B. UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO SATISFAISANTE
1. La réduction des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire
La sous-action « Plans d'urgence contre les épizooties » regroupe, pour 2008, les crédits dédiés à la gestion de la crise de l'influenza aviaire, qui s'élèvent à environ 4,5 millions d'euros en CP et en AE, soit 2,5 fois moins qu'en 2007.
Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation, responsable du programme 206, a indiqué que les mesures prévues pour lutter contre l'influenza aviaire, et surtout la mise en place d'un nouveau plan de prévention, ont été suffisamment efficaces à ce stade pour éviter d'entrer dans des niveaux de surveillance élevés engendrant des dépenses importantes.
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, sur les 12 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2007 pour lutter contre l'influenza aviaire, il semble qu'à ce stade de l'exécution, 8 millions d'euros ont pu faire l'objet d'un redéploiement vers d'autres mesures.
Rappel des crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2007
(en euros)
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Types de mesure |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Plans d'urgence contre les épizooties |
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Surveillance de l'influenza aviaire sur l'avifaune sauvage (analyses, enquêtes vétérinaires) |
316.000 |
316.000 |
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Enquêtes sérologiques-virologiques influenza aviaire dans les élevages |
410.590 |
410.590 |
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Alertes 100 suspicions |
60.000 |
60.000 |
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Protocole d'évaluation de la contamination et de la dissémination de l'influenza au sein des élevages |
550.000 |
550.000 |
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Mise en oeuvre d'un plan d'euthanasie des volailles dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire (marché pluriannuel notifié en 2005) |
258.480 |
258.480 |
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Formation de 1.000 vétérinaires sanitaires |
300.000 |
300.000 |
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Visites sanitaires dans les élevages de volailles |
9.221.895 |
7.221.895 |
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Vaccination des volailles et suivi post vaccination |
981.676 |
981.676 |
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Total |
12.834.941 |
10.834.941 |
Source : projet annuel de performances pour 2007 de la présente mission
Les crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2008
(en euros)
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Types de mesure |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Marché euthanasie des volailles |
1.130.892 |
1.130.892 |
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Visites obligatoires dans les élevages |
2.343.840 |
2.343.840 |
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Fonds de recherche* |
500.000 |
500.000 |
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Surveillance de la faune sauvage* |
720.000 |
720.000 |
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Total |
4.694.732 |
4.694.732 |
* Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
2. Un risque de sous-budgétisation des mesures de lutte contre les autres maladies animales ?
S'agissant de la lutte et de la gestion des autres maladies animales qui relèvent également de l'action n° 2 du programme 206, votre rapporteure spéciale s'est posé la question de la justesse de l'évaluation des crédits nécessaires pour 2008.
a) Les mesures de lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST)
Les mesures de lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) concernent deux maladies : l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et la tremblante ovine et caprine qui font l'objet de programmes de lutte harmonisés par la réglementation européenne. Dans le cadre de la lutte contre la tremblante, un programme communautaire de dépistage des EST sur les cervidés sera réalisé pour une durée initiale d'un an à partir de 2007.
Les crédits dédiés à la lutte contre les EST, pour 2008, s'élèvent à 32,8 millions d'euros en AE et près de 36,1 millions d'euros en CP, ces crédits étant essentiellement destinés au financement des tests de détection de l'ESB .
Or, votre rapporteure spéciale tient à rappeler que le décret d'avance du 1 er août 2006 avait prévu l'ouverture de 30 millions d'euros supplémentaires, pour 2006, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » afin de financer la mise en place de tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins de plus de 18 mois , décidée suite à la découverte, dans la semaine du 20 février 2006, de deux ovins présentant une forme d'encéphalopathie spongiforme subaigüe transmissible (ESST) difficilement différentiable de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).
Le projet annuel de performances pour 2008 ne mentionne qu'indirectement ces tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins et caprins de moins de 18 mois, sans donner de précisions quant à leur coût annuel. Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation, responsable du programme 206, a indiqué que l'hypothèse retenue, lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2008, était celle d'un coût global des tests de 13,4 millions d'euros .
