Projet de loi de finances pour 2008 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial : pensions

B. LA JUSTIFICATION DES DÉPENSES

1. Action 1 : les régimes sociaux des transports terrestres

L'action « Régimes sociaux des transports terrestres » finance trois dispositifs :

• Le congé de fin d'activité (CFA)

Le CFA contribue à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers ; sa mise en oeuvre, qui concerne les conducteurs routiers de voyageurs et de marchandises de plus de 55 ans, ayant respectivement plus de 30 ans et 25 ans de conduite, est assortie d'une contrepartie d'embauche. L'Etat finance 80 % des allocations des conducteurs de plus de 57 ans et demi et des cotisations afférentes (cotisations de vieillesse volontaire et couverture de maladie universelle) ; les 20 % restants sont à la charge des partenaires sociaux. Entre 55 ans et 57 ans et demi, les allocations et cotisations sont prises en charge à 100 % par les partenaires sociaux. Ce dispositif devrait profiter à 4.770 personnes en 2008 (4.760 en 2007).

• Le complément de retraite des conducteurs routiers

L'Etat finance l'intégralité du complément de retraite versé par la CARCEPT aux conducteurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant d'annuités de cotisation pour bénéficier d'une pension complète du régime général. L'effectif concerné serait de 750 personnes en 2008 (730 en 2007).

• L'aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers

L'Etat a mis en place, à compter du 1 ^er janvier 2005, une aide en faveur des conjoints collaborateurs d'artisans bateliers afin de participer au rachat de trimestres de cotisations sociales.

Ce régime entre dans sa dernière année de mise en oeuvre. Il ne concernait plus que 166 personnes en 2006. La prévision pour 2008 prévoit de faire face à 112 dossiers. A partir de 2009, cette aide s'éteindra car l'ensemble des conjoints devra avoir opté pour un des trois statuts ouverts par l'article 12 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005.

2. Action 2 : les régimes de retraite des transports terrestres

L'action « Régimes de retraite des transports terrestres » a principalement pour objet de participer au financement des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP. Ces régimes spéciaux n'ont pas été concernés par la réforme des retraites de 2003, en revanche ils ont fait l'objet d'une réorganisation de structure importante.

Une caisse autonome pour la gestion du régime de retraite des agents de la RATP a été créée le 1 ^er janvier 2006 et la même réforme a été opérée en 2007 par la création d'une caisse autonome pour le régime de retraite des agents SNCF. Cette séparation permet notamment de ne plus imputer les provisions au titre des engagements de retraite aux bilans de ces deux entreprises comme il est prévu par les nouvelles normes comptables internationales IAS-IFRS.

L'adossement au régime général de la caisse de retraite des agents RATP devait être réalisé en 2007. Il a été reporté à 2008. Celui de la SNCF n'est pas encore envisagé .

a) La subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF

La subvention d'équilibre que l'Etat verse à la SNCF est justifiée par le fort déséquilibre démographique avec une prévision de 167.740 cotisants pour 296.800 pensionnés en 2008.

L'équilibre financier du régime est assuré par les cotisations sur les salaires, par des contributions publiques et par la solidarité inter-régimes (compensation et surcompensation). Jusqu'à la fin juin 2007, le taux de cotisation était de 28,44 % pour l'entreprise et de 7,85 % pour les agents ; à partir de juillet 2007, il était de 34,45 % pour l'entreprise et toujours de 7,85 % pour les agents.

Les tableaux suivants présentent les évolutions à moyen terme et à long terme du régime de retraite de la SNCF.

