Projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives

Rapports législatifs

Rapport n° 96 (2006-2007), déposé le

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Rapport n° 96 (2006-2007) de M. Patrice GÉLARD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 5 décembre 2006

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N° 96

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 décembre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi tendant à promouvoir l' égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives (n° 93 (2006-2007) et sur les propositions de loi :

- n° 51 rectifiée (2004-2005) de Mme Valérie LÉTARD, MM. Nicolas ABOUT, Marcel DENEUX, Mme Muguette DINI, MM. Jean-Léonce DUPONT, Christian GAUDIN, Mme Gisèle GAUTIER, M. Jean-Claude MERCERON, Mme Catherine MORIN-DESAILLY, M. Philippe NOGRIX, Mme Anne-marie PAYET et M. Daniel SOULAGE tendant à instaurer la parité dans les fonctions exécutives municipales et à faciliter l' exercice de ces fonctions ;

.../...

Par M. Patrice GÉLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 93, 95 (2006-2007)

Élections et référendums.

- n° 147 (2004-2005) de Mme Gisèle GAUTIER tendant à établir la parité entre les femmes et les hommes dans les exécutifs des collectivités territoriales élues au scrutin de liste ;

- n° 226 (2004-2005) de Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, Eliane ASSASSI, Josiane MATHON-POINAT, Marie-France BEAUFILS, Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, Gélita HOARAU, Hélène LUC, MM. François AUTAIN, Pierre BIARNÈS, Michel BILLOUT, Robert BRET, Yves COQUELLE, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Robert HUE, Gérard LE CAM, Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR, Bernard VERA et Jean-François VOGUET tendant à appliquer la loi sur la parité à l'ensemble des élections municipales ainsi qu'au sein des exécutifs municipaux ;

- n° 269 (2004-2005) de M. Jean-Louis MASSON relative à l' élection des conseillers généraux et remplaçant les cantons par des circonscriptions cantonales calquées sur les intercommunalités à fiscalité propre ;

- n° 323 (2004-2005) de Mme Gisèle GAUTIER tendant à accroître la place des femmes dans le collège électoral des sénateurs ;

- n° 505 (2004-2005) de M. Jean-Louis MASSON tendant à rétablir le scrutin proportionnel avec obligation de parité dans les départements élisant trois sénateurs ;

- n° 88 (2005-2006) de M. Jean-Louis MASSON introduisant une obligation de candidature préalable et le respect d'un seuil de parité pour les élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants ;

- n° 136 (2005-2006) de M. Jean-Louis MASSON relative aux communes de plus de 3.500 habitants et tendant à instaurer une obligation de parité pour l' élection des adjoints au maire , à organiser la désignation des délégués dans les intercommunalités à fiscalité propre selon une représentation proportionnelle avec obligation de parité , à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections municipales et à clarifier les choix au second tour ;

- n° 153 (2005-2006) de Mme Muguette DINI, M. Jean-Paul AMOUDRY, Mmes Françoise FÉRAT, Valérie LÉTARD, Catherine MORIN-DESAILLY et M. Jean-Marie VANLERENBERGHE visant à renforcer la parité dans les élections municipales, cantonales, législatives, sénatoriales et dans les exécutifs locaux et établissements publics de coopération intercommunale ;

- n° 169 (2005-2006) de M. Jean-Louis MASSON tendant à instaurer une obligation minimale de parité pour l' élection des sénateurs dans les départements où le scrutin majoritair e est appliqué ;

- n° 207 (2005-2006) de M. Jean-Louis MASSON tendant à instaurer des pénalités financières réellement dissuasives à l'encontre des partis politiques ne respectant pas l' article 4 de la Constitution en ce qui concerne l' égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ;

- n° 326 (2005-2006) de M. Jean-Louis MASSON tendant à favoriser les progrès de la parité lors des élections législatives et des élections sénatoriales au scrutin majoritaire ;

- n° 374 (2005-2006) de M. Jean-Louis MASSON tendant à instaurer une obligation de parité pour l'élection des vice-présidents de conseils régionaux , à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections régionales et à clarifier les choix au second tour ;

- et n° 44 (2006-2007) de M. Jean-Louis MASSON tendant à renforcer la parité entre les hommes et les femmes dans la vie politique en reprenant les orientations évoquées par le Président de la République en janvier et septembre 2006.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des Lois, réunie le mardi 5 décembre 2006 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport de M. Patrice Gélard, le projet de loi n° 93 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

La commission a tout d'abord entendu l'avis de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, rapporté par notre collègue Catherine Troendle.

Après avoir rappelé que la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 avait autorisé le législateur à instituer des dispositions contraignantes ou incitatives afin de favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives , M. Patrice Gélard, rapporteur, a regretté le dépôt tardif du projet de loi et a rappelé qu'il avait pour objectif d'augmenter le nombre de femmes dans les exécutifs municipaux et régionaux, de créer des remplaçants de sexe opposé pour les conseillers généraux et de renforcer la modulation financière de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques ne respectant pas la parité dans les candidatures qu'ils soutiennent aux élections législatives.

Constatant que les quatorze propositions de loi sénatoriales jointes à l'examen de ce texte tendaient à modifier aussi les élections au scrutin majoritaire, les modalités de désignation des délégués des communes au sein des intercommunalités, ainsi que les conditions d'exercice de certains mandats locaux, il a estimé que la présente réforme n'avait pas pour objet de réformer l'ensemble du code électoral et qu'il convenait d'en circonscrire le champ afin de permettre son adoption avant les débats de la prochaine campagne présidentielle.

Il a tenu néanmoins à se faire l'écho des préoccupations des associations d'élus locaux dépassant le cadre du projet de loi, relatives aux perspectives d'évolution de l'intercommunalité et à l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux.

Au terme d'un large débat, la commission a adopté 5 amendements tendant en particulier :

- à permettre aux groupes de conseillers régionaux ne disposant pas de candidats de chaque sexe en nombre suffisant de pouvoir déroger à l'obligation de composition paritaire des listes posée par l'article 2 pour l'élection de la commission permanente du conseil régional (article 2) ;

- à prévoir le remplacement par la personne élue en même temps que lui à cet effet, d'un conseiller général démissionnaire pour cause de maladie rendant impossible l'exercice de son mandat, présumé absent au sens de l'article 112 du code civil, ou nommé membre du Conseil constitutionnel (article 3) ;

- à donner un caractère transitoire à l'obligation faite au candidat au conseil général et à son remplaçant d'être de sexe différent en la rendant applicable jusqu'à la veille du troisième renouvellement par moitié des conseils généraux suivant la publication du présent texte (article 3) ;

- à préciser que la modulation financière de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques, dont le renforcement prévu à l'article 4 n'entrerait en vigueur qu'au premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le 1 er janvier 2008 (soit, sauf dissolution, en 2012), serait en principe applicable jusqu'à la veille du troisième renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant cette date (soit, sauf dissolution, jusqu'à la veille des élections législatives de 2022) (article 4).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi n° 93 (2006-2007) tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, dont le Sénat est saisi en premier lieu, est conforme aux engagements pris par le Président de la République le 4 janvier dernier pour « faire progresser notre démocratie et les droits des femmes ».

Il s'inscrit dans la continuité de la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999, qui a autorisé le législateur à « favoriser » l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives et des lois n° 2000-493 du 6 juin 2000 et n° 2003-327 du 11 avril 2003, qui ont institué des dispositions législatives contraignantes ou incitatives pour y parvenir.

En assurant la place des femmes dans les exécutifs municipaux et régionaux, en instituant des remplaçants de sexe opposé pour les conseillers généraux et en renforçant la modulation financière de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques qui ne respectent pas l'égal accès des femmes et des hommes dans les candidatures qu'ils présentent aux élections législatives, ce projet de loi constitue une nouvelle étape dans la mise en oeuvre de la parité.

A cet égard, votre commission des Lois regrette le caractère tardif du dépôt de ce texte au regard des échéances électorales nationales de 2007.

Dans un souci de cohérence, elle a choisi de joindre à son examen quatorze propositions de loi sénatoriales également relatives à l'application de l'objectif constitutionnel d'égal accès.

Conformément à sa position traditionnelle, elle s'est efforcée de concilier au mieux l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives avec la liberté du suffrage et de la liberté de candidature.

Après avoir montré que le respect de cet objectif a incontestablement progressé mais de manière inégale depuis 1999 au cours des diverses élections en France, votre rapporteur établira une présentation synthétique des dispositions du projet de loi et des propositions de loi, puis précisera la position de votre commission des Lois sur cette réforme.

I. UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA MISE EN oeUVRE DE L'ÉGAL ACCÈS DES FEMMES ET DES HOMMES AUX MANDATS ÉLECTORAUX ET FONCTIONS ÉLECTIVES CONFORME AUX ENGAGEMENTS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

A. LA CONSTITUTION PERMET AU LÉGISLATEUR DE FAVORISER L'ÉGAL ACCÈS DES FEMMES ET DES HOMMES AUX MANDATS ÉLECTORAUX ET FONCTIONS ÉLECTIVES EN CONSERVANT UNE CERTAINE SOUPLESSE

1. L'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives

La citoyenneté, qui donne l'accès à la vie politique démocratique, se caractérise par la jouissance des droits de vote et d'éligibilité.

Or, si dès 1789, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen a proclamé, dans son article 6, « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation », les Françaises n'ont obtenu ces droits qu'avec l'ordonnance du 21 avril 1944 signée par le général de Gaulle au nom du Gouvernement provisoire de la République française 1 ( * ) (par comparaison, les Allemandes les ont obtenu en 1918, les Américaines en 1920, les Anglaises en 1928 et les Turques en 1934).