Or, d'après les informations fournies à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'agriculture et de la pêche en 2007, le surcoût net du caractère systématique des tests en année pleine était estimé à 52 millions d'euros . Interrogé sur ce point cette année, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que cet écart s'expliquait par la décision prise, en 2007, de ne plus conduire des tests exhaustifs à l'abattoir pour les ovins mais de poursuivre les tests exhaustifs à l'équarrissage. Votre rapporteure spéciale s'interroge néanmoins sur une éventuelle sous-budgétisation de ce poste de dépenses.
b) Les mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO)
La gestion des maladies hors EST vise la surveillance et l'élimination des grandes maladies contagieuses. Ainsi que le souligne le projet annuel de performances pour 2008, des programmes de surveillance des maladies très contagieuses sont plus que jamais nécessaires pour prévenir leur apparition et leur propagation sur le territoire national. Deux maladies constituent d'ores et déjà des menaces particulièrement sérieuses pour la santé animale et l'économie de l'élevage français : la peste porcine classique et la fièvre catarrhale.
S'agissant plus particulièrement de la fièvre catarrhale, votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'évaluation des crédits nécessaires à la lutte contre cette maladie effectuée par le ministère de l'agriculture et de la pêche. En effet, le projet annuel de performances prévoit des crédits dédiés à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), dite maladie de la langue bleue, pour 2008, à hauteur d'environ 2 millions d'euros , soit un montant relativement stable par rapport à 2007 en dépit des taux de mortalité soutenus, et de l'évolution rapide de la maladie vers le sud et l'ouest de la France .
Or, votre rapporteure spéciale rappelle que le décret d'avance 23 ( * ) du 25 octobre 2007 a prévu une ouverture de 6,5 millions d'euros de crédits supplémentaires , pour 2007, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », ainsi que la levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros , pour financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de FCO.
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Les ouvertures de crédits, par le décret
d'avance du 25 octobre 2007
Le décret d'avance d'octobre 2007 proposait d'ouvrir 6,5 millions d'euros en AE et CP sur l'action 02, « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », afin de financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO). Cette ouverture de crédits par décret d'avance s'est accompagnait d'une levée de la mise en réserve à hauteur de 4,96 millions d'euros . Ce sont donc, au total, 11,46 millions d'euros qui ont été ouverts, sur le programme 206, au titre de la lutte contre la FCO. Le même décret d'avance proposait également l'ouverture de crédits, destinés à la lutte contre la FCO, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » , au titre des mesures d'ordre économique et non sanitaire, pour un montant de 9,5 millions d'euros . Cette ouverture de crédits devrait permettre de financer : - l'indemnisation des producteurs de bovins et d'ovins morts de la maladie pour un montant de 5,12 millions d'euros ; - le coût des visites des vétérinaires sanitaires , pour un montant de 2,04 millions d'euros ; - la surveillance sérologique de l'ensemble du territoire et de sortie des animaux du périmètre interdit, pour un montant de 4,30 millions d'euros. |
Si votre rapporteure spéciale ne conteste pas la difficile prévisibilité de l'évolution et de l'ampleur de la maladie, elle tient à rappeler que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 , elle avait déjà soulevé la question de la sous-budgétisation éventuelle des crédits dédiés à la lutte contre la FCO , notamment du fait de l'apparition de foyers de FCO dans le Nord de la France, à la fin du mois d'août 2006.
Elle réitère, à nouveau, cette observation pour 2008 : l'inscription de 2 millions d'euros, dans le projet de loi de finances pour 2008, au titre de la lutte contre la FCO, semble très insuffisante pour couvrir l'ensemble des dépenses induites par les mesures de lutte contre la FCO en 2008. Interrogé sur ce point, le directeur général de l'alimentation, responsable de programme, a admis que la dotation prévue en projet de loi de finances pour 2008 ne sera pas suffisante pour lutter efficacement contre la FCO en 2008 . Les crédits nécessaires à l'achat des vaccins ne pourront pas être redéployés en interne sur le programme 24 ( * ) .
3. Les enjeux liés au service public de l'équarrissage
a) Les dépenses publiques liées à l'élimination des farines animales et des coproduits animaux en 2008
L'action n° 5 « élimination des farines et coproduits animaux » du programme 206 est dotée, pour 2008 :
- de 28,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement, en très nette diminution par rapport à 2007 et surtout 2006, année pour laquelle les autorisations d'engagement s'étaient élevées à près de 406 millions d'euros , montant correspondant aux obligations issues de la signature d'un marché public sur trois ans relatif à l'élimination des farines et des coproduits animaux ;
- de 82,33 millions d'euros en crédits de paiement , soit une diminution de 13 millions d'euros par rapport à 2007. Cette réduction importante s'explique par la non-consommation de crédits inscrits en 2007 du fait du retard pris dans la passation des derniers marchés de déstockage, et de leur report sur l'exercice 2008.