Les perspectives à moyen terme du régime de retraite de la SNCF

(en millions d'euros courants)
	2007	2008	2009	2010	2011
Nombre cotisants	163 190	160 740	158 330	155 960	153 620
Nombre retraités directs	187 600	186 800	186 400	186 500	186 700
Nombre réversions	112 300	110 000	107 700	105 200	102 700
Rapport démographique pondéré (réversion=0,5)	66,9%	66,5%	65,9%	65,2%	64,5%
Charges de pension (A)	4 990	5 080	5 206	5 330	5 452
Cotisations (B)	2 219	2 157	2 019	2 049	2 070
Subvention de l'État (A-B)	2 771	2 923	3 187	3 281	3 382

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le rapport entre l'effectif des cotisants et celui des pensionnés, dénommé « rapport démographique », est une donnée fondamentale des régimes de retraite, car elle permet d'évaluer leur degré de viabilité ou d'autonomie. Il est admis qu'en deçà d'un rapport démographique de 2 (c'est-à-dire avec moins de deux cotisants pour un retraité), un régime connaît des difficultés à assurer son propre équilibre. A moyen terme, ce rapport démographique connaîtra une lente dégradation qui, mécaniquement, augmentera la part de l'Etat dans le financement des retraites du personnel de la SNCF .

En revanche, à long terme, et à l'horizon 2050, le rapport démographique connaîtrait une évolution moins défavorable à l'équilibre du régime, avec une montée en puissance des ressources propres issues des cotisations, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous :

Les perspectives à long terme du régime de retraite de la SNCF

(en millions d'euros courants)
	2015	2020	2025	2030	2035	2040	2045	2050
Nombre de cotisants	146 889	139 690	139 690	139 690	139 690	139 690	139 690	139 690
Nombre de retraités directs	190 146	180 788	170 076	167 172	162 889	160 420	159 357	154 373
Nombre de réversions	94 550	82 884	74 389	69 401	66 395	64 029	61 156	56 563
Rapport démographique pondéré (réversion=0,5)	61,9%	62,9%	67,4%	69,2%	71,2%	72,6%	73,5%	76,5%
Pensions directes	3 887	3 741	3 532	3 431	3 276	3 140	3 074	2 972
Pensions de réversion	807	725	667	636	620	602	571	517
Frais gestion et divers	126	125	123	122	121	121	120	119
Total Charges	4 820	4 590	4 321	4 190	4 017	3 863	3 765	3 609
Cotisations salariales T1+T2	1 602	1 547	1 586	1 637	1 732	1 857	1 994	2 141
Subvention de l'État	3 218	3 043	2 735	2 552	2 285	2 006	1 771	1 468
Moyens d'équilibre	67%	66%	63%	61%	57%	52%	47%	41%
Ressources propres	33%	34%	37%	39%	43%	48%	53%	59%

Source : réponse au questionnaire budgétaire

En raison de l'adoption des nouvelles normes comptables internationales IAS-IFRS, une réforme du financement du régime de retraite de la SNCF devait intervenir afin d'éviter que l'entreprise ne supporte la charge de provisionnement de l'intégralité de ses engagements de retraite qui sont évalués à 111 milliards d'euros . Cette réforme devait par ailleurs maintenir les droits des pensionnés, conformément aux engagements pris par le gouvernement en 2003.

La réforme du financement du régime de retraite de la SNCF a été mise en oeuvre au travers de quatre décrets publiés en mai et juin 2007 :

• un décret de création de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF), organisme ayant la personnalité morale et relevant du code de la sécurité sociale (décret n° 2007-730 du 7 mai 2007) ;

• un décret modifiant le cahier des charges de la SNCF (décret n° 2007-1051 du 28 juin 2007) ;

• un décret modifiant l'assiette de la cotisation patronale d'assurance maladie pour la faire porter sur la seule masse salariale des actifs (décret n° 2007-1055 du 28 juin 2007) ;

• un décret relatif aux ressources de la caisse (décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007).

Les nouvelles règles de financement
du régime de retraite du personnel de la SNCF

- Le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 crée la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF), organisme ayant la personnalité morale et relevant du code de la sécurité sociale.

