TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 16 janvier 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Sylvie Desmarescaux sur la proposition de loi n° 47 (2007-2008) de Mme Michèle Demessine et plusieurs de ses collègues visant à améliorer la santé au travail des salariés et à prévenir les risques professionnels auxquels ils sont exposés.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a exposé le contenu de la proposition de loi en regroupant ses dispositions en quatre grands thèmes.
Abordant en premier lieu la médecine du travail, elle a indiqué qu'un récent rapport des professeurs de médecine Françoise Conso et Paul Frimat, ainsi que des inspections générales des affaires sociales et des finances, a dressé un bilan très sévère du système, préconisant de progresser sur trois grands axes : la démographie des médecins du travail et les ressources des services de santé au travail ; le caractère prioritaire de la prévention ; la nécessité de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats et de régulation.
Les propositions de ce rapport ont été soumises aux partenaires sociaux par Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, qui a demandé parallèlement au Conseil économique et social de rendre un avis dans ce domaine d'ici à la fin du mois de février. Le ministre s'est engagé à présenter un plan de réforme à la fin du premier semestre.
Dans ce domaine, la proposition de loi tend tout d'abord, aux articles 16 à 18, à créer dans le dossier médical personnalisé (DMP) un volet santé au travail renseigné par les médecins du travail. Cette disposition, déjà rejetée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2008, pose des problèmes de faisabilité. La branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) a, au demeurant, mis en place au sein de la commission des accidents du travail et maladies professionnelles (CATMP) un groupe de travail sur la traçabilité qui doit remettre en juin des propositions susceptibles de résoudre le problème du suivi des salariés en longue période.
L'article 19 propose d'instituer dans chaque caisse régionale d'assurance maladie (Cram) une cellule chargée d'accueillir les victimes. La convention d'objectifs et de gestion en cours pour la branche AT-MP le prévoit cependant déjà.
Les articles 20 à 22 proposent des éléments de réforme du droit de l'inaptitude. Les nombreux problèmes concrets que celui-ci pose sont actuellement étudiés par les partenaires sociaux et devront être résolus dans le cadre de la réforme des services de santé au travail qui sera annoncée à la fin du premier semestre.
Les articles 28 à 32 proposent la coordination des services de santé au travail par une agence nationale, une définition des missions des médecins du travail et la diminution de la périodicité des examens médicaux obligatoires pour chaque salarié.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a tout d'abord jugé nécessaire d'améliorer sensiblement la coordination des services de santé au travail. Evoquant la solution d'une étatisation de la médecine du travail et celle de son rattachement à la branche AT-MP, elle a noté que la conservation du lien actuel entre les services de santé au travail et les entreprises ne devait pas être écartée, les médecins du travail, conseillers des chefs d'entreprise dans le domaine de la santé au travail, étant appelés à renforcer la prévention grâce à leur présence accrue sur les lieux de travail. Rappelant que le rapport Conso et Frimat, préconise de son côté l'octroi aux services de l'Etat des moyens de conduire une politique fondée sur des objectifs de santé au travail et plus seulement sur des indicateurs de moyens et d'activité, elle a estimé utile d'explorer l'ensemble des pistes disponibles avant de légiférer.
Elle a jugé par ailleurs souhaitable que les missions des services de santé au travail soient inscrites dans la loi en fonction des choix qui seront effectués ultérieurement dans le domaine de la gouvernance, et a estimé qu'une périodicité annuelle de la visite médicale obligatoire pour tous les salariés, très consommatrice de temps médical et relativement peu contributive au maintien de la santé au travail, entrerait en concurrence avec la mission de prévention des médecins du travail.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a ensuite abordé le deuxième thème de la proposition de loi, la prévention des risques, indiquant que les partenaires sociaux viennent d'engager une négociation dans ce domaine à la demande du ministre du travail, à la suite des travaux de la conférence tripartite sur les conditions de travail du 4 octobre dernier. Trois dossiers seront examinés dans ce cadre : la mise en place d'un cadre pour le dialogue social sur les conditions de travail dans les PME et dans les très petites entreprises (TPE) ; le rôle et les missions des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ainsi que la durée des mandats et la formation des représentants du personnel dans cette instance ; les modalités d'alerte sur les conditions de travail.
