D. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »
1. Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » concentre l'effort de l'Etat
Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les aides à la pierre .
Il représente 11 ( * ) 1.552 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1.158 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont respectivement en augmentation de 2,9 % et de 15,12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.
Le programme bénéficie de l'apport de fonds de concours pour 150.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Sont rattachées à titre principal au programme 42 dépenses fiscales , dont 2 sur impôts locaux et prises en charge par l'Etat, pour un montant évalué à 10.374 millions d'euros en 2008.
Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » comprend cinq actions : « Construction locative et amélioration du parc», « Soutien à l'accession à la propriété », « Lutte contre l'habitat indigne », « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » et une action de « Soutien ».
Crédits demandés et évolution pour
les actions du programme
« Développement et
amélioration de l'offre de logement »
(en euros)
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Action |
CP 2007 |
CP 2008 |
Evolution 2008/2007 |
|
1. Construction locative et amélioration du parc |
827.764.949 |
951.860.000 |
+ 14,99% |
|
2. Soutien à l'accession à la propriété |
14.603.845 |
6.200.000 |
- 57,55% |
|
3. Lutte contre l'habitat indigne |
22.849.554 |
25.000.000 |
+ 9,41% |
|
4. Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction |
7.351.595 |
7.200.000 |
- 2,06% |
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5. Soutien |
157.618.199 |
167.910.000 |
+ 6,53% |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008
L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les moyens mis en oeuvre pour l'application de la loi de programmation pour la cohésion sociale 12 ( * ) et de la loi instituant le droit au logement opposable 13 ( * ) .
Cette action inclut également les subventions destinées à l'agence nationale de l'habitat (ANAH) ainsi que les aides dédiées à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.
Les crédits inscrits, en autorisations d'engagement, sont en progression de 30 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 .
Au sein de la dotation totale de 1.343 millions d'euros en autorisations d'engagement, 798 millions d'euros seront consacrés au financement de 80.000 PLUS (prêt locatif à usage social), 20.000 PLA-I et 42.000 logements PLS (prêt locatif social).
Programme prévisionnel de financement de construction de logements sociaux en 2008
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Nombre de logements |
Subvention moyenne
|
Coût total
|
|
|
PLUS |
80 000 |
2 700 |
216,00 |
|
PLAI |
20 000 |
12 000 |
240,00 |
|
PLS |
42 000 |
||
|
dont PLS Foncière |
10 000 |
||
|
Surcharge foncière |
260,60 |
||
|
Sous total offre nouvelle |
142 000 |
716,60 |
|
|
Réhabilitation et amélioration de la qualité de service |
40 000 |
1 500 |
60,00 |
|
Démolition |
1 000 |
3 400 |
3,40 |
|
Hébergement |
15,00 |
||
|
Actions d'accompagnement |
3,00 |
||
|
Total |
798,00 |
||
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008
Les dotations annoncées pour cette action appellent plusieurs observations de votre rapporteur spécial :
- l'accent mis sur les nouvelles constructions et la nécessité de préserver le programme de rénovation urbaine ont conduit à restreindre sensiblement les crédits de réhabilitation (PALULOS) hors conventions ANRU. En 2006, les crédits PALULOS, hors ANRU, se sont élevés à 45,7 millions d'euros pour 47.000 logements. Ces résultats devraient être sensiblement inférieurs en 2007. La diminution des PALULOS induit un report des demandes des collectivités territoriales qui sollicitent la prise en compte de leurs projets au titre des mesures dérogatoires de l'ANRU ;
- la vente de logements HLM à leurs occupants peut être un moyen de favoriser la construction de nouveaux logements sociaux en procurant des fonds propres aux organismes. Il est notable, en outre, que la France est, en ce domaine, une exception en Europe avec un nombre de ventes particulièrement bas.
Nombre de logements HLM vendus en France au niveau national de 1998 à 2006
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
Ventes à personnes physiques |
2 784 |
3 887 |
3 513 |
2 871 |
3 030 |
3 414 |
3 267 |
4774 |
4639 |
|
Dont personnes occupant le logement |
2753 |
2885 |
2949 |
Source : DGUHC - enquête annuelle menée auprès de chaque département
La vente des logements sociaux à leurs occupants
dans quelques pays
de l'Union Européenne
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Rythme annuel de vente |
% du parc locatif social |
|
|
FRANCE |
3 500 |
0,08 |
|
IRLANDE |
2 000 |
1,80 |
|
PAYS BAS |
12 000 |
0,50 |
|
ITALIE |
8 000 |
1,00 |
|
POLOGNE |
1 300 |
0,10 |
|
ROYAUME UNI |
70 000 |
1,10 |
Source: synthèse du rapport national ordinaire sur le développement en matière de politique du logement dans les pays européens novembre 2004
Votre rapporteur spécial approuve donc l'objectif du gouvernement de relancer le processus de ventes de logements HLM . Toutefois, cette question reste indissociable d'une réflexion sur le droit au maintien dans les lieux qu'il faudrait faire évoluer. Il conviendrait également de prévoir une progressivité dans le passage d'un rythme de 4.000 ventes annuelles à celui de 40.000 ventes qui a été retenu comme objectif et de territorialiser cet objectif en fonction des particularités locales.
Pour ce qui concerne l'ANAH , l'ambition affichée par le projet annuel de performances pour 2008 est d'avoir réalisé, fin 2008, 70,9 % des objectifs de production de logements à loyer maîtrisé (soit 141.800 logements) et 54,6 % des objectifs de remise sur le marché de logements vacants (soit 54.650 logements).
