Section 6 - Dispositions relatives aux organismes concourant au financement des régimes obligatoires
Article 76 Fixation des prévisions des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale
Objet : Cet article a pour objet de fixer pour 2009 les prévisions de charges du fonds de solidarité vieillesse.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.
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Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (extraits du D du I) D. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes
concourant au financement des régimes obligatoires de base ;
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En conformité avec le tableau d'équilibre présenté à l'article 27, le présent article fixe le montant des charges prévisionnelles du seul organisme qui fait partie en 2009 du périmètre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, à savoir le FSV, le Ffipsa étant supprimé à compter du 1 er janvier 2009.
Les charges prévisionnelles du FSV sont ainsi fixées à 14,9 milliards d'euros en 2009, en progression de 500 millions par rapport à 2008.
Cette augmentation s'explique essentiellement par la hausse des cotisations pour les périodes de chômage (qui représentent plus de la moitié des dépenses du FSV), liée à l'augmentation des cotisations vieillesse de 0,3 point.
Les charges au titre du minimum vieillesse prennent en compte, en outre, la revalorisation du minimum vieillesse de 6,9 % en 2009, conformément à l'objectif d'augmenter le minimum vieillesse de 25 % de 2007 à 2012 pour les personnes seules.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Sous réserve des observations contenues dans le tome I du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Section 7 - Dispositions relatives au contrôle et à la lutte contre la fraude
Article 77 A (art. L. 583-4 nouveau du code de la sécurité sociale) Fiabilisation des informations utilisées par la branche famille
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de fiabiliser les informations utilisées par la branche famille pour l'attribution des prestations.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article 106 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a supprimé la déclaration de ressources des allocataires aux organismes débiteurs de prestations familiales, ceux-ci collectant désormais les données nécessaires directement auprès des services fiscaux.
Toutefois, les indemnités journalières accidents du travail et maladies professionnelles, auparavant déclarées par les allocataires, ne sont pas fiscalisées et ne font donc pas partie des données détenues par les services fiscaux.
Pour simplifier et sécuriser la collecte de ces données par les organismes débiteurs, il convient de permettre aux organismes de sécurité sociale d'utiliser le centre national de transfert des données fiscales (CNTDF) pour faire transiter ces données. Il s'agit donc d'autoriser les services fiscaux à collecter ces données auprès des régimes obligatoires d'assurance maladie afin de pouvoir les renvoyer ensuite aux organismes débiteurs des prestations familiales, à l'image de ce qui existe pour les indemnités journalières maladie.
A cet effet, il est créé un article L. 583-4 dans la partie du code de la sécurité sociale consacrée aux prestations familiales pour prévoir que les régimes obligatoires communiquent à l'administration fiscale le montant des indemnités journalières accidents du travail - maladies professionnelles dans les conditions fixées par la loi informatique et libertés.
Un décret en Conseil d'Etat soumis à l'avis de la Cnil définira donc les modalités de mise en oeuvre de cet article.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve cette disposition qui viendra utilement compléter la réforme votée il y a un an. Elle permettra à la fois de simplifier les procédures pour les allocataires et les caisses d'allocations familiales et de limiter les erreurs et les abus.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 77
(art. L.
162-1-14 du code de la sécurité sociale)
Révision de la
procédure des pénalités financières
Objet : Cet article vise à améliorer la procédure de lutte contre les abus et les fraudes instaurée par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.
I - Le dispositif proposé
La loi du 13 août 2004 a instauré un nouveau dispositif permettant de sanctionner les assurés, les professionnels de santé ou les employeurs en cas d'inobservation des règles du code de la sécurité sociale. Cette mesure a été étendue aux établissements de santé (loi de financement pour 2007), puis aux établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (loi de financement pour 2008).
L'instauration de ces dispositions a répondu à une demande exprimée par l'assurance maladie. Les caisses ont souhaité que la palette des sanctions disponibles, notamment à l'égard des professionnels de santé, soit élargie après avoir constaté que les sanctions existantes étaient dépourvues de caractère dissuasif : elles étaient soit insuffisantes (l'entretien confraternel entre le professionnel et un médecin conseil), soit totalement disproportionnées avec la faute commise (le déconventionnement).
Applicables depuis 2005, les pénalités financières prévues par l'article L. 162-1-14 du code de la sécurité sociale n'ont été que rarement prononcées (quarante-huit cas en 2006, à comparer à plus de 4 600 fraudes constatées).
Ce faible recours aux pénalités financières s'explique pour plusieurs raisons : lourdeur de la procédure, impossibilité de notifier une pénalité financière en l'absence d'indu, absence d'énumération des actes et infractions visés.