Elle a illustré l'ampleur des questions à résoudre en rappelant la faible implantation actuelle des CHSCT et le fonctionnement insatisfaisant de ces organismes face aux nouveaux enjeux de la santé au travail, en insistant sur la nécessité d'améliorer leur couverture et de favoriser le dialogue social dans les PME et TPE, et en mentionnant l'opportunité de revoir les modalités d'alerte sur les conditions de travail, le fonctionnement de l'alerte dépendant actuellement de l'existence d'un CHSCT ou de délégués du personnel dans l'entreprise.
Situant la proposition de loi dans la perspective de ces différents besoins, elle a indiqué que ses articles 9 à 11 visent à améliorer l'information des salariés sur les risques pour la santé et la sécurité.
L'article 9 donne une valeur législative au document unique d'évaluation des risques, prévoit la « remise » de ce document aux instances représentatives et au médecin du travail au lieu de sa simple « mise à disposition », et sa transmission dématérialisée à l'inspecteur du travail. Il crée par ailleurs de nouvelles sanctions pénales et prévoit une cotisation supplémentaire si la transmission prévue n'est pas effectuée.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a estimé ces différentes mesures soit insuffisamment justifiées, soit susceptibles d'alourdir les charges administratives des entreprises sans bénéfice notable pour les salariés.
Sur les articles 10 et 11, qui prévoient la réalisation d'un livret d'information sur les risques délivré à chaque salarié, elle a rappelé que le Sénat a rejeté cette mesure lors de l'examen du PLFSS pour 2008 et que le document unique d'évaluation des risques remplit la fonction d'information.
S'agissant des articles 12 et 13, qui posent le problème de l'équilibre entre le risque de dispersion des responsabilités en matière de prévention des risques et la nécessité de tenir compte du fait que la dangerosité et la complexité de certaines activités nécessitent parfois un degré de coresponsabilité, il serait souhaitable de disposer de l'expertise des partenaires sociaux.
Sur l'article 14, qui permet à l'inspecteur du travail d'imposer la mise en place d'un CHSCT en cas de risques graves et d'étendre les compétences d'un CHSCT à d'autres entreprises, et qui prévoit la création de représentants des salariés en matière de prévention, de santé au travail dans les entreprises de moins de cinquante salariés, elle a rappelé le rejet d'une disposition identique lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et a remarqué que le code du travail permet à l'inspecteur du travail d'imposer la création d'un CHSCT en raison de la nature, de l'agencement ou de l'équipement des travaux, ce qui englobe les situations de risques graves. Elle a aussi estimé contestable qu'un CHSCT élu par les salariés d'une entreprise puisse être également compétent pour les salariés d'autres entreprises et a rappelé que, les missions du CHSCT étant exercées par les délégués du personnel dans les entreprises de moins de cinquante salariés, il ne paraît pas utile de créer une nouvelle catégorie de représentants.
Sur l'article 15, qui crée une infraction dans le cas où l'employeur ne répond pas au problème révélé en cas d'exercice par un salarié du droit de retrait de son poste de travail, la négociation sur les conditions de travail doit traiter de la procédure d'alerte et envisagera donc les suites apportées à une alerte transmise au chef d'entreprise.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a alors abordé le troisième thème de la proposition de loi, le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles, notant que les chiffres d'accidents ne décroissent pas de façon suffisante et que le plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail lancé en 2006 a permis de relancer fortement une activité de contrôle particulièrement cruciale dans ce domaine.
Elle a mentionné le phénomène de la sous-déclaration et la question de la tarification, relevant la nécessité de progresser sur la tarification dans un souci de pragmatisme identique à celui de l'accord du 12 mars 2007 sur la prévention, la tarification et la réparation des risques professionnels. Celui-ci recommande que toute proposition fasse l'objet de simulations pour veiller à sa faisabilité technique et évaluer son impact sur les cotisations.
Dans ce domaine, la proposition de loi propose deux séries de dispositions.
D'une part, les articles 1 er à 8 traitent de la gouvernance et des ressources de la branche AT-MP.
