MISSION « CULTURE » ET COMPTE SPÉCIAL « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE » - M. Yann Gaillard, rapporteur spécial
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I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006 |
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A. UN TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS GLOBALEMENT SATISFAISANT |
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1. 96,76 % des crédits disponibles ont été consommés en 2006 |
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2. Des reports de crédits limités, des reports de fonds de concours conséquents |
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3. La nécessaire clarification de la gestion du CMN : proposition d'amendement à la loi de règlement |
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B. L'UTILISATION DES CRÉDITS MIS EN RÉSERVE ET LE CARACTÈRE SOUTENABLE DE LA MISSION |
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1. La mise en réserve de 96,36 millions d'euros en crédits de paiement |
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2. L'absence de gel résiduel |
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3. Le financement de la mission « Culture » est-il soutenable à moyen terme ? |
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4. L'exercice bien compris de la fongibilité |
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C. LA PERFORMANCE DE LA MISSION « CULTURE » |
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1. Les prémisses de la mesure de la performance |
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2. La responsabilisation des gestionnaires de crédits déconcentrés |
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3. Le secrétaire général du ministère : un renfort pour les responsables de programmes ? |
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II. LES POINTS SAILLANTS DE LA GESTION 2006 PAR PROGRAMME |
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A. LE PROGRAMME « PATRIMOINES » : LES CRISES DE GESTION DE L'INRAP ET DES MONUMENTS HISTORIQUES SE POURSUIVENT |
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1. La justification au premier euro pour les crédits alloués aux monuments historiques doit être améliorée |
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2. La situation de l'INRAP est toujours inquiétante |
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B. LE PROGRAMME « CRÉATION », DES RÉSULTATS NUANCÉS |
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1. Le traitement de la performance est assez satisfaisant |
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2. Des pistes d'amélioration définies par un audit de modernisation |
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C. LE PROGRAMME « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE » SOUFFRE DE SON HÉTÉROGÉNÉITÉ |
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1. Des actions extrêmement diverses |
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2. Le cas particulier des fonctions soutien |
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III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE » |
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Dès l'examen du projet de loi de règlement pour 2004, le ministère de la culture et de la communication avait accepté, à l'initiative de votre commission des finances, de se prêter à un exercice novateur . En anticipant l'application de la loi organique n° 2001-262 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un débat sur l'exécution du budget pour 2004 du ministère de la culture avait eu lieu, le 5 octobre 2005, en séance publique.
En 2006, le ministère a répondu favorablement à la proposition de votre commission des finances et a participé aux nouvelles auditions sur le projet de loi de règlement pour 2005, en commission élargie , réunie le mardi 20 juin 2006.
Cette année encore, le ministère se prête à nouveau à l'exercice d'un examen approfondi de la loi de règlement. Un débat en séance publique lui permettra de rendre compte de sa gestion , le 23 juillet 2007.
Qu'il soit permis à votre rapporteur spécial de souligner la volonté du ministre d'associer pleinement, et avec la plus grande sincérité, le Parlement, à la politique culturelle qu'il mène.
Votre rapporteur spécial examinera tout d'abord les caractéristiques de l'exécution budgétaire en 2006 de la mission « Culture », avant de mettre en lumière quelques points saillants de chacun des programmes. Il évoquera ensuite la gestion du compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006
Votre rapporteur spécial constate que les informations, relatives à l'ensemble de la mission « Culture », contenues dans le rapport annuel de performances semblent moins complètes que ne l'étaient les documents transmis en annexe de la loi de règlement avant la mise en oeuvre de la réforme budgétaire. Les données synthétiques relatives à l'ensemble de la mission sont plus résumées que jamais et ne permettent pas de distinguer les différents mouvements de crédits attribuables aux décrets de transfert, de virement, ou d'annulation de crédits, ou encore aux mouvements de fongibilité asymétrique.
C'est donc grâce aux informations complémentaires qu'il a demandées dans le cadre d'un questionnaire particulier et à son travail de synthèse que votre rapporteur spécial a pu retracer la gestion 2006.
A. UN TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS GLOBALEMENT SATISFAISANT
1. 96,76 % des crédits disponibles ont été consommés en 2006
Les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2006 s'élevaient à 2.799,68 millions d'euros . Après rattachement des fonds de concours, soit 117,88 millions d'euros , des reports de crédits des années précédentes, soit 24,26 millions d'euros , et après la prise en compte des transferts, des virements et des annulations de crédits, le total net des crédits disponibles atteignait 2.720,92 millions d'euros .
Le tableau suivant présente l'exécution des crédits pour 2006 par titre et par action.
Les dépenses nettes pour 2006 se sont établies à 2.632,88 millions d'euros , soit un taux d'exécution de 96,76% .
Ce taux d'exécution cache toutefois des disparités. Les crédits alloués au programme 131 « Création » ont été consommés à hauteur de 99,92 %, ceux destinés au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » ont été exécutés à hauteur de 99,6 %, enfin ceux du programme 175 « Patrimoines » n'ont été consommés qu'à hauteur de 92,41 %.
Pour le programme « Patrimoines », le taux de consommation plus faible des crédits disponibles est lié à l'importance des reports des crédits de paiement non consommés en 2006.
Par ailleurs, la loi de finances initiale pour 2006 prévoyait un plafond d'emplois de 13.350 équivalents temps pleins travaillés (ETPT) pour la mission culture. Le montant des ETPT constatés en exécution est de 13.118 , soit un taux d'exécution de 98,3 %.
2. Des reports de crédits limités, des reports de fonds de concours conséquents
Notons que, pour la mission « Culture », le niveau des reports de crédits sur l'année 2007 est de 2,82 millions d'euros , soit une diminution drastique par rapport au montant des reports de crédits en 2005 puis en 2006 52 ( * ) . Le montant des crédits reportés en 2007 s'élève à 0,11 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2006.