Si la Constitution les a reconnues explicitement « égales en droit » aux hommes 2 ( * ) et que quelques femmes issues de la Résistance ont siégé immédiatement au Parlement, force est de constater que le taux de féminisation des assemblées parlementaires ou locales est longtemps demeuré peu élevé au regard de leur importance numérique dans le corps électoral mais aussi de leur représentation au sein des organes délibérants de nombre de pays démocratiques.

A compter des années 70, alors que progressait leur émancipation personnelle (lois sur la contraception et l'avortement) et juridique (notion d'autorité parentale introduite par la loi du 4 juin 1970), le débat sur leur participation à la vie politique dans le cadre des principes traditionnels de la démocratie française est devenu récurrent.

En 1980 3 ( * ) et en 1982 4 ( * ) , afin de renforcer leur présence dans les conseils municipaux, des « quotas » de candidatures féminines ont été proposés par le législateur avant d'être abandonnés ou déclarés non conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel 5 ( * ) .

La position du juge constitutionnel en 1982

« Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la Constitution :

« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.

Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.

Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. » et qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Tous les citoyens étant égaux » aux yeux de la loi « sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents ».

Considérant que du rapprochement de ces textes il résulte que la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et d'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu ; que ces principes de valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles ; qu'il en est ainsi pour tout suffrage politique, notamment pour l'élection des conseillers municipaux ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la règle qui, pour l'établissement des listes soumises aux électeurs, comporte une distinction entre candidats en raison de leur sexe, est contraire aux principes constitutionnels ci-dessus... ».

Lors de l'examen du projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux en 1999, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement imposant à chaque liste d'assurer la parité entre candidats de chaque sexe.

Le Conseil constitutionnel, confirmant sa jurisprudence de 1982, avait à nouveau déclaré cette disposition non conforme à la Constitution 6 ( * ) .

La loi constitutionnelle n°99-569 du 8 juillet 1999 a donc modifié l'article 3 de la Constitution pour prévoir que la loi « favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ».

Il ressort des travaux préparatoires 7 ( * ) que ces fonctions correspondent en particulier aux responsabilités d'adjoints au maire ou de membre des exécutifs des conseils généraux et régionaux.

En complément, l'article 4 de la Constitution , qui indique que « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage (...) se forment et exercent leur activité librement (...) respectent les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie », a été complété pour préciser qu'ils « contribuent à la mise en oeuvre » de l'objectif d'égal accès précité « dans les conditions déterminées par la loi ».

Comme le rappelait notre ancien collègue Guy Cabanel, « la révision des articles 3 et 4 de la Constitution, dans les termes proposés par le Sénat en deuxième lecture, a manifesté un accord, non seulement sur le constat, mais aussi sur la nécessité de l'adoption de mesures législatives pour faciliter l'égal accès des femmes » 8 ( * ) .

Ainsi, le constituant a posé les conditions d'une réelle égalité entre femmes et hommes pour accéder à la vie publique.

2. Le législateur a la possibilité d'instaurer des dispositions incitatives et contraignantes pour favoriser l'accès de femmes aux mandats électoraux

a) Des modalités souples de mise en oeuvre à concilier avec le respect des autres règles et principes constitutionnels

La rédaction de l'article 3 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle de 1999 laisse au législateur le choix des mesures appropriées pour favoriser effectivement l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, et concilier cet objectif avec le respect des autres règles et principes constitutionnels, tels que la liberté de candidature.

Cette interprétation a été confirmée à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel :

« Considérant qu'il ressort des dispositions du cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution, éclairées par les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle dont il est issu, que le constituant a entendu permettre au législateur d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; qu'à cette fin, il est désormais loisible au législateur d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant ; qu'il lui appartient toutefois d'assurer la conciliation entre les nouvelles dispositions constitutionnelles et les autres règles et principes de valeur constitutionnelle auxquels le pouvoir constituant n'a pas entendu déroger 9 ( * ) ... »

A titre d'exemple, la mise en oeuvre de cet objectif doit être conciliée avec la souveraineté nationale (les femmes élues députés ou sénateurs étant comme leurs collègues masculins membres du Parlement représentant la Nation tout entière), avec « l'expression démocratique des divers courants d'idées et d'opinions » 10 ( * ) ou encore, avec les autres prérogatives reconnues au législateur par l'article 34 de la Constitution.

En 2003, lors de l'examen de la loi n° 2003-697 portant réforme de l'élection des sénateurs qui rétablissait le scrutin majoritaire aux élections sénatoriales dans les départements où 3 sénateurs ou moins sont élus (contre 2 ou moins auparavant) et la représentation proportionnelle avec alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes dans les départements où 4 sénateurs ou plus sont élus (contre 3 ou plus auparavant), le Conseil a rejeté l'argumentation selon laquelle cette modification aurait été contraire à la Constitution car contraire à l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives :

« Considérant d'une part, que les dispositions critiquées ne portent pas, par elles-mêmes, atteinte à l'objectif (...). Considérant, d'autre part, que les dispositions du cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de priver le législateur de la faculté qu'il tient de l'article 34 de la Constitution de fixer le régime électoral des assemblées. 11 ( * ) ».

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a délimité à plusieurs reprises le champ d'application de l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes en censurant, comme dérogeant au principe d'égalité, l'instauration de règles contraignantes dans des domaines étrangers aux mandats électoraux et fonctions électives 12 ( * ) .

Ainsi, dans sa décision n° 2006-533 13 ( * ) , le Conseil constitutionnel a considéré comme non couvertes par les dispositions constitutionnelles relatives à la parité en matière d'élections politiques, les mesures instaurant des règles de composition contraignantes, en terme de sexes des candidats dans divers organismes et commissions délibératifs publics et privés : « si aux termes du cinquième alinéa du même article 3 : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives », il résulte des travaux parlementaires que cet alinéa ne s'applique qu'aux élections à des mandats et fonctions électives ; (...) si la recherche d'un accès équilibré des femmes et des hommes aux responsabilités autres que les fonctions politiques électives n'est pas contraire aux exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus, elle ne saurait, sans les méconnaître, faire prévaloir la considération du sexe sur celle des capacités et de l'utilité commune ; que, dès lors, la Constitution ne permet pas que la composition des organes dirigeants ou consultatifs des personnes morales de droit public ou privé soit régie par des règles contraignantes fondées sur le sexe des personnes ».

b) Un cadre législatif progressivement enrichi

Le législateur a précisé progressivement les modalités de mise en oeuvre de l'objectif d'égal accès .

Ainsi, la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 a instauré des mesures incitatives et contraignantes pour conforter la place des femmes dans les assemblées délibérantes nationales et locales en :

- incitant les partis politiques à respecter l'objectif d'égal par la modulation du montant de la première fraction de l'aide publique qu'ils reçoivent au regard du nombre de suffrages obtenus par leurs candidats aux élections législatives , en fonction du respect de la parité dans les candidatures qu'ils présentent.

En effet, si l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à un parti a dépassé 2  % du nombre total de ces candidats lors des dernières élections législatives , le montant accordé à cette formation est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de candidats . Cette diminution n'est pas applicable aux partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe n'est pas supérieur à un 14 ( * ) .

Au total, 80,26 millions d'euros sont théoriquement prévus en 2007 au titre de l'aide publique, ce montant demeurant inchangé depuis 1995. Mais 7 millions d'euros ne sont pas versés aux partis, au titre de la modulation financière infligée pour non respect de l'obligation de parité. Le montant effectivement demandé dans le budget s'élève donc à 73,28 millions d'euros.

- prévoyant que, sur les listes de candidats aux élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus et à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse, un nombre égal de femmes et d'hommes doit figurer au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste ;

Pour l'Assemblée de Corse, la loi n° 2003-1201 du 18 décembre 2003 a étendu la représentation proportionnelle avec alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes de candidats.

- posant une obligation d'alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes de candidats aux élections ayant lieu à la représentation proportionnelle : élections régionales ; élections sénatoriales ayant lieu à la représentation proportionnelle (c'est-à-dire dans les départements où sont élus 4 sénateurs ou plus depuis la loi du 30 juillet 2003 précité -soit environ la moitié de l'effectif du Sénat) 15 ( * ) ; élections européennes (la France représentant une circonscription unique).

Le respect de l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux devient un critère d'enregistrement des candidatures et de recevabilité des listes.

Confortant cette démarche, la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 a maintenu l'alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes de candidats 16 ( * ) lorsqu'elle a modifié le mode de scrutin des élections régionales (circonscription régionale, listes composées de sections départementales entre lesquelles les sièges obtenus sont répartis) et européennes (création de circonscriptions interrégionales).

