MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »ET COMPTES SPÉCIAUX « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » ET « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » - M. Paul Girod, rapporteur spécial
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I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT » |
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A . LE PROGRAMME 117 : « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT » |
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1. L'exécution du programme |
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2. La performance du programme |
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B. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION DOTÉS D'UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE |
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1. Le programme 114 : « Appels en garantie de l'Etat » |
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2. Le programme 145 : « Epargne » |
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C . LES PROGRAMMES DE LA MISSION DÉPOURVUS DE STRATÉGIE DE PERFORMANCE |
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1. Le programme 168 : « Majorations de rentes » |
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2. Le programme 229 : « Versements à la Caisse nationale d'allocation familiale» |
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A . L'EXÉCUTION : DES RÉSULTATS DE CESSIONS DÉPASSANT LES ATTENTES |
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B. LA PERFORMANCE : UN BON BILAN |
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A . L'EXÉCUTION : UN NIVEAU DE CESSIONS SANS PRÉCÉDENT |
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B UNE PERFORMANCE RÉELLE MAIS MIEUX ÉTABLIE À PARTIR DE 2007 |
I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »
La mission « Engagements financiers de l'Etat », avec 40,8 milliards d'euros de crédits en exécution pour 2006, constitue par son volume la troisième mission du budget de l'Etat (après les missions « Remboursements et dégrèvements » et « Enseignement scolaire », et avant la mission « Défense »).
Dans le cadre de la LFI pour 2006, cette mission était composée de cinq programmes 95 ( * ) .
A. LE PROGRAMME 117 : « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »
Le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », qui concentre à lui seul 38,9 milliards d'euros de crédits (AE et CP) en exécution pour 2006 (plus de 95 % des crédits de la mission ), justifie d'un développement particulier.
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Rappels sur le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » Le programme 117 retrace les dépenses de trésorerie et les dépenses engendrées par le paiement des intérêts de la dette de l'Etat. Il vise à permettre à ce dernier d'honorer ses engagements financiers en toutes circonstances, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales. Compte tenu de son objet, et conformément au premier alinéa de l'article 10 de la LOLF, ce programme regroupe des crédits évaluatifs. Composée de trois actions, il est principalement mis en oeuvre par l' agence France Trésor (AFT), en charge de la gestion de la dette négociable (action 1) et de la trésorerie (action 3). La gestion de la dette non négociable (action 2) relève de l' agence comptable centrale du Trésor , rattachée à la direction générale de la comptabilité publique. |
1. L'exécution du programme
L'exécution en 2006 du programme 117 a donné lieu à un taux de consommation des crédits (évaluatifs) ouverts de 99,8 %. Cette exécution se signale par trois aspects très positifs.
a) Une réduction de la dette négociable de l'Etat d'environ 2 points de PIB
En dépit du contexte économique de remontée des taux d'intérêt, la charge de la dette de l'Etat, en 2006, s'est montrée légèrement inférieure à la prévision et a atteint, comme en 2005, 38,4 milliards d'euros (charge nette après contrats d'échange de taux « swaps », qui ont représenté un gain budgétaire de plus de 558 millions d'euros). Ce résultat tient aux ressources de financement dégagées par l'optimisation de la gestion de trésorerie et la cession de participations financières (cf. infra ), comme à l'amélioration du solde budgétaire, intégralement affectées au désendettement.
Au total, la dette négociable de l'Etat, en valeur nominale, a été limitée à 876,6 milliards d'euros à la fin de l'exercice. Ce faisant, d'une année sur l'autre, la dette a reculé en euros courants , à hauteur d'environ 700 millions d'euros. Le fait, inédit, mérite d'être souligné (à titre de comparaison, la dette négociable atteignait 877,3 millions d'euros à la fin de l'exercice 2005, présentant une augmentation de 48 milliards d'euros par rapport à 2004). En tenant compte de la croissance, la dette négociable de l'Etat a diminué d'un peu plus de 2 points de PIB en 2006, pour s'établir à 48,9 % du PIB .
