B. UN CHANTIER ESSENTIEL AUQUEL LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DOIT PRENDRE TOUTE SA PART
1. Quels principes doivent présider à la réforme ?
Deux observations principales conduisent à penser que le budget européen n'a de « budget » que le nom. Sa structure, reposant sur une part toujours plus importante des contributions nationales au détriment des ressources propres, rend illusoire toute idée de budget autonome et indépendant des Etats membres.
En second lieu, les trois fonctions traditionnellement assignées au budget que sont la stabilisation conjoncturelle, l' affectation de ressources et la redistribution , sont inexistantes s'agissant du budget européen. La fonction de stabilisation est en effet davantage assurée par le pacte de stabilité et de croissance que par des mécanismes budgétaires, la fonction d'affectation demeure tributaire d'avancées sur la Politique européenne de sécurité et de défense, et celle de redistribution est essentiellement tournée vers le secteur agricole.
Partant, votre rapporteur spécial considère que le réexamen global doit prendre en compte les principes contenus dans les développements qui suivent.
a) La démocratie budgétaire doit être réaffirmée
Un budget dont les recettes et les dépenses sont déterminées par des autorités différentes n'est pas démocratique . Ce partage des rôles entre les Etats membres et le Parlement européen cumule en effet les inconvénients :
1) d'être incompréhensible pour les citoyens, à tous le moins quand ceux-ci ont connaissance de son existence, que le caractère « indolore » du prélèvement sur recettes tend à faire passer inaperçue ;
2) d'accréditer selon laquelle les Communautés européennes, dont la légitimité démocratique est déjà largement contestée dans l'opinion, bénéficieraient d'un « droit de tirage » sur la richesse nationale ;
3) d'entretenir la prédominance des intérêts nationaux sur la solidarité communautaire et les raisonnements en termes de « taux de retour ».
Par ailleurs, un budget sous plafond est pour votre rapporteur spécial un non-sens économique et politique, dans la mesure où ce ne sont pas les politiques publiques qui doivent être calibrées sur les moyens, mais les moyens qui doivent accompagner des politiques préalablement définies et acceptées.
b) Pour un impôt européen
Votre rapporteur spécial considère également que l'établissement d'un impôt européen est une perspective à étudier. Il constituerait un facteur de relégitimation de la démocratie budgétaire et atténuerait la perception du budget européen en tant que vaste instrument de redistribution.
Un tel impôt ne serait toutefois accepté qu'en étant affecté au financement d'une compétence spécifique de l'Union, que les Etats membres auraient préalablement transférée à celle-ci, de façon à ce qu'un éventuel impôt européen ne vienne pas in fine alourdir les prélèvements obligatoires et constitue un dispositif lisible pour les citoyens de l'Union.
L'impôt européen constituerait également une ressource :
1) plus incitative pour les agents économiques : une fiscalité écologique européenne (taxe kérosène), une ressource fondée sur les bénéfices ou des droits d'accise sur le tabac et l'alcool auraient respectivement pour avantage d'internaliser les coûts socio-économiques générés par la pollution, de supprimer les conséquences dommageables de la concurrence fiscale et d'affecter une ressource aux politiques de protection des consommateurs et de santé publique ;
2) plus autonome à l'égard des Etats membres, mettant fin aux raisonnements fondés sur le « taux de retour » et créant un lien plus direct entre les citoyens et les politiques de l'Union.