B. DES PROGRÈS INCONTESTABLES, UNE MISE EN oeUVRE INÉGALE

1. Une augmentation générale de l'accès des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives

Part ou pourcentage de femmes élues au Parlement
et dans les collectivités territoriales

Années

Mandats
ou fonctions

1995

1997

1998

1999

2001

2004

Novembre 2006

Députés

10,9  %

12,2  %

Sénateurs

17,52  %

Députés européens

40,2  %

43,6  %

Conseillers régionaux

Présidents

Vice-Présidents

AMCP 3

27,5  %

47,9  %

4  %

37,8  %

46,2  %

Assemblée de Corse

Vice-présidents

AMCP

51  %

50  %

12,5  %

Conseillers généraux

Présidents

Vice-présidents

AMCP

8,6  %

9,8  %

10,9  %

3  %

11,3  %

9,8  %

Conseillers municipaux

3.500

3.500 et +

Adjoints

21,7  %

21  %

25,7  %

30,9  %

27,9  %

46,4  %

26,4  %

3.500

23,9  %

-3.500 et +

36,9  %

Maires

7,5  %

11,7  %

3.500

7,8  %

12  %

3.500 et +

4,4  %

7,7  %

Source : Ministère de l'intérieur et observatoire de la parité (novembre 2006)

3 AMCP : autres membres de la commission permanente.

Ces données chiffrées soulignent :

- l'impact notable des dispositions législatives contraignantes adoptées dans les scrutins de liste pour favoriser l'élection des femmes : l'égal accès des femmes et des hommes est devenu une réalité, qui se diffuse en conséquence dans la composition des exécutifs locaux concernés ;

- la situation contrastée de l'accès des femmes aux mandats électoraux pourvus au scrutin majoritaire , peu compatible avec la mise en oeuvre d'obligations paritaires. Ainsi, malgré une augmentation réelle, le nombre de femmes élues dans les conseils généraux demeure modeste (10,9  %).

Néanmoins, sans disposition contraignante, le pourcentage de femmes élues conseillers municipaux dans les communes de moins de 3.500 habitants est passé de 21 % à 27,9 % entre 1995 et 2006. La proportion de maires femmes dans les petites communes (12 %) est même légèrement plus forte que la moyenne nationale (11,7 %).

2. Une situation française contrastée au regard des expériences étrangères

A l'évidence, la place des femmes à l'Assemblée nationale est aujourd'hui modeste (12,2 %, soit 70 femmes) au regard de celle qu'elles occupent dans la plupart des chambres basses ou uniques des parlements nationaux de l'Union européenne . La France occupe ainsi le 22 ème rang européen, précédant la Slovénie, la Hongrie et Malte (voir annexe n°5).

En revanche, l'idée selon laquelle le nombre de femmes siégeant dans les assemblées délibérantes des collectivités territoriales en France serait plus faible que dans les autres Etats membres de l'Union européenne est fausse . A titre d'exemple, la proportion de femmes élues dans les conseils municipaux n'est plus importante que dans trois états de l'Union européenne (41,6 % en Suède, 41,3 % en Lettonie et 34,4 % en Finlande).

Pour le nombre de femmes maires, la France se classe dans la moyenne européenne (qui se situe à 11,19 % ; voir annexe n°2).

3. Le choix de nouvelles dispositions législatives pour accroître la présence des femmes dans les assemblées et les exécutifs

Les débats sur la nécessité de conforter l'application de l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes dans les organes délibérants où peu de femmes siègent ne sont pas achevés.

Faut-il adopter de nouvelles dispositions législatives tendant à inciter ou à contraindre partis politiques et exécutifs locaux pour faciliter la participation des femmes à la vie publique ?

Le 7 mars 2005, le Sénat , conformément à son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales, invitait les 4.000 femmes maires de France à participer à des « Etats généraux de la démocratie locale et de la parité », leur donnant une occasion de partager leur vision de la démocratie de proximité et leur expérience d'élues locales.

Lors de cet événement, le Président du Sénat estimait que le bilan de la parité en politique demeurait « perfectible :

Il en est ainsi des élections législatives pour lesquelles on pourrait envisager que le candidat titulaire et son suppléant soient de sexes différents.

Pour les élections cantonales, le même principe de mixité pourrait être appliqué mais après institution des suppléants dont les conseillers généraux sont actuellement dépourvus.

Ensuite, il en va surtout (...) des fonctions exécutives locales . (...) Faut-il aller jusqu'à étendre la parité alternée aux municipalités et aux bureaux des conseils généraux et des conseils régionaux ? C'est une piste qu'il convient d'explorer sans tabous ».

Le même jour, le Premier ministre M. Dominique de Villepin, déclarait : «... soyons lucides : la France est loin d'être exemplaire en matière de parité (...) nous devons briser une fois pour toutes ce plafond de verre qui empêche les femmes d'accéder aux exécutifs locaux, notamment dans les conseils généraux et aux postes de maire. Faut-il passer à une nouvelle étape de la parité, par exemple dans la désignation des adjointes au maire, ou des membres des commissions permanentes des conseils régionaux ? C'est en effet parmi les membres de l'exécutif d'aujourd'hui que seront désignés les présidents de demain. En tout état de cause, ces questions méritent d'être débattues avec vous et les associations d'élus ».

Enfin, lors de ses voeux à la presse le 4 janvier dernier, le Président de la République, M. Jacques Chirac s'exprimait en faveur de nouvelles modifications législatives tendant à conforter la place des femmes élues dans certains organes délibérants : « ... je souhaite que soit instituée une obligation de parité dans les exécutifs communaux de plus de 3.500 habitants, dans les exécutifs régionaux ainsi que dans la désignation des délégués aux structures intercommunales. Je souhaite également que les sanctions financières prévues à l'encontre des partis politiques qui ne respecteraient pas les exigences légales en termes de parité soient considérablement renforcées pour devenir véritablement dissuasives ».

II. LE PROJET DE LOI ET LES PROPOSITIONS DE LOI SÉNATORIALES

A. LE PROJET DE LOI

Le projet de loi soumis à l'examen de votre commission tend à prolonger les dispositifs contraignants posés par la loi du 6 juin 2000 précitée en vue de renforcer l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

Son objectif le plus novateur est de renforcer l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions exécutives locales .

A cet égard, pour l'élection des adjoints au maire dans les communes de 3.500 habitants et plus, l'article 1er tend à instaurer un scrutin de liste avec des listes où l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.

En pratique, l'élection aurait lieu à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel lors des deux premiers tours de scrutin. A défaut, l'élection aurait lieu à la majorité relative.

Ce dispositif concernerait aussi l'élection des maires et maires-adjoints des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille et serait étendu aux communes concernées de Mayotte, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française.

L'élection d'un seul adjoint, peu propice à la mise en oeuvre de contraintes paritaires, demeurerait régie par les règles en vigueur de l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales (scrutin secret ; majorité absolue ; trois tours de scrutin).

Cette réforme entrerait en vigueur à compter du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la publication du présent texte (soit en principe, en mars 2008) et serait applicable jusqu'à la veille de la troisième élection municipale qui la suit (en principe, avant le renouvellement de mars 2020).

Dans la même logique, l'article 2 prévoit l'élection des membres de la commission permanente du conseil régional à la représentation proportionnelle, en suivant la plus forte moyenne, avec alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes.

Les vice-présidents des conseils régionaux seraient élus selon le scrutin de liste fixé à l'article 1er du présent texte pour l'élection des adjoints au maire.

Ces règles seraient reproduites pour l'élection des membres de la commission permanente et des vice-présidents de l'Assemblée de Corse . En outre, les candidats à l'élection au conseil exécutif de Corse devraient désormais présenter des listes au sein desquelles l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.

Là encore, ces dispositions contraignantes seraient « transitoires » , entrant en vigueur à compter du premier renouvellement général des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse suivant la publication du présent texte (en principe, en mars 2010) et applicables jusqu'à la veille du troisième renouvellement qui la suit (en principe, en mars 2022).

Le deuxième objectif du texte est la féminisation des assemblées départementales : il tend ainsi à instituer un remplaçant pour chaque conseiller général de sexe différent (article 3).

Le troisième objectif de ce texte est de conforter la place des femmes à l'Assemblée nationale en aggravant la sanction financière sur la première fraction de l'aide publique attribuée aux partis et groupements politiques ne respectant pas le partage égal des candidatures entre hommes et femmes.

En pratique, le montant de la première fraction serait diminué d'un pourcentage aux trois-quarts (au lieu de la moitié) de l'écart en pourcentage entre candidats de chaque sexe sur une liste rapporté au nombre total des candidats qui y figurent (I).

Cette réforme serait applicable à compter du premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le 1 er janvier 2008 (II).

B. LES PROPOSITIONS DE LOI SÉNATORIALES

Votre commission a joint à l'examen du projet de loi celui de quatorze propositions de lois sénatoriales, qui portent sur des dispositifs proches ou envisagent d'autres modifications du code électoral pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Elles sont présentées dans le tableau ci-dessous.

Elections législatives

Elections sénatoriales

Elections municipales

Elections cantonales

Elections régionales

Fonctions exécutives municipales

Fonctions exécutives régionales

EPCI

PPL Mme Létard n° 51 rectifiée (2004-205)

Aide financière en faveur des conseillers municipaux pour les gardes d'enfants ou de personnes lors des conseils municipaux ;

Débat et plan annuels sur la formation des élus municipaux.


•Alternance de candidats de chaque sexe pour les adjoints et les délégations (3.500 habitants et plus) ;


•Adjoints de chaque sexe en nombre proportionnel à leur présence respective au conseil municipal (moins de 3.500 habitants).

PPL Mme Gautier n° 147 (2004-2005)

Désignation alternée de candidats de chaque sexe aux postes d'adjoints (3.500 habitants et plus).


•Listes avec alternance stricte de candidats de chaque sexe au bureau et à la commission permanente ;


•Extension à l'Assemblée de Corse.

- 21 -

PPLMme Borvo Cohen-Seat et CRC n° 226 (2004-2005)

Extension du mode de scrutin des communes de 3.500 habitants et plus (représentation proportionnelle et prime majoritaire) à toutes les communes.

Désignation alternée d'un candidat de chaque sexe pour l'élection des adjoints au maire.

PPL M asson

n° 269 (2004-2005)


•Renouvellement intégral au scrutin de liste à un tour lorsque plusieurs conseillers sont à élire, dans des circonscriptions cohérentes avec les limites des EPCI ;


•Alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes ;

Remplaçant de sexe différent.

- 22 -

PPL Mme Gautier n° 323 (2004-2005)

Alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes de délégués supplémentaires (communes de plus de 30.000 habitants).

PPL M. Masson n° 505 (2004-2005)

Rétablissement de la représentation proportionnelle avec alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes dans les départements où sont élus trois sénateurs ou plus.

PPL M. Masson n° 88 (2004-2005)

Instauration de déclarations de candidature dans les communes de moins de 3.500 habitants avec au moins un tiers de candidats de chaque sexe.

PPL M. Masson n° 136 (2005-2006)

Alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes (3.500 et plus).


• Alternance de candidats de chaque sexe ;


• Ecart entre le nombre d'adjoints de chaque sexe inférieur ou égal à un (3.500 habitants et plus).

- 23 -


• Scrutin de liste avec alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes pour l'élection des délégués des communes ;


•Ecart entre le nombre de vice-présidents de chaque sexe ne peut être supérieur à un.

PPL Mme Dini

n° 153 (2005-2006)

Scrutin de liste majoritaire à deux tours avec ticket « paritaire ».


•Rétablissement de la représentation proportionnelle avec alternance stricte entre candidats de chaque sexe dans les départements élisant au moins trois sénateurs ;


•Scrutin de liste majoritaire à deux tours avec ticket « paritaire » dans les départements élisant deux sénateurs au plus.

Déclarations de candidature obligatoires dans les communes de moins de 3.500 habitants et alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les déclarations de candidatures dans toutes les communes (sur les déclarations collectives dans les communes de moins de 3.500 habitants).

Scrutin de liste majoritaire à deux tours avec ticket paritaire.

Scrutin de liste majoritaire à un tour et nombre d'adjoints de chaque sexe proportionnel à leur présence respective au conseil municipal.


•Scrutin de liste avec alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes pour l`élection de la commission permanente ;


•Ecart entre hommes et femmes qui ne peut être supérieur à un au sein de la commission et du Bureau.

- 24 -

Scrutin de liste avec alternance stricte de candidats de chaque sexe sur les listes pour l'élection des délégués des communes.

PPL M. Masson n° 169 (2005-2006)


•Rétablissement de la représentation proportionnelle dans les départements où sont élus 3 sénateurs ou plus ;


•Scrutin majoritaire de liste avec remplaçants de sexe différent dans les départements où sont élus 2 sénateurs.

PPL M. Masson n° 207 (2005-2006)


•Modulation de la première fraction de l'aide publique aux partis ne respectant pas la parité dans les candidatures, d'un pourcentage égal à l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré s'y rattacher, rapporté au nombre total de candidats ;


•Suppression de la première fraction aux partis ne présentant pas au moins 1/3 de candidats de chaque sexe ;


• Diminution de la moitié du montant de la seconde fraction de l'aide publique aux partis dont le nombre de parlementaires de chaque sexe n'est pas au moins égal au cinquième du nombre total de ses parlementaires.

- 25 -

PPL M. Masson n° 326 (2005-2006)


•Remplaçant de sexe différent ;


•Diminution d'un tiers de la seconde fraction aux partis ne comprenant pas au moins 1/5 ème d'élus de chaque sexe dans leur groupe parlementaire.


•Rétablissement de l'élection des sénateurs à la représentation proportionnelle dans les départements élisant au moins 3 sénateurs ;


•Remplaçant de sexe différent.

- 26 -

PPL M. Masson n° 374 (2005-2006)

Obligation de parité en tête des sections des listes aux élections régionales.

Obligation de parité pour l'élection des vice-présidents du conseil régional et dans la commission permanente. Extension à l'Assemblée de Corse.

PPLM. Masson n°44  (2006-2007)


•Modulation financière portant sur la première et la seconde fractions de l'aide publique d'un pourcentage égal au double de l'écart constaté entre candidats de chaque sexe rattaché à un parti rapporté au nombre total de ces candidats ;


•Remplaçant de sexe différent.


•Rétablissement de l'élection des sénateurs à la représentation proportionnelle dans les départements élisant au moins trois sénateurs ;


•Remplaçant de sexe différent.

Déclarations de candidatures avec un tiers de candidats de chaque sexe au moins sur les déclarations collectives dans les communes de moins de 3.500 habitants.

Remplaçant de sexe différent.

Scrutin de liste avec alternance stricte de candidats de chaque sexe pour l'élection des adjoints au maire dans les communes de 3.500 habitants et plus.


•Obligation de parité pour l'élection de la commission permanente et des vice-présidents ;


•Extension à la commission permanente et au conseil exécutif de l'Assemblée de Corse.


•Scrutin de liste à un tour avec alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes pour l'élection des délégués.

- 27 -

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Le constituant et le législateur n'ont pas souhaité atteindre une stricte égalité mathématique dénuée de sens entre femmes et hommes élus mais moderniser la vie politique en favorisant son renouvellement par l'élection d'un plus grand nombre de femmes.

Indéniablement, les lois du 6 juin 2000 et du 11 avril 2003 ont eu un effet d'entraînement sur les élections non concernées par leurs dispositions, où l'augmentation du nombre de femmes élues, parfois modeste, est réelle (la progression du nombre de conseillers municipaux et des maires et adjoints dans les petites communes le prouve).

Néanmoins, votre commission approuve cette nouvelle étape dans la mise en oeuvre de l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

A. APPROUVER ET COMPLÉTER LE PROJET DE LOI

1. La création bienvenue de dispositifs contraignants transitoires pour conforter l'accès des femmes aux fonctions exécutives municipales et régionales

L'importance du rôle des femmes élues dans les conseils municipaux et régionaux a déjà été soulignée . Concernant les modalités d'élection des adjoints au maire, ainsi que celles des membres des exécutifs régionaux et de l'Assemblée de Corse, votre commission salue le pragmatisme ayant présidé à l'instauration de dispositions contraignantes à titre transitoire , applicables lors des deux prochains renouvellements des conseils municipaux et régionaux, afin de renforcer la place des femmes dans ces exécutifs .

Une telle démarche, qui répond à une demande des associations d'élus, devrait permettre aux femmes d'accéder en plus grand nombre aux responsabilités exécutives locales, puis de créer une dynamique pour les élections ultérieures, sans qu'il soit alors besoin de conserver un mécanisme « bridant » la liberté de candidature et le choix des responsables d'exécutifs locaux.

En effet, la constitution des exécutifs locaux doit pouvoir répondre aux souhaits des maires et présidents de conseils régionaux, qui choisissent avant tout leurs proches collaborateurs en fonction de la compétence et des relations de confiance qu'ils entretiennent avec lui.

Votre commission vous propose un amendement à l'article 2 tendant à permettre aux petits groupes d'élus siégeant au conseil régional et ne disposant pas de candidats de chaque sexe en nombre suffisant pour respecter l'obligation de composition paritaire sur les listes, de présenter néanmoins une liste de candidats pour l'élection des membres de la commission permanente du conseil régional.

2. L'instauration opportune de remplaçants des conseillers généraux

A l'heure actuelle, cela a été rappelé, les conseils généraux sont les assemblées les moins féminisées. Votre commission considère que le dispositif gouvernemental instituant un remplaçant de sexe différent de celui du conseiller général est préférable à une éventuelle institution de l'élection des conseillers généraux au scrutin de liste, qui supprimerait un mode de scrutin ayant fait ses preuves pour maintenir le lien personnel entre l'élu et les électeurs, et qui, sans prime majoritaire, ne permettrait pas de dégager une majorité stable de gestion.

De surcroît, la solution préconisée par l'article 3 du projet de loi aurait le double avantage de favoriser l'émergence d'un « vivier » de femmes susceptibles de siéger dans les assemblées départementales (environ 4.000) et de limiter la fréquence des élections cantonales partielles, traditionnellement marquées par une forte abstention , en prévoyant que le remplaçant devient conseiller général en cas de décès du titulaire 17 ( * ) .

Votre commission vous propose deux amendements pour préciser ce dispositif.

Le premier de ces amendements tend:

- d'une part à harmoniser, dans la mesure du possible, les hypothèses de remplacement des conseillers généraux avec celles des députés (prévues à l'article L.O. 176-1 du code électoral). Les hypothèses de nomination au Gouvernement ou de prolongation d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement au-delà d'un délai de six mois qui entraînent le remplacement du député, ne concernent pas le conseiller général, qui peut cumuler son mandat avec sa charge ministérielle ou une mission.

Elle vous propose en revanche de prévoir que le conseiller général dont le siège est vacant pour cause de nomination au Conseil constitutionnel, et qui doit alors renoncer à son mandat, est remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet ;

- d'autre part, de manière inédite, à prévoir le remplacement du conseiller général démissionnaire pour cause de maladie rendant impossible l'exercice de son mandat et du conseiller général présumé absent au sens de l'article 112 du code civil 18 ( * ) .

Son second amendement tend, conformément à l'esprit ayant guidé la révision constitutionnelle de 1999 et à la logique du présent projet de loi, donner un caractère transitoire à l'obligation pour le conseiller général et son remplaçant d'être de sexe différent : en pratique, cette obligation serait applicable jusqu'à la veille du troisième renouvellement par moitié des conseils généraux suivant la publication du présent texte (qui devrait avoir lieu en principe en mars 2014).

