G. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE RÉNOVÉE
Après deux exercices de « rodage » en mode LOLF, le programme « Administration pénitentiaire » est entré dans une phase de « création » et de « consolidation » au regard de la mesure de la performance.
Avec 12 indicateurs nouveaux sur 18 , le projet annuel de performances se caractérise par une profonde rénovation du cadre du pilotage du présent programme. L'objectif recherché vise à capitaliser sur l'expérience acquise depuis 2006 quant aux conditions de mesurabilité de la performance.
Votre rapporteur spécial ne peut bien évidemment que souscrire à cette ambition. Toutefois, il en regrette la contrepartie de court terme : plusieurs de ces indicateurs ne sont pas renseignés dans le présent projet annuel de performances .
Deux illustrations de la capitalisation en cours peuvent être retenues dans le projet annuel de performances pour 2008.
Dans le champ de la politique d'insertion et de préparation à la sortie, l'indicateur 3.1 « Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine », déjà présent dans les deux premiers projets annuels de performances en 2006 et en 2007, est devenu un outil de pilotage de la performance nationale, avec une cible croissant de façon ambitieuse d'une année sur l'autre (10 % en 2007, 12 % en 2008, contre 8,2 % en réalisation 2006). Il fait l'objet d'un suivi mensuel dans le cadre du tableau de bord national de performance de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP).
Cet indicateur est aussi le support de la mesure des performances respectives des directions interrégionales des services pénitentiaires , puisqu'il est décliné pour chacune d'entre elles dans le cadre des conférences d'objectifs tenues annuellement. Il fait, enfin, partie de la batterie des indicateurs servant de fondement à l'évaluation des directions interrégionales.
L'indicateur 2.4 « Taux de performance de la production immobilière » représente, quant à lui, une nouveauté du projet annuel de performances pour 2008. Il doit permettre de mettre sous observation l'évolution d'un des postes de dépense les plus dynamiques au sein du programme : la dépense d'investissement immobilier. Il vise principalement à permettre d'évaluer, à l'échelle nationale et par opérateur de construction (AMOTMJ et directions interrégionales), les performances respectives en terme de coût à la place et de délai de production.
Au-delà de ces deux exemples, d'autres évolutions sont à noter.
Ainsi, l'indicateur relatif au coût d'une journée de détention est supprimé car son interprétation était ambiguë 28 ( * ) . En effet, une baisse du coût peut signifier soit un gain de productivité, soit une baisse de la qualité.
Cet indicateur est remplacé , d'une part, par le suivi des nouvelles places créées pour mesurer la marge de manoeuvre dont dispose l'administration pénitentiaire par rapport au taux d'occupation (indicateurs 2.1, 2.2 et 2.3) et, d'autre part, par le taux de performance de la production immobilière qui mesure le coût de la place des constructions nouvelles et leur délai de construction (indicateur 2.4, précédemment analysé).
La mesure de l'objectif de maintien des liens familiaux est complétée par deux indicateurs mesurant le suivi des structures d'accueil nouvelles : les parloirs familiaux et les unités de visite familiale (indicateurs 4.1, 4.2 et 4.3).
Afin de permettre une vraie mesure de la performance des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), un indicateur du suivi des conventions partenariales (indicateur 6.3) est mis en place pour fixer un cadre plus formalisé des relations entre les SPIP et leurs partenaires sociaux.
L'indicateur (7.1) relatif à la prise en charge du condamné en milieu ouvert est modifié quant à l'obligation prise en compte. Celle de soins est remplacée par l'obligation d'indemniser les victimes.
Enfin, l'administration pénitentiaire entend suivre l'activité de son opérateur, l'ENAP, à travers la création d'un nouvel objectif de suivi de la qualité des formations dispensées à ses personnels (indicateur 8.1).
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »
- Les conditions de détention sont, en France, inacceptables en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d' un taux de surpopulation carcérale qui atteignait 121 % au 1 er août 2007 et qui peut même aller jusqu'à plus de 200 % dans certains établissements...
- Le programme « Administration pénitentiaire » comporte 2,383 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression de 6,4 % par rapport à 2007.
- Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 90,9 millions d'euros (soit + 6,4 %). Cet accroissement s'explique notamment par la création, en 2008, de 772 ETPT afin de répondre à l'ouverture de nouveaux établissements au cours de l'exercice.
- Le montant de la subvention à l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) s'élève, comme en 2007, à 22 millions d'euros, ces crédits ayant été ajustés à la baisse (- 17,8 %) en loi de finances pour 2007 grâce à un effort substantiel porté sur la réduction du fonds de roulement de l'école.
- Etant donnée la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposent (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés), il est particulièrement difficile de distinguer, parmi les créations de places, celles qui relèvent de la mise en oeuvre de la LOPJ depuis son adoption définitive et celles qui correspondent à des projets déjà en cours au moment de cette adoption.
- Toutefois, à supposer que le nombre de détenus reste au niveau actuel et que les prévisions en matière de création de places de détention soient respectées, le nombre de places ne pourra pas égaler à terme le nombre de personnes détenues .
- Après deux exercices de « rodage » en mode LOLF, le programme « Administration pénitentiaire » est entré dans une phase de « création » et de « consolidation » au regard de la mesure de la performance (12 indicateurs nouveaux sur 18) .
- Votre rapporteur spécial ne peut bien évidemment que souscrire à cette ambition. Toutefois, il en regrette la contrepartie de court terme : plusieurs de ces indicateurs ne sont pas renseignés dans le présent projet annuel de performances.
* 28 Les informations relatives au coût de la journée de détention sont toutefois conservées : elles figurent désormais dans la « justification au premier euro ».