Cet article propose donc une nouvelle rédaction de l'article L. 162-1-14 du code de la sécurité sociale
•
Il s'attache d'abord
à
énumérer les personnes et organismes
susceptibles d'être sanctionnés en cas d'inobservation du
code de la sécurité sociale : les professionnels et les
établissements de santé, toute personne physique ou morale
autorisée à délivrer des soins, à réaliser
une prestation ou à délivrer des produits de santé, les
bénéficiaires de la couverture maladie universelle
complémentaire, de l'aide médicale d'Etat et de l'aide à
l'acquisition d'une complémentaire santé.
Bien que n'étant pas explicitement désignés dans cette énumération, les établissements hébergeant les personnes âgées dépendantes sont inclus dans ce dispositif.
Les personnes impliquées dans une fraude en bande organisée pourront également être poursuivies, même si elles ne bénéficient pas de la qualité d'assuré social.
•
Les
omissions et
infractions
pouvant faire l'objet d'une sanction font l'objet d'une
énumération précise. Il s'agit :
- de toute inobservation du code de la sécurité sociale, du code de la santé publique et du code de l'action sociale et des familles. Cette rédaction est plus large que celle retenue en 2004 qui ne visait que les inobservations du code de la sécurité sociale et de l'article L. 1111-3 du code de la santé publique (information des assurés sur le coût des soins de santé) ;
- de l'absence de déclaration d'un changement de situation des assurés justifiant une modification des prestations servies par la sécurité sociale ;
- de toute action visant à obtenir frauduleusement le bénéfice de l'aide médicale d'Etat, de la couverture maladie universelle complémentaire ou de l'aide à l'acquisition d'une assurance complémentaire en santé ;
- de tout refus d'accès à une information, de l'absence de réponse ou une réponse incomplète à toute demande de pièces justificatives ou à une convocation d'un organisme de sécurité sociale ;
- des abus constatés par le service du contrôle médical de l'assurance maladie en matière d'actes de soins ou de prescriptions d'arrêt de travail ;
- de la non-retranscription d'informations dans le dossier médical personnel d'un patient par un professionnel de santé ;
- du non-respect par les employeurs de leurs obligations en matière de déclaration des accidents du travail ;
- du fait d'organiser ou de participer au fonctionnement d'une fraude en bande.
•
Il est également
procédé à une nouvelle
définition du
barème des pénalités.
Leur montant est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés ou proportionnellement aux sommes perçues. Dans ce dernier cas, la pénalité ne peut pas être supérieure à 50 % de la somme versée par la sécurité sociale.
A défaut de somme déterminée, le montant de la sanction pécuniaire peut atteindre deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (fixé à 2 773 euros en 2008).
Le montant de la pénalité est doublé en cas de récidive.
Avant de décider d'une sanction, le directeur doit saisir la commission chargée de l'instruction des dossiers des pénalités financières.
A l'issue de cette procédure contradictoire, l'avis de la commission étant consultatif, le directeur peut décider d'abandonner la procédure ou de prononcer une sanction.
Cette sanction peut être graduée en fonction de la gravité des faits reprochés : de l'avertissement à la pénalité financière.
Dans les cas visant à obtenir une protection complémentaire de santé ou d'aide médicale d'Etat, l'application d'une sanction financière est automatique.
La notification des faits reprochés est une compétence du directeur de l'organisme local de sécurité sociale concerné. La personne physique ou morale mise en cause dispose d'un délai pour présenter ses observations. En l'absence de paiement de la pénalité financière dans le délai prévu, le directeur lui fait parvenir une mise en demeure. Lorsque cette mise en demeure s'avère sans effet, il « peut délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, comporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judicaire » .
Une majoration de 10 % est applicable aux sanctions qui ne sont pas réglées dans les délais.
Des dispositions particulières sont prévues lorsqu'une procédure est engagée à l'encontre d'un professionnel de santé :
- d'abord, le directeur ne peut pas recourir concurremment aux sanctions prévues dans les dispositifs conventionnels ;
- ensuite, la sanction ne peut être prononcée qu'après avis de la commission paritaire locale, créée au sein de la caisse locale d'assurance maladie, qui réunit les représentants de l'assurance maladie et ceux de la profession concernée.
Cette commission apprécie la responsabilité de la personne physique ou morale concernée et prononce, le cas échéant, une pénalité dont elle évalue le montant.