3. L'aggravation de la modulation financière de l'aide publique aux partis politiques ne respectant pas la parité aux élections législatives

La modulation financière de la première fraction de l'aide publique, instituée par la loi du 6 juin 2000 , est conforme à la position du Sénat qui tenait « à marquer clairement la responsabilité principale des partis politiques » 19 ( * ) dans la mise en oeuvre de l'objectif d'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives lors des débats préparatoires à la révision constitutionnelle de 1999, et à la nouvelle rédaction de l'article 4 de la Constitution qui en est issu.

Prenant acte du bilan mitigé du dispositif actuel de modulation financière de l'aide publique aux partis pour faciliter l'accès des femmes au mandat de député (voir annexes 5 et 6), le présent texte (article 4) le renforcerait de manière significative sans en changer la nature.

Cette solution semble préférable aux propositions de suppression totale de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques ou d'une modulation la diminuant d'un pourcentage égal à l'écart ou au double de l'écart constaté entre candidats de chaque sexe rattachés à un parti rapporté au nombre total de candidats pour non respect de la parité dans leurs candidatures (propositions de loi n°s 207 et 44 de notre collègue Jean-Louis Masson), susceptibles de ne pas être conformes à la Constitution : en effet, cette aide, instituée en contrepartie d'une limitation des financements privés aux partis politiques et d'un contrôle accru de leur activité (dépôt obligatoire de leurs comptes) tend à favoriser l'activité des partis représentatifs et ce faisant, le « pluralisme d'idées et d'opinions, fondement de la démocratie » selon les termes du Conseil constitutionnel.

Elle paraît également plus pertinente que les mesures de diminution ou de suppression de la seconde fraction de l'aide publique attribuée à un parti en fonction du respect de la parité au sein du groupe de parlementaires qui s'y rattachent, qui pourraient sanctionner en pratique des formations politiques ayant respecté la parité dans les candidatures qu'elles présentent aux élections législatives mais qui n'auraient pas été suivies par les électeurs dont la liberté de vote est constitutionnellement garantie.

Conformément à la volonté de concilier au mieux l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux avec d'autres règles et principes constitutionnels et à la logique du présent projet de loi, votre commission vous propose un amendement tendant à prévoir que ce dispositif sera applicable en principe jusqu'à la veille du troisième renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le 1er janvier 2008 (soit, sauf dissolution, en 2022).

B. LIMITER LE CHAMP DE LA RÉFORME AUX DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI POUR PERMETTRE SON ADOPTION AVANT LA FIN DE LA LÉGISLATURE

1. Certaines propositions soumises à votre commission pour renforcer la parité posent de réelles difficultés juridiques

Le présent projet de loi propose de franchir un pas supplémentaire dans l'application de l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives en prévoyant des dispositions contraignantes ou incitatives concernant les exécutifs municipaux, régionaux et de l'Assemblée de Corse, ainsi que les élections cantonales et les élections législatives. La composition et le fonctionnement des assemblées délibérantes locales et de l'Assemblée nationale devraient s'en trouver sensiblement modifiés.

Chacune des dispositions prévues par ce texte doit donc pouvoir être examinée attentivement et débattue sereinement lors des travaux parlementaires.

Votre commission a également considéré avec attention l'ensemble des propositions de loi sénatoriales dont elle a été saisie.

Elle a ainsi noté que le dispositif de quelques propositions de loi posait de réelles difficultés juridiques et ne pouvait à ce titre être inséré dans le présent texte.

La constitutionnalité hasardeuse de certaines propositions de loi augmentant au-delà la modulation financière de la première fraction de l'aide publique ou mettant en cause la deuxième fraction a déjà été évoquée.

Préconisée par la délégation sénatoriale aux droits des femmes et certaines propositions de loi (proposition de loi n° 226 de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat), l'extension aux communes de 2.500 habitants à 3.500 habitants du mode de scrutin applicable pour les élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus et de l'obligation de composition paritaire des listes de candidats qui y est attachée, pose également problème.

En effet, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000, l'adoption d'une telle mesure sans modification simultanée de l'article L.O. 141 du code électoral relatif aux mandats locaux incompatibles avec les mandats de parlementaire national, qui fait aussi référence au seuil de 3.500 habitants, n'est pas conforme à la Constitution.

Enfin, la loi électorale, plus encore qu'une autre, se doit d'être claire et compréhensible par tous . Par conséquent, votre commission a écarté les pistes d'évolution théoriquement séduisantes mais éloignées des réalités locales ou trop complexes.

Ainsi en va-t-il de la suggestion originale émise par la proposition de loi n° 153 de notre collègue Muguette Dini pour l'ensemble des scrutins majoritaires : cette dernière tend à organiser ces élections au scrutin de liste majoritaire avec des listes comprenant deux candidats de sexe différent. Les électeurs éliraient l'un des deux candidats et l'autre deviendrait son suppléant. En pratique cependant, ce système pourrait engendrer des difficultés (allongement des opérations de dépouillement des bulletins de vote ; complexité qui pourrait être à l'origine d'un contentieux électoral accru), ainsi qu'un risque de concurrence paradoxale entre candidats appartenant à la même formation politique.

2. Le choix pragmatique de limiter le champ de la réforme pour permettre son adoption rapide

En analysant l'ensemble des textes soumis à son examen, votre commission a écarté certaines propositions en étant guidée par des principes simples :

- les mesures tendant à favoriser la parité avancées à l'occasion de l'examen du présent projet de loi et des propositions de loi qui y sont liées, ne doivent pas servir de prétexte à une modification globale des modes de scrutin concernés ou à un redécoupage des circonscriptions électorales cantonales ou législatives ;

- la volonté de favoriser l'accès des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives locales doit être conciliée avec d'autres principes constitutionnels, comme la liberté de candidature et le droit de suffrage des électeurs, ce qui doit avoir pour conséquence d'écarter toute mesure restreignant ces dernières de manière excessive ;

En outre, votre commission a constaté que quelques questions traitées par les textes d'initiative sénatoriale allaient bien au-delà du champ de la réforme envisagée par le projet de loi.

Votre rapporteur veut se faire l'écho de deux d'entre elles, portées par la délégation du Sénat aux droits des femmes, qui ne peuvent à l'évidence faire l'objet d'un débat serein avant les prochaines échéances électorales: les modalités de désignation des délégués des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et l'amélioration du statut de l'élu.

Le Président de la République s'est lui-même interrogé sur l'opportunité d'instaurer une obligation paritaire dans le processus de désignation des délégués des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale (préconisée par exemple par les propositions de loi n° 136 et 44 de notre collègue Jean-Louis Masson).

Toutefois, une telle réforme pourrait remettre en cause des pratiques fréquentes au sein des conseils municipaux tendant à permettre à l'opposition municipale d'être représentée parmi les délégués de la commune dans l'EPCI.

En outre, un doute légitime peut être soulevé sur la conformité à la Constitution de l'institution d'un dispositif contraignant en faveur de l'égal accès des hommes et des femmes dans les intercommunalités en raison des interrogations relatives à la nature juridique de la fonction de délégué. Est-elle ou non une « fonction élective » au sens de l'article 3 de la Constitution ?

Certes, les présidents d'organes délibérants des EPCI sont, comme les élus, autorisés à présenter un candidat à l'élection présidentielle.

En revanche, la qualité de délégué ne jouit pas de toutes les caractéristiques des fonctions exécutives locales (non application des règles relatives au cumul des mandats ou à l'écrêtement des indemnités...). Et peut-on considérer les EPCI comme distincts « d'organes dirigeants ou consultatifs de personnes morales de droit public » visés par la décision n° 2006-533 précitée ? La question reste ouverte.

Selon M. Guy Carcassonne, entendu par votre rapporteur, c'est surtout la libre autonomie des communes , garantie par l'article 72 de la Constitution, qui pourrait être remise en cause, en l'état du droit , par l'adoption d'une telle obligation paritaire pour la désignation des délégués.

Mais, les questions relatives à la parité dans les EPCI reflètent surtout une interrogation plus profonde sur l'évolution éventuelle du statut de ces établissements. Ceux-ci concentrent en effet des pouvoirs croissants mais ne sont pas des collectivités territoriales. La question de la désignation des délégués intercommunaux au suffrage universel direct) est posée aujourd'hui avec acuité 20 ( * ) et doit faire l'objet d'un débat spécifique.

Ce débat a été éclairé avec force par notre collègue Philippe Dallier dans son rapport établi au nom de l'Observatoire de la décentralisation : « le développement et l'importance à la fois démographique et budgétaire de certains EPCI à fiscalité propre ont conduit à ouvrir le débat de l'élection des délégués intercommunaux, voire des présidents, au suffrage universel direct. Une telle réforme qui trouve aujourd'hui peu de soutien parmi les élus locaux reviendrait à accélérer la transformation de l'intercommunalité en supra-communalité. La crainte que la supra-communalité puisse conduire au dépérissement et à la mort des communes a conduit le législateur jusqu'à aujourd'hui à écarter l'élection au suffrage universel direct. Il a donc été convenu que du point de vue juridique, les EPCI devaient rester des émanations des communes. Force est de reconnaître pourtant qu'aujourd'hui ce compromis repose essentiellement sur l'illusion d'une intercommunalité subordonnée aux communes ».

Lors de son discours au 89 ème congrès des maires et des présidents de communautés de France, le 22 novembre, le président du Sénat a esquissé quatre pistes pour assurer l'avenir des intercommunalités (poursuivre et intensifier la rationalisation de leurs périmètres, réformer la fiscalité locale, confier de nouvelles responsabilités aux EPCI et consacrer l'intercommunalité dans l'architecture institutionnelle française) et constaté que l'on ne pourrait « éternellement faire l'impasse sur l'évolution de leur mode de représentation ».