Le ministère de la culture et de la communication confirme ainsi l'effort qu'il a engagé pour réduire le montant des crédits reportés chaque année, et respecte donc parfaitement, dès à présent, les prescriptions de la LOLF qui prévoient que les reports de crédits ne doivent pas être supérieurs à 3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Le montant des fonds de concours et attribution de produits rattachés tardivement à la mission « Culture » est beaucoup plus conséquent, soit 84,9 millions d'euros . Il s'agit de fonds de concours et attribution de produits « tardifs », c'est-à-dire ceux dont la date d'arrêté est postérieure au 15 octobre 2006. Les services du ministère de la culture ont précisé à votre rapporteur spécial, qu'en application de la circulaire budgétaire du 22 janvier 2007 53 ( * ) , les reports de ces fonds de concours ont été « accordés de droit ».
Pour le programme « Patrimoines », le montant des fonds rattachés tardivement atteint 84,03 millions d'euros dont 70 millions d'euros de fonds de concours en provenance du Centre des monuments nationaux . Ces fonds de concours sont rattachés pour l'essentiel à l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique » du programme 175 et au budget opérationnel de programme (BOP) de la direction de l'architecture, du patrimoine et de l'archéologie (DAPA).
3. La nécessaire clarification de la gestion du CMN : proposition d'amendement à la loi de règlement
Rappelons que la loi de finances pour 2007 54 ( * ) affecte au Centre des monuments nationaux , à compter du 1 er janvier 2007, et pour la gestion 2006 de façon rétroactive, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'Etat par le III de l'article 95 de la loi de finances rectificatives pour 2004, c'est-à-dire les droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers, dans la limite annuelle de 70 millions d'euros .
Il a été précisé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, qu'en 2006 et 2007, à titre transitoire, les crédits non utilisés par le CMN seraient reversés par fonds de concours au BOP de la DAPA et affectés au financement de travaux sur les monuments historiques appartenant à l'Etat. Le partage devait faire l'objet d'une convention annuelle entre le CMN et le ministère de la culture et de la communication, avec une montée en charge progressive, étalée sur les trois ou quatre prochaines années.
Il apparaît qu'en 2006, l'intégralité de la recette fiscale sera rattachée au BOP de la DAPA et, qu'en 2007 seuls 10 millions d'euros seraient affectés au CMN en 2007 , selon les informations données par les services du ministère de la culture. Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à l'utilisation de ces crédits, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2007.
Dans cette perspective, il vous propose d'adopter un amendement portant article additionnel après l'article 9 du présent projet de loi, prévoyant que le gouvernement transmet au Parlement, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2008 un rapport sur l'utilisation de la recette fiscale affectée au CMN . Votre rapporteur spécial souhaite être éclairé sur l'utilisation de ces crédits avant l'examen du projet de loi de finances pour 2008, afin de savoir si l'affectation d'une recette fiscale au CMN doit être pérenne .
Il convient que ce rapport présente également le partage des compétences entre le CMN et les autres acteurs de la maîtrise d'ouvrage déléguée du ministère de la culture que sont le service national des travaux (SNT), l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et les conservations régionales des monuments historiques (CRMH) des directions générales des affaires culturelles (DRAC).
B. L'UTILISATION DES CRÉDITS MIS EN RÉSERVE ET LE CARACTÈRE SOUTENABLE DE LA MISSION
1. La mise en réserve de 96,36 millions d'euros en crédits de paiement
L'article 51-4° de la LOLF prévoit la présentation, en annexe du projet de loi de finances de l'année, « des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global de dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ». Cette disposition, permettant l'information du Parlement, doit également favoriser la responsabilisation des gestionnaires de crédits.
La pratique de mise en réserve en début d'année des crédits doit supplanter la régulation budgétaire « au fil de l'eau » qui prévalait jusqu'à là.
La mise en réserve doit améliorer la visibilité des gestionnaires, qui devraient se voir notifier dès le début de l'année des budgets prenant en compte les taux de mise en réserve des crédits annoncés au Parlement. Rappelons que pour la loi de finances pour 2006, le taux de mise en réserve avait été fixé à 0,1 % pour les crédits du titre 2, c'est-à-dire les dépenses de personnel, et 5 % pour les crédits ouverts sur les autres titres, soit un total de 100,54 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 96,36 millions d'euros en crédits de paiement.
Le tableau suivant présente l'évolution de la réserve de précaution prévue en 2006.
Légende :
DRAC : direction régionale des affaires culturelles
EP : établissements publics
SP : spectacle vivant
DGD : dotation globale de décentralisation
MH : monuments historiques
EPPGHV : établissement public du parc et de la Grande halle de La Villette
2. L'absence de « gel résiduel »
Différentes mesures ont permis de prendre en compte les besoins des établissements publics , ceux des DRAC , ceux du spectacle vivant , ceux des monuments historiques , etc. Finalement, les crédits mis en réserve n'ont été annulés qu'à hauteur de 0,89 % des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2006.
La Cour des Comptes, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006, analyse la pratique mise en oeuvre par le ministère de la culture et de la communication : « grâce à une politique habile d'affectation forfaitaire des mesures de gel à l'ensemble des catégories de crédit , le ministère a pu obtenir le dégel partiel de ses crédits à hauteur des dépenses de personnel dont la couverture était évidemment nécessaire. Il a pu échapper ainsi à la rigueur à laquelle il aurait été soumis s'il avait réparti cette mise en réserve de façon non uniforme, en excluant en particulier les crédits afférents à la rémunération des personnels. Les résultats d'ensemble de l'exécution des dépenses s'expliquent, en partie, par une appropriation réussie de la LOLF par les services ».
