Projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires

Rapport n° 232 (2007-2008) de M. Charles REVET , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 mars 2008

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N° 232

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 8 février 2008

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 mars 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la nationalité des équipages de navires ,

Par M. Charles REVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, Daniel Soulage, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 415 , 439 et T.A. 134 (2006-2007)

Deuxième lecture : 190 (2007-2008)

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 169 , 620 et T.A. 89

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navire, examiné par l'Assemblée nationale le 30 janvier dernier. Adopté par le Sénat en première lecture le 18 septembre 2007, ce texte ouvre aux ressortissants communautaires l'accès aux fonctions de capitaine et son suppléant à bord des navires battant pavillon français, et doit désormais être rapidement promulgué.

Sans revenir de manière détaillée sur le contexte de ce projet de loi ^{1 ( * )} , votre commission rappelle en effet que la Commission européenne avait engagé, le 15 février 2007 , un recours en manquement contre la France afin qu'elle mette sa législation en conformité avec les règles européennes. Elle estimait, sur le fondement de deux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes de 2003, que la réserve de nationalité du capitaine fixée par la législation française est contraire à l'article 39 du traité instituant la Communauté européenne (TCE) qui fixe le principe de libre circulation des personnes.

Au terme de ce processus, l'Etat français vient d'être condamné, le 11 mars dernier, par la Cour de justice des communautés européennes . Celle-ci a jugé qu'il ne ressortait pas « du dossier que les capitaines et officiers exercent effectivement de façon habituelle à bord de tous les bateaux battant pavillon français, pour une part de leurs activités qui ne soit pas très réduite , des prérogatives de puissance publique » et a constaté, en conséquence, que la législation française ne respectait pas l'article 39 précité ^{2 ( * )} .

Tout en adoptant le texte dans son économie générale en première lecture, votre commission avait fait part de ses vives inquiétudes quant au déficit d'attractivité des formations maritimes et du métier d'officier de la marine marchande. En effet, la France, grande puissance maritime historique, n'occupe plus le rang qui devrait être le sien. Placé, dans les années 1960, au 4 ^ème rang mondial, le pavillon français n'occupe plus que la 29 ^ème place. En outre, l'emploi maritime est marqué par une crise de vocations et par une grave pénurie de capitaines, évaluée à environ 600 officiers. Votre commission s'était également alarmé des répercussions de cette pénurie sur la filière maritime française dans son ensemble et sur le maintien d'un « savoir-faire » français particulièrement important, notamment, en matière de sécurité maritime. Elle avait, en conséquence, obtenu du Gouvernement l'engagement d'organiser rapidement une rencontre de tous les acteurs concernés sur cette question.

C'est pourquoi elle se félicite de la tenue, le 31 janvier 2008, de trois tables rondes qui ont réuni, outre des élus, environ 250 représentants et personnalités du monde maritime : armateurs, organisations professionnelles et syndicales, associations d'officiers de la marine marchande, enseignants et élèves des écoles de la marine marchande. Les discussions se sont déroulées autour des thèmes suivants : le contenu de la formation maritime et l'organisation des études, l'amélioration de l'attractivité des métiers maritimes et le statut des écoles de marine marchande. Au terme de cette journée un certain nombre de pistes de réformes évoquées par les participants se sont dégagées.

Parmi les plus urgentes figure la nécessité d'accroître le recrutement d'élèves en formant davantage d'officiers et en expérimentant, à la rentrée prochaine, une filière monovalente « pont » courte complète ^{3 ( * )} . Celle-ci, mise en place à titre expérimental à l'école de Marseille devra, dans des délais raccourcis, former des officiers uniquement pour le « pont », en partenariat avec les armateurs, notamment CMA/CGM ^{4 ( * )} .

Il convient de relever que dès cette année, les places offertes au concours de recrutement de la filière polyvalente passent de 160 à 190, dont 20 places pour le recrutement sur titres ^{5 ( * )} .