Dans un souci de cohérence, votre commission estime que la question de l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions exécutives au sein des intercommunalités doit être posée dans cette réflexion d'ensemble.

Lors de ses auditions, votre rapporteur a également constaté que les associations d'élus locaux considéraient que l'adoption éventuelle de mesures supplémentaires destinées à favoriser la disponibilité des femmes élues devait s'inscrire dans le cadre plus large de l'élaboration d'un véritable statut de l'élu , destiné à répondre aux difficultés rencontrées par les élus locaux au cours de leur mandat (faiblesse des indemnités des conseillers municipaux dans les plus petites communes ; insuffisance de la mise en oeuvre du droit à la formation) et à l'issue de leur mandat (sécurité sociale et retraite).

Certaines dispositions, issues de la loi dite « Démocratie de proximité » 21 ( * ) , existent aujourd'hui pour favoriser la disponibilité des élus locaux :

- bénéfice d'autorisations d'absences et de crédits d'heures pour l'exercice de leur mandat ;

- remboursement des frais de déplacement et de séjour engagés dans certaines hypothèses (droit à la formation ; réunions de l'assemblée délibérante et de ses commissions, ainsi que des instances où ils siègent ès qualité...) ;

- remboursement des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, sur présentation d'un état de frais, après délibération de l'assemblée délibérante 22 ( * ) ;

- pour les maires, et les adjoints dans les communes de 20.000 habitants au moins, ou les présidents et vice-présidents des conseils généraux et régionaux qui ont arrêté leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui utilisent le chèque emploi-service universel afin d' « assurer la rémunération de salariés(...) chargés soit de la garde des enfants, soit de l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile, l'assemblée délibérante concernée peut accorder par délibération une aide financière en faveur des élus concernés » 23 ( * ) . La proposition de loi n° 51 rectifiée, présentée par notre collègue Valérie Létard, rendrait ce dispositif obligatoire et le mettrait à la charge de l'Etat.

Ces dispositions offrent à l'évidence une souplesse aux élus et en particulier, aux femmes élues pour l'exercice de leur mandat. Malheureusement, en raison du caractère tardif de la publication du décret de mise en oeuvre de ces mesures, il est trop tôt pour pouvoir établir un bilan de leur efficacité. 24 ( * )

Votre commission estime cependant que la modification soudaine de l'ensemble des modes de scrutin et le traitement superficiel de la question de l'intercommunalité ou de celle du statut de l'élu, qui ne concerne pas les seules femmes élues mais l'ensemble des titulaires de mandats électoraux, à l'occasion de l'examen du présent texte, pourraient provoquer une certaine confusion dans les débats parlementaires et favoriser le vote de réformes partielles et pas assez mûries, au risque de retarder ou de menacer son adoption définitive avant la fin de la législature.

En droit électoral plus encore que dans d'autres matières, « le mieux est l'ennemi du bien ».

C'est pourquoi, dans un souci d'efficacité et de cohérence, votre commission a choisi de conserver les dispositions du projet de loi en les améliorant par ses amendements de précision et d'écarter les mesures incompatibles avec elles, non consensuelles ou dépassant manifestement le champ de la réforme gouvernementale.

A cette condition seulement, l'adoption rapide de cette étape supplémentaire dans la mise en oeuvre de l'objectif constitutionnel d'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux peut être envisagée.

*

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(articles L. 2122-7 à L. 2122-7-2 et L. 2511-25 du code général
des collectivités territoriales ; articles L. 122-4 à L. 122-4-3
du code des communes de Nouvelle-Calédonie ;
article 3 de la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977)
Dispositions relatives à l'élection des adjoints au maire

Le présent article modifie l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales et à introduire deux articles L. 2122-7 et L. 2122-7-2 dans ce code. Il prévoit, dans les communes de 3.500 habitants et plus, l'élection des adjoints au maire au scrutin de liste, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe au sein de chaque liste ne pouvant être supérieur à un. Ce dispositif serait aussi applicable aux maires et maires adjoints d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille et étendu aux communes de Mayotte, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie Française.


Désignation et composition des conseils municipaux


La durée du mandat des conseillers municipaux est de six ans.

Dans les communes de moins de 3.500 habitants, les conseils municipaux sont élus au scrutin majoritaire. Au premier tour de scrutin, la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits sont requis.

Au deuxième tour de scrutin, l'élection a lieu à la majorité relative.

Les candidats se présentent en listes complètes, sauf pour les communes de moins de 2.500 habitants où les candidatures isolées et les listes incomplètes sont autorisées. Les suffrages obtenus par chaque candidat sont comptabilisés. De plus, le panachage est autorisé. Aucune obligation paritaire n'existe dans ces communes.

Dans les communes de 3.500 habitants et plus, les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes complètes, sans adjonction ni suppression et sans modification de l'ordre de présentation. Au sein de chaque liste, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste, doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe.

La liste victorieuse, qui est celle qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou le plus de voix au second, obtient une prime majoritaire égale à la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne.

Au second tour, seules peuvent se présenter les listes ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés au premier tour et la fusion des listes est subordonnée à un seuil de 5 % des suffrages exprimés.

A Paris, Lyon et Marseille, l'élection a lieu selon les règles prévues pour les communes de 3.500 habitants et plus mais par secteur (à Paris et à Lyon, chaque arrondissement constitue un secteur. A Marseille, il existe huit arrondissements de deux secteurs chacun). Simultanément, des conseillers d'arrondissement sont élus dans les mêmes conditions.

A l'heure actuelle, dans toutes les communes françaises, à l'issue des élections municipales, le maire et ses adjoints sont désignés selon la même procédure.

Ils sont élus par le conseil municipal et parmi ses membres au scrutin secret et à la majorité absolue 25 ( * ) .

Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est élu.

Le conseil municipal détermine librement le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal (toutefois, dans les communes de 80.000 habitants et plus, cette limite peut être dépassée en vue de la création de postes d'adjoints principalement chargés d'un ou de plusieurs quartiers, sans que le nombre de ces derniers puisse excéder 10 % de l'effectif légal du conseil municipal) 26 ( * ) .

Les femmes représentent aujourd'hui 30,9% des conseillers municipaux (47,4 % des conseillers des communes de 3.500 habitants et plus ; 30 % des conseillers des communes de moins de 3.500 habitants) mais il existe une distorsion certaine entre cette proportion importante et le nombre de femmes titulaires de fonctions exécutives municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus.

Le présent article tend à distinguer désormais les modalités d'élection des adjoints au maire applicables dans les communes de 3.500 habitants et plus de celles applicables dans les communes de moins de 3.500 habitants .

Formellement, les modalités d'élection du maire et celles des adjoints seraient désormais précisées dans des articles distincts du code général des collectivités territoriales.

Le maire dans toutes les communes (article L. 2122-7 du code précité) et les adjoints dans les communes de moins de 3.500 habitants (article L. 2122-7-1 du même code) demeureraient élus selon la procédure de désignation actuelle (1 et 2 du I).

Par conséquent, leur désignation ne serait pas soumise à des dispositions contraignantes nouvelles destinées à favoriser l'accès des femmes aux fonctions exécutives municipales.

Ce maintien du droit en vigueur est cohérent avec l'absence d'obligation paritaire pour l'élection des conseillers municipaux dans ces communes.

Pourtant, certaines propositions de loi sénatoriales préconisent d'étendre l'application du mode de scrutin en vigueur aux élections municipales dans les grandes communes, aux communes de 2.500 habitants à 3.500 habitants (proposition de loi n° 226 de notre collègue Nicole Borvo) ou d'appliquer un scrutin de liste majoritaire à deux tours avec dépôt de listes obligatoire, chaque liste étant constituée alternativement d'un candidat de chaque sexe (propositions de loi n°s 136 de notre collègue Jean-Louis Masson et 153 de notre collègue Muguette Dini).

Votre commission estime souhaitable de ne pas modifier le droit en vigueur sur l'élection des conseillers municipaux et des adjoints dans les communes de moins de 3.500 habitants . Théoriquement séduisantes pour certaines d'entre elles, les propositions précitées seraient en pratique sources de complexité des procédures et de difficultés majeures. Dans ces petites communes, la constitution de listes avec alternance stricte d'hommes et de femmes aux élections municipales n'est pas réaliste, faute d'un nombre de candidats de chaque sexe en nombre suffisant. On observera d'ailleurs que sans aucune contrainte, les communes de moins de 3.500 habitants ont actuellement plus souvent des maires femmes que les autres.

En outre, l'extension du mode de scrutin des élections municipales applicable dans les communes de 3.500 habitants et plus aux communes de 2.500 habitants et plus par le présent texte est impossible, car contraire à la Constitution , faute d'être accompagnée par une loi organique modifiant simultanément l'article L.O. 141 du code électoral.

Issu de la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000, cet article, relatif aux mandats électoraux incompatibles avec le mandat de député, prévoit que ce dernier mandat est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3.500 habitants ».

Or, dans sa décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000 , le Conseil constitutionnel a reconnu que le législateur organique pouvait ne faire figurer, dans le dispositif de limitation du cumul du mandat de parlementaire et de mandats électoraux locaux, le mandat de conseiller municipal qu'à partir d'un certain seuil de population, « à condition que le seuil retenu ne soit pas arbitraire » et que cette condition était remplie « dès lors que le seuil de 3.500 habitants détermine, en vertu de l'article L. 252 du code électoral, un changement de mode de scrutin pour l'élection des membres des conseils municipaux ».