Ainsi, l'article 1 er inscrit dans la loi l'existence et les missions du fonds national de prévention des accidents du travail et maladies professionnelles, institue des aides à l'implantation de délégués prévention dans les entreprises de moins de cinquante salariés, triple les ressources que la CATMP verse actuellement au fonds sur le produit des cotisations AT-MP et instaure une nouvelle ressource issue des sanctions financières contre les entreprises. L'article 4 crée de son côté deux cotisation supplémentaires.
Jugeant ces propositions globalement satisfaites par le droit positif, Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a estimé inutile de donner une valeur législative au fonds national de prévention des AT-MP et a demandé que l'évolution éventuelle du financement du fonds fasse l'objet d'une consultation des partenaires sociaux. Une proposition de cotisation supplémentaire a déjà été rejetée lors de l'examen du PLFSS pour 2008. Par ailleurs, les contrôleurs de sécurité ont déjà la possibilité d'imposer cette sanction en cas de risque exceptionnel ou révélé par une infraction aux règles de sécurité. En ce qui concerne le non respect de l'obligation de déclaration d'un accident du travail, elle a indiqué que la caisse d'assurance maladie peut poursuivre l'employeur en vue du remboursement de la totalité des dépenses engagées.
Elle a aussi rappelé que la loi de financement pour 2008 a satisfait les articles 2 et 3, qui suppriment ou conditionnent les exonérations de cotisations dans le champ de la branche AT-MP et estimé satisfait lui aussi l'article 5, qui subordonne la décision d'octroi de ristournes sur les cotisations à l'avis du CHSCT, les ristournes étant déjà accordées, sur décision de la Cram, après avis du CHSCT.
Elle a ensuite jugé nécessaire de consulter les partenaires sociaux sur l'article 6, qui modifie la répartition du coût des AT-MP entre les entreprises utilisatrices et les entreprises de travail temporaire, et a estimé difficile à mettre en oeuvre la proposition, à l'article 7, visant à répartir au cas par cas le coût des AT-MP entre les entreprises sous traitantes et les entreprises utilisatrices.
Elle a enfin exprimé son opposition au dispositif de l'article 8, qui propose de porter à deux tiers la proportion des représentants des salariés dans la CATMP et contredit ainsi le principe de la gestion paritaire de la branche AT-MP.
D'autre part, un second volet de propositions figure dans les articles 37 à 45.
L'article 37 pose le principe de la réparation intégrale des AT-MP, ce qui conduirait à revenir sur le système de réparation forfaitaire. Or, les partenaires sociaux, dans leur accord du 12 mars 2007, ont proposé d'évoluer vers une réparation forfaitaire personnalisée tout en souhaitant que les mesures proposées soient inspirées par une préoccupation d'optimisation des dépenses et soient conditionnées à la capacité de financement de la branche. Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a proposé à la commission de s'inscrire dans une démarche identique. Elle s'est donc opposée aux articles 37 et 38, qui appliquent le principe de la réparation intégrale.
L'article 39, qui prévoit d'aligner le taux des rentes sur le taux d'incapacité permanente partielle (IPP), conduit, a-t-elle observé, à renoncer à un mécanisme permettant de mieux indemniser les victimes graves. En revanche, la proposition d'étendre le bénéfice de la majoration pour tierce personne, quel que soit ce taux, est intéressante et mérite une expertise afin de vérifier sa portée concrète et son coût.
L'article 40 permet, dans la logique de la réparation intégrale, le versement à la victime ou à chacun des ayants droit d'une indemnité en capital fixée en proportion de la gravité de la faute commise par l'employeur.
L'article 41, qui aligne le montant de l'indemnité journalière sur le salaire réel et non plus sur une fraction de ce salaire, serait fortement déstabilisateur de l'équilibre financier de la branche.
L'article 42, qui traite de la date d'ouverture des droits en matière de maladie professionnelle, est intéressant sous réserve d'une étude technique préalable des conséquences de l'abandon du parallélisme traditionnel entre le régime d'indemnisation des accidents du travail et celle des maladies professionnelles.
L'article 43 propose d'assouplir les conditions de reconnaissance de la maladie professionnelle pour les affections non mentionnées au tableau des maladies professionnelles, ce qui aboutirait à l'effacement du système du tableau.
A l'article 44, qui prévoit la suppression du forfait d'un euro pour les victimes d'AT-MP, Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a évoqué ses interrogations sur la possibilité d'appliquer une telle mesure à l'ensemble des bénéficiaires du régime des AT-MP.