Lorsque plusieurs organismes locaux sont concernés par les mêmes faits relatifs à un professionnel de santé, ils peuvent mandater le directeur de l'un d'entre eux pour instruire la procédure.
Pour les cas de fraude définis par voie réglementaire, c'est-à-dire, selon l'exposé des motifs, la falsification des documents, la facturation d'actes ou de prestations fictifs, le directeur de la caisse locale peut prononcer une sanction financière sans solliciter l'avis de la commission paritaire précitée. Le plafond de cette pénalité est revalorisé par rapport aux sanctions applicables en cas d'abus ou de faute. Elles peuvent représenter quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale et 300 % des sommes indûment présentées au remboursement dans le cas d'une fraude commise en bande organisée.
Lorsqu'il s'agit d'une fraude à l'aide médicale d'Etat ou à la CMU complémentaire, la pénalité financière ne peut être inférieure à 10 % du plafond de la sécurité sociale.
Enfin, les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Le paragraphe II prévoit que les sanctions prévues en cas de faute, d'abus ou de fraude s'appliquent aux faits commis postérieurement à la publication du décret en Conseil d'Etat qui précisera les conditions d'application de ces mesures.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre trois amendements de précision, l'Assemblée nationale a complété cet article afin de prévoir qu'un organisme local d'assurance maladie peut informer l'organisme d'assurance complémentaire dont dépend l'assuré de la pénalité prononcée en cas d'abus, faute ou fraude.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve le contenu de cet article qui définit précisément les personnes physiques et morales pouvant faire l'objet d'une sanction, les fautes et abus tombant sous le coup de la loi, ainsi que les sanctions applicables. Il permet également de distinguer la lutte contre la fraude des infractions au code de la sécurité sociale relevant des fautes et des abus.
Votre commission proposera d'en améliorer la rédaction par trois amendements destinés à supprimer d'une part, la mesure selon laquelle les organismes locaux d'assurance maladie sont informés des pénalités prononcées à l'encontre des assurés, d'autre part, les sanctions applicables à un professionnel de santé ne procédant pas à la transcription du compte rendu d'une consultation dans un dossier médical personnel, dès lors que le patient a refusé l'accès à son dossier.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.
Article additionnel après l'article 77 (art. L. 815-11 du code de la sécurité sociale) Modification du régime de récupération de l'allocation de solidarité aux personnes âgées
Objet : Cet article additionnel vise à étendre aux Français résidant à l'étranger la récupération des sommes indûment versées au titre de l'allocation de solidarité aux personnes âgées.
L'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) est servie sous condition de ressources et de résidence en France. La loi prévoit que le défaut de déclaration de ressources entraîne la récupération des allocations indûment versées. Cependant, cette règle ne s'applique pas lorsque l'allocataire a quitté la France sans déclarer son changement de résidence.
Afin de corriger cette lacune, votre commission propose d'appliquer le régime de la récupération des sommes versées au titre de l'Aspa aux Français résidant à l'étranger.
Elle vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 77 bis (art. L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale) Lutte contre la fraude sociale et le travail illégal
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à sécuriser le dispositif d'annulation des exonérations de cotisations.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Les lois de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 2008 ont renforcé les outils de lutte contre la fraude sociale et le travail illégal. Elles ont notamment permis d'inscrire à l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale le principe selon lequel le bénéfice de toute mesure de réduction ou d'exonération totale ou partielle de charges et contributions de sécurité sociale est subordonné au respect par l'employeur des dispositions de l'article L. 324-9 du code du travail (articles L. 8221-1 et suivants du nouveau code) relatif à l'interdiction du travail dissimulé.
Toutefois, la portée de ce dispositif est limitée par les pratiques de contournement de la loi de certains employeurs.
En effet, après avoir effectué les déclarations préalables à l'embauche et remis aux salariés des bulletins de salaires conformes au droit du travail, certains employeurs omettent, de façon manifestement frauduleuse, de mentionner une partie des rémunérations versées sur les déclarations faites aux organismes de recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale.
Dans ce cas, les inspecteurs du recouvrement fondent leur verbalisation sur la base de l'article L. 8221-3 du code du travail (travail dissimulé par dissimulation d'activité) et les tribunaux confirment de manière constante cette position en indiquant que la minoration intentionnellement frauduleuse des déclarations est un manquement volontaire aux obligations déclaratives et caractérise donc le délit de travail dissimulé.
Or, la législation actuelle ne permet pas de mettre en oeuvre la procédure d'annulation des exonérations de cotisations et contributions sociales dans ces circonstances, puisque celle-ci ne peut l'être que sur le fondement de l'article L. 8221-5 du code du travail (travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié).