En second lieu, la nécessité de réformer le statut des écoles de la marine marchande a été soulignée, dans les conditions suivantes :

- le souhait que l'Etat conserve la maîtrise de l'enseignement maritime supérieur : une telle mesure nécessiterait une modification de l'article 94 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui avait transformé les écoles de la marine marchande (EMM) en établissements régionaux d'enseignement supérieur ;

- le regroupement des écoles sous une direction unique, avec le maintien de plusieurs sites : il a en effet été relevé que la dispersion de l'enseignement sur quatre écoles de petite taille pouvait constituer un obstacle à la création de pôles d'expertise ou de recherche et limitait la possibilité pour les professeurs de développer des compétences spécialisées ;

- la création d'un statut permettant une souplesse organisationnelle, une meilleure visibilité et une autonomie de l'établissement ;

- le renforcement des partenariats avec les armements, d'autres établissements d'enseignement supérieur et avec les collectivités territoriales.

En outre, les moyens des écoles devront être accrus , afin de financer des équipements pédagogiques lourds (notamment des simulateurs, dont le coût moyen unitaire dépasse un million d'euros), d'améliorer le fonctionnement courant des écoles, pour lequel la dotation actuelle de l'Etat est insuffisante, de mettre les locaux aux normes de sécurité et de moderniser l'immobilier. Ce besoin de financement est estimé à 5 millions d'euros par an sur 3 ans.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, dès 2008, les subventions aux écoles devraient être portées à 2 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 10 % de leur dotation globale . En outre, la concertation entre l'administration, les écoles et le secteur privé pour la définition du contenu des formations devrait être renforcée. A cet effet, une commission consultative participative, remplaçant le comité spécialisé de la formation professionnelle maritime, devrait être mise en place.

Par ailleurs, a été évoquée la nécessité de conclure un contrat d'études prospectives afin de mieux connaître les besoins qualitatifs et quantitatifs du secteur s'agissant du contenu des formations.

A moyen terme, les intervenants ont estimé nécessaire d'adapter les formations :

- en les mettant en conformité avec le « processus de Bologne » au niveau européen (licence-master-doctorat) ou en permettent la délivrance d'un titre d'ingénieur ^{6 ( * )} afin d'accroître leur reconnaissance à l'extérieur ;

- en simplifiant l'organisation des filières et en favorisant la « modularité » des enseignements pour faciliter la validation des acquis de l'expérience ;

- en simplifiant, allégeant et déconcentrant la procédure de validation des acquis de l'expérience ;

- en rénovant la 5 ^ème année d'enseignement afin de privilégier des matières non maritimes telles que le management et la maîtrise de l'anglais et en rendant cette année de formation « modulaire ».

A également été soulignée au cours de cette journée la nécessité d'élargir le recrutement des enseignants en recourant à des universitaires pour enseigner les disciplines non strictement maritimes et de développer l'activité de recherche des écoles.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports, a indiqué qu'il s'appuierait sur les conclusions de cette table ronde pour proposer très rapidement des décisions importantes relatives à la modernisation des établissements d'enseignement maritime supérieur, au recrutement et aux filières de formation des élèves officiers.

Votre commission se félicite de cette annonce et souhaite qu'elle trouve une concrétisation rapide afin de remédier à la pénurie d'officiers actuellement constatée. Elle juge notamment urgent d'augmenter substantiellement les moyens des écoles de la marine marchande et de les réorganiser, l'Etat devant conserver la maîtrise de l'enseignement maritime supérieur. En outre, votre rapporteur juge souhaitable qu'une réflexion s'engage sur la possibilité pour les élèves de passer un contrat avec l'école par lequel ils s'engageraient à rester dans la marine pendant un certain nombre d'années. Enfin, à partir de l'exemple de l'école navale de Brest, très attractive, il estime impératif d'élargir les débouchés offerts aux élèves en leur permettant, par exemple, d'obtenir à terme une équivalence de diplôme d'ingénieur.

Votre commission appelle donc de ses voeux la mise en oeuvre de mesures efficaces pour améliorer l'attractivité des formations et métiers maritimes et sera particulièrement attentive aux financements qui y seront consacrés dans la prochaine loi de finances .

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE 1ER - Dispositions relatives au critère de nationalité des équipages de navires

Ce chapitre regroupe les dispositions ouvrant les fonctions de capitaine et son suppléant aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse à bord des navires battant pavillon français.

Article 1er - (Article 3 de la loi du 13 décembre 1926 portant code du travail maritime)
Ouverture des fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse à bord des navires battant pavillon français

Le texte adopté par le Sénat

L'article 1 ^er ouvre aux ressortissants communautaires, à bord des navires immatriculés sous pavillon français, les fonctions de capitaine et son substitué et précise les garanties exigées des futurs candidats. Votre commission avait souhaité, en première lecture, renforcer le texte initial en ajoutant à la nécessaire maîtrise du français, des exigences de connaissances juridiques . En effet, les capitaines sont amenés, dans le cadre de leurs fonctions, à faire application de certaines dispositions du code civil et du code de procédure pénale français. En outre, votre commission avait proposé que la vérification des connaissances des candidats s'effectue par la voie d'un diplôme , les modalités de délivrance de celui-ci devant être fixées par décret.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Si la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale n'a pas souhaité proposer de modifications à cet article, le Gouvernement a pour sa part déposé deux amendements.

Le premier concerne la notion de « diplôme », qui est remplacée par celle de « vérification » du niveau de connaissance de la langue française et des matières juridiques. Le second supprime la référence à la « formation théorique et pratique exigée » des candidats, car c'est le décret qui détaillera le dispositif de vérification. En outre, une précision a été ajoutée afin de garantir que celui-ci ne porte pas sur les qualifications professionnelles , qui font l'objet d'un système de reconnaissance mutuelle des brevets institutionnalisé par la convention STCW ^{7 ( * )} .

D'après les explications fournies par M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a préféré supprimer la référence au diplôme pour éviter tout risque de censure au niveau communautaire, où ce terme a une définition précise puisqu'il sanctionne un enseignement ou un cycle d'études postsecondaires. Exiger un diplôme aurait pu, d'après ces explications, laisser penser que les capitaines communautaires seraient obligés de repasser un diplôme pour exercer leur métier alors même qu'ils possèdent déjà la qualification professionnelle maritime.

La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit aux propos du rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale relevant, dans son rapport : « Au cours de ses auditions, votre rapporteur a en outre pu constater que de nombreux États membres, qui ont pourtant supprimé la réserve de nationalité pour être en conformité avec le droit communautaire, ont laissé subsister, par le biais de procédures, d'examens et de tests, des entraves importantes à l'accès à leur navires à des capitaines européens. Si on ne peut souhaiter que la France suive cette voie, qui manque de clarté , il n'est pas non plus normal que la France soit moins exigeante que les autres Etats membres sur ce point ».

C'est pourquoi il se félicite , en premier lieu, du maintien de la disposition introduite au Sénat relative à l'exigence de connaissance du droit français, indispensable au regard des prérogatives que le capitaine peut exercer. En deuxième lieu, il regrette , à titre personnel, que la notion de « diplôme » ait été supprimée et juge impératif que la vérification du niveau des candidats s'effectue de manière rigoureuse et soit notamment soumise à l'appréciation de représentants d'officiers de la marine marchande en activité.

Le projet de décret d'application de l'article 1 ^er institue une commission nationale placée auprès du ministre chargé de la mer. Conformément au souhait exprimé par votre rapporteur, celle-ci remettra aux candidats une attestation de capacité , sur la base de laquelle le ministre chargé de la mer délivrera l'autorisation d'exercer les fonctions de capitaine.

Par ailleurs, cette commission sera présidée par le ministre chargé de la mer ou son représentant qui pourra être, par exemple, un inspecteur général. Elle devrait, conformément au voeu de votre rapporteur, être composée, outre son président, de quatre membres parmi lesquels des représentants des capitaines , qui connaissent les réalités du métier, et des représentants des professeurs ou des directeurs d'école de la marine marchande .

Enfin, s'agissant des connaissances requises, le texte précise que les candidats devront connaître les textes juridiques se rapportant à l'exercice de leurs fonctions et posséder les compétences linguistiques nécessaires pour :

- pouvoir communiquer efficacement avec les autorités françaises quelque soit le mode de communication utilisé dans un contexte courant, concret et professionnel ;

- comprendre les documents de bord et les textes juridiques se rapportant aux prérogatives de puissance publique conférées au capitaine ;

- porter les mentions écrites nécessaires sur les documents de bord et sur ceux relatifs à l'exercice des prérogatives de puissance publique.

La vérification prendra la forme d'une épreuve écrite et d'un entretien oral sur les thèmes suivants :

- les grandes lignes de l'organisation de l'administration maritime et judiciaire française ;

- la tenue des documents de bord ;

- l'exercice des prérogatives de puissance publique conférées au capitaine.