En ce qui concerne enfin l'article 45, prévoyant la prise en charge des frais médicaux et paramédicaux des victimes d'AT-MP sur la base des frais engagés, elle a indiqué que, dans l'accord du 12 mars 2007, les partenaires sociaux n'ont proposé l'amélioration de cette prise en charge que pour certains postes tels que l'appareillage dentaire, optique ou auditif. Elle s'est ralliée à cette démarche.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a conclu sa présentation avec le dossier de l'amiante, qui continue de poser de graves problèmes d'efficacité, d'équité et de financement.
Elle a estimé intéressantes les mesures proposées dans les articles 33 à 36. Ceux ci tendent à renforcer la protection des salariés contre les risques liés à l'amiante en permettant à l'inspecteur du travail de prescrire l'arrêt temporaire des opérations de confinement ou de retrait d'amiante dans un certain nombre de cas nouveaux ; en donnant au préfet la possibilité d'imposer à une personne ayant mis à disposition des locaux ou des installations, ou à celle qui en a l'usage, de rendre leur utilisation conforme ; en limitant le nombre d'interventions sur site avec port des équipements de protection individuelle et en restreignant chaque intervention à 2 heures 30 au maximum ; en créant dans chaque Cram un registre des salariés étant ou ayant été exposés à l'inhalation de poussière d'amiante, l'inscription à ce registre ouvrant droit à un suivi national spécifique ou à la surveillance médicale post-professionnelle.
En ce qui concerne les articles 46 à 52, relatifs au régime de cessation anticipée d'activité des salariés et anciens salariés de l'amiante, un groupe de travail entre les associations et les partenaires sociaux sera installé le 21 janvier prochain et disposera de quatre mois pour rendre des conclusions en vue du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
L'article 46, qui propose de prendre en compte les périodes d'activité exercées dans les établissements de construction et de réparation navales du ministère de la défense pour la détermination des droits à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata), est de nature réglementaire.
En ce qui concerne l'article 47, qui propose d'étendre l'accès de cette même allocation à de nouvelles catégories de salariés et anciens salariés, il serait utile de disposer de l'expertise des partenaires sociaux.
Elle a exprimé son opposition à l'article 48, qui propose de donner un caractère indicatif à la liste des établissements ouvrant droit au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) et de confier la gestion de cette liste à une commission créée au sein de chaque Cram, estimant que le caractère indicatif de la liste impliquerait de demander aux victimes d'apporter la preuve de leur exposition à l'amiante et s'interrogeant sur la possibilité pour les Cram de gérer la liste à la place de la direction générale du travail.
Elle a approuvé, à l'article 49, l'institution d'une obligation de motiver la décision de refus d'inscription d'un établissement dans la liste ouvrant droit au Fcaata, disposition précédemment adoptée dans le PLFSS pour 2008, mais censurée par le Conseil constitutionnel.
A l'article 50, qui propose de déterminer le montant de l'Acaata sur la base des douze meilleurs mois de la carrière professionnelle du bénéficiaire et non plus des douze derniers mois, elle a jugé nécessaire que le coût de la mesure soit évalué.
A l'article 51, qui porte de quatre à trente ans le délai de prescription des demandes d'indemnisation adressées au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), elle a indiqué que la prescription quadriennale a soulevé pour les victimes décédées avant la création du Fiva des problèmes résolus dans le cadre juridique existant.
A l'article 52, relatif à la suppression des plafonds de la contribution des employeurs au Fcaata, elle a estimé que la mesure mettrait en danger la survie d'un certain nombre d'entreprises en situation fragile.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , a ensuite estimé que la proposition de loi, aboutissement d'un travail important, présente des pistes plausibles et mérite donc un examen détaillé, des réponses circonstanciées et des prolongements tangibles. Le Gouvernement et les partenaires sociaux élaborent actuellement des propositions sur la plupart des points abordés. A l'issue de l'examen de la proposition de loi « Santé au travail », le Sénat sera mieux armé pour étudier ces propositions. Il serait en revanche inopportun de légiférer, même partiellement, sans attendre celles-ci, pour la cohérence d'ensemble du dispositif. C'est pourquoi, tout en saluant la qualité du travail des signataires de la proposition de loi, elle a proposé à la commission de rejeter celle-ci.