Cette action recouvre deux types de dépenses :
- le financement de la collecte et de l'élimination des cadavres et sous-produits animaux , qui correspondent au champ du service public de l'équarrissage. La dépense publique estimée, pour 2008, s'élève à 44 millions d'euros ;
- le financement du stockage et de l'élimination de farines animales accumulées jusqu'en 2003 , qui s'élève pour 2008 à 28,5 millions d'euros en AE et 33,33 millions d'euros en CP.
b) Des interrogations persistantes s'agissant du financement du service public de l'équarrissage (SPE)
Depuis le 1 er janvier 2006, le service public de l'équarrissage (SPE) est réduit à la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux trouvés morts en exploitation agricole et ceux dont l'élimination relève de l'intérêt général et dont la liste est fixée par décret. Les déchets d'abattoirs et d'ateliers de découpe sont sortis du périmètre du SPE à compter du 1 er octobre 2005 et les colonnes vertébrales de bovins produites par les boucheries à compter du 1 er janvier 2006.
En outre, depuis le 15 juillet 2006, la gestion des animaux trouvés morts ne relève plus de réquisitions préfectorales mais d'un marché public triennal. L'entrée en vigueur de ce marché public correspond au transfert de gestion du SPE du CNASEA à l'Office national de l'élevage et des productions (ONIEP).
D'après le projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Sécurité sanitaire », le coût prévisionnel du service public de l'équarrissage, pour l'exercice 2008, est estimé à 151 millions d'euros . Selon les données fournies à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'agriculture et de la pêche, il serait financé, en 2008, par :
- une subvention de l'Etat fixée à 44 millions d'euros par le présent projet de loi de finances ;
- une contribution des filières par le biais de la taxe d'abattage dont le produit attendu est de 91,4 millions d'euros ;
- une participation des éleveurs de porcs et de volailles fixée à 12 millions d'euros.
Il manquerait donc près de 3,6 millions d'euros , pour assurer l'équilibre financier du service public de l'équarrissage. Le ministère de l'agriculture et de la pêche a indiqué à votre rapporteure spéciale que cet écart s'expliquerait par une réévaluation du coût du service public de l'équarrissage à 147 millions d'euros pour 2008 .
Compte tenu des aléas financiers que la gestion du SPE a connus ces dernières années, soulignés notamment par l'audition 25 ( * ) organisée par votre commission des finances le 26 septembre 2007, votre rapporteure spéciale ne peut que s'interroger sur le caractère réaliste de cette prévision .
Les travaux de votre commission des finances ont, en effet, dressé un bilan plus que mitigé de la réforme engagée en 2005 :
- le nouveau marché public de juillet 2006 a échoué à faire émerger une situation de concurrence entre les prestataires du SPE. En conséquence, l'Etat demeure impuissant à leur imposer une baisse des tarifs ;
- rien n'est prévu dans le projet de loi de finances pour 2008 afin de résorber le passif accumulé de 50 millions d'euros , qui dégrade la trésorerie de l'Office de l'élevage et le contrait à allonger ses délais de paiement ;
- avant que la réforme engagée en juillet 2007 par le ministère de l'agriculture ne produise ses effets, 16 millions d'euros manquent toujours pour équilibrer les comptes annuels du SPE 26 ( * ) ;
- alors que des contentieux pendants , portant potentiellement sur 1,7 milliard d'euros 27 ( * ) , constituent une « épée de Damoclès » pour le budget de l'Etat, aucune provision ne semble avoir été constituée pour faire face à une éventuelle condamnation.
Face à ce constat, votre rapporteure spéciale estime indispensable :
- d'apurer rapidement la « dette du SPE » et de réfléchir à un mode de financement simple qui permette une participation effective des éleveurs ;
- d'étudier de manière approfondie les différents modèles européens et internationaux de service public de l'équarrissage, et de s'en inspirer pour la définition du prochain marché public ;
- d'engager dès maintenant une réflexion sur les gains potentiels pouvant résulter d'une valorisation accrue des sous-produits issus de l'équarrissage .
* 23 Décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 24 Une procédure de passation de marché public est en cours au moment de l'examen de la présente mission.
* 25 Rapport d'information n° 472 (2006-2007) de M. Joël Bourdin et Mme Nicole Bricq sur le suivi du rapport d'information n° 432 (2005-2006) concernant l'enquête de la Cour des comptes relative au service public de l'équarrissage.
* 26 Contrôle général économique et financier, conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, inspection générale de l'environnement, rapport relatif à la poursuite de la réforme du service public de l'équarrissage.
* 27 D'après la présentation de la Cour des comptes lors de l'audition précitée du 26 septembre 2007.