Projet de loi de finances pour 2008 : Justice

D. LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LA LOPJ EN TERMES DE CRÉATIONS D'EMPLOIS N'ONT PAS ÉTÉ ATTEINTS

Les ETPT du programme s'établissent pour 2008 à 29.349 , en baisse de 952 ETPT par rapport au plafond fixé en loi de finances pour 2007 comme il a été indiqué précédemment.

La réalisation de la LOPJ concernant les créations d'emplois est décrite dans le tableau ci-dessous.

Les créations d'emploi au titre de la LOPJ

	Objectifs LOPJ (2003-2007)	2003	2004	2005	2006	2007	TOTAL (2003-2007)	Taux de réalisation
Magistrats	950	180	150	100	186	106	722	76 %
Fonctionnaires	3.500	520	559	255	14	65	1.143	32,6 %

Source : chancellerie

Au regard des objectifs fixés par la LOPJ, on constate donc un déficit en termes de création d'emplois avec un taux de réalisation de 76 % pour les magistrats et de seulement 32,6 % pour les fonctionnaires. Tout au long de l'exécution de la programmation, votre commission a déploré le retard accumulé progressivement.

Il convient, toutefois, de souligner l'extrême difficulté à mener une analyse solide des résultats obtenus en matière de création d'emplois au titre de la LOPJ. En effet, deux approches se sont « chevauchées » au cours des cinq dernières années.

La logique de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances conduisait à décompter les emplois nouveaux en autorisations de recrutement. Cette notion permettait de mesurer le nombre de personnes physiques pouvant être effectivement recrutées pour remplir le droit à recrutement en ETPT ouvert, quelle que soit la date de leur recrutement au cours de l'année.

Cette comptabilisation est davantage conforme au texte de la LOPJ que la logique issue de la LOLF, qui conduit à décompter les emplois ouverts au titre de la programmation en nombre d'emplois créés jusqu'en 2005, puis en nombre d'ETPT supplémentaires par rapport à la base d'ETPT retenue à partir du 1 ^er janvier 2006.

Votre rapporteur spécial a, pour sa part, choisi de présenter le bilan de la LOPJ en matière de création d'emplois en se fondant sur les autorisations de recrutement (logique de l'ordonnance de 1959), considérant que cette démarche était plus proche de l'esprit initial de la LOPJ.

Au terme de la programmation quinquennale et en tenant compte du plafond d'emploi demandé pour 2008, les emplois du programme sont répartis selon le tableau ci-après :

Répartition des ETPT par action

	ETPT magistrats	ETPT fonctionnaires	Total ETPT
Action 1 : Traitement et jugement des contentieux civils	3.762	8.578	12.340
Action 2 : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	3.471	6.483	9.954
Action 3 : Cassation	243	316	559
Action 4 : Conseil supérieur de la magistrature (CSM)	3	10	13
Action 5 : Enregistrement des décisions judiciaires	3	303	306
Action 6 : Soutien	419	4.492	4.911
Action 7 : Formation	9	672	681
Action 8 : Support à l'accès au droit et à la justice	8	577	585
Total ETPT	7.714	22.587	29.349

Source : chancellerie

Le présent projet de loi de finances prévoit une création nette de 400 emplois, correspondant à 101 ETPT .

Ces 400 emplois se décomposent en :

- 187 créations d'emploi de magistrat , afin de mettre en oeuvre les priorités fixées par la chancellerie : mise en place des pôles de l'instruction ^{15 ( * )} , réforme de la carte judiciaire, création d'un juge délégué aux victimes ;

- 187 créations d'emploi de greffiers ;

- 26 créations d'emploi de secrétaires administratifs. Ces créations seront complétées par la transformation de 149 emplois de catégorie C en secrétaires administratifs.

Le renforcement des effectifs des greffes est ainsi en cours, même si le ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires reste durablement « défavorable » aux greffiers , comme en atteste le tableau suivant.

Evolution des effectifs de magistrats et fonctionnaires depuis 1997

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Magistrats	6.117	6.187	6.327	6.539	6.846	7.144	7.294	7.434	7.525	7.889	7.950
Fonctionnaires*	17.460	17.686	17.819	17.966	18.172	18.665	19.125	19.757	19.841	20.197	20.410
Ratio	2,85	2,86	2,82	2,75	2,65	2,62	2,62	2,66	2,63	2,55	2,57

Source : chancellerie

* Le nombre de fonctionnaires retenu concerne uniquement les greffiers en chef, les greffiers, les agents de catégorie C chargés de fonctions administratives, à l'exclusion des agents de catégorie C-technique.

Le ratio actuel de 2,57 fonctionnaires de greffe par magistrat traduit une réelle faiblesse du soutien logistique susceptible d'être apporté aux magistrats , tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions.

Si les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats, en conformité avec la LOPJ pour la période 2003-2007, méritent d'être salués, cela n'ont de sens que s'ils s'accompagnent d'un effort encore plus important en faveur des greffiers (dans les SAR et dans les cours), afin de ramener le ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires à un niveau plus satisfaisant. Or, c'est précisément l'inverse qui s'est produit au cours des dernières années, comme en atteste les taux d'exécution respectifs de la LOPJ en matière de création d'emplois : 76 % pour les magistrats et 32,6 % pour les fonctionnaires.

Comme en 2006, votre rapporteur spécial insiste sur cette difficulté qui met en péril l'ensemble de l'équilibre de l'institution judiciaire .

Le rythme des départs à la retraite , qui s'accélérera à partir de 2008, ne peut, en effet, que contribuer à aggraver la situation, la pyramide des âges des personnels des juridictions judiciaires étant particulièrement défavorable. En 2008, ce sont ainsi 230 greffiers qui partiront à la retraite, alors qu'une promotion de 200 élèves seulement sortira de l'ENG.

Par ailleurs, alors que de nouvelles promotions vont sortir de l'ENM, la réforme de l'ENG, menée en 2003, va entraîner un décalage dans le temps des flux d'entrée , la durée de la scolarité de l'ENG étant passée de 12 à 18 mois.

La résorption du goulet d'étranglement est d'autant plus difficile qu'il faut six à neuf mois pour ouvrir un concours de magistrat ou de greffier. Le délai entre l'autorisation d'un concours de recrutement et ses premiers effets sur le terrain s'élève donc à au moins deux ans .

Votre rapporteur spécial souhaite une nouvelle fois souligner l'insuffisance des effectifs des greffiers et l ' hypothèque qu'elle fait peser sur le bon fonctionnement de l'ensemble du système judiciaire .

Le recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication , en 2008, devrait néanmoins améliorer sensiblement les conditions de travail des greffiers.

* ¹⁵ Ces pôles ont été créés par la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. Ils visent à permettre la mise en oeuvre du principe de la collégialité de la décision au sein des juridictions en matière pénale. Dès lors qu'il existe plusieurs juges d'instruction dans un tribunal, chaque information est confiée à une formation collégiale de trois juges d'instruction. Les décisions de mise en examen, d'octroi du statut de témoin assisté à une personne mise en examen, de placement sous contrôle judiciaire, de saisine du juge des libertés et de la détention, et de mise en liberté d'office ainsi que les avis de fin d'information, les ordonnances de règlement et de non lieu, doivent désormais être prises de manière collégiale. Les autres actes, c'est-à-dire ceux relevant des interrogatoires, des confrontations et de la délivrance des commissions rogatoires, peuvent être déléguées à l'un des juges d'instruction composant le collège.