Après que M. Nicolas About, président, eut salué l'ampleur du travail effectué par les signataires de la proposition de loi sur ce dossier important et sensible, M. Guy Fischer a indiqué que ce texte est l'aboutissement d'un travail de deux années, conduit par Michelle Demessine et Roland Muzeau en concertation avec l'ensemble des spécialistes concernés, en particulier des représentants des syndicats et des juristes, dans le but de marquer l'engagement du groupe communiste républicain et citoyen en faveur de la santé au travail. Le contenu de la proposition de loi issue de ces travaux est naturellement discutable en fonction des engagements des uns et des autres ; il n'en offre pas moins une base de discussion solide dans la perspective des évolutions à venir. Aussi est-il satisfaisant que la commission ait pris le temps de l'examiner de façon approfondie.
Les dispositions déjà présentées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale traduisent la volonté du groupe communiste républicain et citoyen d'agir dans le domaine des AT-MP.
Par ailleurs, le lancement de négociations sur plusieurs volets abordés dans la proposition de loi montre l'actualité des questions abordées. En l'occurrence, le fait que 100 000 vies soient actuellement menacées par l'amiante et l'existence d'autres problèmes, tels que l'exposition aux éthers de glycol, prouvent amplement l'importance des enjeux. Le débat en séance publique sur la proposition de loi apportera ainsi des éléments susceptibles de contribuer à l'avancée de l'ensemble des dossiers.
Mme Janine Rozier a critiqué la démarche consistant à imposer sans cesse des obligations et des entraves nouvelles aux entreprises. Elle a regretté que la réglementation impose à certains salariés le port d'équipements diminuant leur mobilité. Les entreprises qui traitent l'amiante devant être agréées, elle a aussi estimé que les infractions à la réglementation relevées dans le passé ne se reproduiront vraisemblablement plus.
Mme Anne-Marie Payet a souhaité l'interdiction complète dans le code du travail, sans distinction entre les alcools forts et les autres, de la consommation d'alcool dans les entreprises.
M. Jean-Pierre Godefroy a estimé que la proposition de loi fournit d'excellentes bases sur lesquelles il est possible de s'appuyer pour faire évoluer le dossier de la santé au travail, tout en relevant la nécessité de recueillir la position des partenaires sociaux avant de légiférer. Ce texte apparaît en fait comme une « proposition d'appel » et remplit ce rôle de façon très efficace.
Les dispositions relatives à l'amiante apparaissent pertinentes et s'inscrivent dans la logique des analyses et des propositions de la mission commune d'information sur le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante.
Il convient par ailleurs de ne pas renoncer aux propositions qui avaient été présentées et rejetées lors de l'examen du PLFSS pour 2008.
Enfin, il est inexact, à son sens, que les salariés travaillent moins ou moins bien quand ils sont protégés contre les risques du travail, et l'alcool constitue bien un facteur très important d'accidents sur les lieux de travail, qu'il faudrait combattre.
Notant que la proposition de loi comporte des éléments utiles, M. Marc Laménie a estimé important de progresser sur le dossier de l'amiante et a approuvé l'attitude ouverte du rapporteur sur la plupart des questions abordées.
M. Jean-Claude Etienne a approuvé le volet de la proposition de loi concernant l'amiante. Confirmant à son tour l'importance de la proportion des accidents du travail imputable à la consommation d'alcool sur les lieux de travail, il a jugé nécessaire d'aborder cette question.
Il a enfin estimé que la procédure de l'aptitude au travail pose des problèmes que de nombreuses instances s'attachent à résoudre. A titre d'illustration, les procédures d'aptitude doivent tenir compte du fait que le traitement des lombalgies a profondément évolué.
Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur , s'est réjouie que l'ensemble des membres de la commission se rejoignent sur l'importance de réfléchir aux questions de santé au travail avec l'ambition de faire avancer des dossiers cruciaux tels que celui de la réparation de l'exposition à l'amiante.
Elle a approuvé la proposition de poursuivre la lutte contre l'alcoolémie.
Elle s'est félicitée de ce que la proposition de loi offre au Sénat l'occasion de lancer le débat sur les différents volets de la santé au travail.
Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a ensuite rejeté la proposition de loi.