Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2 - Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2007

Commentaire : le présent article a pour objet de rehausser les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu 2007 en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabacs afin de neutraliser l'effet de l'inflation.

Le présent article se borne à une simple actualisation du barème de l'impôt sur le revenu.

I. UNE ACTUALISATION DES SEUILS ET LIMITES DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU...

Comme il est de tradition en loi de finances initiale, les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu sont actualisés en fonction de l'inflation prévisionnelle pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus .

Le présent article prévoit que l'indexation du barème soit effectuée par sur la base de l' évolution des prix hors tabacs, établie à 1,3 % en 2007 par rapport à 2006.

Indexation des limites des tranches du barème ( 1. du I de l'article 197 du CGI)
Tranches actuelles de revenus LFI 2007	Tranches proposées de revenus PLF 2008	Taux (inchangés)
Jusqu'à 5.614 euros	Jusqu'à 5.687 euros	0 %
De 5.615 euros à 11.198 euros	De 5.688 euros à 11.344 euros	5,5 %
De 11.199 euros à 24.872 euros	De 11.345 euros à 25.195 euros	14 %
De 24.873 euros à 66.679 euros	De 25.196 euros à 67.546 euros	30 %
Plus de 66.679 euros	Plus de 67.546 euros	40 %

Certains plafonds ou limites font également l'objet d'une indexation directe par le présent article :

Indexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu (en euros)
Objet de la limite ou du seuil	Pour les revenus de 2006	Pour les revenus de 2007
Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial (2. du I de l'article 197 du CGI)	2.198	2.227
Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (2. du I de l'article 197 du CGI)	3.803	3.852
Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (2. du I de l'article 197 du CGI)	844	855
Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement. (2. du I de l'article 197 du CGI)	622	630
Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)	414	419
	Seuil pour les revenus de 2006 LFI 2007	Seuil pour les revenus de 2007 PLF 2008
Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)	5.495	5.568

D'autres plafonds ou limites évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; ces plafonds et limites se trouvent ainsi également indexés sur l'inflation, ce qui en neutralise l'effet auprès des contribuables. Le tableau suivant dresse l'inventaire de ces modifications :

Relèvement des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu
Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global	Référence au code général des impôts	Revenus 2006	Revenus 2007
Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :	Article 83-3
- minimum :		396 euros	401 euros
- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an :		869 euros	880 euros
- maximum :		13.328 euros	13.501 euros
Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :	5a de l'article 158
- minimum :		352 euros	357 euros
- maximum :		3.446 euros	3.491 euros
Revenu au-delà duquel ne s'appliquent plus :	2ème alinéa du 4 bis et 5a de l'article 158
- l'abattement de 20 % sur les traitements, salaires et pensions :		Sans objet	Sans objet
- l'abattement de 20 % sur les rémunérations des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de l'entreprise qui les emploie et sur les bénéfices des entreprises qui adhèrent à un CGA ou à une AGA :
Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :	Article 157 bis	2.172 euros ^1	2.202 euros
- si le revenu net global ne dépasse pas :		13.370 euros ^1	13.550 euros ^1
ou :		1.086 euros ^1	1.101 euros ^1
- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder :		21.570 euros ^1	21.860 euros ^1
Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement) :	1 ter de l'article 200	479 euros ^1	488 euros ^2
^1 Outre l'indexation automatique sur l'inflation, une hausse de 25 % de l'abattement et des limites de revenus est ici intervenue en LFI 2006 afin de neutraliser la suppression de l'abattement de 20 %, désormais intégré au barème. ^2 En vertu de l'article 127 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le plafond de la réduction d'impôt accordé au titre des dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté a été fortement rehaussé (de même que son taux, porté de 66 % à 75 %) sans que soit remis en cause le principe de son l'indexation. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Le coût de la présente actualisation du barème de l'impôt sur le revenu ressort à 914 millions d'euros (1,2 milliard d'euros pour l'actualisation du barème pour 2006).

Le montant net des recettes de l'impôt sur le revenu en 2008 s'établirait à 53,8 milliards d'euros , après prise en compte des montants de restitutions d'impôt sur le revenu (- 3,6 milliards d'euros) de la prime pour l'emploi (- 3,1 milliards d'euros), soit une progression de 5,8 % par rapport au montant révisé pour 2007 (50,9 milliards d'euros), en retrait de - 5,4 % par rapport à 2006 ^{2 ( * )} .

Cette progression s'appuie sur des hypothèses de croissance des revenus imposables à l'impôt sur le revenu (IR), qui restent dynamiques :

- les effectifs salariés totaux croîtraient de 1,2 % ;

- les salaires bruts progresseraient de 4,1 % ;

- et les pensions et retraites augmenteraient de 5,7 %.

En revanche, l'évaluation pour 2008 des recettes de l'IR comprendrait l'impact des mesures de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dont le coût annoncé, 460 millions d'euros, résulterait principalement de l'exonération des heures supplémentaires et complémentaires.

Ainsi, l'IR, stricto sensu , continue à ne représenter qu'une part relativement faible de l'ensemble des prélèvements obligatoires, derrière les prévisions de recettes nettes pour 2008 de la TVA (135 milliards d'euros), de l'IS (53,9 milliards d'euros), ainsi que de la CSG (83,44 milliards d'euros), dont votre rapporteur général rappelle toutefois qu'elle ne constitue selon lui que le premier étage, proportionnel, d'un impôt général sur le revenu.

II. ...QUI S'INSCRIT DANS LA CONTINUITÉ DE LA RÉFORME DU BARÈME DE 2006

Dans la mesure où le barème de l'IR 2007 ne fait l'objet que d'une simple indexation sur l'inflation, les contribuables ne connaîtront pas d'évolution notable dans le montant de leur imposition entre 2006 et 2007. Le tableau ci-dessous rappelle les effets de la réforme de l'IR pour 2006, pour différentes configurations du foyer fiscal.

Exemples significatifs de variation de l'impôt payé dans le barème 2005
et le barème proposé pour 2006

(en euros)

Configuration du foyer fiscal	Revenu déclaré du foyer fiscal (bénéficiant de l'abattement de 10 % et, en 2005, de celui de 20 %)	Imposition (avant imputation des crédits et réductions d'impôt)		Différence
Exemples de « classes moyennes » touchées de façon sensible par la réforme		IR 2005	IR 2006	en valeur	en pourcentage
célibataire sans enfant	18.000	1.111	1.007	-104	-9,4 %
couple sans enfant	36.000	2.222	2.015	-207	-9,3 %
couple avec deux enfants	54.000	3.333	3.022	-311	-9,3 %
Revenus des « classes moyennes » tirant le parti maximal de la réforme
célibataire sans enfant	27.000	2.731	2.141	-590	-21,6 %
couple sans enfant	55.000	5.666	4.409	-1.257	-22,2 %
couple avec deux enfants	77.000	7.380	5.920	-1.460	-19,8 %
Exemples de revenus plus élevés tirant un bénéfice encore sensible de la réforme
célibataire sans enfant	35.000	4.402	4.210	-192	-4,4 %
couple sans enfant	69.000	8.535	8.150	-385	-4,5 %
couple avec deux enfants	93.000	10.676	10.234	-442	-4,1 %
Seuil de revenus où le bénéfice de la réforme atteint un premier plancher
célibataire sans enfant	56.000	10.058	9.880	-178	-1,8 %
couple sans enfant	111.000	19.838	19.490	-348	-1,8 %
couple avec deux enfants	111.000	15.520	15.094	-426	-2,7 %
Revenus bénéficiant du deuxième « pic » de réduction d'impôt
célibataire sans enfant	74.000	15.781	14.740	-1.041	-6,6 %
couple sans enfant	148.000	31.563	29.480	-2.083	-6,6 %
couple avec deux enfants	148.000	27.245	25.084	-2.161	-7,9 %
Seuil de revenus où le bénéfice de la réforme atteint un deuxième plancher
célibataire sans enfant	131.000	35.520	35.252	-268	-0,75 %
couple sans enfant	262.000	71.040	70.504	-536	-0,75 %
couple avec deux enfants	262.000	66.722	66.108	-614	-0,92 %
Exemples de revenus tirant un bénéfice substantiel de la baisse du taux marginal (48,09 % à 40 %)
célibataire sans enfant	200.000	68.491	62.760	-5.731	-8,4 %
couple sans enfant	400.000	136.982	125.520	-11.462	-8,4 %
couple avec deux enfants	400.000	132.664	121.124	-11.540	-8,7 %
Autres exemples de revenus tirant un bénéfice substantiel de la baisse du taux marginal (48,09 % à 40 %)
célibataire sans enfant	500.000	212.761	182.760	-30.001	-14,1 %
couple sans enfant	1.000.000	425.522	365.520	-60.002	-14,1 %
couple avec deux enfants	1.000.000	421.204	361.124	-60.080	-14,3 %

Source : commission des finances

L'essentiel de la réforme du barème, adoptée en loi de finances pour 2006, a donc produit ses effets en 2007 au titre de l'imposition des revenus pour 2006. La révision des estimations de recettes pour 2007 indique que la baisse de l'IR, imputable à la réforme du barème, s'élève à 3,9 milliards d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'objectif politique de baisse de l'IR est donc atteint et, plus globalement, la réduction de 7 à 5 tranches (situées entre 0 % et 40 % au lieu de 48), ainsi que l'intégration de l'abattement de 20 % au nouveau barème, ont contribué à rendre plus lisible et attractive la fiscalité française sur le revenu. Les gains pour la plupart des contribuables, à revenu égal, ont été de l'ordre de 6 % en moyenne de 2006 à 2007.

A. UNE BAISSE INÉGALEMENT RÉPARTIE

Toutefois, les réductions d'impôts n'ont pas été également réparties. Comme votre commission des finances l'avait annoncé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, certains « effets pervers » n'ont pas manqué de se faire jour.

L'annonce d'une baisse généralisée d'imposition n'a pas été perçue par les catégories de foyers fiscaux, d'une part, peu atteints par la réforme et, d'autre part, qui auraient bénéficié d'une hausse de revenus. Par l'effet conjugué des passages à la tranche supérieure et de la progressivité de l'impôt, ces contribuables ont donc subi une hausse mécanique et « normale » du taux de leur imposition, supérieure à celle de leurs revenus.

D'autre part, le souhait du gouvernement de faire bénéficier au plus vite les contribuables des effets de la réforme du barème, par la réduction de 8 % du montant des acomptes provisionnels et des prélèvements mensuels dans la limite de 300 euros, a provoqué un ressaut du dernier acompte ou des derniers prélèvements pour les cas où la réduction excédait le gain résultant de la réforme du barème.

Un tel phénomène ne se reproduirait donc pas en 2008, et le gouvernement entend pérenniser la réforme mise en place pour les revenus 2006 sans en modifier le principe.

B. UN IMPÔT CONCENTRÉ ET COMPLEXE

L'IR ne présente pas les critères habituels d'un « bon impôt », c'est-à-dire, une assiette large et des taux bas.

Votre rapporteur général rappelle d'abord que, sur un nombre total d'environ 35 millions de foyers fiscaux, 48 % ne sont pas imposables au titre de l'IR ; il relève ensuite que cet impôt est particulièrement concentré : 10 % des foyers les plus aisés paient 72 % de l'impôt sur le revenu pour 36 % des revenus déclarés.

Mais il tient enfin et surtout à souligner la complexification croissante en raison de la multiplication des dispositifs dérogatoires, cette « mauvaise herbe fiscale », qui affecte la lisibilité et donc l'acceptabilité de notre système fiscal.

Pour essayer d'en maîtriser les effets néfastes, une première piste avait été envisagée. Ainsi, en application de l'article 15 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, le gouvernement a remis au Parlement un rapport présentant les modalités de mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques. La complexité et le faible rendement des quatre options étudiées ont motivé l'avis défavorable du gouvernement sur ce type d'imposition, considérant que le socle d'imposition minimale était déjà constitué par la CSG. Votre rapporteur général approuve pleinement cette position.

Dans ces conditions, il estime urgent de s'atteler à la question des niches fiscales. Il va proposer, en deuxième partie du projet de loi de finances, de distinguer les niches horizontales , qui font en quelque sorte partie intégrante du mode de calcul de l'impôt tel l'octroi de parts supplémentaires de quotient familial, et dont la validité peut être à durée indéfinie, des niches sectorielles qui, par principe, ne doivent pas être pérennes. Ainsi distinguerait-on « les niches à durée indéterminée » des « niches à durée déterminée » qui, parce que leur validité serait limitée à trois ou quatre ans, doivent être évaluées périodiquement. Ainsi pourrait-on non seulement réguler le flux de nouvelles niches fiscales, mais encore s'attaquer au stock existant.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ² Evaluation des voies et moyens, tome I « Les évaluations de recettes » annexé au projet de loi de finances pour 2008.