- Le décret n° 2007-1051 du 28 juin 2007 modifie le cahier des charges de la SNCF. La nouvelle caisse de prévoyance et de retraites se substituant à la SNCF en ce qui concerne la gestion des ressources du régime de retraite des agents et le versement des pensions, les dispositions du cahier des charges de la SNCF, qui fixaient les modalités de calcul et de versement à la SNCF de la contribution de l'Etat aux charges de retraites, ont été abrogées (abrogation de l'article 30 et modification des articles 28, 35 et 37).

La contribution de l'Etat permettant d'assurer l'équilibre et les charges du régime de retraites est désormais définie dans le décret ressources.

- Le décret n° 2007-1055 du 28 juin 2007 modifie l'assiette de la cotisation patronale d'assurance maladie pour la faire porter sur la seule masse salariale des actifs et non plus sur la masse des pensions.

- Le décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la caisse énumère les ressources des régimes de retraite et prévoyance. Il précise le taux et l'assiette des cotisations de retraite versées par la SNCF à la caisse. Ces cotisations sont décomposées en deux éléments :

- une cotisation T1 égale à la cotisation globale de droit commun, sous déduction de la cotisation salariale, maintenue égale à 7,85 %. Cette cotisation est évaluée à 22,49 % pour 2007, assise sur les salaires liquidables (88,3 % des salaires imposables au 30 juin 2007). Le décret prévoit son calcul chaque année ;

- une cotisation T2 complémentaire destinée à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial. Cette cotisation libératoire est fixée à 11,96 % pour 2007, 12,27 % pour 2008, 12,62 % pour 2009 et 12,73 % à partir de 2010.

Lors de la création de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF), aucun adossement du régime de retraite de la SNCF aux régimes de droit commun n'a été prévu. Aucune dépense afférente n'est donc budgétée au titre de l'exercice 2008.

L'augmentation de 5,48 % de la subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la SNCF pour 2008, de 2.771 millions d'euros en 2007 à 2.923 millions d'euros en 2008, s'explique par des perspectives de diminution du nombre moyen de pensionnés inférieure à celle de effectifs, une progression de la masse des pensions du fait de mesures salariales prévues par la SNCF ainsi que la baisse tendancielle de la compensation entre régimes.

b) La subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP

Le déséquilibre du régime de la RATP présente un rapport démographique moins dégradé qu'à la SNCF, en revanche son évolution sera moins favorable. En 2006, le ratio actifs/pensionnés était de 1,01 soit 43.873 actifs pour 43113 retraités dont les bénéficiaires d'une pension de réversion). Les rapports démographiques demeureront durablement inférieurs à 1, ce qui indique le degré de dépendance de ces régimes vis-à-vis des transferts et des subventionnements.

Le graphe suivant illustre l'évolution démographique du régime de la RATP :

Source : graphe construit à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Le contexte du régime a évolué avec la création de la caisse de retraite du personnel de la RATP , le 1 ^er janvier 2006. Elle doit être adossée, selon le principe de la neutralité financière, aux régimes de droit commun, leur transférant le financement de 11 milliards d'euros d'engagements.

L'adossement aurait eu pour effet de limiter le financement par le budget de l'Etat d'une part aux seules prestations spécifiques du régime - les prestations de retraite « de droit commun » étant alors payées par la CNAV, l'AGIRC et l'ARRCO à la caisse - et, d'autre part, au versement de la soulte due à la CNAV pour compenser l'écart entre les prestations et les cotisations des régimes CNAV et RATP. Mais, la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) a suspendu les négociations en fixant comme préalable à la reprise des discussions la réforme des régimes spéciaux. Contrairement à l'objectif annoncé dans le « bleu » pour 2007, l'adossement de la caisse de retraite de la RATP n'a donc pas été réalisé en 2007.

Cela explique, en partie, le dépassement des crédits figurant en loi de finance initiale par rapport à l'exécution du budget 2007.