Votre rapporteur spécial avait noté, dès la mise en oeuvre de la réforme budgétaire, que la mise en réserve de crédits, en début de gestion, ne distinguait que les dépenses de personnel des autres dépenses, alors que dans le cas de la mission « Culture », les dépenses de fonctionnement , soit plus de la moitié des crédits, subissant une mise en réserve de 5 % étaient, en fait, destinées au financement des subventions pour charges de service public des établissements publics du champ culturel , c'est-à-dire, à la fois à leurs dépenses de fonctionnement et au paiement de leur personnel .
Cela revenait donc à appliquer un taux de mise en réserve sur les crédits correspondant aux personnels rémunérés par les établissements publics culturels , opérateurs des programmes de la mission « Culture », très supérieur à celui appliqué aux crédits correspondant aux personnels rémunérés par l'Etat . Il n'est donc pas étonnant que le ministère de la culture et de la communication ait dû « s'adapter ».
3. Le financement de la mission « Culture » est-il soutenable à moyen terme ?
Le rapport annuel de performances (RAP) relatif à la mission « Culture » présente des tableaux, pour chaque programme, intitulés « Suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement. ». Votre rapporteur spécial a examiné ces informations , nouvelles, avec la plus grande attention. Au-delà du traditionnel taux d'exécution de l'année, elles permettent d'inscrire l'action du ministère de la culture dans une perspective pluriannuelle de moyen terme, et ainsi de juger du caractère soutenable de la politique culturelle menée .
La consolidation des trois tableaux relatifs à chaque programme de la mission « Culture » est présentée ci-après. Elle amène votre rapporteur spécial à dresser deux constats :
- le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2006 a augmenté de 103,8 millions d'euros au cours de l'année. Cette augmentation représente 3,9 % des crédits de paiement consommés en 2006 et n'est donc pas négligeable ;
- le niveau du solde des engagements non couverts par des paiements à la fin de l'année 2006 atteint 1,17 milliard d'euros , ce qui représente 44,59 % , soit presque la moitié, des crédits de paiement consommé au cours de l'année 2006.
Ces données sont disponibles dans le RAP « Culture » pour 2006, votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à leur évolution .
Il est regrettable que l'échéancier des engagements non couverts par des paiements ne soit pas présenté. Il s'agit, en effet, d'un élément déterminant, qui permettrait d'apprécier, au moment de la discussion d'un projet de loi de finances pour une année donnée, le poids des engagements passés susceptibles de peser sur le budget en cours d'examen et les marges de manoeuvre réelle du ministère .
De même, votre rapporteur spécial regrette que les données relatives aux opérateurs ne soient pas consolidées , afin d'avoir une vision complète des dépenses d'ores et déjà engagées dans le domaine culturel.
4. L'exercice bien compris de la fongibilité ?
Votre rapporteur spécial regrette vivement qu'aucune donnée synthétique relative à l'exercice de la fongibilité , asymétrique ou non, exercée en 2006 ne soit disponible au sein du RAP ni au niveau de la mission, ni au niveau des programmes.
Selon les informations qui ont été fournies par les services du ministère de la culture, 12,2 millions d'euros ont été transférés du titre 2 vers les autres titres afin d'optimiser la consommation des crédits de la mission « Culture » en 2006. Ont été enregistrés des mouvements de réimputation en dépenses de fonctionnement (titre 3) de dépenses imputées à tort en titre 2 (dépenses de personnel) lors de la construction du budget 55 ( * ) , ainsi que des mouvements d'imputation de crédits de personnel des opérateurs en subventions pour charges de service public 56 ( * ) .
Des mouvements de fongibilité « pure » ont visé à utiliser les reliquats du titre 2 en fin de gestion et ont permis de régler partiellement certaines opérations, relatives par exemple à la réalisation d'études pour le musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM), ou encore de compenser la mise en réserve de crédits pour certains établissements publics, tels que le théâtre de l'Odéon.
Votre rapporteur spécial note que la fongibilité a permis d'optimiser la consommation des crédits . Il ne semble pas que des mesures d'économies aient été prises.
C. LA PERFORMANCE DE LA MISSION « CULTURE »
1. Les prémisses de la mesure de la performance
S'agissant de la performance , votre rapporteur spécial note que sur 41 indicateurs que compte la mission « Culture » 28,5 sont renseignés , soit 70 % , et 16 d'entre eux, soit 39 % , ont un résultat au moins aussi bon que la prévision figurant au projet annuel de performance pour 2006.
Il apparaît que les valeurs cibles, fixées pour 2010, de certains indicateurs ne sont guère différentes de celles d'ores et déjà atteintes et témoignent donc d'objectifs limités . Toutefois le maintien de certaines performances dans des secteurs menacés par la diversification des loisirs, la médiatisation de la société, etc. peut être tout à fait pertinent et ambitieux. Il ne sera possible d'évaluer ces données que dans une perspective de moyen terme.
2. La responsabilisation des gestionnaires de crédits déconcentrés
La gestion de la mission « Culture » pose en fait la question de la responsabilisation des gestionnaires et du degré de déconcentration des crédits .
En 2007, votre rapporteur spécial a poursuivi l'action entamée en 2006, visant à contrôler l'application de la LOLF dans les DRAC 57 ( * ) . Il s'est demandé s'il était nécessaire de démultiplier les BOP, les DRAC gérant un BOP par programme, et engageant de ce fait des dialogues de gestion complexes avec les responsables de programmes, mais aussi avec les directions sectorielles.