Il convient de préciser que, toutes administrations publiques confondues, la dette publique s'est élevée à 63,7 % du PIB à la fin de l'exercice 2006, soit en valeur absolue 1.142,2 milliards d'euros, représentant une augmentation de 5,4 milliards d'euros par rapport à 2005, montant très inférieur à la progression enregistrée en 2005 par rapport à 2004 (+ 68,5 milliards d'euros).
b) Une forte diminution de la charge de la dette non négociable
Moins du tiers des crédits inscrits en LFI pour 2006 (30 millions d'euros) a été consommé au titre de l'action retraçant la charge de la dette non négociable de l'Etat ( 9,2 millions d'euros à la clôture de l'exercice). Si la baisse continue de cette charge est liée au rythme même de l'extinction des titres correspondants, supprimés en 1999, cette brusque chute, en décalage par rapport aux prévisions, s'explique par la difficulté à anticiper le comportement des souscripteurs, dont une démarche positive est nécessaire au remboursement avant l'expiration des titres en cause.
c) Une optimisation de la gestion de la trésorerie
L'exécution 2006 a été marqué par la mise en oeuvre d'une gestion dite « optimisée » de la trésorerie de l'Etat , consistant principalement dans une stratégie de limitation au maximum de l'encaisse de précaution que constitue la trésorerie libre, et la mise en place d'un nouvel instrument, en vue de répondre aux besoins ponctuels de liquidité : un bon du Trésor à très court terme 96 ( * ) . Il en est résulté une consommation nulle au titre de l'action associée aux opérations de trésorerie, alors que 21 millions d'euros y avaient été inscrit en LFI pour 2006.
Dans son rapport sur les résultats et la gestion de l'Etat pour 2006, la Cour des comptes fait notamment observer que le montant de l'encours des placements à court terme « a encore été élevé en fin d'exercice (plus de 13 milliards d'euros), malgré le plan d'optimisation de la trésorerie destiné à réduire au minimum le taux d'endettement au 31 décembre 2006 ». Interrogé à cet égard par votre rapporteur spécial, l'AFT estime que « compte tenu des aléas de trésorerie constatés en gestion, qui atteignent 6 milliards d'euros à 72 heures, une telle situation de trésorerie ne semble pas excessive au regard du double impératif de préservation de la liquidité de l'Etat et de sécurité de gestion de sa dette. Elle semble d'autant moins excessive que 2006 fut l'année d'entrée en vigueur de la LOLF, ce qui se traduisit par de fortes perturbation de l'exécution budgétaire et une modification en profondeur du calendrier et du profil de la période complémentaire. »
2. La performance du programme
Présentée et commentée de façon très claire et complète dans le RAP annexé au présent projet de loi de règlement, la performance réalisée par le programme 117 en 2006 n'a pas lieu d'être détaillée ici. D'une manière générale, on se bornera à constater que la plupart des huit objectifs assignés au programme ont été satisfaits , quoique toutes les valeurs prévues par les indicateurs correspondants n'aient pas pu être atteintes, les écarts étant d'ailleurs parfois très faibles.
Votre rapporteur spécial, cependant, a interrogé l'AFT sur deux observations formulées, sur ce plan, par la Cour des comptes dans son rapport précité sur l'exécution 2006.
En premier lieu, la Cour des comptes s'est interrogée sur la pertinence du maintien de l'objectif du pilotage de la durée de vie moyenne de la dette après contrats d'échange de taux ; elle fait valoir qu'« il serait plus pertinent de retenir comme objectif celui d'"alléger la charge de la dette dans la durée" » . L'AFT, pour sa part, considère que « l'allègement de la charge de la dette est certes la finalité de long terme des activités du programme de swaps couvert par cet objectif, mais son efficacité ne peut être constatée que de nombreuses années après les opérations réalisées. En revanche, la durée de vie moyenne peut effectivement être pilotée dans un cadre annuel et c'est pourquoi elle a été proposée par le gouvernement comme objectif de performance. Suivre la recommandation de la Cour des comptes conduirait à passer d'un objectif mesurable et pilotable à un objectif qui n'est ni l'un ni l'autre . » C'est l' avis que partage votre rapporteur spécial .