Par conséquent, dans sa décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000 , il a considéré que « la modification, par le législateur ordinaire, du seuil de population figurant à l'article L. 252 du code électoral, alors que n'est pas modifié par le législateur organique le seuil fixé par l'article L.O. 141 du même code, a pour effet de priver de son fondement constitutionnel l'article 3 de la loi organique susvisée du 5 avril 2000 » et que, par conséquent, cette seule modification était contraire à la Constitution.

Sans modifier le mode de scrutin de l'élection des conseillers municipaux dans les petites communes, les propositions de loi n° 51 rectifiée de notre collègue, Valérie Létard, et 153 de notre collègue, Muguette Dini, tendent, quant à elles, à prévoir que le nombre de maires adjoints de chaque sexe est proportionnel à leur représentation respective au sein du conseil municipal. Selon le ministère de l'Intérieur, cette piste de renforcement de la parité semble toutefois constitutionnellement fragile au regard de l'atteinte importante qu'elle constitue pour la liberté de candidature.

Il faut rappeler que, sans contrainte, l'accès des femmes au mandat de conseiller municipal (27,9 %) et aux fonctions d'adjoints et de maires (les femmes représentant 12 % des maires de ces communes) dans les communes de moins de 3.500 habitants progresse régulièrement de manière significative.

S'il maintient le droit en vigueur dans les petites communes, le présent article tend à modifier le mode d'élection des adjoints au maire dans les communes de 3.500 habitants et plus, afin de renforcer la place des femmes dans les exécutifs municipaux intéressés.

Désormais, les adjoints seraient élus au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel. Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne pourrait être supérieur à un.

Comme aujourd'hui, à l'issue de deux tours de scrutin sans liste ayant obtenu la majorité absolue, l'élection aurait lieu à la majorité relative, les candidats de la liste ayant la moyenne d'âge la plus élevée étant élus en cas d'égalité de suffrages.

L'élection d'un seul adjoint resterait régie par la procédure de l'article L. 2122-7 précité (article L. 2122-7-2 nouveau du code général des collectivités territoriales ; II).

De même, le dispositif de l'article L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales serait applicable à l'élection des maires d'arrondissement et de leurs adjoints (article L. 2511-25 du code précité modifié par le 3° du I du présent article).

Il serait explicitement étendu aux communes de la collectivité départementale de Mayotte (II).

En outre, les dispositions des articles L. 2122-7 à L. 2122-7-2 du code précité seraient reproduites dans le code des communes de Nouvelle-Calédonie (article L. 122-4 et articles L. 122-4-2 et L. 122-4-3 nouveaux) ainsi que l'article L. 122-4 du code des communes de la Polynésie française visé à l'article 3 de la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française, afin de les rendre applicables dans les communes de ces deux collectivités (III et IV).

Ce dispositif entrerait en vigueur à compter du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la publication du présent texte (théoriquement prévu en mars 2008) et serait applicable jusqu'à la veille de la troisième élection municipale suivant cette publication (V).

Certaines propositions de loi préconisent de choisir alternativement un adjoint de chaque sexe sans changer le mode de scrutin (proposition de loi n° 51 rectifiée de notre collègue, Valérie Létard, 147 et 226 de notre collègue Jean-Louis Masson) ou de procéder à l'élection des adjoints au scrutin de liste majoritaire à un tour (proposition de loi n° 153 de notre collègue Muguette Dini) ou au scrutin de liste à la majorité absolue (proposition de loi n° 44 de notre collègue Jean-Louis Masson), avec alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes.

Au regard de l'objectif recherché, qui fait consensus entre le Gouvernement et les auteurs des propositions de loi, la réforme gouvernementale semble plus satisfaisante car elle tend à permettre l'accès d'un plus grand nombre de femmes aux fonctions d'adjoint au maire, sans imposer de contrainte excessive à la liberté de candidature, telle que le système de l'alternance stricte entre candidats de chaque sexe.

En effet, il serait paradoxal d'imposer une telle alternance pour la désignation des adjoints au maire alors qu'elle n'est pas prévue pour l'élection des conseillers municipaux dans les communes de 3.500 habitants et plus, et que l'application de la parité par groupe de six candidats sur les listes a permis de conforter la place des femmes dans les conseils municipaux (les femmes représentant aujourd'hui 47,4 % des conseillers municipaux).

De plus, les dispositions du présent article ont l'avantage d'être transitoires : permettant l'accélération de la « féminisation » des fonctions d'adjoints au maire à l'issue des deux prochains renouvellements généraux des conseils municipaux (en principe prévus en mars 2008 et en mars 2014), elles auront un effet d'entraînement pour les scrutins ultérieurs sans qu'il soit besoin de les conserver.

En effet, il importe de ne pas instaurer durablement des contraintes superflues sur la procédure de désignation des adjoints au maire qui, en pratique, résulte surtout de la compétence reconnue ou prévisible d'un conseiller municipal et des relations de confiance que ce dernier entretient avec le maire. La cohésion de la majorité municipale et la cohérence de l'action municipale en dépendent.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 er sans modification .

Article 2
(art. L. 4133-5, L. 4133-6, L. 4422-9, L. 4422-18 et L. 4422-20
du code général des collectivités territoriales)
Dispositions relatives aux fonctions exécutives
des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse

Cet article a pour objet de modifier les articles L. 4133-5, L. 4133-6, L. 4422-9, L. 4422-18 et L. 4422-20 du code général des collectivités territoriales afin d'instituer une obligation de composition paritaire des listes pour l'élection des vice-présidents de la commission permanente des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse, ainsi que du conseil exécutif de cette dernière.

Les lois du 6 juin 2000 et du 11 avril 2003 ont institué des dispositions contraignantes tendant à favoriser l'accès des femmes au mandat de conseiller régional . Les conseillers régionaux, depuis 2003, sont élus dans chaque région pour six ans au scrutin de liste à deux tours et à la représentation proportionnelle en suivant la plus forte moyenne (la liste victorieuse obtenant une prime majoritaire égale au quart du nombre de sièges à pourvoir).

Les sièges attribués à chaque liste sont ensuite répartis entre les sections départementales qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département.

Et, au sein de chaque section, chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe 27 ( * ) .

Les conseils régionaux sont désormais des assemblées fortement féminisées (47,4 % des conseillers régionaux sont des femmes). La volonté de préciser que l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe placé en tête des sections départementales des listes de candidats exprimée par la proposition de loi n° 374 de notre collègue Jean-Louis Masson paraît donc superflue.

Mais 37,4 % des vice-présidents de conseils régionaux sont aujourd'hui des femmes et une seule femme préside aujourd'hui un conseil régional.

Le présent article tend donc à augmenter ce nombre et à accélérer la féminisation des commissions permanentes des conseils régionaux en adaptant le mode de désignation de leurs membres .

La commission permanente est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ces derniers ne dépasse pas 30 % de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

La commission peut se voir attribuer, par délégation, les compétences du conseil régional, à l'exception de celles relatives au vote du budget, à l'approbation du compte administratif et au règlement des dépenses obligatoires 28 ( * ) .

Selon l'article L. 4133-5 du code général des collectivités territoriales, aussitôt après l'élection du président et sous sa présidence, le conseil régional fixe le nombre des vice-présidents et des autres membres de la commission permanente.

Les candidatures aux différents postes de la commission sont déposées auprès du président dans l'heure qui suit cette décision du conseil régional. Si, à l'expiration de ce délai, une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, les nominations prennent effet immédiatement et il en est donné lecture par le président.

Dans le cas contraire, les membres de la commission permanente autres que le président sont élus au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle, à la plus forte moyenne , sans panachage ni vote préférentiel. Chaque conseiller régional ou groupe de conseillers peut présenter une liste de candidats dans l'heure qui suit l'expiration du délai précité, ce qui implique la possibilité de listes incomplètes.

Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste. Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes.

Après la répartition des sièges, le conseil régional procède à l'affectation des élus à chacun des postes de la commission permanente au scrutin uninominal dans les mêmes conditions que pour l'élection du président et détermine l'ordre de leur nomination.

Ces membres de la commission permanente sont élus pour la même durée que le président (soit six ans).

Au regard de cet état du droit, le présent article (I) modifierait l'article L. 4133-5 précité pour apporter les modifications suivantes :

- l'élection de la commission permanente et celle des vice-présidents du conseil régional seraient désormais clairement distinguées ;

- l'élection des membres de la commission permanente aurait toujours lieu au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, mais les listes devraient être désormais constituées alternativement de candidats de chaque sexe ;

- si, à l'expiration du délai d'une heure au cours duquel les listes de candidats peuvent se faire connaître, une seule liste était déposée, les différents postes de la commission permanente seraient alors pourvus immédiatement dans l'ordre de la liste (le président du conseil régional donnant alors lecture de la liste des personnes désignées) ;

- à défaut, le conseil régional procéderait à l'élection de sa commission permanente à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne , sans panachage ni vote préférentiel, selon les règles prévues par le droit en vigueur ;

- une fois la répartition des sièges de la commission permanente effectuée, le conseil régional procéderait à l'élection de ses vice-présidents sur le modèle de la procédure du nouvel article L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales prévue pour les adjoints au maire (élection au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel, lors des deux premiers tours de scrutin, et à la majorité relative au troisième tour, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne pouvant être supérieur à un).