Les moyens budgétaires mis en oeuvre comprennent :
- la subvention de fonctionnement de l'Agence, maintenue à son niveau de la loi de finances pour 2007 (5,860 millions d'euros) ;
- des dépenses d'intervention, pour un montant en autorisations d'engagement de 500 millions d'euros contre 507,3 millions d'euros en 2007, complétées par le produit de la taxe sur les logements vacants estimé à 20 millions d'euros.
Le programme prévisionnel de l'ANAH pour 2008 est le suivant :
Programme prévisionnel de l'ANAH pour 2008
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Nombre de logements |
Subvention moyenne par logement (en euros) |
Coût total (en millions d'euros) |
|
|
Production de logements à loyers maîtrisés |
37 000 |
6 400 |
236,80 |
|
Remise sur le marché de logements vacants |
14 000 |
2 600 |
36,40 |
|
Lutte contre l'habitat indigne |
13 500 |
5 000 |
67,50 |
|
Traitement des copropriétés en difficulté |
21 000 |
1 700 |
35,70 |
|
Amélioration des logements appartenant à des propriétaires impécunieux |
33 000 |
2 400 |
79,20 |
|
Travaux d'adaptation des logements au handicap et au vieillissement |
14 500 |
3 300 |
47,85 |
|
Aide au développement durable |
7,40 |
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Subventions versées dans le cadre d'opérations programmées |
2,00 |
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Prestations d'ingénierie |
7,15 |
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Total |
520,00 |
||
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008
Il fait apparaître par rapport au programme 2007, une réévaluation à la baisse des objectifs en particulier dans le domaine de la remise sur le marché de logements vacants.
Objectifs de remise sur le marché de logements vacants
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Objectifs 2007 |
Objectifs 2008 |
Subvention moyenne 2007 (en euros) |
Subvention moyenne 2008 (en euros) |
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Remise sur le marché de logements vacants |
18.000 |
14.000 |
2.500 |
2.600 |
Source : projets annuels de performances « Ville et logement » ; annexes aux projets de lois de finances pour 2007 et 2008
Les résultats de l'ANAH, qui intervient sur le parc privé, sont en effet impactés par les tensions du marché de l'immobilier . Comme le souligne le projet annuel de performances, « les logements encore vacants sont bien souvent des produits extrêmement dégradés nécessitant un investissement très important pour pouvoir être décemment remis en location ».
En ce qui concerne le parc social privé, votre rapporteur spécial souhaite que toutes les mesures, y compris les plus innovantes, soient prises pour en assurer la mobilisation. De fait, ce parc social sera, en effet, un élément déterminant dans la réalisation des objectifs du droit au logement opposable, dont il convient de rappeler qu'il concernerait, selon les estimations les plus basses, 600.000 ménages dont 230.000 pour l'Ile-de-France.
A cet égard, on soulignera que le comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable , dans son premier rapport, remis le 15 octobre 2007, a formulé des propositions visant, en particulier, à soutenir les associations pratiquant la location/sous-location dans le cadre de conventions d'objectifs et à assurer la promotion du conventionnement social auprès des propriétaires.
Le solde des crédits de l'action est consacré à l'accueil des gens du voyage pour un montant de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement, sans modification par rapport à 2007.
L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les dispositifs visant à solvabiliser les ménages dans leur projet d'accession à la propriété.
La diminution des crédits demandés, qui passent de 7,7 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2007 à 6,450 millions d'euros pour 2008 en autorisations d'engagement, est liée aux conséquences de la fiscalisation du système du prêt à taux zéro.
L'action 3 « lutte contre l'habitat indigne » regroupe les moyens mis en oeuvre par l'Etat pour traiter ou démolir les logements insalubres, menaçant ruine ou exposés au risque plomb ainsi que les subventions accordées aux collectivités locales dans le cadre du dispositif de résorption de l'habitat insalubre (RHI).
Votre rapporteur spécial regrette que la diminution de 26 à 25 millions d'euros des autorisations d'engagement par rapport à 2007 pèse pour l'essentiel sur les crédits destinés aux actions dites de « MOUS insalubrité » dont l'utilité doit être soulignée.
Ces dispositifs de maîtrise d'ouvrage locale ont pour objet le traitement, par des équipes spécialisées, de l'insalubrité diffuse. Leurs missions sont le repérage des situations sociales et sanitaires d'habitat insalubre ; le descriptif de l'état des lieux en vue de la mise en oeuvre de travaux de sortie d'insalubrité ; l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (appui aux propriétaires, notamment aide à la constitution des dossiers de financements, définition et suivi des travaux...) et l'aide aux occupants (respect de leurs droits, recherche de solutions d'hébergement provisoire ou de relogement définitif) et leur accompagnement social.
L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les moyens dédiés à la production législative et réglementaire, aux frais de contentieux et à la réalisation d'études permettant d'améliorer les normes et les procédés de construction.
Ces crédits passent de 7,4 millions d'euros en 2007 à 8,2 millions d'euros pour 2008, du fait de la très forte réévaluation des crédits pour frais de contentieux qui sont multipliés par 7 (700.000 euros pour 2008).
L'action 5 « Soutien » regroupe d'une part les moyens liés aux emplois (équivalents temps plein travaillés ou ETPT) qui, tant en administration centrale qu'au niveau local, contribuent à la mise en oeuvre des politiques regroupées au sein de la mission « Ville et logement » ainsi que les masses salariales correspondantes et, d'autre part, les crédits d'études, de communication et autres crédits supports propres à la seule politique du logement.
La présentation des crédits fait apparaître les coûts supplémentaires induits par la mise en place des dispositifs d'évaluation, de contrôle et de gestion du droit au logement.
* 11 Avant les modifications introduites en seconde délibération à l'Assemblée nationale.
* 12 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
* 13 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.