MISSION « SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE » - M. Michel Sergent, rapporteur spécial
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I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION |
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II. ANALYSE DES PROGRAMMES |
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1. Une utilisation correcte des crédits disponibles malgré l'apparition de certains déséquilibres |
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2. Une « culture de la performance » prometteuse |
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1. Une exécution en peau de chagrin |
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2. Mesure de la performance : des progrès supplémentaires restent à accomplir |
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1. Des dépenses de personnel prépondérantes |
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2. Une mesure de la performance perfectible |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » est composée de trois programmes : « Sport », « Jeunesse et vie associative » et « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».
Le tableau ci-dessous retrace l'exécution budgétaire de ces programmes pour l'année 2006 :
Présentation des crédits 2006 par programme
(en millions d'euros)
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AE |
CP |
|||||
|
LFI |
Ouverts |
Consommés |
LFI |
Ouverts |
Consommés |
|
|
« Sport » |
274,4 |
307,5 |
288,8 |
201,8 |
199,0 |
184,3 |
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« Jeunesse et vie associative » |
131,2 |
123,9 |
123,1 |
134,4 |
126,4 |
124,5 |
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« Conduite et pilotage » |
426,7 |
429,7 |
418,3 |
425,9 |
416,4 |
413,6 |
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Total |
832,3 |
861,1 |
830,2 |
762,1 |
741,8 |
722,4 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »
Comme votre rapporteur spécial l'a déjà évoqué dans de précédents rapports 200 ( * ) , le regroupement de l'ensemble des emplois de la mission au sein d'un vaste programme support nuit à l'autonomie des gestionnaires, en limitant les possibilités d'utilisation de la fongibilité asymétrique prévue par la LOLF.
Pour le reste et comme cela sera détaillé infra , votre rapporteur spécial constate que les différents programmes de la mission ne présente pas le même degré de maturité , le programme « Sport » paraissant, en particulier, plus abouti que le programme « Jeunesse et vie associative ».
II. ANALYSE DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME « SPORTS »
1. Une utilisation correcte des crédits disponibles malgré l'apparition de certains déséquilibres
a) Des crédits globalement bien utilisés
Le programme « Sport » est scindé en 4 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
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AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Promotion du sport pour le plus grand nombre |
55,9 |
54,6 |
56,2 |
51,6 |
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Développement du sport de haut niveau |
185,1 |
195,7 |
112,3 |
94,2 |
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Prévention par le sport et protection des sportifs |
15,4 |
14,7 |
15,4 |
14,6 |
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Promotion des métiers du sport |
17,9 |
23,8 |
17,9 |
23,9 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »
Une fois n'est pas coutume, le programme a pu disposer, pour l'année 2006, de crédits de paiement presque équivalents aux crédits votés par le Parlement (199 millions d'euros de dotation disponible finale pour 200,5 millions d'euros adoptés en loi de finances). Les autorisations d'engagement ont même sensiblement augmenté en cours d'exercice (307,5 millions d'euros à comparer à 273 millions d'euros votés en LFI), mais il s'agissait de procéder à des régularisations d'imputation comptable.
Votre rapporteur spécial se félicite que le programme n'ait pas servi de « variable d'ajustement » privilégiée de l'Etat, ce qui n'est pas le cas des autres programmes de la mission .
L'utilisation des crédits apparaît comme globalement conforme au vote du Parlement, à d'assez nombreuses écritures d'ajustements près toutefois. Celles-ci sont généralement liées à la création du Centre national de développement du sport (CNDS), établissement public administratif qui a succédé pour partie au compte d'affectation spéciale « Fonds national pour le développement du sport » (FNDS), lequel a disparu le 1 er janvier 2006, conformément aux dispositions de l'article 21 de la LOLF.
Votre rapporteur spécial ne citera que deux exemples caractéristiques de ce souci de bonne utilisation des crédits disponibles et d'utilisation des possibilités offertes par la LOLF :
- le bénéfice réalisé par le consortium gérant le Stade de France, supérieur au bénéfice prévu dans la simulation de référence du contrat de concession, a minoré l'indemnité qu'a dû verser l'Etat en l'absence de club de football résident (8,8 millions d'euros pour 9,3 millions d'euros figurant en LFI). Le solde a ainsi pu être affecté à des dépenses d'investissement ;
- le ministère semble également avoir tenu compte des observations sévères de la Cour des comptes au sujet de l'évolution du dispositif du « coupon sport » dans son rapport public annuel rendu le 22 février 2006 201 ( * ) . L'exécution fait ainsi apparaître une consommation de 0,2 million d'euros alors que la LFI provisionnait une dotation de 1,3 million d'euros en CP. Le ministère précise que le solde a été redéployé en faveur de dispositifs jugés au plan local plus pertinents et efficaces pour favoriser l'accès à la pratique sportive des publics spécifiques et mieux satisfaire la diversité des besoins de chaque département.
b) De possibles déséquilibres qu'il convient de maîtriser
Cela étant, votre rapporteur spécial s'interroge sur certains écarts apparus dans le courant de l'exercice 2006.
Il s'agit, en premier lieu, de l'augmentation sensible des AE affectées au programme de rénovation de la « partie Nord » (hébergement, formation) de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) . Ce projet fait l'objet d'un contrat de partenariat public privé (PPP) passé par le ministère avec un consortium mené par le groupe Vinci, signé le 22 décembre 2006. Ce PPP prévoit que la rénovation et la gestion d'une partie de l'INSEP (hôtellerie, restauration, accueil, sécurité) seront assurées par des grands groupes privés.
Votre rapporteur spécial constate que cette opération semble susciter des inquiétudes au sein du personnel de l'Institut 202 ( * ) . D'autre part, il s'étonne de la dérive des coûts qui semble s'amorcer, les AE sur ce projet étant passées de 60 millions d'euros en LFI à 88 millions d'euros dans le présent projet de loi. Il serait souhaitable que la ministre puisse apporter des précisions sur ces sujets lors de son audition en « commission élargie » .
D'autre part, votre rapporteur spécial regrette l'apparition d'une ligne de 5 millions d'euros, non budgétée en 2006, au titre du remboursement à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des exonérations du droit à l'image collectif des sportifs professionnels . Il s'agit, certes, d'une dépense contrainte mais qui doit être maîtrisée. Or, l'analyse des coûts complets du programme évoque une charge de 26 millions d'euros au titre de l'exercice 2006 , alors que seuls 15 millions d'euros ont été votés à cette fin dans la loi de finances pour 2007. Là aussi, il sera nécessaire d'obtenir des précisions du gouvernement, tant pour ce qui concerne la maîtrise de cette dépense que sur la mesure de son efficacité.
2. Une « culture de la performance » prometteuse
Comme votre rapporteur spécial l'a déjà mentionné dans sa contribution au rapport sur la loi de règlement du budget de 2005 203 ( * ) , ce programme a été l'un des premiers à s'approprier la culture de la performance de la LOLF et, dès l'année dernière, un nombre significatif d'indicateurs étaient renseignés et commentés.
Cet effort louable s'est logiquement poursuivi cette année. Il en résulte que le rapport annuel de performances (RAP) permet d'avoir un regard satisfaisant sur l'efficacité des politiques menées par le ministère . Ainsi, 11 indicateurs sur 13 comportaient une prévision pour l'année 2006 et l'ensemble desdits indicateurs est effectivement renseigné dans le RAP. De plus, le ministère s'est attaché à commenter les résultats obtenus, le plus souvent sous l'angle de l'efficacité de la dépense engagée et de la politique poursuivie, ce qui s'inscrit bien dans la démarche générale de la LOLF.
La performance elle-même apparaît correcte puisqu'un peu plus de 7 indicateurs sont au moins aussi bons que la prévision 204 ( * ) .
Les succès les plus notables concernent le développement de la pratique sportive, qu'il s'agisse de la pratique générale (15,9 millions de licenciés en 2006 pour une prévision de 15,5 millions) ou des « publics cibles » (femmes, personnes issues des milieux populaires et personnes handicapées). A cet égard, le RAP souligne avec justesse la corrélation entre la politique volontariste menée par le ministère et l'évolution de la proportion des femmes licenciées qui conduit à conforter l'action en faveur des publics cibles.
En revanche, il est regrettable que l'indicateur relatif à la proportion de sportifs de haut niveau ou d'espoirs ayant satisfait aux obligations de suivi médical affiche un résultat décevant : en effet, 72 % des sportifs de haut niveau ont satisfait à ces obligations pour une prévision de 90 %, ce taux n'étant que de 61 % pour les espoirs (au lieu de 78 % prévus). A ce sujet, le ministère affirme sa volonté de faire en sorte que ces taux soient améliorés, notamment dans le cadre des conventions d'objectifs pluriannuels signées avec les fédérations. Il souligne, en outre, qu'une part plus importante de la population concernée bénéficie d'un suivi médical partiel.
Au total, votre rapporteur spécial rejoint notre collègue le président Jean Arthuis pour estimer qu'il s'agit d'adopter une « culture de la performance » plutôt qu'un « culte des indicateurs » 205 ( * ) . Et il apprécie que la fixation de cibles ambitieuses pusse, de temps à autre, aboutir à des résultats inférieurs aux prévisions, étant entendu qu'aucune « dérive » majeure n'apparaît au regard des objectifs du ministère.
B. LE PROGRAMME « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »
1. Une exécution en peau de chagrin
a) Des gels de crédits une nouvelle fois très importants
Le programme « Jeunesse et vie associative » est scindé en 5 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Développement de la vie associative |
14,5 |
13,6 |
14,2 |
12,7 |
|
Promotion des actions en faveur de la jeunesse |
56,2 |
57,2 |
56,2 |
57,6 |
|
Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire |
48,2 |
41,4 |
48,2 |
41,3 |
|
Protection des jeunes |
1,7 |
1,5 |
5,2 |
3,6 |
|
Promotion de l'animation et de l'encadrement associatif |
10,7 |
9,3 |
10,7 |
9,3 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »
Alors que 131,2 millions d'euros en AE et 134,4 millions d'euros en CP ont été ouverts en loi de finances initiale (dont 8,3 millions d'euros en AE et CP ajoutés au titre des amendements parlementaires en faveur du plan banlieue), la dotation disponible s'est finalement établie à seulement 123,9 millions d'euros en AE et à 126,4 millions d'euros en CP, soit une diminution globale de la LFI de 7,3 millions d'euros en AE (- 5,6 %) et 8 millions d'euros en CP (- 5,9 %)
Comme le souligne le ministère, le responsable de programme ne dispose pas d'une marge de manoeuvre identique sur l'ensemble des dispositifs. La rigidité relative de certaines dépenses (engagements juridiques, accords bilatéraux, etc.) l'a conduit à faire porter la charge de la régulation sur les autres dispositifs, c'est-à-dire sur 87 millions d'euros en AE et 90 millions d'euros en CP, soit un taux d'annulation de 8,4 % en AE et de 8,8 % en CP sur cette assiette réduite .
Votre rapporteur spécial ne peut que regretter cet état de fait, hélas habituel s'agissant de ce programme.
b) Un document qui ne rend pas compte de tous les enjeux
Ce cadre financier contraint rend quelque peu elliptique la justification au premier euro de l'exécution du programme. Votre rapporteur spécial n'a donc que peu de remarques à formuler dans un tel contexte, la liberté de gestion étant une condition de l'évaluation de l'efficacité.
Deux principales observations ressortent néanmoins.
En premier lieu, le RAP ne comporte pas d'étude concernant l'efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme en fonction des objectifs de celui-ci . Or, comme cela a été souligné notamment dans les précédents rapports spéciaux budgétaires sur la mission, le montant desdites dépenses fiscales excède très largement celui des crédits du programme : ainsi, l'exécution 2006 fait apparaître une dépense fiscale d'un peu plus de 1.200 millions d'euros 206 ( * ) pour des CP consommés de 124,5 millions d'euros ; le rapport entre ces deux masses est donc environ de 1 à 10. L'information sur les dépenses fiscales est donc indispensable afin de pouvoir porter un jugement global sur l'efficacité de l'ensemble des moyens engagés en faveur de la politique de la jeunesse et de la vie associative .
En second lieu, le RAP ne précise pas si les observations faites par la Cour des comptes dans le cadre d'une communication relative aux relations entre le ministère chargé de la jeunesse et de la vie associative, l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) et les associations intervenant en direction de la jeunesse ont donné lieu à des actions correctives. Cette enquête, demandée par la commission des finances de l'Assemblée nationale selon les dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, a été publiée au sein d'un rapport de notre ancien collègue député Denis Merville 207 ( * ) en novembre 2006.
Quatre conclusions principales se dégagaient de ces travaux :
- les objectifs poursuivis par le ministère dans le cadre de sa politique de la jeunesse demeurent trop imprécis , à la fois en raison de l'accumulation de mesures et des dispositifs et de la multiplicité des missions de l'INJEP ;
- si le ministère assure, dans l'ensemble, un suivi administratif et financier « convenable » des dispositifs qu'il gère directement, il n'a qu' une vision partielle des actions mises en oeuvre par ses échelons déconcentrés. Ainsi est-il aujourd'hui dans l'incapacité de déterminer, pour un réseau associatif donné, les subventions consolidées qu'il attribue à la structure nationale et, via les services déconcentrés, aux associations affiliées ;
- de façon corollaire, l'efficacité des dispositifs mis en oeuvre par le ministère reste difficilement mesurable (et donc, insuffisamment évaluée). Il est vrai, cependant, que le ministère signe désormais avec les associations nationales des conventions pluriannuelles prévoyant un compte rendu précis de l'utilisation des subventions et des actions mises en oeuvre. Mais les difficultés importantes qu'il a rencontrées, selon la Cour des comptes, pour définir, dans le cadre de l'application de la LOLF, des actions et des indicateurs pertinents, trahissent « une démarche encore balbutiante » en matière de mesure de la performance et, plus généralement, d'évaluation. Elle recommande, en conséquence, de renforcer substantiellement les capacités du ministère afin qu'il soit en mesure d'évaluer clairement l'impact de son action dans ce domaine ;
- les politiques en faveur de la jeunesse gagneraient à être redéfinies.
S'agissant plus spécifiquement de l'INJEP, la Cour des comptes estimait qu' une clarification de ses missions s'imposait , le cadre de celles-ci apparaissant trop large. De plus, la convention triennale liant l'INJEP et le ministère s'avère, dans les faits, assez contraignante selon la Cour des comptes, en raison du caractère très détaillé des financements prévus pour la documentation, la publication et l'information des jeunes. Enfin, l'absence de comptabilité analytique qui caractérisait, jusqu'à très récemment, l'ensemble des activités de l'établissement, aboutissait, selon la Cour des comptes, à placer celui-ci « dans la situation d'une entreprise hôtelière commercialisant des prestations selon un tarif décidé par l'un de ses clients, sans qu'elle connaisse leur coût réel ».
Même si le rapport précité de notre ancien collègue député Denis Merville n'a été publié que fin 2006, il serait donc particulièrement intéressant de connaître les suites qui lui ont été données.
2. Mesure de la performance : des progrès supplémentaires restent à accomplir
Votre rapporteur spécial avait déjà souligné l'année dernière que le programme « Jeunesse et vie associative » était en retrait par rapport au programme « Sport » pour ce qui concerne l'adaptation à la LOLF et l'élaboration d'un rapport annuel de performances (RAP) au sens plein du terme. Ce constat reste, malheureusement, vrai en dépit des progrès enregistrés cette année .
Ainsi, sur les 11 indicateurs de performance, 3 ne comportaient pas de prévision pour 2006 et 8 sont renseignés dans le RAP annexé au présent projet de loi de règlement sans qu'il y ait, d'ailleurs, concordance entre prévision et renseignement. En outre, la qualité du commentaire accompagnant les indicateurs est très variable selon les objectifs. En somme, le document présenté aux parlementaires ne permet de se faire qu'une idée partielle de la performance de la gestion du responsable de programme .
S'agissant de la performance elle-même, elle n'est que très moyenne puisque seuls 2 indicateurs sont au moins aussi bons que la prévision (même si la cible n'est parfois manquée que de peu).
Des progrès restent donc à accomplir pour ce programme qui, il est vrai, part de loin et qui a déjà avancé par rapport aux années précédentes.
C. LE PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE »
1. Des dépenses de personnel prépondérantes
Le programme « Conduite et pilotage » est scindé en 5 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006 :
Présentation des crédits 2006 par action
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|||
|
LFI |
Consommés |
LFI |
Consommés |
|
|
Personnels du programme « Sport » |
188,5 |
179,9 |
188,5 |
179,9 |
|
Personnels du programme « Jeunesse et vie associative » |
37,3 |
34,5 |
37,3 |
34,5 |
|
Personnels du programme « Conduite et pilotage » |
135,3 |
143,1 |
135,3 |
143,1 |
|
Recrutement, formation et action sociale |
4,9 |
3,1 |
4,9 |
3,1 |
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Logistique, investissements et moyens généraux de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements |
60,7 |
57,7 |
60,0 |
53,0 |
Source : projet de loi de règlement pour 2006, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »
Le programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » a disposé de 429,7 millions d'euros en AE (contre 421,9 millions d'euros votés en LFI) et de 416,4 millions d'euros en CP (contre 421,2 millions d'euros votés en LFI).
Les dépenses de personnel (titre 2) ont représenté un total de 357,5 millions d'euros, soit 86,4 % des CP consommés . Il convient de rappeler que ce programme porte l'ensemble des emplois de la mission ce qui, comme votre rapporteur spécial l'a indiqué supra , limite fortement la fongibilité asymétrique au sein des autres programmes.
Comme le souligne le ministère, le RAP, s'appliquant à l'année de mise en oeuvre de la LOLF, porte les traces de sa construction progressive et laborieuse qui correspond à une première « expérimentation » grandeur nature et dans un cadre juridique rénové à la fois dans les domaines comptables et budgétaires. Pour ces raisons, il n'est pas surprenant que l'examen des consommations effectives du programme mette en évidence des anomalies sur les imputations soit entre titres, soit entre catégories ou encore entre actions. Cependant, le ministère a engagé un effort important de formation des personnels, apprécié de votre rapporteur spécial, qui devrait rapidement porter ses fruits.
Le plafond d'emplois du ministère, corrigé des transferts et gels, s'élevait à 7.149 ETPT en 2006. Cette année-là, la variation structurelle des emplois correspond à la suppression de 50 emplois en 2006 représentant 18 ETPT . Dans le détail, 42 emplois de techniciens, d'ouvriers et de service ont été supprimés le 1 er septembre 2006, représentant 14 ETPT, dans le cadre de la poursuite du plan de modernisation de la gestion des établissements publics nationaux (externalisation de certaines fonctions logistiques). Par ailleurs, 8 emplois ont été supprimés le 1 er juillet 2006, représentant 4 ETPT, dans le cadre de la mise en application de la réforme des mises à disposition des fonctionnaires de l'Etat auprès d'organismes tiers.
Il est à noter que le ministère a souhaité revaloriser les indemnités des personnels ATOSS (administratifs, techniques, ouvriers, sociaux et de santé) ainsi que celle des agents qui se sont particulièrement investis dans la mise en oeuvre de la LOLF. Il serait intéressant de savoir si ces revalorisations ont été faites sur une base générale ou individuelle.
Enfin, il convient de signaler le report, sur la gestion 2007, d'un semestre de compte d'affectation spéciale (CAS) pensions provisionné pour les personnels détachés, ce qui représente un montant de 2,3 millions d'euros. Selon le ministère, ce report s'explique « par les modalités techniques du paiement, qui n'intervient qu'à terme échu ».
2. Une mesure de la performance perfectible
Les objectifs et indicateurs de ce programme tendent à évaluer la politique de ressources humaines du ministère ainsi que l'efficacité de l'administration à l'égard de l'usager. Ils demeurent perfectibles, plusieurs d'entre eux ayant d'ailleurs été remplacés ou modifiés depuis 2006.
Le renseignement des indicateurs reste partiel. Ainsi, sur les 9 indicateurs de performance, 2 ne comportaient pas de prévision pour 2006 et 6 sont renseignés dans le RAP annexé au présent projet de loi de règlement. De plus, la qualité du commentaire accompagnant les indicateurs n'est pas uniforme.
Seul un de ces indicateurs est au moins aussi bon que la prévision . Les résultats apparaissent ainsi à améliorer s'agissant de la certification ISO 9001 des centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS).
Votre rapporteur spécial relève toutefois que l'objectif en termes de dématérialisation des procédures internes et externes n'a été manqué que de très peu (58 % au lieu d'une prévision de 59 %) ainsi qu'en termes de réponses apportées dans un délai de 4 semaines au courrier « citoyen » (88 % au lieu de 90 %).
* 200 Par exemple dans le rapport spécial « Sport, jeunesse et vie associative » du projet de loi de finances pour 2006, rapport n° 99 (2005-2006), Tome III, annexe 30.
* 201 Selon la Cour des comptes, le coupon sport, « créé en 1998 par le ministère de la jeunesse et des sports afin de favoriser la pratique du sport chez les jeunes issus des milieux défavorisés [...] est devenu un produit complémentaire au chèque-vacances avec des réseaux de diffuseurs et des modalités d'attribution demeurés vagues, notamment en ce qui concerne les critères d'âge et de ressources des bénéficiaires ».
* 202 Fait très rare, les personnels de l'INSEP se sont mis en grève le 5 avril 2007 contre les conséquences sociales du PPP.
* 203 Rapport n° 418 (2005-2006), Tome II.
* 204 Les sous-indicateurs ne comptant que pour la fraction de l'indicateur qu'ils représentent, le résultat total ne correspond pas à un nombre entier.
* 205 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) de M. Jean Arthuis, « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ».
* 206 Dont 800 millions d'euros pour la réduction d'impôt au titre des dons des particuliers et 170 millions d'euros (au lieu de 90 millions d'euros prévus) pour la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général.
* 207 Rapport d'information n° 3459 (XII ème l égislature).