De plus, comme l'ont indiqué les services du ministère de la culture, « la justification de la programmation et des dépenses au premier euro a introduit une transparence nécessaire dans la gestion mais a concomitamment souligné la nécessité de construire les budgets en fléchant , par les directions d'administration centrale, le caractère prioritaire de certaines activités. Les directeurs régionaux ont ainsi pu avoir le sentiment d'être contraints à exécuter les consignes en provenance des administrations centrales » 58 ( * ) . Votre rapporteur spécial n'est pas certain que cette centralisation accrue n'aille pas à l'encontre de la responsabilisation des gestionnaires de BOP déconcentrés.
Il note toutefois que la création des secrétaires généraux de programmes , placés auprès des responsables de programmes, semble avoir amélioré le dialogue de gestion entre les DRAC et l'administration centrale du ministère de la culture et la communication, ce dont il convient de se féliciter. La question de la déconcentration des crédits culturels sera examinée plus précisément dans le cadre du prochain rapport d'information de votre rapporteur spécial.
3. Le secrétaire général du ministère : un renfort pour les responsables de programmes ?
Par ailleurs, comme le note la Cour des Comptes, dans son rapport précité, l'organisation inchangée du ministère et de ses directions centrales, sur laquelle se sont appliquées les structures budgétaires issues de la LOLF se traduit par une « définition peu claire du rôle des responsables de programmes ».
Un directeur d'administration centrale est ainsi nommé responsable de programme et devrait exercer une autorité pleine et entière sur ses pairs, dont les directions sont rattachées à l'exécution du programme concerné. Le directeur de l'architecture et du patrimoine, responsable du programme 175, doit ainsi arbitrer la répartition des crédits entre sa propre direction et la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture et la délégation générale à la langue française et aux langues de France. Un collège de directeurs semble être également l'instance réelle de conduite du programme 131 « Création », en contradiction avec le principe de responsabilisation des gestionnaires posé par la LOLF. Le responsable officiel du programme 131 est le directeur de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, qui doit gérer les crédits destinés à la délégation aux arts plastiques et à la direction du livre et de la lecture. Pour le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », le problème ne se pose pas dans les mêmes termes : le délégué au développement et aux affaires internationales est responsable de programme et doit en tant que tel décider des arbitrages de crédits relatifs à la direction de l'administration générale... alors que cette dernière regroupe le « service du personnel et des affaires sociales » et la « sous-direction des affaires financières et générales » du ministère.
Votre rapporteur spécial avait regretté le risque de dilution de la responsabilité des gestionnaires de programme dès la mise en oeuvre de la réforme budgétaire.
Le ministère de la culture et de la communication a mis en place, en 2006, un secrétariat général pour assister le ministre dans l'administration de ses services. A ce titre, il est notamment chargé de coordonner l'action de l'ensemble des services du ministère et d'assurer leur évaluation, de préparer le budget et de proposer au ministre la répartition des moyens entre les services, de coordonner la direction des programmes , de conduire les réflexions stratégiques relatives à l'organisation et à l'administration du ministère, de ses services déconcentrés et des établissements publics.
Votre rapporteur spécial, qui avait émis des réserves, dans un premier temps, envisage cette fonction dans une nouvelle perspective , suite à l'audition de Mme Christine Le-Bihan-Graff, secrétaire général du ministère de la culture.
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Le rôle du secrétaire général du ministère de la culture Au terme de l'audition menée par votre rapporteur spécial le 21 février 2007, il apparaît que le secrétaire général de la culture exerce un rôle de pilotage stratégique, en définissant, dans le cadre du mandat que lui a confié le ministre de la culture et de la communication : - la feuille de route de la modernisation du ministère ; - les audits à réaliser ; - les dossiers transversaux à mettre en place, notamment le rapport sur la valorisation de « l'immatériel » qui devrait porter sur les solutions à apporter aux problèmes de numérisation pour laquelle des normes communes n'ont pas été définies d'une part et la politique tarifaire d'autre part. Le secrétaire général a également une fonction de coordination administrative . L'importance de l'administration du ministère de la culture s'explique par son histoire et par le grand nombre de directions préexistantes au ministère. Dans le cadre de la mise en application de la LOLF, la coordination de l'action des directions étant nécessaire, un comité de directeurs a été mis en place par le secrétaire général . Elle souhaite que les directeurs développent leur sentiment d'appartenance au ministère et non à leur seule direction. Ce comité a examiné, au cours du premier trimestre 2007, les sujets suivants : - la rémunération des directeurs, modulée en fonction de la performance de leur gestion ; - l'encadrement supérieur et la politique de management des cadres. Un séminaire a eu lieu en mars. Quatre groupes de travail ont été constitués et leurs conclusions ont été présentées au comité des directeurs. Le secrétaire général a élaboré un programme de travail, transmis au ministre. Les responsables de programme et la direction de l'administration générale doivent également définir le champ d'utilisation des ressources humaines afin de mieux piloter la masse salariale . Ils ne disposent pas aujourd'hui des instruments nécessaires et utiles dans ce domaine. S'agissant du développement des systèmes informatiques , le secrétaire général a rappelé que les trois grands chantiers étaient les suivants : le réseau informatique doit être modernisé afin de permettre aux pensionnés d'accéder aux informations relatives à leur retraite, conformément à la loi. Doivent également être mis en place le système Chorus et l'opérateur national de paie. Le secrétaire général réunira désormais les trois responsables de programmes tous les mois, et veillera à conforter leur autorité au sein de leur programme face aux autres directeurs d'administration centrale . |
II. LES POINTS SAILLANTS DE LA GESTION 2006 PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME « PATRIMOINES » : LES CRISES DE GESTION DE L'INRAP ET DES MONUMENTS HISTORIQUES SE POURSUIVENT
1. La justification au premier euro pour les crédits alloués aux monuments historiques doit être améliorée
La justification au premier euro de l'action 1 « patrimoine monumental et archéologique » du programme 175 « Patrimoines » est assez peu satisfaisante et pourrait être largement simplifiée .
