coordination avec le financement des autres partenaires.
* 35 Les initiatives technologiques conjointes sont destinées à faciliter les partenariats paneuropéens entre secteurs public et privé. Les partenariats public-privé ainsi mis en oeuvre sont l'Initiative en faveur des médicaments innovants (1 milliard d'euros), Clean Sky en faveur des technologies de transport aérien propres (800 millions d'euros), ENIAC dans le secteur de la nanoélectronique (450 millions d'euros), ARTEMIS sur les systèmes informatiques embarqués (420 millions d'euros) et « Energie à base d'hydrogène et piles à combustibles « (470 millions d'euros).
* 36 Les plateformes technologiques européennes ont été créées dans un certain nombre de régions où la compétitivité, la croissance et le bien-être économique de l'Europe dépendent des progrès importants réalisés dans les domaines de la recherche et de la technologie à moyen et long terme. Elles rassemblent les parties prenantes, dans le cadre d'un leadership industriel, afin de définir et de mettre en oeuvre un Agenda stratégique de recherche (ASR). Les PTE visent les domaines de recherche spécialement utiles à l'industrie.