Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Examen des articles

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL POUR 2009

Article 9 Approbation du rapport fixant un cadrage quadriannuel (annexe B)

Objet : Cet article a pour objet de soumettre à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale pour la période allant de 2009 à 2012.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances ;

Le rapport qu'il est proposé d'approuver et qui figure à l'annexe B du présent projet de loi de financement a été établi en cohérence non seulement avec le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2009 mais aussi, pour la première fois cette année, avec le projet de loi de programmation des finances publiques présenté par le Gouvernement pour les années 2009 à 2012.

Il s'appuie sur les hypothèses d'évolution économique (produit intérieur brut, masse salariale et inflation) qui figurent dans ces textes et retient donc le scénario économique suivant :

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2009-2012
	2009	2010-2012
Pib (en volume)	+ 1 %	+ 2,5 %
Masse salariale du secteur privé	+ 3,5 %	+ 4,6 %
Ondam (en valeur)	+ 3,3 %	+ 3,3 %
Inflation hors tabac	+ 2 %	+ 1,75 %

L'année dernière, l'annexe B présentait deux séries d'hypothèses correspondant, d'une part, à un scénario haut, avec une croissance moyenne du Pib de 3 % par an et une progression annuelle de la masse salariale de 5 %, d'autre part, un scénario bas avec une croissance moyenne de 2,5 % et une masse salariale en augmentation de 4,4 %.

Cette année, la prévision ne comporte qu' un seul scénario . Mais elle distingue l'année 2009 des trois années suivantes, afin de tenir compte des perspectives très affaiblies de croissance actuellement envisagées pour les prochains mois.

En retenant un taux de 1 % pour 2009, le Gouvernement affiche une prévision plutôt volontariste , la moyenne de celle des instituts de prévision étant actuellement légèrement inférieure, soit, selon des données collectées en septembre, de 0,8 % ^{2 ( * )} .

Pour 2010-2012, l'hypothèse de croissance présentée dans l'annexe B est plus élevée puisqu'elle se situe en moyenne annuelle à 2,5 %. Elle paraît marquée, elle aussi, par un fort volontarisme en incluant un rattrapage au moins partiel des retards de croissance accumulés en 2008 et 2009.

Pour la masse salariale , la prévision suscite également des interrogations.

En effet, une augmentation moyenne de 3,5 % en 2009 est un objectif ambitieux, supérieur à celui que prévoit par exemple l'Acoss au vu des rentrées actuelles de cotisations, c'est-à-dire plutôt 3 ou 3,2 %. Si, en outre, du retard est pris, l'hypothèse d'une progression moyenne de la masse salariale de 4,6 % par an au cours des trois années suivantes devient de moins en moins probable.

La dernière hypothèse qui promet d'être difficile à respecter, compte tenu des réalisations antérieures, est celle de l'Ondam.

Celui-ci serait contenu à 3,3 % par an en moyenne sur l'ensemble de la période, ce qui impliquerait obligatoirement de réels efforts dans la poursuite de la maîtrise des dépenses. En effet, un tel taux de progression autoriserait un accroissement des dépenses d'assurance maladie limité à 5 milliards d'euros par an alors que le tendanciel est plutôt proche de 7 milliards. Il faudrait donc réaliser environ 2 milliards d'économies par an pour pouvoir respecter l'objectif.

A partir de ce cadre général, le rapport prévoit un redressement régulier, entre 2009 et 2012 , du solde global du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Toutes les branches verraient leur situation s'améliorer, y compris la branche vieillesse alors que celle-ci, dans les scénarios de l'année dernière, voyait son déficit se creuser jusqu'à plus de 10 milliards d'euros dans le scénario bas, un peu moins dans le scénario haut.

En 2012, le régime général devrait être à l'équilibre et la branche maladie en être très proche dès 2011.

Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Prévisions d'équilibre par branche pour le régime général au cours de la période 2007-2012
(en milliards d'euros)
	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Maladie	- 4,6	- 4,0	- 3,4	- 2,3	- 1,2	+ 0,1
AT-MP	- 0,5	+ 0,4	+ 0,0	+ 0,4	+ 0,7	+ 1,1
Famille	+ 0,2	+ 0,4	- 0,2	+0,2	+ 0,6	+ 1,7
Vieillesse	- 4,6	- 5,7	- 5,0	- 3,6	- 1,7	- 2,3
Toutes branches consolidé	- 9,5	- 8,9	- 8,6	- 5,4	- 1,5	+ 0,7

Prévisions d'équilibre par branche pour les régimes obligatoires de base au cours de la période 2007-2012
(en milliards d'euros)
	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Maladie	- 5,0	- 3,9	- 2,6	- 2,3	- 1,2	+ 0,2
AT-MP	- 0,4	+ 0,4	+ 0,1	+ 0,5	+ 0,8	+ 1,2
Famille	+ 0,2	+ 0,5	- 0,2	+ 0,2	+ 0,7	+ 1,7
Vieillesse	- 3,9	- 5,6	- 7,0	- 5,7	- 4,3	- 4,8
Toutes branches consolidé	- 9,1	- 8,7	- 9,6	- 7,3	- 4,0	- 1,7

L'annexe B présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

A ce titre, le FSV verrait son excédent, constaté en 2007 et 2008, disparaître dès 2009, avant de revenir à l'équilibre en 2012. Le Ffipsa étant supprimé dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2009, il ne figure plus dans l'annexe B.

Selon le Gouvernement, le respect de cette trajectoire repose sur trois exigences :

- une maîtrise constante de la dépense

Afin d'y parvenir, il est jugé indispensable de mobiliser toutes les marges d'efficience du système de santé et de porter notamment les efforts sur la régulation des dépenses de soins de ville, la réforme de l'hôpital et le renforcement de la gestion du risque.

- une sécurisation des ressources

L'objectif est que les ressources sociales évoluent au même rythme que la richesse nationale. Cela suppose une meilleure répartition des ressources et donc des réallocations de moyens, en particulier en direction de l'assurance vieillesse (transfert des cotisations d'assurance chômage, prise en charge par la branche famille des majorations de pensions pour enfants), pour faire face au vieillissement de la population. Cela implique aussi la préservation des ressources globales actuelles grâce à un meilleur encadrement des niches sociales et une lutte active contre la fraude.

- une situation des comptes apurée des déficits du passé

Cette exigence recouvre la reprise des déficits cumulés par la Cades, l'ajustement des dotations budgétaires aux besoins réels de la sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les exonérations ciblées, afin d'éviter la reconstitution d'une dette de l'Etat, le règlement de la question du financement du régime de protection sociale des exploitants agricoles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de précision ainsi qu'un amendement tirant les conséquences de ses votes dans les différents tableaux.

III - La position de votre commission

Votre commission considère très utile cette annexe mais elle regrette une fois encore le peu d'éléments précis qui pourraient venir étayer plus solidement la trajectoire de retour à l'équilibre proposée par le Gouvernement.

En particulier, pour la branche maladie, le manque de précision sur les efforts d'économies envisagés permet de s'interroger sur le caractère véritablement « réaliste », et donc crédible, de l'objectif de maîtrise des dépenses fixé.

Le texte du I de l'article L.O. 111-4 de la sécurité sociale prévoit pourtant explicitement qu'au nombre des données devant être décrites dans le rapport figure l'Ondam pour les quatre années à venir . Or, le texte explicatif de l'annexe est, cette année encore, particulièrement bref sur l'Ondam. C'est en effet sur la branche maladie que les projections à moyen terme ont le plus varié au cours des dernières années.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble des prévisions effectuées pour le régime général par les annexes B des quatre dernières lois de financement, c'est-à-dire depuis que la programmation pluriannuelle a été instituée.