Aussi un nombre important de procédures de travail dissimulé échappe-t-il au dispositif d'annulation des exonérations.
En complétant les références au code du travail au sein de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale, le présent article permet de remédier à cette difficulté et de rendre pleinement applicable la procédure d'annulation des exonérations de charges sociales.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve pleinement cette mesure qui vise à empêcher le contournement de la loi et donc à détourner l'intention du législateur.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 78 (art L. 161-1-5 nouveau, L. 553-2, L. 821-5-1 nouveau, L. 835-3 du code de la sécurité sociale ; art. L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation ; art. L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles) Amélioration du recouvrement des indus et extension de la procédure de contrainte
Objet : Cet article donne un pouvoir de contrainte à l'ensemble des caisses de sécurité sociale pour recouvrer les prestations indûment versées. Par ailleurs, il instaure un mécanisme de fongibilité permettant de récupérer des indus de prestations délivrées par une caisse d'allocation familiale sur une autre catégorie de prestations (par exemple, récupération sur des allocations logement de prestations familiales indûment versées).
I - Le dispositif proposé
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L'extension du pouvoir de contrainte à l'ensemble des caisses de sécurité sociale (1° du I) |
L'article L. 244-9 du code de la sécurité sociale prévoit, d'ores et déjà, que la contrainte décernée par le directeur d'un organisme de sécurité sociale pour le recouvrement des cotisations et majorations de retard comporte, à défaut d'opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judicaire 73 ( * ) .
Le même pouvoir de contrainte, qui permet de faire l'économie d'une démarche auprès des tribunaux, existe pour le recouvrement :
- des sommes indûment perçues par les professionnels et les établissements de santé qui ne respectent pas les règles de tarification ou de facturation (article L. 133-4 du code de la sécurité sociale) ;
- des pénalités financières sanctionnant l'inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations, ou bien encore l'absence de déclaration d'un changement dans la situation justifiant le versement des prestations (articles L. 144-17 et L. 162-1-14 du même code).
Enfin, en application de l'article L. 725-3-1 du code rural, les organismes de la mutualité sociale agricole peuvent engager le même type de procédure (contrainte comportant les effets d'un jugement et conférant le bénéfice de l'hypothèque judiciaire) pour le recouvrement des sommes indûment versées (notamment aux bénéficiaires des prestations).
Cette faculté n'est pas offerte aux autres organismes de sécurité sociale. En cas de refus du bénéficiaire de reverser les sommes qui lui ont été indûment attribuées, les caisses (autres que la MSA) doivent saisir le tribunal des affaires de sécurité sociale afin d'obtenir un titre exécutoire. L'exercice du recouvrement selon les voies de droit commun entraîne un encombrement des tribunaux, une majoration des frais de gestion et, en définitive, un allongement des délais de recouvrement qui pourrait être évité dans la mesure où, pour ne prendre que les caisses d'allocations familiales, seuls 3 % des recours sont rejetés en moyenne (après échec de la procédure de recouvrement amiable).
Le 1° du paragraphe I du présent article insère donc un article L. 161-1-5 dans le code de la sécurité sociale prévoyant que la procédure de contrainte est étendue à toutes les caisses de sécurité sociale pour le recouvrement d'une prestation indûment versée . Lorsque le débiteur ne réglera pas les sommes dues et que la caisse ne pourra pas les recouvrer sur les prestations à venir, et après avoir adressé une mise en demeure à l'intéressé, elle pourra délivrer une contrainte. A défaut d'opposition de la part du débiteur devant la juridiction compétente, cette contrainte comportera tous les effets d'un jugement et confèrera notamment le bénéfice de l'hypothèque judicaire.
Ainsi que le souligne l'exposé des motifs, cette disposition, tout en protégeant les droits des usagers, puisqu'ils peuvent exercer un droit d'opposition, permettra aux caisses de recouvrer plus facilement les sommes indûment versées, tout en diminuant leurs délais de recouvrement et les frais de gestion qui leur sont liés. Elle contribuera également à désencombrer les tribunaux.
Le présent article prévoit in fine (dernier alinéa du paragraphe II du projet initial) que la procédure de contrainte est étendue à la récupération d'allocation d'aide personnalisée au logement (APL), prestation définie à l'article L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation.
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La fongibilité des procédures de
récupération des indus versés par les caisses
d'allocations familiales
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En l'état actuel du droit, l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale prévoit que tout paiement indu de prestations familiales peut, sous réserve que l'allocataire n'en conteste pas le caractère précisément indu, être récupéré par retenue sur les prestations à venir ou par remboursement intégral de la dette en un seul versement, si l'allocataire opte pour cette solution.
