C. UN HÉRITAGE ADMINISTRATIF À RATIONALISER
La Cour des comptes, dans son rapport précité relatif à l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration, insistait en 2004 sur la nécessité d'un pilotage fort des structures administratives , pour deux raisons au moins :
- la très grande complexité des problèmes rencontrés, leurs dimensions nationales et internationales, administratives et judiciaires, ainsi que le caractère à la fois massif et urgent des questions à résoudre ;
- le nombre d'administration concernés.
Le rapport montrait que, dans un domaine sensible, l'absence de pilotage -jusqu'à la création du présent ministère - n'avait pas été étrangère à l'incapacité à définir une politique claire de l'immigration. Elle avait également favorisé le cloisonnement des politiques ministérielles et l'autonomisation des divers établissements et institutions chargés des différents dossiers, sans que les moyens de leur cohérence soient toujours réunis.
Tel est l'héritage administratif sur lequel repose le chantier lié à la construction d'une administration de l'immigration. Il s'agit selon votre rapporteur spécial de décloisonner les administrations et les méthodes de travail.
1. Une administration centrale dont l'identité est à créer
En ce qui concerne l'administration centrale, les directions rattachées par le projet de loi de finances initiale pour 2008 au ministère de l'immigration sont tout d'abord géographiquement éclatées. Certaines, comme la sous-direction de la circulation des étrangers de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France ou la sous-direction des naturalisations de la direction des populations et des migrations, sont installées à Nantes, et devraient y rester. S'agissant des administrations parisiennes, celles-ci sont implantées sur des sites épars.
Un projet immobilier est indispensable pour l'administration centrale. Il a naturellement vocation à se faire conformément aux nouveaux principes de la politique immobilière de l'Etat , selon lequel tout achat immobilier doit être autofinancé à due concurrence par des ventes d'un produit égal ou supérieur, et selon lequel les locations immobilières ont vocation à être réalisées au meilleur coût, selon les indications données par les loyers domaniaux.
Surtout, l'organigramme de la nouvelle administration centrale nécessitera une réorganisation des services actuels, les agents traitant, par exemple, des questions d'asile ayant vocation à travailler ensemble au sein d'une nouvelle direction. La direction de la population et des migrations devrait également être profondément restructurée , pour que la nouvelle architecture administrative traduise les choix politiques du gouvernement.
C'est pour cette raison que la lettre de mission du Président de la République précitée invite à « agir rapidement et avec détermination pour structurer ce ministère, le doter de méthodes et d'outils de travail appropriés et faire en sorte que toutes les administrations qui vous sont rattachées travaillent ensemble dans la même direction ».
2. Un pilotage des opérateurs à conforter
Les crédits dédiés aux opérateurs représentent un tiers des moyens de la présente mission 6 ( * ) . Or deux des trois opérateurs principaux, office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) , et la Commission de recours des réfugiés (CRR), qui lui est encore budgétairement rattachée dans le projet de loi de finances pour 2008, agence nationale pour l'accueil des étrangers et les migrations (ANAEM) , agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) , n'ont pas signé de convention d'objectifs avec l'Etat. La naissance du nouveau ministère implique de redéfinir les objectifs de ces organismes, ou de les préciser, et d'en renforcer l'efficacité, notamment lorsqu'il s'agit de subventions au secteur associatif dans un domaine aussi déterminant que l'intégration.
Il reviendra aux gestionnaires de la tutelle sur ces organismes de faire prévaloir les conditions de la gestion publique introduites par la LOLF , qu'il s'agisse de comptabilité d'engagement, de comptabilité analytique, et de définition des fonds de roulement au niveau strictement nécessaire à l'exercice des missions .
S'agissant de la Commission de recours des réfugiés, dont le changement de dénomination en Cour nationale du droit d'asile a été décidé par le Parlement dans le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile adopté définitivement le 23 octobre 2007, la décision, éminemment souhaitable, de donner à l'horizon 2009 son autonomie budgétaire à une juridiction aujourd'hui rattachée à l'administration qu'elle est chargée de juger, et de rattacher ses crédits au programme « Conseil d'Etat et juridictions administratives » de la mission « Justice », doit concomitamment s'accompagner d'une profonde modernisation du fonctionnement des formations de jugement . Leur nombre doit sans doute être réduit ; la professionnalisation des présidents de formations constitue une nécessité, qui pourra s'accomplir si nécessaire de manière progressive.
Par ailleurs, la circulaire budgétaire du 31 juillet 2007 sur la préparation des budgets des opérateurs pour l'année 2008 indiquait que « les opérateurs de l'Etat doivent participer à l'effort de réduction des emplois que celui-ci s'impose. Ainsi, la préparation des budgets prévisionnels devra intégrer une règle de non renouvellement des effectifs identique à celle qui est appliquée, en 2008, à leur programme de rattachement ». Il appartient au Parlement de s'assurer du respect de cet objectif, afin que les effectifs apparaissent conformes au changement de périmètre et de compétences des opérateurs .
* 6 OFPRA et CRR : 43 millions d'euros ; ANAEM : 44,6 millions d'euros au titre des étrangers primo-arrivants ; ACSé : 106,92 millions d'euros.