Ainsi, le gouvernement a notifié le 15 octobre 2007 un projet de décret d'avance qui prévoit l'ouverture de 60 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Cette ouverture de crédits vient compléter la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la caisse de retraite du personnel de la RATP , dont le montant prévu par la loi de finances initiale pour 2007 s'élevait à 354 millions d'euros. Revue à la baisse par rapport à la dotation de 374,11 millions d'euros de l'exercice 2006, qui s'était déjà soldé par une insuffisance de 16 millions d'euros régularisée en fin d'année, cette prévision devait s'appuyer sur la conclusion de l'adossement de la caisse au régime général et sur une stabilisation du nombre de départs en retraite . Or, aucune de ces deux conditions ne s'est réalisée en 2007 .

De plus, le nombre de liquidations nouvelles de retraites a augmenté de 30 %, passant de 1.493 en 2006 à 1.895 en 2007. Le ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables a constaté une accélération des demandes de liquidation de retraite en raison de la perspective de réforme des régimes spéciaux alors que, traditionnellement, les agents de la RATP diffèrent leur départ au-delà de l'âge possible. L'incidence de ce comportement a été évaluée à 15 millions d'euros.

Cette ouverture de crédit par décret d'avance est partiellement compensée, dans le cadre de la même mission, par les annulations de 35 millions d'euros sur les crédits du programme n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » et de 10 millions d'euros sur les crédits du programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

Ces mouvements de crédits révèlent un certain déséquilibre dans la répartition des masses affectées à chacun des trois programmes de la mission, au profit du programme n° 198 qui concerne principalement les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP et qui représente 67 % des crédits de la mission . Ainsi, l'exécution du budget 2006 s'était déjà soldée par une réduction de 26,18 millions d'euros de la subvention d'équilibre à l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) et par 3 millions d'euros d'annulation de crédit pour le programme n° 195. Hormis le cas particulier rencontré en 2007 par la caisse de retraite du personnel de la RATP, ce décret d'avance traduit une difficulté récurrente d'évaluation initiale de la répartition des subventions par programme .

Or les crédits de paiement inscrits dans la loi de finances de 2008 , au titre de la subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP, qui couvre le financement des droits spécifiques ainsi que les transferts de compensation démographique sont de 390 millions d'euros. Ils sont donc en hausse de 10 % par rapport au montant fixé en loi de finances initiale pour 2007. Toutefois, l'analyse de l'exécution des crédits depuis 2006 ainsi que l'augmentation des départs à la retraite indique d'emblée que la prévision pour 2008, inférieure à l'exécution pour 2007, risque d'être insuffisante .

Evolution des crédits consommés depuis 2006 et prévision pour 2008

(en millions d'euros)

	LFI 2006	LFI 2007	PLF 2008
Crédits de paiement	374,11	354	390
Ouvertures de crédits	16	60	-
Total	390,11	414	-

Par ailleurs, les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont notamment prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC.

La réforme du financement et l'adossement sur les régimes de droit commun ont pour but d'améliorer l'assise financière du régime spécial du fait de la mutualisation avec des régimes de retraite à base démographique plus large et de prévoir des taux de cotisation salariale et patronale en phase avec les autres entreprises de droit privé du secteur.

La neutralité financière doit être assurée par une soulte dont le montant pourrait être compris entre 500 et 700 millions d'euros . Il est rappelé que les conditions de l'adossement et notamment le montant de la soulte due par l'Etat font l'objet de négociations avec la CNAV qui devrait aboutir en 2008.

Il ressort donc de l'analyse de la justification des crédits affectés à la caisse de retraite des personnels de la RATP :

• une sous-budgétisation de la subvention d'équilibre , de plus de 25 millions d'euros ;

• une absence de budgétisation de la soulte due par l'Etat dans la perspective de l'adossement , pour un montant estimé entre 500 et 700 millions d'euros.

C'est pourquoi, votre commission des finances vous propose un amendement tendant à affecter 25 millions d'euros issus du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » à l'action n° 2 du présent programme au profit de la subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP .