MISSION « GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES » ET COMPTES SPÉCIAUX « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PRÊT ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVES » - M. Bernard Angels, rapporteur spécial
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I. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS |
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II. UNE EXÉCUTION 2006 EN LIGNE AVEC LA PREVISION |
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A. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT : LE RETARD PRIS PAR L'APPLICATION COPERNIC |
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B. UNE FONGIBILITÉ DES CRÉDITS PORTEUSE D'ESPOIR |
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III. LA PERFORMANCE ATTEINTE PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS FIXÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE EST TRÈS SATISFAISANTE, HORMIS LE POINT DELICAT DU RECOUVREMENT CONTENTIEUX |
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A. DES INDICATEURS FIABLES, ET DÉCLINÉS DANS LES CONTRATS DE PERFORMANCES DES DIRECTIONS À RÉSEAUX |
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B. UNE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTE |
I. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS
La mission « Gestion et contrôle des finances publiques » constitue la principale des trois missions qui relevaient en 2006 du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Elle est désormais rattachée au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Conformément aux indications données en annexe du rapport du gouvernement présenté au Parlement pour le débat d'orientation budgétaire, elle devrait être rebaptisée dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et comprendre cinq programmes, dont trois nouveaux programmes issus d'autres missions : le programme n° 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat », le programme n° 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » et le programme n° 148 « Fonction publique ».
En loi de finances pour 2006, les crédits de la mission étaient répartis entre deux programmes :
- le programme n° 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » regroupant les crédits et effectifs correspondant au coeur de métier de Bercy, le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses, la comptabilité générale de l'Etat ainsi que le conseil aux collectivités territoriales ;
- le programme n° 218 « Conduite et pilotage des politique, financière et industrielle » regroupant les crédits de soutien du ministère de l'économie et des finances.
S'agissant des deux comptes d'avances dont votre rapporteur spécial est également responsable :
- le compte d'avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics comprend le programme n° 821 « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ;
- le compte de prêt et d'avances à des particuliers ou à des organismes privés comprend le programme n° 861 « Prêt et d'avances à des particuliers ou à des organismes privés ».
II. UNE EXÉCUTION 2006 EN LIGNE AVEC LA PREVISION
Les crédits de paiement consacrés à la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » se sont établis en 2006 à 8.628,8 millions d'euros pour une prévision en loi de finances initiale de 8.805,7 millions d'euros, soit de l'ordre de 180 millions d'euros. Les effectifs, en équivalents temps plein, se sont établis à 135.656, contre 136.754 prévus, soit 1.002 ETPT de moins. Le taux de consommation en effectifs se situe à 99,21 % de la prévision initiale.
Le plafond de crédits de la mission voté par le Parlement a ainsi été respecté. Le plafond d'effectifs ministériel a lui aussi été tenu.
Crédits de paiement et effectifs : prévision et exécution en 2006
(crédits en millions d'euros)
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Crédits en prévision (LFI) 116 ( * ) |
Crédits en exécution |
ETPT en prévision |
ETPT en exécution |
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Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
8.092,2 |
7.995,6 |
131.541 |
130.505 |
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Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle |
713,5 |
687,2 |
5.213 |
5.151 |
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Total |
8.805,7 |
8.682,8
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136.754 |
135.656 |
Source : rapport annuel de performances « Gestion et contrôle des finances publiques » pour 2006
En ce qui concerne les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme n° 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », il convient de noter que le montant de la réduction d'impôt pour télédéclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique, a été inférieur à la prévision : 80 millions d'euros au lieu des 105 millions d'euros estimés en loi de finances initiale. Si le nombre de télédéclarants s'est établi à 5,1 millions, seuls 4,65 millions de foyers télépaient également, et partant demandent le bénéfice de la réduction d'impôt. 1 million de ces contribuables sont non imposables.
S'agissant des deux comptes spéciaux :
- le compte d'avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics enregistre des recettes de 11.608 millions d'euros pour une prévision en loi de finances initiale de 13.600 millions d'euros, et une consommation de crédits de 12.073 millions d'euros, inférieure à l'évaluation en loi de finances initiale qui s'établissait à 13.600 millions d'euros. L'exécution a été marquée par un niveau d'avances inférieur aux prévisions, des moindres recettes liées au rééchelonnement de l'avance consentie à l'office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) pour un montant de 50 millions d'euros, en partie compensé par le remboursement par l'association nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) de l'avance octroyée en décembre 2006 pour un montant de 41,35 millions d'euros ;
- le compte de prêts et d'avances à des particulier ou à des organismes privés enregistre des recettes de 19,6 millions d'euros, en ligne avec la prévision (19,1 millions d'euros), et des crédits consommés de 2,6 millions d'euros, contre 10,9 millions d'euros envisagés en loi de finances initiale. On constate pour l'essentiel un prêt pour le développement économique et social d'un montant de 2 millions d'euros qui aurait permis un apport de 30 millions d'euros de fonds de propres dans une société du secteur agro-alimentaire employant plus de 3.000 personnes.
A. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT : LE RETARD PRIS PAR L'APPLICATION COPERNIC
Au titre du programme n° 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », il convient de relever l'importance des crédits d'investissement informatique, qu'ils soient inscrits d'ailleurs en titre 5 (dépenses immobilisées), ou en titre 3 (frais de maintenance notamment ou de sous-traitance) et en titre 2 (personnels chargés notamment de la maîtrise d'ouvrage.
Le principal investissement est lié au programme informatique Copernic commun à la direction générale des impôts (DGI) et à la direction générale de la comptabilité publique, qui a pour objet de faire évoluer les systèmes d'information fiscaux de ces deux directions vers un nouveau système unique, décloisonné et partagé, via la mise en place d'un compte fiscal unique, pour les particuliers comme pour les entreprises.
Deux retards ont été enregistrés dans les projets COPERNIC : retard de la mise en oeuvre de l'application du recouvrement RSP et décalage dans la connexion des applications d'assiette aux référentiels nationaux. Ce sont ces retards qui expliquent l'écart en 2006 entre la consommation budgétaire constatée en autorisations d'engagement et en crédits de paiement - respectivement 187,5 millions d'euros et 115,68 millions d'euros - et les montants ouverts en autorisations d'engagement et crédits de paiement cette même année (loi de finances initiale augmentée des reports de 2005) - respectivement 274,2 millions d'euros et 209,6 millions d'euros .
En ce qui concerne l'application informatique Helios consacrée au secteur public local, les consommations d'autorisations d'engagement (8,9 millions d'euros) ont été inférieures aux prévisions en titre 5 compte tenu de la sortie progressive du mode projet. 29,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été ouvertes pour l'acquisition de matériels en anticipation sur le programme 2007, l'assistance à l'exploitation et l'engagement en décembre 2006 des tranches fermes des 2 marchés de tierce maintenance applicative. La surconsommation des crédits de paiement du titre 3 correspond à la prise en compte dans les coûts d'exploitation et de maintenance des extensions techniques réalisées (8,8 millions d'euros). Au total, le coût d'investissement total d'Helios entre 2001 et 2007 se sera établi à 149,76 millions d'euros contre 139,23 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2006.
B. UNE FONGIBILITÉ DES CRÉDITS PORTEUSE D'ESPOIR
La mise en oeuvre de la fongiblité asymétrique de la LOLF a été à l'origine, globalement, pour le budget de l'Etat, de mouvements de crédits de l'ordre de 400 millions d'euros.
La présente mission témoigne d'une utilisation judicieuse de la fongibilité asymétrique.
Au titre du programme n° 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », les mouvements de fongibilité asymétrique ont représenté un montant total de 46,5 millions d'euros, sous trois aspects :
- la pratique de la fongibilité asymétrique a permis de corriger des erreurs d'imputation (remboursement en titre 3 d'agents mis à disposition, budgétisés en LFI en titre 2, versement de subventions aux mutuelles suite à la réforme des procédures de mise à disposition auprès d'organismes tiers) pour un montant de 5 millions d'euros ;
- le dialogue de gestion a permis la mise en oeuvre de la fongibilité au niveau local à hauteur de 4 millions d'euros ;
- les économies de gestion ainsi que les crédits laissés libres d'emploi du fait de retards de recrutements (37,5 millions d'euros) ont permis aux services de financer des opérations prioritaires : remplacement du serveur des pensions, paiement de la cotisation au GIP retraite, couverture de baux pluriannuels, avancement d'opérations immobilières et informatiques.
En ce qui concerne le programme n° 218 « Conduite et pilotage des politique, financière et industrielle », la mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique a été plus modeste, limitée à un montant de 3,9 millions d'euros en autorisations d'engagement seulement. Selon le rapport annuel de performances, ce « mouvement, rendu possible par les économies de gestion ainsi que les crédits laissés libres d'emploi du fait de retards de recrutements, a permis d'engager en fin de gestion une opération immobilière prioritaire ».
Les débuts de la fongibilité asymétrique au sein de la présente mission apparaissent prometteurs.
III. LA PERFORMANCE ATTEINTE PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS FIXÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE EST TRÈS SATISFAISANTE, HORMIS LE POINT DELICAT DU RECOUVREMENT CONTENTIEUX
A. DES INDICATEURS FIABLES, ET DÉCLINÉS DANS LES CONTRATS DE PERFORMANCES DES DIRECTIONS À RÉSEAUX
Comme l'indique les commentaires techniques des indicateurs présentés dans le rapport annuel de performances « la précision et la fiabilité de l'évaluation de la réalisation 2006 sont totales ». La fiabilité des indicateurs, reconnue et saluée comme telle par votre rapporteur spécial, est due à l'expérience indéniable acquise par les deux grandes directions, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique qui ont signé en 2006 un nouveau contrat pluriannuel de performance pour la période 2006-2008. Il s'agit du troisième pour la direction générale des impôts et du deuxième pour la direction générale de la comptabilité publique.
Ces contrats déterminent un cap stratégique clair, d'engagements précis, mesurables et auditables, assortis d'un mécanisme d'intéressement collectif à la performance. Ils ont permis d'introduire ainsi depuis plusieurs années des tableaux de bord au sein des administrations dont les crédits et les effectifs figurent au sein de la présente mission.
Ces contrats pluriannuels de performance ont été étendus à de nouvelles directions à réseaux : direction générale des douanes et des droits indirects, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et INSEE.
Ces vecteurs de performance ont été renforcés par la généralisation du dispositif d'intéressement aux résultats à l'ensemble des directions d'État-major, rejoignant ainsi les directions à réseaux, et la création de nouvelles structures : France Domaine, qui vise à dynamiser la gestion publique immobilière et la rénovation de l'Agence centrale des achats.
B. UNE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTE
Le programme n° 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » poursuit trois objectifs : promouvoir le civisme fiscal et renforcer la lutte contre la fraude, rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité des services rendus aux usagers.
En 2006, les actions entreprises pour favoriser l'accomplissement volontaire de leurs obligations par les usagers paraissent avoir été efficaces. Ainsi, la proportion des particuliers ayant respecté leurs obligations déclaratives en matière d'impôt sur le revenu atteint 98,1 %, soit 0,3 point de plus que la cible fixée, grâce notamment au succès de la déclaration pré-remplie.
S'agissant du paiement des impôts, les résultats se situent à des niveaux historiquement élevés : le taux net de recouvrement, proche de 99 %, dépasse la cible attendue, et le taux brut, qui est désormais retenu depuis le projet annuel de performances 2007, dépasse pour la première fois le seuil des 98 %, ce qui aurait généré un gain d'environ 380 millions d'euros pour le budget de l'État.
Le taux de réalisation des engagements du programme « pour vous faciliter l'impôt » est également supérieur à la cible fixée dans le projet annuel de performances 2006. Selon le responsable de programme, ce résultat serait le « fruit du développement de l'administration fiscale multi-canaux et de la mise en place progressive du guichet fiscal unique des particuliers ».
En outre, 5,16 millions de télédéclarants ont souscrit leur déclaration de revenus sur Internet en 2006 soit près de deux millions de télédéclarants supplémentaires par rapport à l'année précédente. Néanmoins, la cible était comprise entre 6 millions et dix millions, ce qui était vraisemblablement trop ambitieux et peu réaliste. Les taux de paiement dématérialisé des impôts des particuliers comme des professionnels, ont fortement progressé : près de 3 contribuables sur 4 règlent désormais leur impôt sur le revenu par prélèvement ou en ligne. Contrairement aux difficultés des années précédentes, le mode de paiement en ligne de la TVA paraît désormais entré dans les moeurs des entreprises : la part des recettes TVA acquittées par télérèglement a atteint en 2006 62,28 %, au-delà de la cible fixée entre 55 % et 57 %.
En revanche, le taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et le taux de recouvrement contentieux des amendes ne sont pas satisfaisants. Le taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal a atteint 40,32 % en 2006, en-deçà de l'objectif fixé à 42 %. De même, le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires s'établit à 33,13 %, en-deçà de l'objectif ambitieux de 38 %. Selon la direction générale de la comptabilité publique, cette situation « s'explique en grande partie par un décalage dans la mise en place des nouvelles procédures de recouvrement des amendes, fondées sur le recours à une phase comminatoire caractère amiable confiée aux huissiers de justice.
De même, il faut relever le rallongement des délais de paiement des dépenses publiques (41,5 jours) par rapport à la cible (35 jours) en raison pour l'essentiel des difficultés de mise en place de la LOLF.
La maîtrise du coût de gestion des administrations financières se poursuit à un rythme soutenu comme le montrent les résultats relatifs aux taux d'intervention. La productivité globale de la DGI et de la DGCP progresserait de 3 % en raison de l'augmentation du volume d'activité et des suppressions d'emplois.
En ce qui concerne le programme n° 218 « Conduite et pilotage des politique, financière et industrielle », il convient de souligner que les gains cumulés en 2005 et 2006 réalisés par la globalisation et la standardisation des achats apparaissent supérieurs (135,3 millions d'euros) à ceux prévus (100 millions d'euros), dont 87 millions au titre de 2006 . Ce résultat résulterait de la bonne performance obtenue sur les actions conduites dans le domaine « informatique et télécom », qui engendrent à elles seules plus de 70% des gains. Le secteur « affranchissement et impression » vient en 2ème position avec 15% des gains. Sur les autres domaines, « fournitures et prestations générales », et « prestations liées à l'immobilier », les gains financiers sont moins importants, mais les actions ont permis d'améliorer les processus d'achat.
Par ailleurs, les dépenses du plateau technique par agent ont sensiblement diminué en 2006, se situant très en dessous de la prévision figurant dans le projet annuel de performances 2006 et confirmée dans le projet annuel de performances 2007.
En conclusion, le rapport annuel de performances 2006 de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » constitue un premier exercice abouti de compte-rendu de la gestion des crédits et de mesure de la performance. Celle-ci apparaît globalement satisfaisante, ce qui doit amener désormais les gestionnaires à rectifier les défauts constatés dans les recouvrements les plus difficiles, créances de contrôle fiscale, amendes et condamnations pécuniaires.
* 116 Hors prévision des fonds de concours.