En second lieu, la Cour des comptes fait porter ses critiques sur l' indicateur associé à l'objectif d'« améliorer l'information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations affectant le compte du Trésor » qui, de son point de vue, « devrait être étendu, au-delà des collectivités territoriales, aux autres principaux correspondants ». L'AFT, en réponse, indique que l'extension souhaitée « est en cours depuis 2005 et largement avancée. Elle a été instaurée pour les banques centrales des Etats d'Afrique centrale et des Etats de l'Afrique de l'Ouest, ainsi que pour un certain nombre d'établissements publics » (dont la Caisse des dépôts et consignations, Charbonnages de France, le Fonds de financement des prestations sociales agricoles FFIPSA, le Fond de réserve des retraites, la Française des jeux, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France AFITF...). Cette extension « sera systématisée par un décret modifiant le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et instaurant une obligation d'annonce pour l'ensemble des établissements publics nationaux ».
B. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION DOTÉS D'UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE
1. Le programme 114 : « Appels en garantie de l'Etat »
Le programme 114 retrace des dépenses qui, à titre principal, résultent de la mise en jeu de la garantie de l'Etat que cette garantie soit liée à un emprunt, à un prêt, à des mécanismes d'assurances ou à des garanties de passifs contribuant à la mise en oeuvre de diverses politiques publiques. Les crédits consommés en 2006 se montent à 265,86 millions d'euros (AE et CP), soit un taux de consommation des crédits (évaluatifs) ouverts de 93,6 %.
Aucune valeur n'ayant été déterminée par le PAP pour 2006 en ce qui concerne l'indicateur associé à chacun des deux premiers objectifs du programme « assurer l'équilibre à moyen terme des procédures publiques d'assurance-crédit, notamment en maintenant une dispersion suffisante des catégories de risques garantis », et « satisfaire la demande des entreprises en couverture de risque de change, sous la contrainte de la gestion à l'équilibre de la procédure » , il est difficile d'apprécier sous cet angle la performance du programme. Comme l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport précité sur l'exécution 2006, ce programme « n'est véritablement en mesure de prouver son efficacité que pour l'action "Développement international des entreprises" », à laquelle correspond le troisième objectif : « encourager les PME à prospecter les marchés extérieurs ».
Même en s'en tenant à cet objectif, le bilan n'est qu'à moitié satisfaisant . Le taux de retour en fin de période de garantie (mesurant les retours de la prospection des entreprises pendant les années où la Coface soutient cette prospection, à la fin de l'échéancier d'indemnisation) excède certes la valeur fixée (25 % contre une prévision de 20 %). Cependant, l'effet de levier de l'assurance-prospection (quotient des exportations engendrées par les prospections sur les indemnités versées aux entreprises), quant à lui, déçoit : prévu à 20, le ratio atteint n'a été que 16,45 97 ( * ) .
2. Le programme 145 : « Epargne »
Le programme 145 rassemble des crédits qui visent à encourager, principalement, la construction immobilière et l'accession à la propriété immobilière, dont, notamment, ceux qui assurent le financement des primes d'épargne logement. En 2006, 1,42 milliard d'euros (AE et CP) a été employé à cet effet, soit un taux de consommation des crédits ouverts de 100 %.
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Les dépenses fiscales contribuant au programme « Epargne » Une trentaine de dépenses fiscales contribuent, à titre principal, aux finalités poursuivies par le programme 145. Au total, ces dépenses se sont élevées à plus de 8 milliards d'euros sur l'exercice 2006, soit cinq fois et demie les crédits consommés par le programme lui-même. La plus importante de ces dépenses a résulté de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation, dont la contribution aux finalités du programme, en 2006, a représenté 3,6 milliards d'euros (l'équivalent de deux fois et demie les crédits consommés par le programme). Dans son rapport déjà cité sur les résultats et la gestion de l'Etat pour 2006, la Cour des comptes fait observer que ces dépenses « ne répondent plus totalement aux nouvelles orientations de la politique de l'épargne ; elles soutiennent plus les produits de capitalisation (assurance-vie, notamment) que les priorités de développement que constituent l'épargne retraite facultative et l'épargne salariale. Il est donc urgent de mesurer leur efficacité . » Votre rapporteur spécial, qui a lui-même souhaité un chiffrage complet en la matière 98 ( * ) , souscrit à cet appel. |
Les trois objectifs de performance pour 2006, dans l'ensemble, ont été atteints par le programme. On observera, concernant le premier objectif, tenant à « favoriser l'accès des organismes de logement social à une ressource financière attractive », que 60 % des ressources des fonds d'épargne ont été employées au financement du logement social (pour une prévision de 55 %).
Il convient également de s'arrêter au deuxième objectif, visant à « optimiser les conditions de financement de l'accession à la propriété ». En ce domaine, trois indicateurs sur les quatre en place, se rapportant à la gestion des opérations en cause, sont satisfaits. Cependant, le RAP signale que le fort taux de clôture de plans d'épargne logement (PEL), lié à l'anticipation par les épargnants des modifications légales intervenues en 2006 99 ( * ) , ne s'est pas accompagné d'une hausse équivalente des prêts . Aussi, la transformation des dépôts de l'épargne logement en prêts reste orientée à la baisse, malgré la volonté de recentrer les dépôts d'épargne logement sur le financement de l'accession à la propriété. Il faut préciser ici que les premiers résultats de la réforme de 2002, conditionnant la prime d'Etat à la transformation en prêts des PEL clôturés 100 ( * ) , ne seront connus qu'à partir de l'été 2008, lorsque seront disponibles les statistiques significatives, relatives à l'année 2007 (les premiers PEL permettant d'obtenir la prime entière sont arrivés à échéance 4 ans en décembre 2006, mais ils restent peu nombreux).
C. LES PROGRAMMES DE LA MISSION DÉPOURVUS DE STRATÉGIE DE PERFORMANCE
Deux des programmes de la mission « Engagements financiers de l'Etat », dans sa configuration pour l'année 2006, étaient légitimement dépourvus de stratégie de performance, eu égard à leur objet.
1. Le programme 168 : « Majoration de rentes »
Le programme 168 retrace le dispositif destiné à verser les majorations légales de rentes viagères, aujourd'hui en cours d'extinction progressive (il a été fermé, en 1986, pour tous les contrats souscrits à compter du 1 er janvier 1987, et le mécanisme de revalorisation annuelle a été gelé aux taux fixés par la LFI pour 1995). Les crédits consommés à ce titre en 2006 se sont élevés à 233,3 millions d'euros (AE et CP), soit un taux de consommation de 98,4 % des crédits ouverts et une baisse de charge de 6 % par rapport à 2005 . Cette dépense a bénéficié à 613.000 rentiers.
2. Le programme 229 : « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) »
Supprimé par la LFI pour 2007, le programme 229 avait vocation à retracer les crédits d'apurement du dispositif par lequel l'Etat versait à la CNAF la différence entre les cotisations dont il se trouvait redevable, en tant qu'employeur, et les prestations familiales qu'il servait, directement, à certains de ses personnels. Depuis le 1 er janvier 2005 (sauf en ce qui concerne les personnels du ministère de l'éducation nationale, pour lesquels a été retenue la date du 1 er juillet 2005), l'ensemble des prestations familiales dues aux agents de l'Etat résidant en métropole se trouve versé par les caisses d'allocations familiales, exclusivement. La LFI pour 2006, sans le doter de crédits, avait maintenu le programme 229 dans la nomenclature budgétaire pour un seul motif comptable, l' éventuelle régularisation entre l'Etat et la CNAF au titre de l'exercice 2005 s'exerçant, au vu des résultats définitifs, sur l'exercice 2006. En l'absence de régularisation nécessaire, aucune dépense budgétaire n'a été requise .
II. LE COMPTE SPÉCIAL « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »
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Rappels sur le compte spécial « Participations financières de l'Etat » L'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat a justifié la mention expresse, dans la LOLF (article 21, paragraphe I, deuxième alinéa), de l'existence d'un compte d'affectation spéciale dédié . Le compte « Participations financières de l'Etat » résulte directement de cette disposition organique. Ayant succédé en 2006 au compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (abrogé), il retrace : - en recettes , notamment, les produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ou indirectement ; - en dépenses , notamment, les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat (y compris la CADES) et au Fonds de réserve pour les retraites, ainsi que les investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat (dont les augmentations de capital) 101 ( * ) . Il convient de souligner que ce compte, ainsi organisé, ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises contrôlées par l'Etat : cette politique fait l'objet du Rapport relatif à l'Etat actionnaire , « jaune » budgétaire annexé aux projets de loi de finances initiale depuis 2001. Le compte présente seulement les opérations en capital relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations. La mission correspondant à ce compte, pilotée par l' Agence des participations de l'Etat (APE), était « mono-programme » en 2006 102 ( * ) . |
A. L'EXÉCUTION : DES RÉSULTATS DE CESSIONS DÉPASSANT LES ATTENTES
Les recettes enregistrées par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », en 2006, se sont révélées supérieures de 23 % (3 milliards d'euros) aux estimations inscrites en LFI : 17,18 milliards d'euros ont été effectivement retirés des privatisations, contre une prévision de 14 milliards d'euros. Ce très bon résultat a résulté des conditions plus favorables qu'elles n'avaient été anticipées pour la cession :
- d'une part, de la participation de l'Etat au capital d'Alstom (produit de 2 milliards d'euros) ;
- d'autre part, et principalement, des participations de l'Etat dans trois sociétés d'autoroutes 103 ( * ) et des participations de l'établissement public Autoroutes de France dans ces trois sociétés (cession indirecte de l'Etat).
Les crédits supplémentaires ainsi dégagés ont permis une augmentation de la contribution du compte au désendettement de l'Etat et des ses établissements publics, à hauteur de 16,27 milliards d'euros (AE et CP) contre 11,95 milliards d'euros inscrits en LFI, soit près de 95 % des recettes de cession, au lieu des 85 % initialement prévus. Cette opération est retracée par l'action 2 du programme unique (731) de la mission correspondant au compte spécial en 2006. L'Etat, à travers un versement en faveur de la Caisse de la dette publique , a ainsi bénéficié de 12,96 milliards d'euros , qui ont diminué la charge d'intérêt de sa dette de quelque 469 millions d'euros ; Charbonnages de France a reçu 2,8 milliards d'euros , et l'Etablissement public de financement et de restructuration ( EPFR , en charge d'amortir la dette « Crédit Lyonnais ») 512,5 millions d'euros .
La majeure part du reste des crédits a été employée, à hauteur d'un peu plus de 867,3 millions d'euros , dans le cadre de l'action 1 du programme, visant les augmentations de capital et dotations en fonds propres . Ces opérations étant détaillées dans le RAP afférent à la mission, on se bornera à mentionner ici les plus importantes :
- la restructuration de l' activité fret de la SNCF , dans le cadre du plan validé par la Commission européenne ( 450 millions d'euros) ;
- une tranche annuelle de la recapitalisation de DCN ( 150 millions d'euros ) ;
- une avance d'actionnaire à la CGMF (Compagnie générale maritime et financière), en vue de sa participation au redressement de la SNCM (société nationale maritime Corse Méditerranée) ( 129 millions d'euros ) ;
- l'augmentation de capital de la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière), en charge de la valorisation des biens immobiliers de Réseau ferré de France 104 ( * ) ( 100 millions d'euros ).
Il convient également de noter qu'au titre de l'action 5 du programme 731, 24,2 millions d'euros ont été employés au financement des prestations de services (commissions bancaires, frais juridiques, etc.) requises dans le cadre de la gestion des participations financières de l'Etat. On remarquera que ce montant représente seulement 0,14 % des produits de cessions réalisés sur l'exercice, et 16 % des crédits inscrits en LFI, ce qui s'explique par le caractère peu coûteux, en termes de frais de ce type, des opérations précitées de privatisation des sociétés autoroutières et d'Alstom.
Par ailleurs, sur l'action 4 du programme, 6 millions d'euros ont été consacrés au « Fonds de fonds technologique » n° 3 ( FFT 3 ), fonds commun de placement à risques dédié à l'investissement dans des fonds de capital risque finançant les PME innovantes, que gère une filiale de la Caisse des dépôts et consignations.
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Les dépenses fiscales contribuant au programme « Participations financières de l'Etat » Deux catégories de dépenses fiscales ont contribué, à titre principal, au programme correspondant en 2006 au compte spécial « Participations financières de l'Etat : - d'une part, l'imposition, réalisée selon des modalités spécifiques, des plus-values résultant d'échanges de titre réalisés dans le cadre des lois de privatisation du 6 août 1986 et du 19 juillet 1993 ; - d'autre part, le report d'imposition des plus-values réalisées lors de l'échange de titres participatifs, certificats d'investissement ou certificats pétroliers contre des actions de sociétés privatisées. Cependant, ces dépenses sont indiquées comme « non chiffrables ». Votre rapporteur spécial déplore cette que l'information ainsi fournie par le RAP soit vide de substance . |
B. LA PERFORMANCE : UN BON BILAN
Globalement, les valeurs prévues par les indicateurs associés aux trois objectifs de performance assignés au programme « Participations financières de l'Etat » en 2006 ont été atteintes ou approchées.
En ce qui concerne le premier objectif, consistant à « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat », les indicateurs se rapportent à l'exercice comptable 2005 ; ils s'avèrent en progrès par rapport aux indicateurs établis, l'année précédente , sur la base des comptes 2004. Ainsi, à 11,6 %, la rentabilité opérationnelle de l'ensemble, qui rapporte le résultat opérationnel aux actifs qui ont permis de développer l'activité, a progressé de près d'un point de pourcentage (comme celle des entreprises industrielles du CAC 40, qui s'établit à 6,5 %). De même, la rentabilité financière des capitaux propres, qui rapporte à ces derniers le résultat net, s'élève à 24,4 %, contre 19,7 % l'année antérieure. La soutenabilité de l'endettement apparaît également comme mieux assurée.
S'agissant du deuxième objectif du programme, visant à « assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » , les très bonnes conditions dans lesquelles les privatisations ont été menées en 2006 expliquent certains écarts avec les prévisions des indicateurs. En tout état de cause, l'objectif a été largement satisfait. Il en va de même du troisième objectif, qui tend à « contribuer au désendettement de l'Etat et d'administration publiques » ( 469 millions d'euros de diminution de la charge d'intérêts de la dette de l'Etat, 50 millions d'euros de diminution pour celle des établissements publics ). Il convient tout au plus de préciser que, pour les établissements publics, la diminution de la charge d'intérêts plus faible que le niveau prévu (71 millions d'euros), alors même que la diminution de la dette nette a été plus forte, s'explique par le décalage des versements opérés en cours d'exercice.
III. LE COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »
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Rappels sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui n'avait pas d'équivalent sous le régime de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 et dont la LOLF n'avait pas prévu l'existence, constitue une innovation de la loi de finances rectificative pour 2005 (qui a institué ce compte a posteriori pour l'exercice 2005) et de la LFI pour 2006. Le législateur, par cette création réalisée sous l'impulsion des travaux du Parlement 105 ( * ) , a entendu doter d'un outil de pilotage la politique de valorisation et de mobilisation du patrimoine immobilier de l'Etat menée par le gouvernement depuis 2003, et conçue comme un élément important de la réforme de l'Etat lui-même . Ce compte, pour 2006, fait apparaître : - en recettes , le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat ; - en dépenses , celles requises en termes d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat 106 ( * ) . Le compte a également vocation à retracer, en recettes comme en dépenses, des transferts avec le budget général de l'Etat, qu'il s'agisse, en pratique, de versements dans le cadre d'opérations immobilières (avances, par exemple) ou de restitutions d'une partie du produit des cessions immobilières, afin de contribuer au désendettement. Désormais, avec la réforme du service des domaines, les schémas pluriannuels de stratégie immobilière des ministères et l'introduction de conventions d'utilisation et de loyers budgétaires 107 ( * ) , le compte « Gestion immobilière de l'Etat » peut être considéré comme l'un des piliers de la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat . Il constitue en effet un véritable « tableau de suivi » des opérations de cessions et, en particulier, retrace la part du produit de ces ventes affectée au désendettement public. On rappelle que le gouvernement, depuis 2004, a défini un nouveau régime d'intéressement des ministères à la cession d'immeubles. Dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services , les ministères bénéficient, de manière automatique en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros et après validation ministérielle dans les autres cas, d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour d'autres dépenses immobilières ; les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat. Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés , les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur ; les 50 % et 15 % restant respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat. Pour les immeubles militaires, par dérogation, l'intéressement du ministère de la défense a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées. Des « contrats de performance », souscrits individuellement par les ministères, peuvent conduire à l'adaptation de ces règles 108 ( * ) . La mission correspondant à ce compte, pilotée par le service France Domaine , était « mono-programme » en 2006 109 ( * ) . |
A. L'EXÉCUTION : UN NIVEAU DE CESSIONS SANS PRÉCÉDENT
En 2006, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a bénéficié d'un niveau de recettes supérieur de 66 % aux prévisions : les cessions immobilières ont rapporté près de 798,9 millions d'euros , contre 479 millions d'euros inscrits en LFI. Ce résultat doit être comparé aux exécutions antérieures : le montant annuel moyen de cessions, qui était de moins de 100 millions d'euros depuis dix ans, a atteint 178 millions d'euros en 2004, puis 634 millions d'euros en 2005 .
Remarquable, le résultat pour 2006 doit toutefois être relativisé par la prise en considération de deux circonstances particulières :
- d'une part, 168 millions d'euros de recettes résultent d'opérations conclues en 2005 voire antérieurement , mais dont le produit n'a effectivement été encaissé qu'en 2006. Pour le programme 2006 de cessions proprement dit, le produit des ventes s'avère donc en réalité de 610,9 millions d'euros ;
- d'autre part, 195 millions d'euros proviennent d'opérations d'ordre exceptionnel . Il s'agit de la vente d'immeubles parisiens : l'un affecté au ministère de la santé (produit de 101 millions d'euros) ; deux affectés au ministère de la culture (produit global de 66 millions) ; le dernier affecté au ministère de l'équipement (produit de 28 millions d'euros) 110 ( * ) .
Pour le reste, on notera que 153 millions d'euros correspondent au produit de cessions courantes d'un montant individuel inférieur à 2 millions d'euros ; 282 millions d'euros, à celui de cessions courantes d'un montant individuel supérieur à 2 millions d'euros.
Sur le produit total ainsi récolté, 68,3 millions d'euros (soit 8,5 %) ont été consacrés au désendettement de l'Etat (en CP). L'opération est retracée par l'action 1 du programme unique (721) de la mission correspondant au compte spécial en 2006. Par ailleurs, au titre de l'action 2 du programme, afférente aux dépenses immobilières, 225,2 millions d'euros en CP (soit 28 % des recettes de cession) et 328,2 millions d'euros en AE (soit 41 % des recettes) ont été consommés.
Comme l'explique le RAP annexé au présent projet de loi de règlement, l'écart entre le montant des recettes (798,9 millions d'euros) et celui des dépenses (293,66 millions d'euros) tient au décalage dans le temps entre la constatation de la recette et la consommation des crédits sur le BOP des ministères concernés , les cessions les plus importantes s'étant concentrées dans les derniers mois de l'année 2006. Hors désendettement, les crédits ont été utilisés à des fins d'acquisition ou de réaménagement de locaux, dans certains cas à des loyers « intercalaires » ou à des frais de réinstallation. Ces opérations, d'après les indications fournies, conduisent en moyenne à une réduction des surfaces utilisées et des coûts d'exploitation de 16 % .
B. UNE PERFORMANCE RÉELLE MAIS MIEUX ÉTABLIE À PARTIR DE 2007
Pour 2006, un seul indicateur de performance a été associé au programme « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dans le cadre d'un objectif unique tendant à « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cet indicateur mesure le « nombre d'immeubles dont la cession [a été] proposée grâce à une prise d'initiative formelle du service des domaines ».
La LFI prévoyait un objectif de 100 immeubles ; c'est finalement 310 immeubles qui ont été proposés à la vente sur l'initiative de France Domaine. Leur valeur totale est d'environ 236 millions d'euros . On notera que, dans ce cadre, les administrations qui cèdent le plus d'immeubles sont celles de la défense (23,5 % du total), de l'équipement (26,8 %) et de l'économie et des finances (19,3 %).
Dans la mesure où la LFI pour 2007 a largement étoffé le dispositif de performance du programme 111 ( * ) , il devrait être possible, à l'avenir, de juger d'une façon plus complète de la qualité de la gestion immobilière de l'Etat.
* 95 En 2007, la mission est composée de quatre programmes, compte tenu de la suppression du programme 229, « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales ». Cf. infra .
* 96 Pour une présentation détaillée de cette optimisation de la trésorerie, voir le rapport spécial n° 78, tome III, annexe 12 (2005-2007), p. 17.
* 97 Pour mémoire, la mesure de la performance du programme 114, dont la définition était d'ailleurs délicate, a fait l'objet de quelques améliorations dans la LFI pour 2007. Voir le rapport spécial précité, pp. 28-30.
* 98 Cf. notamment le rapport spécial précité, p. 25. Dans le RAP pour 2006, près d'un tiers des catégories de dépenses fiscales recensées ne font encore l'objet d'aucune information quant à leur coût.
* 99 Versement anticipé des prélèvements sociaux des PEL de plus de dix ans (article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) et fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans (article 7 de la LFI pour 2006).
* 100 Article 80 de la LFI pour 2003, mesure introduite à l'initiative de votre commission des finances. La disposition vaut pour tous les PEL ouverts à compter du 12 décembre 2002.
* 101 Pour le détail des opérations retracées par le compte « Participations financières de l'Etat », voir le rapport spécial précité, pp. 36-37.
* 102 Eu égard aux exigences organiques rappelées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la LFI pour 2006, la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » (comme la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ») a été organisée en deux programmes par la LFI pour 2007. Voir le rapport spécial précité, pp. 39-41.
* 103 Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef).
* 104 Pour mémoire, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, au nom de la commission des finances, a déposé un amendement au présent projet de loi en vue d'étendre le champ des biens immobiliers de l'Etat dont ce dernier peut confier la valorisation à la Sovafim.
* 105 Pour le rappel de ces travaux, voir le rapport spécial précité, p. 34.
* 106 La LFI pour 2007 a étendu le champ des recettes du compte aux fonds de concours et celui des dépenses à celles réalisées, sur des immeubles relevant du domaine de l'Etat, par des établissements publics. Voir le rapport spécial précité, p. 42.
* 107 Pour une présentation synthétique de ces mesures, voir le rapport spécial précité, pp. 35-36.
* 108 Pour une présentation plus complète, voir le rapport spécial précité, p. 43.
* 109 Eu égard aux exigences organiques rappelées par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 29 décembre 2005, comme la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat », la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » a été organisée en deux programmes par la LFI pour 2007. Voir le rapport spécial précité, p. 39-41.
* 110 Curieusement, le RAP annexé au présent projet de loi de règlement ne mentionne l'origine de ce produit exceptionnel que pour les deux immeubles du ministère de la culture.
* 111 Voir le rapport spécial précité, pp. 47-48.