Tout en rappelant que ce décret devra bien entendu faire l'objet d'une consultation de tous les professionnels, votre rapporteur estime indispensable que ses remarques soient prises en compte et demandera au ministre, en séance publique, des engagements précis sur tous les points évoqués.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2- (Article 5 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français)
Ouverture des fonctions de capitaine et d'officier chargé de sa suppléance aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse à bord des navires immatriculés
au registre international français

L'article 2 prévoit, pour les navires immatriculés au registre international français , le même dispositif que pour les autres registres, visés à l'article 1 ^er . Le Gouvernement a proposé les mêmes modifications qu'à l'article 1 ^er , notamment le remplacement de la notion de « diplôme » par celle de « vérification », que l'Assemblée nationale a adoptée.

Votre commission y souscrit avec les mêmes réserves que celles exprimées à l'article 1 ^er . Elle se félicite par ailleurs du maintien de la disposition qu'elle avait proposée au Sénat, visant à promouvoir une filière nationale de formation maritime en pérennisant les obligations des armateurs en matière d'embarquement d'élèves officiers. Cette modification sécurise en effet juridiquement le système actuel, qui prévoit une programmation des embarquements, crée au sein des écoles de la marine marchande un comité de surveillance des embarquements et permet à l'Etat, par convention passée avec les armateurs, de participer aux frais d'embarquement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Dispositions relatives aux prérogatives du capitaine en matière pénale et de sécurité du navire

Au chapitre II, qui encadre les pouvoirs reconnus au capitaine en matière pénale, l'Assemblée nationale n'a adopté que quelques modifications techniques.

Article 4 - (Articles 28 à 30 de la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande)
Encadrement des prérogatives du capitaine en matière pénale et de sécurité des navires

L'article 4, qui réécrit les articles 28 à 30 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande, encadre les pouvoirs du capitaine en matière pénale et les place sous le contrôle de l'autorité judiciaire afin d'éviter le risque d'inconstitutionnalité qui naîtrait de l'exercice par des non nationaux de prérogatives de puissance publique.

Le texte adopté par le Sénat

Votre rapporteur avait souhaité, en première lecture, apporter des clarifications et des précisions au texte initial, celles-ci étant d'autant plus utiles que ces dispositions devront être assimilées par des non-nationaux.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Votre commission se félicite de l'adoption par les députés des modifications proposées par le Sénat. Ceux-ci ont, en outre, à l'initiative du Gouvernement, ajouté des articles du code de procédure pénale parmi ceux définissant les pouvoirs du capitaine en cas de crime ou délit flagrant commis à bord. Il s'agit :

- de l'article 56 , qui autorise le capitaine à effectuer des perquisitions dans les cabines de toute personne embarquée sans leur accord exprès en cas de crime ou délit flagrant ;

- du troisième alinéa de l'article 76 , qui limite la plage horaire des perquisitions à bord des navires en cas d'enquête préliminaire du capitaine (après 6 heures et avant 21 heures).

Ces ajouts visent à aligner les règles prévues par le projet de loi pour les pouvoirs d'enquête du capitaine sur celles figurant dans le code de procédure pénale.

La position de votre commission

Votre commission souscrit à ces ajouts et vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 19 mars 2008 sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, votre commission des affaires économiques a adopté le présent projet de loi sans modification.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

M. Hervé Martel, conseiller technique au cabinet de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, M. François Desmazière , conseiller parlementaire au cabinet de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, M. Philippe Illionnet, sous-directeur des gens de mer et de l'enseignement maritime à la direction des affaires maritimes et Mme Catherine Blot , chargée d'études au bureau du travail maritime.

* ¹ Votre commission renvoie pour cela au rapport qu'elle a établi en première lecture, n° 439 (2006-2007).

* ² CJCE, 11 mars 2008, affaire C-89/07.

* ³ Pour mémoire, contrairement à la formation polyvalente, la formation monovalente forme à un seul type de métier, soit « pont », soit « machine ».

* ⁴ Compagnie maritime d'affrètement - compagnie générale maritime.

* ⁵ S'agissant des « recrutements sur titres », la liste varie en fonction de la filière postulée. Pour la filière A, ces titres sont des diplômes bac + 2 scientifiques, pour la filière B, ce sont des titres professionnels à la pêche (six mois de navigation).

* ⁶ Ceci nécessiterait la mise en place d'une mission conjointe IGEM -Inspection générale de l'enseignement maritime- et CTI -Commission des titres d'ingénieurs.

* ⁷ Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers.