BUDGET ANNEXE « MONNAIES ET MÉDAILLES » - M. Bertrand Auban, rapporteur spécial
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I. L'ANALYSE DE L'EXÉCUTION DU DERNIER BUDGET ANNEXE |
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A. UNE REFORME STRUCTURELLE CONTRAINTE BIEN ENGAGEE |
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B. LE COMPTE DE RESULTATS ET LE CHIFFRE D'AFFAIRES |
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1. Le tableau d'équilibre du budget annexe : un déficit important mais exceptionnel |
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2. Le chiffre d'affaires du budget annexe : une prédominance du secteur commercial |
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C. ANALYSE DE L'EXECUTION DES CREDITS PAR PROGRAMME |
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1. Le programme 631 « Activités régaliennes » |
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2. Le programme 632 « Activités commerciales » |
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II. LA PERFORMANCE COMME ENJEU DE REUSSITE DU FUTUR EPIC |
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A. UN CHANGEMENT DE STATUT RENDU NECESSAIRE |
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B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INEGALE MALGRE DES EFFORTS REELS |
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1. Le programme 631 « Activités régaliennes » : des indicateurs faiblement pertinents pour mesurer la performance |
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2. Le programme 632 « Activités commerciales » : une mesure de la performance commerciale et financière incomplète |
Conformément à l'article 18 de la LOLF, l'existence de la mission « Monnaies et médailles », sous forme d'un budget annexe, était soumise à une triple condition : que la direction des Monnaies et médailles (DMM) demeure une direction d'administration centrale, qu'elle perçoive des redevances et que les activités donnant lieu au paiement de ces redevances soient effectuées à titre principal. Or, le respect de cette triple condition n'étant pas assuré, l'article 36 de la loi de finances pour 2007 a supprimé le budget annexe des Monnaies et médailles et créé l'établissement public « La Monnaie de Paris » à compter du 1 er janvier 2007.
Le présent projet de loi de règlement examine donc la dernière année d'exécution budgétaire du budget annexe. Le périmètre de cette mission « Monnaies et médailles » correspond exactement à celui de la DMM, direction spécifique au sein de l'ancien ministère de l'économie, des finances et de l'emploi 228 ( * ) , puisque son activité génère des recettes. Cette mission, hors budget général, est divisée en deux programmes , dont le responsable était le directeur des Monnaies et médailles, M. Dov Zérah, qui a quitté ses fonctions en avril 2007.
- Le programme 631 « Activités régaliennes », composé de 8 actions, regroupe les activités exercées en situation de monopole pour le compte de l'Etat français, et principalement la frappe des pièces d'euros.
- Le programme 632 « Activités commerciales », composé de 5 actions, rassemble les activités réalisées en secteur concurrentiel, notamment celles relatives aux monnaies courantes étrangères, aux monnaies de collection (françaises et étrangères), aux médailles, décorations et divers objets d'art, sous la marque « Monnaie de Paris ».
Comme le prévoit l'article 18 de la LOLF, le budget annexe est présenté , en dépenses et en recettes, selon les normes du plan comptable général .
I. L'ANALYSE DE L'EXECUTION DU DERNIER BUDGET ANNEXE
L'année 2006 ayant constitué la dernière année d'exécution budgétaire sous la forme d'un budget annexe, on a pu parler de « mission mort-née ».
A. UNE RÉFORME STRUCTURELLE CONTRAINTE BIEN ENGAGÉE
La préparation du passage à l' euro , au tournant de l'année 2000, a précipité la DMM dans la crise.
Par crainte de pénurie de pièces métalliques au moment du changement de monnaie, la France a frappé trop d'euros. En août 2002, 9,1 milliards de pièces ont été produites, sur un programme de frappe initial de 10,5 milliards, alors que le circuit économique n'en avait accepté que 5,2 milliards : le stock de pièces représente alors 75 % de la masse monétaire en circulation au lieu du traditionnel seuil de sécurité de 10 %.
La France a donc été conduite à interrompre ce programme, entraînant la sous-activité de l'usine de Pessac, l'un des deux sites de fabrication, avec l'Hôtel de la Monnaie du Quai Conti. Un nouveau directeur a alors été désigné, le 23 novembre 2002, encourageant la DMM à développer ses activités commerciales et à engager des réformes en profondeur pour sauver son avenir .
Au cours de l'année 2006, la DMM a poursuivi ses efforts de réduction des coûts et des effectifs initiée en 2002 grâce à une réorganisation structurelle qui a permis la diminution du « point mort » (niveau de ventes nécessaire pour assurer l'équilibre d'exploitation) de la fabrication de l'euro, de 130 millions d'euros, aux alentours de 80 millions d'euros .
Le montant de la subvention d'exploitation nécessaire pour assurer l'équilibre des opérations courantes, a diminué de moitié entre le projet de loi de finances (PLF) pour 2005 et celui pour 2006, chutant à 1,3 million d'euros.
S'agissant des effectifs, la DMM comptait en 2002, 973 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et n'en comptabilise plus, fin 2006, que 643 sur les 659 prévus en PLF 2006. Néanmoins, le sureffectif persiste, aggravé par la subvention annuelle d'équilibre d'environ 5 millions d'euros, versée par la DMM au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) en sus des 2,9 millions d'euros de cotisations (respectivement 1,2 et 1,7 million d'euros pour le programme régalien et le programme commercial). La direction de la DMM estime le nombre optimal d'effectifs à environ 450 ETPT, niveau qu'elle pourrait atteindre d'ici 2010 grâce aux nombreux départs en retraite.
B. LE COMPTE DE RÉSULTAT ET LE CHIFFRES D'AFFAIRES
1. Le tableau d'équilibre du budget annexe : un déficit important mais exceptionnel
Conformément au Plan comptable général, le budget annexe est présenté selon un tableau d'équilibre composé des deux sections (opérations courantes et opérations en capital). L'équilibre de la section d'exploitation était jusqu'alors assuré par l'inscription d'une subvention provenant du budget général dont le montant représentait le déficit. Bien que prévue en LFI pour 2006, la subvention d'1,3 million d'euros n'a pas été versée. En effet, la DMM, dont les anticipations sur le chiffre d'affaires, au début de l'automne 2006, étaient très optimistes en raison notamment du dynamisme du marché des monnaies étrangères, envisageait de terminer l'exercice budgétaire en bénéfice et, par conséquent, de ne pas avoir recours à cette subvention.
Le total brut de la section des opérations courantes s'élève à 93,5 millions d'euros, celui de la section des opérations en capital à 30 millions d'euros, pour un total brut de 123,56 millions d'euros et un total net de 107,14 millions d'euros.
Le déficit d'exploitation pour 2006 atteint 6,5 millions d'euros, soit 5 fois le niveau estimé lors du PLF 2006. Si ce chiffre paraît préoccupant, il est nécessaire de préciser qu'il est imputé essentiellement, dans le RAP, au non-versement de la subvention précitée, au coût des mouvements sociaux intervenus en fin d'année (report ou perte de commandes occasionnant la diminution du chiffre d'affaires 2006) mais surtout, à hauteur de 5,9 millions d'euros, à la requalification des stocks d'outillage de Pessac en charges exceptionnelles, selon les préconisations de la société extérieure à laquelle la comptabilité a été externalisée. Cette requalification étant opérée « une fois pour toute », cette charge au déficit ne devrait pas se reproduire à l'avenir.
2. Le chiffre d'affaires du budget annexe : une prédominance du secteur commercial
Le chiffre d'affaires global du budget annexe représente 88,7 millions d'euros, au sein duquel on distingue un secteur régalien à faible rentabilité et un secteur commercial dynamique.
Le chiffre d'affaires des activités régaliennes s'élève à 36,1 millions d'euros, soit 41 % des recettes , contre 38 millions d'euros estimés lors du PLF 2006. Ces activités n'ont cessé de diminuer depuis 2002. Toutefois, les commandes de l'Etat semblent repartir à la hausse et il n'est pas exclu qu'à l'avenir, un rééquilibrage s'opère entre les deux secteurs.
Le chiffre d'affaires des activités commerciales est, en revanche, largement supérieur aux prévisions (à l'exception du secteur des médailles) : 52,2 millions d'euros, soit 59 % du total des recettes , contre 44,3 millions d'euros prévus en PLF 2006. Cet excédent est en grande partie dû au fort dynamisme de la Monnaie de Paris sur le marché des monnaies étrangères, conformément à l'objectif de redéploiement de son chiffre d'affaires vers d'autres clients que l'Etat français. Ainsi en 2006, la Monnaie de Paris a frappé plus de pièces étrangères que d'euros français.
B. ANALYSE DE L'EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME
Par rapport à 2002, la proportion entre les deux secteurs s'est inversée : le programme « Activités régaliennes » est en net recul face au programme « Activités commerciales ».
1. Le programme 631 « Activités régaliennes »
Sur les 49 millions d'euros de crédits de paiements (CP) votés en loi de finances initiale pour 2006 (dont 41,35 millions d'euros en opérations courantes) , auxquels il convient d'ajouter 88.230 euros de report au 31 mars 2006, 47,8 millions d'euros ont été exécutés, soit un taux de 97,27 %.
a) Détail par action
Structuré autour de 8 actions , ce programme recouvre des activités de diverses natures : frappe des monnaies, lutte contre la contrefaçon, exploitation du patrimoine, fabrication d'instruments de marque. Toutes ces activités sont réalisées pour le compte de l'Etat français, en situation de monopole .
La principale action concerne la fabrication des pièces d'euros (action 1) qui absorbe 83 % des crédits . En 2006, le programme de frappe de 818 millions de pièces métalliques a été exécuté conformément aux prévisions.
L'action n° 8 relative à la gestion du patrimoine et l'entretien de l'Hôtel de la Monnaie représente la deuxième action par ordre d'importance avec seulement 8,79 % des crédits du programme. Les six autres actions totalisent 7,8 % des crédits du programme.
L'écart d'un million d'euros sur l'action n° 4 constitue une perte de recettes due à la non facturation à la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) du traitement des sachets « premiers euros ». Néanmoins, ce reconditionnement a été opéré par 2 agents seulement, ce qui a permis une économie en dépenses de personnel.
b) Les effectifs
S'agissant des effectifs, le rapport annuel de performances rappelle qu'en raison du caractère industriel et commercial de la Monnaie de Paris, les agents effectuent leurs missions, pour la plupart, alternativement dans les deux programmes en fonction des nécessités.
On constate, en exécution pour 2006, un total de 268 ETPT , soit un écart de 14 ETPT en moins par rapport à la loi de finances initiale, correspondant à des départs imprévus. Par ailleurs, les 6 départs à la retraite programmés pour 2006 n'ont pas été remplacés. Sur les 17,4 millions d'euros de dépenses de personnels prévus en loi de finances, seuls 16,9 millions d'euros ont été exécutés , solde imputable à cette réduction d'effectifs mais aussi aux abattements sur salaires liés aux mouvements sociaux (3.838 jours de salaires abattus, répartis sur les deux programmes).
2. Le programme 632 « Activités commerciales »
Ce programme regroupe les activités de production de biens ou de prestations de services que la DMM réalise, en secteur concurrentiel , pour des clients très divers (les banques centrales étrangères, revendeurs, collectivités locales, particuliers, associations).
Sur les 63,6 millions d'euros de crédits de paiements (CP) votés en loi de finances initiale pour 2006 (dont 51,2 millions d'euros en opérations courantes), 64,59 millions d'euros ont été exécutés, soit un taux de 101,55 %.
a) Détail par action
Il compte 5 actions qui retracent les différents secteurs d'activité concernés.
Trois actions, de poids comparables, représentent la quasi-totalité du programme : la frappe des monnaies courantes étrangères (action 1, 34,82 % des crédits), la frappe des monnaies de collection (action 2, 26, 80 % des crédits), la fabrication de médailles, décorations, bronzes d'art, bijoux et autres objets (action 4, 34,60 % des crédits).
Si l'action 1 a consommé sensiblement plus de crédits que prévus, confirmant le redéploiement de la Monnaie de Paris sur le secteur des monnaies étrangères, l'action 2 en a consommé nettement moins. Il ne convient pas pour autant de conclure à une diminution du poids de cette action, le RAP précisant au contraire que son chiffre d'affaire a dépassé les prévisions.
b) Les effectifs.
S'agissant des effectifs, on constate, en exécution pour 2006, un total de 375 ETPT, soit un écart de 2 ETPT en moins par rapport à la loi de finances.
En matière de dépenses de personnels, les remarques sont identiques à celles formulées pour le programme 631.
II. LA PERFORMANCE COMME ENJEU DE RÉUSSITE DU FUTUR EPIC
A. UN CHANGEMENT DE STATUT RENDU NECESSAIRE
L'existence du budget annexe des Monnaies et médailles n'était plus conforme à la LOLF. Son changement de statut a également été rendu nécessaire par la prédominance de son secteur commercial sur ses activités régaliennes.
Depuis 2002, le poids relatif des activités régaliennes a diminué par rapport à celui des activités commerciales dont les recettes ont atteint 70 % du chiffre d'affaires en 2003. Après une baisse sensible, les résultats commerciaux de 2006 se sont redressés grâce à la réorganisation structurelle déjà évoquée qui a permis de dépenser moins et mieux mais surtout, d'abaisser sensiblement le « point mort ».
Il faut néanmoins à la direction des Monnaies et médailles un véritable projet industriel pour survivre parmi les grands monnayeurs européens. En tant que direction d'administration centrale, ne disposant ni de la personnalité morale, ni de la compétitivité requise sur le marché concurrentiel, elle est soumise à des règles de gestion publique qui la contraignent, notamment dans le cadre des appels d'offres internationaux. Elle devrait trouver dans son nouveau statut d'EPIC, créé par l'article 36 de la loi de finances pour 2007, davantage de souplesse.
B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INÉGALE MALGRÉ DES EFFORTS RÉELS
1. Le programme 631 « Activités régaliennes » : des indicateurs faiblement pertinents pour mesurer la performance
La mesure de la qualité de la production par l'indicateur « Taux de respect des délais de fabrication » n'est pas pertinente car ce dernier retrace davantage l'organisation de la production. Surtout, cet indicateur constamment valorisé à 100 % n'offre pas de marge de progression et paraît donc d'un intérêt limité .
La gestion de la production est mesurée par l'indicateur « Stocks de produits finis par rapport au carnet de commande » divisé en deux sous-indicateurs : stock relatif aux euros pour la métropole et les départements d'Outre-mer (DOM), d'une part, et stock relatif aux monnaies métalliques pour les autres collectivités d'outre-mer, d'autre part.
Si les excédents de stocks génèrent des coûts inutiles, on comprend l'intérêt de cet indicateur. Or on peut s'interroger sur la responsabilité de la DMM en matière de produits finis, à savoir les flans 229 ( * ) pour lesquels la DMM ne maîtrise que le rythme et le niveau d'approvisionnement, les quantités commandées et le rythme de mise en circulation des pièces étant décidés par la DGTPE. La performance de la DMM en la matière n'est donc pas mesurée. Pour la métropole et les DOM, la réalisation 2006 représente 3,28 % des commandes stockées contre 2,5 % en prévision, cette dégradation ne correspondant pas à un excédent des invendus mais à des anticipations de productions délivrées au début des années 2006 et 2007.
La lutte contre la contrefaçon, qui consiste en une analyse des pièces suspectées de fausses par d'autres intervenants et représente davantage une coopération technique, est mesurée par un indicateur « Nombre total de pièces soumises au contrôle de la direction des Monnaies et médailles ». Sa lecture est confuse car l'unité se réfère au nombre total de pièces soumises au contrôle (en l'occurrence 23.377 réalisées en 2006, soit plus du double de la réalisation 2005). Or l'analyse des résultats présente ce nombre de pièces comme des pièces contrefaites (et non plus seulement des pièces contrôlées). On peut donc s'interroger sur la véritable unité de mesure.
Enfin, aucun indicateur ne mesure la productivité physique de la DMM dans son activité de frappe de monnaie courante, comme par exemple le nombre de pièces d'euros frappées par EPTP, ce qui aurait été judicieux en matière de performance, comme le préconisait déjà le PLF 2006.
En revanche, la mesure de l'accroissement de la productivité est bien assurée par l'indicateur « Chiffre d'affaires / effectifs » qui subit la double influence de l'augmentation du chiffre d'affaire et de la réduction des effectifs entraînant plus du doublement du ratio par rapport à 2005 (263 kilo-euros par ETPT réalisés en 2006, contre 113 kilo-euros par ETPT en 2005).
2. Le programme 632 « Activités commerciales » : une mesure de la performance commerciale et financière incomplète
L'amélioration de la qualité de la production est mesurée par l'indicateur « Taux de respect des délais de fabrication », pour lequel aucune marge de progression n'est possible dans le domaine des monnaies métalliques étrangères. En revanche, s'agissant des monnaies de collection, la légère augmentation du nombre de jours de retard est facilement mesurable.
L'amélioration du service rendu au client, à travers l'indicateur relatif à la quantité de retours, ainsi que l'amélioration du taux de marge sur les activités commerciales ne peuvent être mesurées, aucune réalisation pour 2006 n'étant renseignée.
Par contre, l' accroissement de la productivité des monnaies de collection en 2006, est bien traduite par l'indicateur « Chiffre d'affaires / effectifs » qui a subi à la fois une augmentation de 28 % du chiffre d'affaire du secteur et une réduction de 10 % des ETPT. Cet indicateur aurait pu être étendu aux médailles, décorations, bronzes d'art, bijoux et autres objets .
L'amélioration de la gestion de la production en 2006 est, elle aussi, correctement mesurée grâce à l'indicateur « Stocks de produits finis par rapport au carnet de commande ». Ainsi, le pourcentage de stock de monnaies courantes étrangères par rapport aux quantités commandées a été diminué par 5 (de 31 % à 6 %). L'analyse des résultats indique qu'elle a atteint un ratio optimum (inférieur à 10 %). Celui des monnaies de collection étrangères est passé de 32 % à 26 %. Mais cette amélioration pourrait néanmoins être imputable à d'autres phénomènes que la seule bonne gestion des stocks comme la diminution du nombre de thèmes traités ou encore à une anticipation plus fine du volume potentiel de chaque coupure.
Enfin, votre rapporteur spécial s'était déjà étonné lors du PLF 2006 de l'absence de certains indicateurs reflétant mieux la performance commerciale et financière du programme, comme par exemple le pourcentage d'appels d'offre gagnés qui permettrait de traduire le dynamisme et la compétitivité de la Monnaie de Paris sur le secteur des monnaies courantes étrangères, ou encore le nombre de pièces produite par ETPT. Pour toutes les actions du programme, le rapport chiffre d'affaires / dépenses courantes (sans bien entendu que ces informations ne mettent la DMM en difficulté face à la concurrence) serait utile afin d'apprécier la viabilité financière de la Monnaie de Paris.
Ces lacunes sont justifiées, dans l'analyse des résultats, par les retards pris dans la mise en place d'une véritable comptabilité analytique suite au départ des contrôleurs de gestion senior et junior au cours de l'année 2006. De même, les nombreux conflits sociaux connus par la DMM à la veille du changement de statut n'ont pas facilité le travail d'estimation et d'analyse prévisionnelle. La direction de la Monnaie de Paris devra rester vigilante afin que ce retard ne constitue pas une difficulté dans la visibilité comptable et financière du futur EPIC.
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En conclusion, votre rapporteur spécial relève que la viabilité financière future de l'établissement ne constitue pas un réel facteur d'inquiétude à court terme, en dépit de charges importantes qui méritent d'être soulignées.
Tout d'abord, la subvention annuelle d'équilibre d'environ 5 millions d'euros , versée par la DMM au régime spécial de retraite FSPOEIE, en sus des 2,9 millions d'euros de cotisations, grève d'autant les efforts de réduction des coûts salariaux mis en oeuvre par celle-ci.
En outre, et en dépit de la réduction des effectifs à 643 ETPT, résultant essentiellement du non-remplacement des départs en retraite, la compétitivité de la Monnaie de Paris semble handicapée par un important sureffectif persistant . Le principal défi de la future gestion prévisionnelle des effectifs sera d'atteindre le plafond optimal d'emplois (environ 450 ETPT), tout en assurant la conservation des savoir-faire techniques. Les nombreux départs en retraite de l'horizon 2009-2012 devraient permettre d'atteindre cet optimum à court terme.
S'agissant du déficit d'exploitation de 6,5 millions d'euros , celui-ci n'apparaît pas très préoccupant dans la mesure où une très large part est imputable à une requalification de la valorisation du stock d'outillages donnant lieu à une charge exceptionnelle, sur les conseils de la société extérieure chargée de vérifier la comptabilité.
Interrogé sur l'équilibre financier du futur EPIC , M. Dov Zérah, alors directeur des Monnaies et médailles avait estimé que celui-ci pourrait être atteint en 2009 ou 2010 . Le nouveau directeur, M. Christophe Beaux, nommé le 23 avril 2007, a mis en place une étude stratégique qui constitue un véritable « business plan », dans le prolongement de la réorganisation entreprise depuis 2002. En parallèle, l'Inspection générale des finances a lancé un audit destiné à définir les orientations optimales de la Monnaie de Paris en vue de lui assurer cette viabilité financière.
S'appuyant sur une estimation à la hausse des commandes publiques, ayant pour conséquence une reprise des activités régaliennes, il y a lieu d'être optimiste sur l'avenir de l'EPIC.
* 228 Depuis mai 2007, le ministère est scindé entre le ministère de l'Economie, des finances et de l'emploi et le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.
* 229 Rondelles de métal que la frappe transforme en pièces.