Projet de loi de finances pour 2008 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial : pensions

CHAPITRE III - LE COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS »

I. PRÉSENTATION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

A. UNE APPROCHE COMPTABLE DE LA CHARGE DES PENSIONS...

Le compte d'affectation spéciale « Pensions » représente 47,99 milliards d'euros de crédits de paiement , soit plus de 17 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2008, en progression de 2,8 % par rapport à 2007. Il retrace essentiellement le financement des pensions civiles et militaires de l'Etat.

Jusqu'alors disséminées dans le budget de l'Etat, le financement des pensions n'était pas identifié en raison du principe de non affectation des recettes. L'article 21 de la LOLF a ainsi prévu l'instauration d'un « Compte de pension » en 2006, équilibré en recettes et en dépenses. Les recettes prévues pour financer les opérations du compte d'affectation spéciale doivent être « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées », et complétées par des versements du budget général.

Les recettes afférentes aux pensions sont affectées au présent compte d'affectation spéciale (CAS) et ce dernier doit être équilibré en dépenses et en recettes.

Les principales dépenses du CAS « Pensions » portent sur le paiement :

- des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) ;

- des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat ;

- des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ainsi que des traitements versés au titre de la reconnaissance de la Nation.

Les recettes afférentes sont constituées principalement par :

- la contribution de l'Etat au titre des taux de cotisation employeur ;

- les cotisations salariales ;

- les contributions des autres employeurs que l'Etat.

Le principe de fonctionnement du CAS « Pensions »

Trois règles de fonctionnement du CAS résument les implications des articles 21-II de la LOLF et 51-II de la loi de finances pour 2006. C'est leur respect qui dirige les opérations de suivi du CAS :

- le respect à tout moment et en fin d'année de l'équilibre budgétaire du CAS en maintenant le montant des AE ouverts par la constatation des recettes, dans la limite fixée par la loi de finances initiale, supérieur au montant des dépenses ;

- la tenue de cet équilibre de trésorerie en dépenses et en recettes ;

- et enfin la bonne réalisation de l'exécution de l'année relativement à ce qui a été décidé en loi de finances initiales, pour les recettes comme pour les dépenses.

La mise en place du CAS « Pensions » a donc apporté une clarification comptable du financement des retraites des fonctionnaires de l'Etat . Même s'il ne s'agit ici que d'une individualisation comptable, et non juridique, la contrainte de financement , la LOLF n'ayant pas autorisé le recours à des crédits évaluatifs pour le CAS « Pensions », pèse sur les ministères employeurs et les gestionnaires de programmes. Le financement des pensions résulte, pour partie, de la fixation d'un taux de contribution employeur qui doit être établi avec la double préoccupation d'assurer l'équilibre du CAS « Pensions » , par un niveau de contribution suffisant, et de ne pas contraindre exagérément les budgets des programmes employeurs .

Un des enjeux principaux qui ressort de la création du nouveau CAS « Pensions » repose sur la responsabilisation des gestionnaires qui doivent désormais, au titre des programmes dont ils ont la charge, verser les « cotisations employeurs » se rapportant aux fonctionnaires qui en relèvent.

C'est pourquoi, il convient, lors de l'examen des dépenses du titre 2 relevant des programmes du budget général, de ne pas faire d'erreur d'interprétation à la lecture des éventuelles augmentations de frais afférents au personnel. Ceux-ci peuvent en effet résulter de l'augmentation de la cotisation employeur et non de l'augmentation du nombre d'emplois.

Votre commission des finances s'était interrogée sur les raisons du faible taux de contribution employeur (33 % en 2006) qui pesait sur les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires. Après une augmentation à 39,7 % en 2007, le projet de loi de finances pour 2008 fixe à compter du 1 ^er janvier 2008 un taux de contribution de 50 %. Il rejoint ainsi le taux de contribution au titre des personnels civils, fixé à 55,71 %. Celui des personnels militaires s'établit à 103,5 %.

Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2008 de 1,33 milliard d'euros pour s'établir à 47,99 milliards d'euros.

Le compte d'affectation spéciale « Pensions » est composé de 3 programmes, constituant autant de « sections », dont les moyens sont récapitulés par le tableau ci-dessous :

Décomposition des moyens du compte d'affectation spéciale « Pensions »

(en milliards d'euros)

	Crédits de paiement pour 2007	Crédits de paiement pour 2008	Part des crédits du compte d'affectation spéciale	Evolution des crédits 2008/2007
Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »	42,10	43,44	90,5 %	3,2 %
Programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »	1,71	1,75	3,6 %	2,3 %
Programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »	2,97	2,80	5,8 %	-5,7 %
Compte d'affectation spéciale « Pensions »	46,67	47,99	100 %	2,8 %

Le programme 741 comporte les neuf dixièmes des crédits dévolus au compte de pension.

Si la clarification des conditions de financement du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l'Etat (PCMR) constitue l'objet principal du CAS « Pensions », l'article 21 de la LOLF prévoit plus généralement que sont retracées de droit sur ce compte « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ».

Si le CAS « Pensions » pouvait être a priori constitué d'autant de programmes -ou de « sections »- qu'il devait lui être imputé de « régimes » de pensions différents, certains régimes, correspondant à des pensions peu nombreuses ou de faibles enjeux financiers, ont été regroupées, notamment au sein du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ».

Les pensions retracées par le CAS « Pensions »

Sont imputées au présent CAS les pensions réunissant trois conditions :

1. nature d' avantages (et non de versements en contrepartie d'un travail) à vocation viagère ou quasi viagère ;

2. l'« Etat » en est la personne morale redevable ;

3. le bénéficiaire doit être une personne physique , ce qui exclut les versements effectués par l'État en vue de financer les pensions à la charge d'autres personnes morales (cf. mission « Régimes sociaux et de retraite »).

Ainsi, les pensions ici retracées sont :

(au titre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »)

1. les pensions du régime des pensions civiles et militaires de retraite ;

2. les allocations temporaires d'invalidité (ATI) ;

(au titre du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »)

3. les opérations du fonds de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) ;

4. les opérations du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;

(au titre du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »)

5. la retraite du combattant ;

6. les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ;

7. les pensions servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (PMIVG) et les allocations rattachées ;

8. les opérations du régime des pensions d'Alsace-Lorraine ;

9. les allocations de reconnaissance des anciens supplétifs ;

10. les pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien ;

11. les pensions servies au titre du régime d'indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires ;

12. les pensions de l'ORTF.

En revanche, les versements qui ne constituent pas des engagements de l'Etat portant directement sur les pensions sont exclus du CAS « Pensions ». Il en va ainsi :

- des cotisations que l'Etat verse en tant qu'employeur à diverses caisses de retraite ou fonds au bénéfice de ses agents non titulaires (CNAVTS, IRCANTEC, ARRCO, AGIRC) ainsi qu'au régime additionnel institué sur les primes des fonctionnaires instauré par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dues à des personnes morales ;

- des subventions versées par l'Etat à des régimes de retraite ou des régimes sociaux versant des pensions, qui transitent par la mission « Régimes spéciaux et de retraite ».