En d'autres termes, les indus de prestations familiales ne peuvent être recouvrés que sur les seules prestations familiales .
Les retenues effectuées sur les versements suivants sont déterminées en fonction de la composition de la famille, de ses ressources, des charges de logement et des prestations servies par les organismes débiteurs de prestations familiales.
Les mêmes règles sont applicables en cas de non-remboursement d'un prêt subventionné ou consenti à quelque titre que ce soit par un organisme de prestations familiales, la caisse nationale des allocations familiales ou les caisses centrales de mutualité sociale agricole.
Toutefois, la créance de l'organisme peut être réduite ou remise en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf manoeuvre frauduleuse ou existence de fausses déclarations.
Des dispositifs similaires existent pour l'allocation de logement sociale, l'ALS (article L. 835-3 du code de la sécurité sociale) et pour l'aide personnalisée au logement, l'APL (article L. 351-11). Les indus d'ALS et d'APL ne peuvent être recouvrés que sur les versements ultérieurs, respectivement d'ALS et d'APL.
Le présent article prévoit une mécanisme de fongibilité de récupération des indus, conformément à une recommandation de la révision générale des politiques publiques. En d'autres termes, les organismes débiteurs des prestations familiales pourront recouvrer l'indu d'une allocation (familiale, de logement sociale ou aide personnelle au logement) sur les autres aides versées à l'allocataire (par exemple, la récupération de prestations familiales indument attribuées sera possible sur une allocation logement et réciproquement). Cette procédure ne sera toutefois mise en oeuvre qu'à défaut de pouvoir récupérer la somme à payer sur un versement ultérieur de la même prestation : le recouvrement au sein de la même allocation reste la règle de droit commun.
Comme le souligne l'exposé des motifs, cette mesure de simplification aura pour effet de mettre fin à une incohérence du dispositif actuel où des allocations continuent d'être versées alors que des sommes sont réclamées simultanément au même bénéficiaire, mais au titre d'autres prestations.
Par ailleurs, le présent article évoque le principe selon lequel le montant des indus à reverser peut être réduit ou remis en cas de précarité de la situation du débiteur (sauf en cas de manoeuvre frauduleuse ou de fausses déclarations) :
- il l'étend aux récupérations d'ALS et d'APL (alors qu'il ne s'applique, en l'état, qu'en matière de récupération des prestations familiales) ;
- il souligne expressément le fait que ce principe est une dérogation à celui de la récupération des sommes indûment versées.
De façon cohérente, le présent article rend obligatoire le lancement d'une procédure de recouvrement par l'organisme payeur d'indus de prestations familiales, d'ALS ou d'APL, alors qu'une telle initiative revêtait jusqu'à présent un caractère facultatif dans les trois cas.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'exposé des motifs du présent article précisait que la fongibilité des voies de récupération des indus versés serait limitée, dans un premier temps, au fonds national des prestations familiales (FNPF) et au fonds national d'aide au logement (Fnal) et ne concernerait donc que les seuls recouvrements des prestations familiales et des aides personnelles au logement, mais qu'elle avait vocation à être étendue à terme au revenu de solidarité active, « dès que les modalités techniques auront été fixées en lien avec les départements » .
L'Assemblée nationale a cependant adopté un amendement, dont le premier signataire est Valérie Boyer (UMP - Bouches-du-Rhône), sous-amendé par Yves Bur (UMP - Bas-Rhin), qui vise à étendre le dispositif proposé par le Gouvernement à deux autres séries de prestations distribuées par le réseau des caisses d'allocations familiales : le revenu de solidarité active (RSA) et l'allocation aux adultes handicapées (AAH) et les prestations associées (complément de ressources et majoration pour la vie autonome). En conséquence, le RSA, l'AAH, le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome pourront faire l'objet de recouvrements au titre d'autres prestations distribuées par les Caf et il sera possible de procéder sur d'autres prestations à des recouvrements d'indus versés au titre du RSA, de l'AAH et des allocations assimilées 74 ( * ) .
Ce dispositif est mis en place dans les conditions décrites plus haut : pour chaque allocation (RSA, AAH...), la récupération, qui a un caractère obligatoire sauf situation de précarité du débiteur, doit d'abord être effectuée sur le montant à échoir de la même prestation. Ce n'est qu'en l'absence de même prestation à échoir ou en cas de montant insuffisant qu'il sera possible de recouvrer les sommes dues sur une autre catégorie d'allocation.
Afin de tenir compte des délais de mise en place, le paragraphe IV du présent article ajouté par l'amendement précise que toutes les dispositions relatives aux indus de revenu de solidarité active n'entreront en vigueur qu'au 1 er janvier 2010 (récupération de RSA sur une autre prestation distribuée par la Caf ou récupération sur le RSA d'indus versés au titre d'une autre prestation distribuée par la Caf).
Enfin, l'amendement a étendu au recouvrement d'indus du RSA le pouvoir de contrainte du nouvel article L. 161-1-5 du code de la sécurité sociale (mais pas à l'AAH ni aux prestations associées).
III - La position de votre commission
Votre commission approuve le double dispositif proposé par le présent article qui vise à améliorer sensiblement la lutte contre la fraude et les abus, notamment au sein des caisses d'allocations familiales.
Elle précise que sa Mecss a inscrit l'étude des moyens mis en place par le réseau des Caf pour lutter efficacement contre les irrégularités et les fraudes à son programme de travail pour la fin 2008.
Votre commission vous demande donc d'adopter le présent article sans modification.
Article 79 (art. L. 114-21 et L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale) Développement des échanges d'informations entre organismes de sécurité sociale des Etats de l'Union européenne
Objet : Cet article vise à donner la possibilité aux organismes de sécurité sociale d'échanger avec les organismes similaires d'autres Etats membres de l'Union européenne, sous réserve de réciprocité, des données informatiques dans le cadre de la lutte contre la fraude.
I - Le dispositif proposé
A l'occasion de la présidence française de l'Union européenne, le Gouvernement entend renforcer la coopération entre Etats membres pour mieux lutter contre la fraude aux prélèvements sociaux et aux prestations de sécurité sociale.
Plusieurs éléments militent en ce sens, notamment :
- l'accroissement de la circulation des personnes et des travailleurs au sein de l'espace européen, avec le fort développement de la prestation de services transnationale ;
- l'existence de fortes disparités de niveaux de protection sociale dans une Europe élargie, ce qui peut entraîner des risques d'avantages concurrentiels indus affectant les règles de fonctionnement du grand marché intérieur.
Il n'existe pas, en droit français, de dispositions autorisant à effectuer, hors du cadre national, des échanges de données permettant de lutter contre la fraude, du même type que celles prévues, dans le cadre national, par les articles L. 114-9 et suivants du code de la sécurité sociale (notamment le droit de communication de l'article L. 114-19). Des possibilités d'échanges transfrontaliers sont, en revanche, prévues dans le domaine de l'impôt par l'article L. 114 A du livre des procédures fiscales selon lequel, « sous réserve de réciprocité, les administrations financières peuvent communiquer aux administrations des Etats membres de la Communauté européenne des renseignements pour l'établissement et le recouvrement des impôts sur le revenu et sur la fortune, de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi que des taxes assises sur les primes d'assurance » .
Selon l'exposé des motifs du présent article, certains de nos partenaires européens, notamment le Royaume-Uni et les Pays-Bas, ont d'ores et déjà adopté des législations leur permettant ce type d'échanges transfrontaliers avec les autres Etats membres, dans le domaine des données relatives à la protection sociale, selon les règles et dans les limites fixées par la directive 95/46 du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. Cette directive a été transposée en droit français par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 modifiant la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978.
Le projet de loi insère donc un article L. 114-22, dans le chapitre du code de la sécurité sociale consacré au contrôle et à la lutte contre la fraude, qui dispose que les organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale et du régime d'assurance chômage peuvent échanger des données à caractère personnel, y compris des données relatives aux revenus des personnes, avec les organismes et institutions chargées de la gestion d'un régime équivalent au sein d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, sous réserve que cet Etat impose à ses organismes et institutions des conditions de protection des données personnelles équivalentes à celles existant en France.
En dehors du continent européen, ce dispositif pourra également être mis en oeuvre avec les quelque quarante pays ou territoires avec lesquels la France est liée par un accord de sécurité sociale dont les dispositions fixent, en général, les modalités de prise en charge par la couverture maladie en fonction de l'Etat de résidence des assurés et anciens assurés.
La procédure d'échange de données est strictement encadrée et peut être mobilisée à trois fins limitativement énumérées :
- déterminer la législation applicable et prévenir ou sanctionner le cumul indu de prestations ;
- déterminer l'éligibilité aux prestations et contrôler le droit au bénéfice des prestations lié à la résidence, à l'appréciation des ressources, à l'exercice ou non d'une activité professionnelle et à la composition de la famille ;
- procéder au recouvrement des cotisations et contributions dues et contrôler leur assiette.