Il est très difficile de comprendre combien de crédits étaient disponibles, les explications sont données à partir des crédits prévus en loi de finances initiale, et non à partir des crédits disponibles ce qui tronque forcément le suivi de gestion 2006 .
De plus, pour les grands projets notamment, votre rapporteur spécial note la volonté des services de donner des explications, mais regrette que les « circonvolutions administratives » empêchent de comprendre pourquoi des travaux ont été retardés, quelle incidence un retard peut avoir sur le plan de financement initialement prévu, et sur le fonctionnement de l'établissement public affectataire de l'édifice concerné. Ainsi est-il indiqué pour l'Opéra Garnier : « la sous-consommation des crédits est due à la modification du calendrier des travaux qui retarde le commencement de la restauration du parvis sud. ». Cette « explication » pourrait à l'évidence être améliorée afin d'indiquer si le retard est dû à un aléa du chantier ou à l'indisponibilité des crédits nécessaires.
L'année 2006 a été marquée par la mise en oeuvre d'une relance de la politique de restauration des monuments historiques , qui a permis de redémarrer une centaine de chantiers dès l'automne. Votre rapporteur spécial note toutefois que ces crédits ont bénéficié aux monuments appartenant à l'Etat et non aux opérations de restauration et de conservation, en région, pour les monuments appartenant à des tiers, aux collectivités territoriales, ou à des propriétaires privés, et que le taux d'exécution des crédits disponibles a souffert de la date tardive de mise à disposition des crédits concernés.
La justification au premier euro indique, en effet, qu'en matière de dépenses d'investissement , sur un total de 144,22 millions d'euros de crédits consommés en 2006 pour la restauration des monuments historiques , hors grands projets immobiliers, l'Etat a consacré, au titre de la maîtrise d'ouvrage exercée par ses soins : 61,01 millions d'euros à la restauration de monuments lui appartenant et 83,21 millions d'euros à celle des monuments appartenant aux collectivités territoriales ou à des propriétaires privés.
Il n'est pas possible à votre rapporteur spécial de comprendre comment l'on est passé d'une prévision de 103,87 millions d'euros de crédits de paiement consacrés à la restauration des monuments historiques à une exécution de 144,22 millions d'euros . La justification au premier euro porte mal son nom, lorsqu'elle se contente d'indiquer que cette évolution est due au redéploiement d'environ 20 millions d'euros au troisième trimestre et à l'exercice par les DRAC d'une « importante fongibilité des crédits d'intervention vers les crédits d'investissement en faveur des opérations de maîtrise d'ouvrage de l'État ». Le redéploiement, opéré par fongibilité, devrait donc concerner environ 20 millions d'euros en dépenses d'intervention, ce qui ne pas paraît pas certain .
Or, lorsque l'on s'intéresse la justification au premier euro des dépenses d'intervention de l'action 1 précitée, il est précisé que les crédits ont été minorés afin de gager l'ouverture de crédits au titre du plan d'urgence pour les banlieues, soit 4,24 millions d'euros en prévision (et 0 million d'euros en exécution s'il faut en croire le tableau récapitulatif !). La justification au premier euro indique ensuite que 30,11 millions d'euros ont fait l'objet d'une décision de fongibilité en faveur de crédits d'investissement. Ceci ferait un total de 153,98 millions d'euros et non 144,22 millions d'euros pour les crédits d'investissement en faveur des monuments historiques.
Finalement, les crédits d'intervention consacrés, en 2006, aux subventions aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés de monuments historiques se sont élevés à 80,43 millions d'euros , contre 125 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale. Quelle que soit la façon dont on essaie de combiner les différents chiffres énumérés, il n'est pas possible de comprendre comment est obtenue cette somme de 80,43 millions d'euros .
Ceci pourrait paraître anecdotique si deux ans plus tôt la dette des DRAC dans ce secteur n'avait atteint en fin de gestion 2004 la somme de 70 millions d'euros. Votre rapporteur spécial souhaite qu'un effort de clarté et de lisibilité soit accompli afin que le rapport annuel de performances permette réellement de suivre avec précision la consommation des crédits alloués aux monuments historiques .
2. La situation de l'INRAP est toujours inquiétante
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial avait déposé, au nom de votre commission des finances, un amendement tendant à doter l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) d'une subvention pour charges de service public d'un montant d'environ 10 millions d'euros . Le ministère de la culture avait indiqué que cette subvention n'était pas nécessaire , et que, au cours de l'exécution 2006, contrairement à ce qui s'était produit depuis la création de l'établissement public, aucun redéploiement de crédits ne serait nécessaire pour permettre son fonctionnement.
C'est sans aucun plaisir que votre rapporteur spécial a constaté à la lecture du rapport annuel de performances qu'une subvention de 8,7 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement a été versée à l'INRAP . Comme il l'avait prévu 59 ( * ) , la justification au premier euro indique que : « le programme 175 « Patrimoines » a été conduit à financer, en fin d'année 2006, le versement d'une subvention à l'INRAP afin de permettre à cet établissement de rembourser la première tranche de l'avance de trésorerie sur les encaissements de la taxe sur l'archéologie préventive consentie par le Trésor public ».
La loi de finances pour 2007 prévoit, de plus, l'inscription d'une subvention de 9 millions d'euros en faveur de l'INRAP au sein des crédits alloués à l'action 1 précitée du programme 175.
Les difficultés rencontrées dans le domaine de l'archéologie préventive sont loin d'être aplanies. Votre rapporteur souhaiterait vivement que l'INRAP figure parmi les opérateurs du programme 175 faisant l'objet d'une présentation détaillée et que des objectifs de performance soient fixés à l'établissement public dans le cadre d'un contrat de performance .
Il lui semble indispensable que des indicateurs permettent de mesurer l'évolution de la situation, en termes de productivité de l'établissement public, en termes de réduction des délais de réalisation des chantiers de fouilles , qu'il s'agisse de chantiers de diagnostic ou non, en termes d'exploitation scientifique des résultats des fouilles , etc.
B. LE PROGRAMME « CRÉATION », DES RÉSULTATS NUANCÉS
1. Le traitement de la performance est assez satisfaisant
Il peut sembler paradoxal que votre rapporteur spécial mette l'accent sur le programme qui n'est pas celui qui atteint le plus d'objectifs fixés dans le projet annuel de performances pour 2006 au sein de la mission « Culture ». Toutefois il apparaît que les objectifs des indicateurs du programme « Création » sont globalement pertinents et satisfaisants . Le rapport du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) soulignait, dès l'été 2005, les efforts effectués pour améliorer le contenu du volet performance du programme 131 « Création ». De même, le rapport d'évaluation de mise en oeuvre de la directive nationale d'orientation rédigé par les services de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles a jugé que la démarche de performance était adaptée aux objectifs fixés par la LOLF .
Suivant l'avis du CIAP, deux objectifs ont été supprimés par fusion avec des objectifs existants afin d'augmenter la lisibilité de la démarche de performance en simplifiant les outils d'évaluation . L'ancien objectif 5 « Soutenir l'emploi et la professionnalisation des secteurs » a été fusionné avec l'ancien objectif 2 « Donner des bases économiques et financières solides à la création française », devenu « Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création ». L'ancien objectif 6 « Conforter la diversité de l'offre culturelle dans le domaine des industries culturelles » a été supprimé, mais les indicateurs associés ont été rattachés aux actuels objectifs 1 et 4 du programme 131, ce qui est cohérent.
D'autres indicateurs figurants au projet annuel de performances pour 2006 ont été supprimés, citons notamment « La part des mètres carrés de bibliothèque construits en zone rurale par rapport au nombre total de mètres carrés construits dans l'année ». La suppression de cet indicateur était pleinement justifiée en raison du transfert des crédits de la dotation générale de décentralisation sur un autre programme. De plus l'effet de levier était assez diffus .
Votre rapporteur spécial note que dans la plupart des cas, les indicateurs qui ont été supprimés, par le projet annuel de performances pour 2007, s'ils ne sont pas tous renseignés font l'objet d'un commentaire particulier au sein de la partie « Objectifs et indicateurs de performance » du programme 131.
Les commentaires techniques expliquant comment lire les indicateurs de performance sont fournis, précis et utiles . L'analyse des résultats est soignée , lorsque l'indicateur est constitué par un taux, sont analysées l'évolution du numérateur mais aussi celle du dénominateur. Dans certains cas, les valeurs prévisionnelles et les valeurs cibles sont explicitées . Ceci devrait être la norme pour l'ensemble de la mission .
2. Des pistes d'amélioration définies par un audit de modernisation
En janvier 2007, la mission d'audit de modernisation a rendu son rapport sur les modalités d'attribution des crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant 60 ( * ) .
Ce rapport a constaté que le dispositif d'aide était en forte croissance mais très dispersé entre des réseaux, des labels et des disciplines artistiques d'une part mais aussi entre collectivités publiques d'autre part. Il indique que les marges de manoeuvre sont très réduites dans l'aide aux structures, qui concerne 80 % des crédits. Il apparaît que 11 % des subventions absorbent 67 % des crédits , alors que 15 % des subventions sont d'un montant inférieur à 5.000 euros .
Le dispositif d'aide en faveur du spectacle vivant est très inégalement encadré . Le corpus réglementaire apparaît déconnecté des moyens budgétaires mis en oeuvre, selon les rédacteurs de l'audit. Ceux-ci constatent qu'en préférant exclusivement la subvention au principe de l'appel d'offres sur projets, le ministère de la culture et de la communication fait un choix économiquement contestable juridiquement risqué .
Dans le cadre du dispositif existant, le rapport de modernisation propose de simplifier et de recentrer le dispositif , de supprimer les doublons , et de redonner des marges de manoeuvre et d'appréciation aux services chargés d'attribuer les crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant. Il encourage également la mise en oeuvre de la fongibilité des crédits et la définition de guides et d'aides à la décision pour les services du ministère sollicités. Dans cette perspective, il est recommandé de compléter l'appareil réglementaire et de hiérarchiser les objectifs , de fournir des références sur le « juste le coût » d'un spectacle vivant, et d'utiliser les indicateurs du projet annuel de performance pour évaluer les aides.
Enfin, des propositions d'adaptation des modalités d'attribution des aides sont formulées afin d'améliorer la transparence dans l'attribution des subventions aux projets. Les auteurs du rapport estiment, qu'hormis dans le cas des opérateurs de l'Etat, la délégation de service public ou le marché public devraient être la règle pour l'attribution des crédits d'aide aux structures. Ils recommandent d'associer les autres collectivités publiques à la démarche menée par le ministère de la culture et de la communication afin d'en finir avec les doublons et les redondances.
Votre rapporteur spécial souhaite savoir si des groupes de travail associant la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, la direction de l'administration générale, les DRAC et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ont bien été mis en place, comme le recommandait le rapport de modernisation. Il semble en effet essentiel qu'une démarche de travail précise soit définie afin de résoudre les importants dysfonctionnements relevés dans les modalités d'attribution des crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant .
C. LE PROGRAMME « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE » SOUFFRE DE SON HÉTÉROGÉNÉITÉ
1. Des actions extrêmement diverses
Le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » met en oeuvre des politiques transversales du ministère de la culture et de la communication. Les trois priorités du programme 224 sont :
- améliorer l'attractivité de l'enseignement supérieur , notamment aux fins d'une insertion professionnelle optimale des diplômés ;
- favoriser l'accès à la culture et le dialogue interculturel ;
- promouvoir les échanges culturels internationaux .
Votre rapporteur spécial estime que le bilan stratégique du rapport annuel de performances du programme 224 est particulièrement éclairant . S'il ne peut conforter la cohérence de ce programme éclaté, il présente de façon lisible, tour à tour, les priorités, les réalisations et les perspectives dans le domaine de l'éducation artistique et culturelle, dans le domaine de l'action internationale et de la défense de la diversité culturelle au sein des instances européennes et internationales et dans le domaine de l'insertion professionnelle des diplômés.
Les priorités des politiques culturelles menées au sein de ce programme apparaissent clairement, notamment celle relative à l'accès des personnes handicapées à la culture. Les résultats de la commission nationale Culture-Handicap du 1 er juin 2006 et de la Convention Culture et Handicap pourraient toutefois être renforcés par une référence à l'objectif 4 du présent programme « Favoriser les publics spécifiques ». Il apparaît la lecture de l'analyse des résultats de cet objectif, située plus loin au sein du rapport annuel de performances, qu'il s'agit d'une convention de présentation et non d'un oubli.
Le bilan stratégique du rapport présente également les résultats des fonctions soutien, communes aux trois programmes.
2. Le cas particulier des fonctions soutien
Par convention, les fonctions soutien, communes aux trois programmes de la mission « Culture », sont regroupées au sein de l'action 7 du programme 224. Un axe prioritaire de la performance du ministère est la recherche d'un meilleur rapport entre le coût et l'efficacité des fonctions de soutien.
Le rapport annuel de performances précise que de nombreuses réformes ont été initiées dans cette perspective, par les fonctions de soutien, telle que la réforme des services déconcentrés du ministère de la culture et la fusion prévue entre les DRAC et les services départementaux de l'archéologie et du patrimoine (SDAP), la réforme des modalités de partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales, etc.
A ce sujet, votre rapporter spécial regrette très vivement que le décret relatif à la fusion entre les DRAC et les SDAP ne soit pas encore paru. Il craint qu'une réforme, annoncée depuis plus d'un an, et non encore mise en oeuvre, n'entraîne les services à se crisper sur leur position et n'exacerbe leurs craintes. Dans de telles conditions, cette fusion, pourtant indispensable et fonctionnelle, pourrait ne jamais voir le jour.
De même, le décret relatif à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage des collectivités territoriales n'a pas encore été publié. Votre rapporteur spécial le déplore avec la plus grande force . La réforme de la maîtrise d'oeuvre et de la maîtrise d'ouvrage ne peut avoir de sens que si l'on permet aux conservations régionales des monuments historiques (CRMH) d'apporter leur très grand savoir faire et leur expertise aux élus locaux.
Il est indispensable que, dans ces deux, cas le ministre de la culture et de la communication puisse indiquer les raisons de ce retard pris et y remédier au plus vite.
Les fonctions soutien ont également assuré le passage en mode LOLF , la détermination d'une stratégie pluriannuelle de désendettement des DRAC , ainsi que le recensement des grands projets immobiliers du ministère et l'échéancier de leurs paiements jusqu'en 2010 .
En matière de réforme comptable , la nomenclature « budgétaro-comptable » a été définie, le contrôle interne comptable est en cours d'expérimentation et les travaux liés à la mise en oeuvre du logiciel Chorus ont été lancés.
Le ministère a également mis en place ou poursuivi le déploiement ou l'adaptation d'application de systèmes d'information parmi lesquelles Arpège (outil de programmation et de suivi budgétaire), Opus (outil de collecte et d'analyse des données renseignées par les différents services du ministère, notamment données relatives aux indicateurs de performance) ou Rhapsodie (système d'information des ressources humaines).
Il est intéressant de noter que la justification au premier euro de l'action 7, précitée, précise que les crédits de paiement destiné au budget de fonctionnement du ministère ont été minorés de 5,26 millions d'euros en 2006 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.
Cette réduction de crédits est principalement due à la régulation budgétaire . Afin de préserver les actions de politique culturelle, le ministère a choisi de faire porter une grande part de l'annulation prévue par la loi de finances rectificative pour 2006 sur les fonctions de soutien .
Le rapport annuel de performances précise que : « cette forte contrainte qui a pesé sur les crédits de fonctionnements centraux et les crédits informatiques compromet la capacité de modernisation à moyen terme du ministère sur des sujets stratégiques comme la réforme de la fonction achat ou l'amélioration des systèmes d'information qui nécessitent un fort investissement au départ ».
Votre rapporteur spécial souhaite que le ministère de la culture et de la communication puisse lui indiquer les mesures qui seront prises au cours de l'année 2007 afin de compenser les effets néfastes de l'arbitrage budgétaire qui a été ainsi réalisé.
III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE »
Votre rapporteur spécial n'a pas approfondi cette année son analyse de la gestion du compte d'affectation spéciale.
Les recettes et les dépenses du compte d'affectation spéciale étaient fixées à 519,28 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2007. Les recettes constatées s'élèvent finalement à 521,09 millions d'euros . Les crédits consommés n'atteignent que 509,91 millions d'euros . Le compte d'affectation spéciale présente donc un solde en excédent de 11,18 millions d'euros .
S'agissant de la démarche de performance, le compte d'affectation spéciale recense 22 indicateurs de performance . Le nombre d'indicateurs renseignés soit 15,65 indicateurs , est relativement satisfaisant , en raison des difficultés rencontrées dans la déclinaison de la performance pour ce secteur. Le nombre d'indicateurs ayant atteint leur cible est de 6 seulement. Il convient de préciser que 5 indicateurs n'avaient pas reçu de prévision-cible en loi de finances initiale pour 2006.
Votre rapporteur spécial se félicite que le programme 713 « Soutien à l'expression radiophonique locale » du compte d'affectation spéciale soit doté, dans le cadre du projet annuel de performances annexé à la loi de finances pour 2007, de trois indicateurs de performance, ainsi qu'il l'avait recommandé . Il était en effet anormal que ce programme soit le seul à ne pas n'avoir reçu d'objectif et d'indicateur.
Le bilan stratégique du compte d'affectation spéciale pourrait être développé , et mieux prendre en compte les résultats des indicateurs de performance. Toutefois, il permet d'ores et déjà d'appréhender la politique menée dans les secteurs cinématographique, audiovisuel, et, radiophonique local.
Votre rapporteur spécial retiendra notamment que le gouvernement français a renégocié l'autorisation communautaire du système d'aide publique au cinéma et à l'audiovisuel , géré par le Centre national de la cinématographie (CNC). Selon le rapport annuel de performances intitulé « Comptes spéciaux », annexé au projet de loi de règlement : en mars 2006, « l'ensemble du dispositif d'aide publique - compte de soutien du CNC (cinéma et audiovisuel dans leur intégralité), SOFICA 61 ( * ) , crédit d'impôt, IFCIC 62 ( * ) - a été autorisé par la Commission européenne jusqu'en 2011. Alors que la France n'avait négocié auparavant que des autorisations partielles de son régime d'aide, c'est la première fois qu'une validation complète du système est décidée par la Commission européenne. Elle met fin à une situation d'insécurité juridique particulièrement délicate pour les bénéficiaires de ces aides, à savoir les professionnels français du secteur du cinéma et de l'audiovisuel ».
Par ailleurs, dans le secteur du soutien à l'expression radiophonique locale, il semble qu'une réforme d'une certaine ampleur soit nécessaire afin d'améliorer le fonctionnement et d'optimiser l'utilisation du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER). Votre rapporteur spécial sera attentif à ce thème l'année prochaine, et estime que la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance dans ce domaine devrait favoriser l'efficacité de l'action du FSER . Il souhaite, de plus, que le rapport d'information n° 233 (2005-2006) du 3 mars 2006, de notre collègue Claude Belot, intitulé « Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale » soit suivi d'effets et que ses recommandations soient appliquées.
A M E N D E M E N T
présenté par
M. GAILLARD
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ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 9
I. Après l'article 9, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
Le gouvernement transmet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2008, un rapport sur la gestion par le Centre des monuments nationaux de la fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'Etat par le III de l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2004, qui lui est affectée selon les dispositions prévues par l'article 48 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.
II. En conséquence, faire précéder cet article par la mention :
Culture
OBJET
L'article 48 de la loi de finances pour 2007 prévoit l'affectation, à hauteur de 70 millions d'euros , du produit de la taxe fiscale relative aux droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers, au bénéfice du Centre des monuments nationaux .
Il apparaît que, par voie de fonds de concours et attribution de produits , le CMN a reversé à la direction de l'architecture, du patrimoine et de l'archéologie (DAPA) la recette fiscale affectée dont il aurait dû bénéficier en 2006. En 2007, selon les informations fournies par les services du ministère de la culture, 10 millions d'euros seulement devraient être gérés par le CMN, 60 millions étant versés au budget opérationnel de programme (BOP) de la DAPA, et affectés au financement de travaux sur les monuments historiques appartenant à l'Etat.
Les fonds de concours et attribution de produits ont été rattachés tardivement au BOP de la DAPA, et leur utilisation n'est pas expliquée de façon satisfaisante au sein de la justification au premier euro du rapport annuel de performances « Culture » annexé au projet de loi de règlement pour 2006. Votre rapporteur spécial souhaite être éclairé sur l'utilisation de ces crédits avant l'examen du projet de loi de finances pour 2008, afin de savoir si l'affectation de recettes fiscales au CMN doit être pérenne .
Il convient que ce rapport présente le partage des compétences entre le CMN et les autres acteurs de la maîtrise d'ouvrage déléguée du ministère de la culture que sont le service national des travaux (SNT), l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et les conservations régionales des monuments historiques (CRMH) des directions générales des affaires culturelles (DRAC).
* 52 Le montant de crédits reportés en 2006, soit 24,73 millions d'euros, représentait 0,88 % des crédits ouverts en loi de finances pour 2005.
* 53 Circulaire budgétaire n° 2BCF-06-3700.
* 54 Article 48 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007. La mesure prévue par cet article est valable rétroactivement pour l'année 2006.
* 55 Il s'agit par exemple du paiement de frais médicaux.
* 56 Ces mouvements ont permis de financer la prime de fin d'année pour les contractuels et la rémunération des agents transférés aux établissements publics en cours de gestion.
* 57 Visite à la DRAC d'Amiens le 12 novembre 2006, visite à la DRAC de Rouen le 3 avril 2007, visite à la DRAC de Bordeaux les 12 et 13 avril 2007, visite à la DRAC de Caen le 5 juillet 2007.
* 58 Réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial au ministère de la culture et de la communication dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006.
* 59 Voir le rapport d'information n° 440 (2004-2005) « Pour une politique volontariste de l'archéologie préventive ».
* 60 Ce rapport a été établi par Mme Nathalie Coppinger, inspectrice générale des finances et M. Jean Carabalona, chargé de mission à l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles et porte le n° 2006-M-058-03 à l'inspection générale des finances et le n° 2006-32 à l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles.
* 61 Sociétés de financement d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.
* 62 Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles.