EXAMEN DES ARTICLES
Article premier (art. L. 101-1 à L. 101-3 du code du travail) - Institution de nouvelles procédures de dialogue social
Objet : Cet article vise à instaurer une concertation obligatoire avec les partenaires sociaux avant toute réforme en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle, la consultation des instances réunissant les partenaires sociaux avant la mise en oeuvre de ces réformes et un échange régulier entre le Gouvernement et les partenaires sociaux sur les projets de réforme en cours et à venir.
I - Le dispositif proposé
Le présent article insère au début du code du travail trois nouveaux articles L. 101-1 à L. 101-3, regroupés dans un titre préliminaire intitulé « Dialogue social », comportant un chapitre unique.
? Le nouvel article L. 101-1 propose d'instaurer une procédure de concertation avec les partenaires sociaux, préalable à toute réforme dans le domaine du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.
Son premier alinéa définit d'abord le champ d'application de la procédure de concertation.
Elle s'applique à tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement dans les domaines des relations individuelles et collectives de travail, de l'emploi et de la formation professionnelle susceptible de donner lieu à une négociation nationale interprofessionnelle.
La notion de « projet de réforme » impose que la concertation intervienne en amont de la procédure législative, avant que le Gouvernement n'ait arrêté ses décisions et adopté un projet de loi en Conseil des ministres.
En l'absence de définition juridique de cette notion, on peut se demander si une modification du code du travail, même anodine, constitue une « réforme » ou si elle suppose, au contraire, un projet d'une certaine ampleur.
Il semble que l'interprétation la plus extensive de cette notion doive être retenue. Elle seule serait compatible avec les propos du Président de la République, selon lesquels « il ne sera plus possible de modifier le code du travail sans que les partenaires sociaux aient été mis en mesure de négocier sur le contenu de la réforme engagée » 13 ( * ) . Le rapporteur pour l'Assemblée nationale, Bernard Perrut, partage cette analyse, puisqu'il indique dans son rapport que toutes les « initiatives gouvernementales » feront l'objet de la concertation 14 ( * ) .
Le cas des lois de transposition des directives communautaires appelle cependant un commentaire particulier. Doivent-elles être soumises à la procédure de concertation, alors que les directives fixent aux Etats membres les objectifs à atteindre ? La réponse ne peut être ici que nuancée : si la directive laisse aux Etats un large pouvoir d'appréciation du contenu de la transposition, il paraît raisonnable de considérer la loi de transposition comme une « réforme » et d'engager la concertation ; en revanche, si la directive enserre les autorités nationales dans un cadre très strictement défini, qui prive la concertation de toute raison d'être, la loi de transposition ne saurait être considérée comme une réforme, mais plutôt comme une simple mesure d'adaptation du droit national aux dispositions communautaires.
Par ailleurs, la procédure de concertation ne s'applique qu'aux projets envisagés par le Gouvernement et ne concerne donc pas les réformes engagées par les parlementaires : une proposition de loi ou un amendement pourront toujours être déposés sans délai.
En ce qui concerne le champ d'application des réformes donnant lieu à concertation, sont d'abord mentionnées les relations individuelles et collectives de travail, l'emploi, puis la formation professionnelle :
- la distinction entre relations individuelles et relations collectives de travail est classique en droit du travail. La notion de relations individuelles de travail renvoie aux rapports qu'entretient chaque salarié avec son employeur et correspond à des matières telles que le droit des contrats de travail, du licenciement, des conditions de travail, de la durée du travail ou de la rémunération. Les relations collectives de travail sont celles que noue l'employeur avec un ensemble, organisé ou non, de salariés et recouvrent des matières telles que le régime des institutions représentatives du personnel, le droit syndical, le droit de la négociation collective ou le droit des conflits collectifs ;
- l'augmentation du chômage a conduit à adopter des mesures en droit du travail destinées à favoriser l'emploi , regroupées notamment dans le titre II du livre troisième du code du travail ;
- les réformes qui ont un impact indirect sur l'emploi, une réforme des retraites par exemple, mais qui relèvent, par nature, davantage du domaine de la protection sociale ou de la politique fiscale devraient en revanche être exclues du champ de la procédure de concertation, sans quoi celle-ci aurait un périmètre excessivement large. Le Gouvernement peut toutefois bien sûr procéder à une large concertation, comme il l'a fait pour la réforme des retraites de 2003, sans qu'elle s'inscrive dans le cadre juridique institué par le présent article ;
- enfin, les dispositifs relevant de la politique de formation professionnelle figurent dans le livre neuvième du code du travail, à l'exception de l'apprentissage, présenté dans le livre premier.
Le projet de réforme doit ensuite être susceptible de donner lieu à une négociation nationale interprofessionnelle . Les réformes à caractère sectoriel ou d'application locale échapperaient donc à la procédure de concertation, de même que les réformes relatives à des dispositions d'ordre public (organisation des juridictions prud'homales, compétence de l'inspection du travail, par exemple).
Le Gouvernement procède à la concertation avec les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national .
La liste des syndicats de salariés représentatifs au niveau national est fixée par un arrêté du 31 mars 1966. Les cinq centrales représentatives sont la confédération générale du travail (CGT), la confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO), la confédération française démocratique du travail (CFDT), la confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) et la confédération française de l'encadrement-confédération générale des cadres (CFE-CGC).
La représentativité des organisations d'employeurs n'est, en revanche, définie par aucun texte. Au niveau interprofessionnel, cependant, les organisations dont la représentativité est incontestée sont le mouvement des entreprises de France (Medef), la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) et l'union professionnelle artisanale (UPA).
La concertation se déroule en vue de l'ouverture éventuelle d'une négociation nationale interprofessionnelle. Il s'agit de favoriser une élaboration de la norme sociale par les partenaires sociaux eux-mêmes. Ils peuvent cependant considérer qu'il n'y a pas lieu de négocier, par exemple si le caractère relativement mineur de la réforme envisagée ne le justifie pas ou encore si les positions trop éloignées des parties en présence rendent peu plausible la conclusion d'un accord.
Le deuxième alinéa de l'article précise que la concertation s'appuie sur un document d'orientation , remis aux partenaires sociaux par le Gouvernement, et qui présente :
- des éléments de diagnostic ;
- les objectifs poursuivis ;
- les principales options .
Le document d'orientation permet de disposer d'une base de travail, facilitant les échanges entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, et de mieux identifier les enjeux.
Le troisième alinéa indique dans quelles conditions les organisations représentatives peuvent décider d'engager une négociation nationale interprofessionnelle.
Elles doivent d'abord indiquer au Gouvernement leur intention d'engager une telle négociation, puis lui faire connaître le délai qu'elles estiment nécessaire pour la conduire. Ni la décision d'engager la négociation, ni la durée de la négociation elle-même, ne sont enfermées dans une condition de délai.
Pour que la négociation ait de meilleures chances d'aboutir, il convient que le plus grand nombre possible d'organisations acceptent d'y prendre part. Au minimum, il faut que le nombre d'organisations impliquées dans la négociation soit suffisant pour qu'un accord puisse être valablement conclu 15 ( * ) .
Le quatrième alinéa de l'article L. 101-1 prévoit une exception à l'application de la procédure de concertation : le Gouvernement peut se soustraire à l'application des dispositions susvisées s'il déclare l'urgence . Il fait alors connaître sa décision aux organisations représentatives.
Le Gouvernement a indiqué qu'il entend réserver le recours à la procédure d'urgence à des circonstances particulières, tenant notamment à des motifs d'ordre ou de santé publics, qui imposeraient l'élaboration d'un texte dans des délais très brefs. Le recours à l'urgence pourrait aussi être motivé par la volonté de résoudre une crise sociale grave.
? Le projet de loi propose ensuite d'insérer dans le code du travail un nouvel article L. 101-2 , qui crée une procédure de consultation de diverses instances dans lesquelles les partenaires sociaux sont représentés.
Le Gouvernement devra en effet soumettre les projets de loi, élaborés au vu des résultats de la procédure de concertation et de négociation, à l'une des instances suivantes :
- la commission nationale de la négociation collective (CNNC), compétente pour les textes relatifs aux relations individuelles et collectives de travail ;
- le comité supérieur de l'emploi (CSE), pour les textes portant sur l'emploi ;
- le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie , pour les textes relatifs à la formation professionnelle.
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? Créé par une loi du 13 novembre 1982, la commission nationale de la négociation collective (CNNC) comprend : - le ministre chargé du travail ou son représentant, qui en assure la présidence ; - le ministre chargé de l'agriculture ou son représentant ; - le ministre chargé de l'économie ou son représentant ; - le président de la section sociale du Conseil d'Etat ; - en nombre égal, des représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives sur le plan national, d'une part, et des représentants des organisations d'employeurs les plus représentatives sur le plan national, dont les représentants des agriculteurs et des artisans, et des entreprises publiques, d'autre part. La commission nationale de la négociation collective est chargée de faire au ministre chargé du travail des propositions de nature à faciliter le développement de la négociation collective. Elle émet un avis sur les projets de lois et de décrets relatifs à la négociation collective, sur l'extension et l'élargissement des conventions et accords collectifs, sur l'interprétation de clauses d'une convention ou d'un accord collectif et sur la fixation du Smic. Elle suit l'évolution des salaires effectifs et des rémunérations minimales déterminées par les conventions et accords collectifs et examine le bilan annuel de la négociation collective. Elle veille enfin au respect dans les conventions collectives du principe d'égalité entre les salariés (égalité entre les hommes et les femmes, non discrimination). Deux sous-commissions sont constituées en son sein : - la sous-commission des conventions et accords ; - la sous-commission des salaires. ? La composition et les missions du comité supérieur de l'emploi (CSE) sont fixées par un décret du 25 octobre 2006. Ce comité comprend trente-quatre membres, en plus du ministre du travail qui en assure la présidence : - neuf représentants de l'Etat (les ministères du travail, du budget, de l'industrie, de l'éducation nationale, de l'agriculture, de l'aménagement du territoire, de l'équipement et du tourisme sont représentés) ; - dix représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national (CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC, CFE-CGC) ; - dix représentants des organisations professionnelles d'employeurs (Medef, CGPME, UPA, UNAPL, FNSEA) ; - trois représentants des collectivités territoriales (communes, départements et régions) ; - deux membres du conseil d'administration de l'Unedic, qui gère l'assurance chômage. Le CSE peut siéger en formation plénière ou en commission permanente, qui compte un effectif plus réduit. Il est consulté dans les cas prévus par les lois et règlements, ainsi que par le ministre chargé du travail sur toute question relative à l'orientation et à l'application de la politique de l'emploi. En l'état actuel des textes, sa consultation n'est jamais obligatoire. ? Le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFTLV) a été institué par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Pléthorique, ce conseil comprend : - un représentant des ministres chargés de la formation professionnelle, de l'éducation, de l'intérieur, des petites et moyennes entreprises, de l'agriculture, de la santé et des affaires sociales, de l'économie et des finances, de l'outre-mer, des sports, de la parité et de l'égalité professionnelle, soit dix représentants de l'administration ; - deux députés et deux sénateurs ; - vingt-cinq conseillers régionaux et un conseiller de l'Assemblée de Corse ; - douze représentants des organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives sur le plan national ; - trois représentants d'organismes consulaires et trois représentants d'organismes intéressés à la formation professionnelle ; - trois personnes qualifiées en matière de formation professionnelle nommées par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle ; - le président de la commission nationale de la certification professionnelle. Il compte en outre un nombre de membres suppléants égal à celui des titulaires, qui peuvent assister aux réunions du conseil mais ne participent au vote qu'en l'absence du membre titulaire. La durée du mandat de ses membres est fixée à trois ans. Le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie a pour missions : - de favoriser, sur le plan national, la concertation entre les acteurs pour la conception des politiques de formation professionnelle et le suivi de leur mise en oeuvre ; - d'évaluer les politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie ; - de donner son avis sur la législation et la réglementation applicables en matière de formation professionnelle tout au long de la vie et d'apprentissage ;
- d'établir, tous les ans, un rapport sur
l'utilisation des ressources financières consacrées à la
formation professionnelle tout au long de la vie ainsi qu'à
l'apprentissage et, tous les trois ans, un rapport d'évaluation des
politiques régionales d'apprentissage et de formation tout au long de la
vie.
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Le Gouvernement n'est pas lié par les résultats de la procédure de concertation et de négociation : les projets de loi ou de règlement sont élaborés « au vu des résultats » de la procédure, qui constituent un élément d'appréciation important politiquement, mais non contraignant juridiquement 16 ( * ) .
? Le nouvel article L. 101-3 , introduit dans le code du travail par le projet de loi, propose d'instaurer un rendez-vous annuel d'échanges entre le Gouvernement et les partenaires sociaux.
Chaque année, le Gouvernement devra présenter à la commission nationale de la négociation collective ses orientations pour l'année à venir en matière de relations du travail, d'emploi et de formation professionnelle, ainsi que le calendrier envisagé pour leur mise en oeuvre.
De leur côté, les organisations patronales et syndicales représentatives au niveau national devront présenter l'état d'avancement des négociations interprofessionnelles en cours, ainsi que le calendrier de celles qu'elles entendent mener ou engager dans l'année à venir.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a d'abord choisi de donner au chapitre unique du nouveau titre préliminaire du code du travail l'intitulé suivant : « Procédures de concertation, de consultation et d'information ». Cet intitulé rend compte des trois procédures instituées à l'article premier et permet de préciser le contenu de la notion de dialogue social.
Elle a ensuite souhaité préciser le champ d'application de la procédure de concertation en indiquant qu'elle concerne tout projet de réforme qui « relève » du champ de la négociation nationale interprofessionnelle, et non « susceptible de donner lieu » à une telle négociation. L'Assemblée a estimé cette nouvelle formulation plus claire et objective que la précédente.
Elle a également réécrit l'alinéa consacré à la procédure d'urgence afin de mieux l'encadrer : le Gouvernement devra informer les partenaires sociaux de sa décision de déclarer l'urgence et la motiver .
A l'article L. 101-3, l'Assemblée nationale a imposé la publication du compte-rendu des débats prévus entre le Gouvernement et les partenaires sociaux dans le cadre de la CNNC.
Elle a enfin complété cet article par un alinéa qui dispose que le Gouvernement remettra chaque année au Parlement un rapport présentant toutes les procédures de concertation et de consultation mises en oeuvre pendant l'année écoulée, en précisant les domaines dans lesquels ces procédures sont intervenues et les différentes phases de ces procédures. Cette mesure vise à améliorer l'information du Parlement.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve la nouvelle procédure de concertation introduite par cet article, qui constitue indiscutablement le coeur de la réforme, ainsi que les précisions bienvenues apportées par l'Assemblée nationale.
Cette procédure permet de formaliser et de systématiser des pratiques de concertation, qui connaissent actuellement des formes très variées au gré des circonstances. Elle devrait mettre un terme à l'incompréhension qui prévaut parfois entre le Gouvernement et les partenaires sociaux en fixant une règle du jeu plus claire.
Elle se caractérise par une grande souplesse , qui est sans doute indispensable pour garantir le succès de la réforme. La durée de la négociation entre les partenaires sociaux n'est, par exemple, enfermée dans aucun délai, à la différence de la procédure communautaire qui fixe un délai de neuf mois. Il est en effet apparu difficile de déterminer a priori une durée maximale de négociation, alors que la concertation a vocation à s'appliquer à des sujets présentant un degré de complexité très variable. Certaines négociations pourront être très rapides, d'autres nécessiteront des travaux beaucoup plus longs. Dans l'hypothèse où la durée de la négociation deviendrait manifestement déraisonnable, le Gouvernement aura toujours la possibilité de présenter un projet de loi devant le Parlement, les obligations qui lui incomberont au titre de la procédure de concertation ayant alors été remplies.
L'accord éventuellement conclu par les partenaires sociaux ne s'impose pas aux autorités politiques. Le Gouvernement et le Parlement peuvent choisir de le transcrire dans la loi, comme de s'en écarter. Cette souplesse préserve les prérogatives constitutionnelles du Gouvernement et des parlementaires, en matière d'initiative des lois et de droit d'amendement. On peut supposer toutefois que, dans la grande majorité des cas, la volonté de bien légiférer conduira à retenir le compromis élaboré par les partenaires sociaux.
L'obligation faite au Gouvernement de présenter ses projets de loi et de règlement à diverses instances consultatives, dans lesquelles siègent les partenaires sociaux, le contraindra à justifier les éventuels écarts entre l'accord négocié et le projet finalement rédigé.
La commission nationale de la négociation collective se voit par ailleurs confortée dans son rôle de lieu d'échanges privilégié entre le Gouvernement et les organisations syndicales et patronales. Elle favorisera une meilleure coordination entre leurs initiatives respectives.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 2 (art. L. 136-2 et L. 322-2 du code du travail) - Modification des attributions de la commission nationale de la négociation collective et du comité supérieur de l'emploi
Objet : Cet article confère une nouvelle compétence consultative à la commission nationale de la négociation collective (CNNC) et au comité supérieur de l'emploi (CSE).
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I modifie le 2° de l'article L. 136-2 du code du travail.
Dans sa rédaction actuelle, cet alinéa du code du travail dispose que la CNNC a pour mission de donner un avis sur les projets de loi et de décrets relatifs à la négociation collective.
Il est ici proposé d'élargir le champ de compétence de la CNNC en indiquant qu'elle a pour mission de donner un avis sur les projets de loi, d'ordonnances et de décrets relatifs aux règles générales relatives aux relations individuelles et collectives de travail. Cette modification permet de mettre en cohérence la liste des missions de la CNNC avec la nouvelle procédure de consultation introduite à l'article premier.
Le paragraphe II insère un nouvel alinéa à l'article L. 322-2 du code du travail pour adapter les compétences du CSE qui sera désormais chargé d'émettre un avis sur les projets de loi, d'ordonnances et de décrets relatifs à l'emploi.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
III - La position de votre commission
Les dispositions figurant à cet article constituent des mesures de coordination avec les modifications introduites à l'article premier du projet de loi.
Votre commission vous demande donc de l'adopter sans modification.
* 13 Déclaration du 10 octobre 2006 devant le Conseil économique et social.
* 14 Rapport n° 3465 de Bernard Perrut, député, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, décembre 2006.
* 15 En l'état actuel du droit, un accord national interprofessionnel est valable s'il n'a pas fait l'objet d'une opposition de la majorité, en nombre, des organisations syndicales.
* 16 Imposer au Gouvernement de reprendre obligatoirement l'intégralité de l'accord des partenaires sociaux aurait, en tout état de cause, nécessité une révision constitutionnelle.