La communication transfrontalière entre organismes de sécurité sociale pourra donc prendre la forme d'échanges, de comparaisons ou de croisements de fichiers aux fins de contrôle et de vérification de l'assiette des cotisations et contributions ainsi que du droit à prestations (en fonction du lieu de résidence, des ressources, de l'existence d'une activité professionnelle et de la composition de la famille).
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a complété cet article par l'insertion d'une nouvelle disposition au sein de l'article 161-1-4 du code de la sécurité sociale, lequel définit le régime des pièces justificatives à fournir pour l'obtention d'une prestation auprès d'un organisme de sécurité sociale. La disposition adoptée prévoit qu'afin de permettre l'appréciation de ressources d'origine étrangère, le demandeur doit produire tout renseignement ou pièce justificative utile à l'identification de sa situation fiscale et sociale dans le pays dans lequel il a résidé à l'étranger au cours des douze mois précédant sa demande ou dans lequel il continue à percevoir des revenus.
Les organismes chargés du service des prestations sous condition de ressources (quelle que soit la branche) éprouvent, en effet, des difficultés à contrôler les déclarations relatives aux ressources de ressortissants français ou étrangers qui résidaient précédemment à l'étranger. Bien souvent, ils ne disposent d'aucun moyen de contrôler la sincérité des déclarations, notamment lorsque ces personnes déclarent n'avoir perçu aucune ressource dans le pays de provenance.
L'amendement, adopté avec l'accord du Gouvernement, a pour objet de faciliter les contrôles des organismes. Les renseignements demandés pourront notamment concerner l'identification, par l'organisme français de sécurité sociale, de l'administration fiscale et sociale compétente dans l'Etat dans lequel résidait auparavant le demandeur ou dans lequel il continue à percevoir des ressources. Cette identification permettra, le cas échéant, de mobiliser les possibilités d'échanges d'informations transfrontaliers instituées par le paragraphe I du présent article.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve ce dispositif, susceptible d'améliorer l'efficacité de la lutte contre la fraude aux prestations sociales en s'attaquant à l'un des aspects majeurs du problème qui est l'absence de connaissance des données relatives aux bénéficiaires lorsque ceux-ci ont résidé ou résident en partie hors de France.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 80 (art. L. 213-1 et L. 351-2 du code de la sécurité sociale ; art. L. 723-3 du code rural) Limitation du dispositif de régularisation des arriérés de cotisations pour majorer la durée d'assurance à l'assurance vieillesse
Objet : Cet article prévoit que le salarié qui souhaite régulariser ses arriérés de cotisations et ne peut pas apporter la preuve qu'il a exercé une activité rémunérée par des éléments probants ne peut pas valider plus de quatre trimestres d'assurance même s'il produit une attestation sur l'honneur portée par des témoins.
I - Le dispositif proposé
Lorsque l'assuré a été rémunéré mais qu'aucune cotisation n'a été prélevée sur son compte, l'employeur peut, après le délai d'exigibilité des cotisations (trois ans), régulariser les cotisations qui auraient du être versées 75 ( * ) . Les cotisations ne sont pas majorées par des pénalités de retard, mais elles sont revalorisées selon le même coefficient que les salaires reportés au compte (et donc que les pensions).
En principe, il s'agit pour l'essentiel de traiter la situation du travail non déclaré (notamment vendanges, jobs d'été, etc.) en permettant au salarié de se constituer des droits à retraite au titre de ces périodes.
Lorsque la preuve du travail salarié est apportée mais que la rémunération de l'époque ne peut être établie, les cotisations sont calculées sur la base d'une assiette forfaitaire égale, pour chaque trimestre, à 75 % de la valeur trimestrielle du plafond de la sécurité sociale de l'année en cause.
Lorsque l'employeur a disparu ou refuse d'effectuer le versement, le salarié peut procéder lui-même à la régularisation des cotisations arriérées. Il s'agit, en pratique, du cas le plus fréquent.
Le mécanisme de régularisation des arriérés de cotisations soulève tout d'abord une difficulté en termes d'équité, dans la mesure où il permet la validation de droits à retraite dans des conditions financièrement avantageuses, au regard d'autres dispositifs, lorsque le travail a été dissimulé. Ainsi, les cotisations ne sont dues que pour la part du risque vieillesse ; les taux de cotisations sont relativement faibles pour les périodes postérieures à 1967 ; il n'est pas tenu compte de l'âge de l'intéressé au moment de la régularisation ; le calcul n'est pas effectué selon une logique actuarielle.
Les questions liées aujourd'hui à ce dispositif ont également trait au risque de fraude , s'agissant de périodes anciennes pour lesquelles les contrôles peuvent s'avérer délicats à effectuer. Le recours aux attestations sur l'honneur pour les cas dans lesquels aucune preuve matérielle de l'activité ne peut être apportée a ouvert la porte à des dérives incontestables.
Une mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales a révélé la fragilité du mécanisme qui s'est fortement développé depuis la « loi Fillon » de 2003 sur les retraites afin de faciliter les départs anticipés pour carrière longue.
Une circulaire, en date du 23 janvier 2008 76 ( * ) , a donc fortement encadré le dispositif en rappelant que « le recours à l'attestation sur l'honneur en l'absence de tout élément matériel permettant d'accréditer la réalité de l'activité salariée rémunérée ou de l'apprentissage constitue une mesure de souplesse dérogeant au droit applicable et doit donc présenter un caractère d'objectivité et de fiabilité suffisant » .
Ainsi, les deux témoins ne doivent pas avoir de lien de parenté au premier, deuxième ou troisième degré (ascendant et descendant direct et leurs alliés, frères et soeurs et leurs alliés, oncle, tante, nièce, neveu et leurs conjoints) avec le demandeur.
Quel que soit le type de régularisation (travail salarié rémunéré ou apprentissage), les témoins doivent apporter la preuve qu'ils étaient salariés, apprentis ou employeur de l'entreprise pendant la période à régulariser et produire des pièces justificatives établissant leur lien avec l'entreprise en cause telles que le contrat de travail, le bulletin de salaire ou une attestation de l'employeur établie pendant la période concernée. Aucune attestation sur l'honneur n'est recevable à cet égard.
Surtout, en application de cette circulaire, l'attestation sur l'honneur ne peut être utilisée pour justifier d'une période de travail supérieure à quatre trimestres ;
Le paragraphe I du présent article confère une base légale à la circulaire en insérant, à l'article L. 351-2 du code de la sécurité sociale, une phrase précisant que lorsque la possibilité d'effectuer un versement de cotisations est ouverte en application de dispositions réglementaires au-delà du délai d'exigibilité de trois ans, et à défaut de production de documents prouvant l'activité rémunérée, ce versement ne peut avoir pour effet d'augmenter la durée d'assurance de plus de quatre trimestres.
Le paragraphe II ajoute que la mesure est applicable aux décomptes de cotisations adressés à compter du 1 er janvier 2009.
Le dossier de presse apporte l'information selon laquelle le Gouvernement souhaite, plus largement, soumettre à la consultation des caisses de sécurité sociale un dispositif d'encadrement du recours aux attestations sur l'honneur : celles-ci ne seraient ainsi recevables qu'au terme d'un entretien avec un agent chargé du contrôle ayant rappelé les sanctions pénales en cas de fausse déclaration.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve le dispositif proposé qui permet d'encadrer plus strictement les dérives constatées en matière de carrières longues, lesquelles sont largement en cause dans les difficultés financières rencontrées aujourd'hui par la branche vieillesse.
Elle vous demande, en conséquence, d'adopter cet article sans modification.
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Au bénéfice de ses observations et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
* 73 L'hypothèque judiciaire donne au créancier non payé à l'échéance le droit de saisir les biens du débiteur.
* 74 L'amendement d'origine de Valérie Boyer prévoyait que le recouvrement d'indus au titre de l'AAH pouvait être effectué sur les autres prestations (prestations familiales, ALS, APL et RSA). L'inverse, en revanche, n'était pas prévu (recouvrement sur l'AAH d'indus versés au titre des prestations familiales, de l'ALS, de l'APL et du RSA). Le sous-amendement de Yves Bur a rompu cette asymétrie, de même qu'il a étendu la mesure aux prestations associées à l'AAH (complément de ressources et majoration pour la vie autonome).
* 75 Le dispositif de régularisation des cotisations arriérées est issu du décret n° 45-0179 du 29 décembre 1945, modifié par le décret n° 73-1212 du 29 décembre 1973 puis par le décret n° 75-109 du 24 février 1975 (codifié à l'article R. 351-11 du code de la sécurité sociale).
* 76 Circulaire n° DSS/3A/2008/17 du 23 janvier 2008 relative à la mise en oeuvre de la réglementation et aux modalités de contrôle des régularisations de cotisations arriérées et des rachats pour aide familiale agricole.