Prévisions de l'annexe B pour les soldes du régime général de la loi de financement pour 2006 au projet de loi de financement pour 2009
(en milliards d'euros)
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
MALADIE
LFSS 2006	- 6,1	- 3,5	- 1,7	0,6
LFSS 2007
Scénario haut	- 6,1	- 3,9	- 1,5	1,4	3,9
Scénario bas	- 6,1	- 3,9	- 2,3	- 0,1	2,4
LFSS 2008
Scénario haut	- 5,9	- 6,2	- 4,2	- 4,0	- 2,8	- 1,4	0,0
Scénario bas	- 5,9	- 6,2	- 4,2	- 4,7	- 4,1	- 3,6	- 3,0
PLFSS 2009		- 4,6	- 4,0	- 3,4	- 2,3	- 1,2	0,1
AT - MP
LFSS 2006	- 0,2	- 0,1	0,1	0,1
LFSS 2007
Scénario haut	0,0	0,1	0,2	0,5	0,9
Scénario bas	0,0	0,1	0,2	0,4	0,7
LFSS 2008
Scénario haut	- 0,1	- 0,4	0,3	0,5	0,7	0,9	1,2
Scénario bas	- 0,1	- 0,4	0,3	0,4	0,6	0,7	0,9
PLFSS 2009		- 0,5	0,4	0,0	0,4	0,7	1,1
FAMILLE
LFSS 2006	- 1,2	- 1,2	- 0,8	- 0,3
LFSS 2007
Scénario haut	- 1,3	- 0,8	0,3	1,6	2,9
Scénario bas	- 1,3	- 0,8	0,0	1,0	2,0
LFSS 2008
Scénario haut	- 0,9	- 0,5	0,3	1,7	3,2	4,6	6,0
Scénario bas	- 0,9	- 0,5	0,3	1,5	2,7	3,9	4,9
PLFSS 2009		0,2	0,4	- 0,2	0,2	0,6	1,7
VIEILLESSE
LFSS 2006	- 1,4	- 1,7	- 1,8	- 2,2
LFSS 2007
Scénario haut	- 2,4	- 3,5	- 4,1	- 3,8	- 3,3
Scénario bas	- 2,4	- 3,5	- 4,5	- 5,1	- 5,1
LFSS 2008
Scénario haut	- 1,9	- 4,6	- 5,2	- 6,0	- 6,8	- 7,9	- 8,8
Scénario bas	- 1,9	- 4,6	- 5,2	- 6,4	- 7,5	- 9,0	- 10,4
PLFSS 2009		- 4,6	- 5,7	- 5,0	- 3,6	- 1,7	- 2,3
TOUTES BRANCHES CONSOLIDE
LFSS 2006	- 8,9	- 6,5	- 4,2	- 1,8
LFSS 2007
Scénario haut	- 9,7	- 8,0	- 5,0	- 0,3	4,5
Scénario bas	- 9,7	- 8,0	- 6,6	- 3,8	- 0,1
LFSS 2008
Scénario haut	- 8,7	- 11,7	- 8,8	- 7,9	- 5,8	- 3,8	- 1,6
Scénario bas	- 8,7	- 11,7	- 8,8	- 9,1	- 8,4	- 8,0	- 7,5
PLFSS 2009		- 9,5	- 8,9	- 8,6	- 5,4	- 1,5	0,7

Ce tableau montre de façon très explicite l'ampleur des écarts de prévision constatés d'une année sur l'autre.

Aussi, à défaut d'être totalement fiable, l'annexe B a au moins le mérite de montrer les tendances et, en tentant de définir une trajectoire, elle rend plus évidente la nécessité de l'approfondissement des réformes mises en oeuvre au cours des dernières années. Cela signifie que des progrès très soutenus devront être faits aussi bien en matière de soins de ville qu'à l'hôpital, l'ensemble des acteurs du système de santé devant renforcer leurs efforts pour exploiter tous les gains d'efficacité encore existants. Par ailleurs, le rendez-vous de 2008 sur les retraites, prévu par la loi du 21 août 2003, mais reporté à 2010, devra impérativement définir les conditions d'un retour à l'équilibre pérenne de l'assurance vieillesse.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

* ² Synthèse des prévisions à court terme pour l'économie française 2008-2009 - Note de conjoncture du service des études économiques et de la prospective du Sénat - octobre 2008.