De même, les règles relatives au remplacement des sièges vacants de la commission permanente, précisées à l'article L. 4133-6 du code précité, seraient adaptées.

En l'état du droit, en cas de vacance de siège, le conseil régional peut décider de compléter la commission permanente.

Ces remplacements sont organisés selon la procédure consensuelle du deuxième alinéa de l'article L. 4133-5 du code précité, c'est-à-dire que les nominations sont immédiatement effectives à l'issue d'un délai d'une heure suivant la décision du conseil régional relative à la composition de la commission permanente, au cours de laquelle les candidatures se sont déclarées.

A défaut d'accord, il est procédé au renouvellement intégral de la commission permanente selon les règles de droit commun .

Ce dispositif semble supposer l'existence d'un consensus automatique au sein du conseil régional pour désigner le ou les nouveaux membres de la commission permanente, ce qui paraît peu probable.

C'est pourquoi l'article L. 4133-6 du code précité serait modifié (2°du I) afin de rétablir une certaine cohérence dans la procédure et y appliquer en outre une obligation paritaire. Ainsi, en cas de vacance de siège, les nouveaux membres de la commission permanente seraient élus au scrutin de liste, chaque liste étant alternativement constituée d'un candidat de chaque sexe. Dans l'hypothèse du dépôt d'une seule liste, comme dans le droit commun, ses membres obtiendraient les sièges à pourvoir dans l'ordre de la liste.

Votre commission vous propose un amendement tendant à permettre aux petits groupes d'élus régionaux ne disposant pas de candidats de chaque sexe en nombre suffisant pour respecter l'alternance stricte sur les listes de candidats prévue pour l'élection des membres de la commission permanente de présenter néanmoins des listes de candidats.

A titre d'exemple, cette situation peut être celle d'un groupe dont les élus étaient tous placés en tête des sections départementales sur la même liste et tous du même sexe, ou d'un groupe formé de candidats qui se présentaient sur diverses listes.

Cette situation, peu fréquente mais pas extraordinaire, ne doit pas pouvoir supprimer la liberté de candidature des conseillers régionaux concernés.

Les règles proposées pour les instances exécutives des conseils régionaux seraient logiquement étendues à celles de l'Assemblée de Corse (3° à 5°).

En effet, l'Assemblée de Corse, composée de cinquante et un membres, est renouvelée intégralement en même temps que les conseillers régionaux et assume les compétences des conseils régionaux.

Elle est élue pour six ans au scrutin de liste à deux tours avec dépôt de listes complètes comportant autant de noms que de sièges à pourvoir, sans adjonction ni suppression de nom et sans modification de l'ordre de présentation. (La liste victorieuse obtient une prime majoritaire de trois sièges et l'accès au second tour est subordonné à un seuil de 5 % des suffrages exprimés) 29 ( * ) .

La loi n° 2003-1201 du 18 décembre 2003 a institué une alternance stricte entre candidats de chaque sexe au sein de chaque liste 30 ( * ) . Les femmes représentent ainsi 51 % des membres de l'Assemblée.

Lors de la première réunion de l'Assemblée, le président (à l'heure actuelle, M. Camille de Rocca-Serra) est élu au scrutin secret et à la majorité absolue des conseillers, pour la durée du mandat de l'Assemblée (article L. 4422-8 du code général des collectivités territoriales).

Aussitôt après cette élection, sous la présidence du nouveau président, l'Assemblée procède à l'élection des membres de la commission permanente, chargée d'organiser ses travaux (article L. 4422-9 du code précité) 31 ( * ) . Cette dernière est présidée par le président qui en est membre de droit et comprend également dix conseillers à l'Assemblée, dont deux vice-présidents.

Les candidatures à la commission permanente sont déposées auprès du président dans l'heure qui suit son élection. Soit le nombre de candidats n'est pas supérieur à celui des postes à pourvoir et les nominations prennent effet immédiatement, soit les conseillers sont élus au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Les listes déposées par les conseillers ou groupes de conseilleurs peuvent comporter moins de noms qu'il n'y a de sièges à pourvoir. Ensuite, les sièges sont attribués d'après l'ordre de présentation sur chaque liste.

Les règles d'attribution du dernier siège reproduisent celles en vigueur pour l'élection de la commission permanente des conseils régionaux, déjà évoquée.

A l'issue de l'élection de sa commission permanente, l'Assemblée désigne ensuite ses deux vice-présidents parmi les membres de cette dernière après avoir déterminé leur ordre de nomination. Si une seule candidature a été présentée pour chacun des postes, elles prennent effet immédiatement.

Dans le cas contraire, chaque vice-président est élu selon la même procédure que le président.

En cas de vacance de siège de membre de la commission permanente autre que le président, la ou les vacances sont en principe pourvues en désignant les candidats présentés, dès lors que le nombre de ces derniers est inférieur à celui des sièges à pourvoir.

A défaut, si un seul siège est vacant, il est procédé à une nouvelle élection selon la procédure prévue pour l'élection du président. Si plusieurs sièges sont vacants, l'élection a lieu selon les règles normales de désignation des membres de la commission permanente.

Les membres de la commission permanente sont élus pour un an à l'ouverture de la session ordinaire.

Le présent article (3°) modifierait l'article L. 4422-9 du code précité pour introduire l'alternance stricte au sein de chaque liste de candidats à l'élection de la commission permanente afin d'y conforter la place des femmes.

L'élection aurait toujours lieu à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne lorsque plusieurs listes sont en lice.

Les sièges seraient attribués aux candidats d'après l'ordre de présentation sur chaque liste.

Après la répartition des sièges de membres de la commission permanente, l'Assemblée procèderait à l'élection de ses vice-présidents selon les nouvelles règles prévues par l'article L. 2122-7-2 du code précité.

Une obligation paritaire serait également introduite dans la procédure de désignation du conseil exécutif de Corse (4° et 5°).

Ce conseil dirige l'action de la collectivité territoriale de Corse. Il élabore, en concertation avec les collectivités locales de l'île, et met en oeuvre le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (article L. 4422-24 du code précité).

Conformément à l'article L. 4422-18 du code précité, il est composé d'un président et de huit conseillers exécutifs . Ces conseillers exécutifs sont aujourd'hui élus par l'Assemblée de Corse et en son sein , au scrutin de liste avec dépôt de listes complètes comportant autant de noms que de sièges à pourvoir et sans modification de l'ordre de présentation.

Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des membres de l'Assemblée, il est procédé à un troisième tour. Dans cette hypothèse, la totalité des sièges est attribuée à la liste qui a obtenu le plus de suffrages.

En cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ils sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée.

La fonction de conseiller exécutif étant incompatible avec le mandat de membre de l'Assemblée de Corse, les nouveaux élus sont remplacés par leur suivant de liste (si ce remplacement est impossible, le siège demeure vacant ou, s'il conduit à la vacance d'un tiers des sièges de l'Assemblée, provoque un renouvellement intégral de cette dernière) 32 ( * ) .

En cas de décès ou de démission d'un conseiller exécutif autre que le président, l'Assemblée procède, sur proposition du président du conseil exécutif, à une nouvelle élection pour le siège vacant, dans les conditions prévues pour l'élection du président de l'Assemblée de Corse (article L. 4422-20 du code précité).

Désormais, conformément aux dispositions du présent article, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne pourrait être supérieur à un au sein des listes de candidats à l'élection du conseil exécutif de Corse (4°).

Concernant les modalités de remplacement des conseillers exécutifs dont le siège est vacant, l'article L. 4422-20 précité serait modifié pour distinguer les élections partielles en cas de remplacement d'un seul conseiller exécutif, qui auraient toujours lieu selon les conditions prévues pour l'élection du président de l'Assemblée de Corse, de celles destinées au remplacement de plusieurs conseillers, qui auraient lieu selon la procédure de droit commun et seraient donc désormais soumises à une obligation paritaire (5°).

A l'image du dispositif de l'article premier, les règles prévues par le présent article pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes dans les exécutifs régionaux et corse seraient transitoires, destinées à entrer en vigueur à compter du premier renouvellement général des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse suivant la publication du présent texte (théoriquement prévu en mars 2010) et à rester applicables jusqu'à la veille de leur troisième renouvellement général consécutif à cette publication (en principe prévu en mars 2022) .

La souplesse de cette solution répond au même souci de ne pas limiter de manière excessive la liberté de constitution des exécutifs régionaux et corse afin de ne pas perturber durablement leur fonctionnement.

L'accès d'un plus grand nombre de femmes aux responsabilités exécutives ainsi permis aura un effet d'entraînement qui rendra ultérieurement inutile le maintien de ces dispositions contraignantes.

Les dispositions des propositions de loi n°147 de notre collègue Gisèle Gautier, 374 et 44 de notre collègue Jean-Louis Masson, seraient globalement satisfaites par celles du présent article, la proposition de loi n° 147 prévoyant en outre la mise en oeuvre d'une obligation paritaire au sein du Bureau du conseil régional. Toutefois, ce dernier étant composé du président, des vice-présidents et d'autres membres de la commission permanente, cette modification n'apparaît pas nécessaire.

Votre commission vous propose un amendement rédactionnel aux articles L. 4133-5 et L. 4422-9 du code précité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
(art. L. 210-1 et L. 221 du code électoral)
Dispositions relatives aux conseillers généraux

Le présent article tend à modifier les articles L. 210-1 et L. 221 du code électoral afin d'instituer un suppléant du conseiller général, de sexe différent.

Peu modifié depuis la loi départementale du 10 août 1871 , le mode de scrutin en vigueur pour l'élection des conseillers généraux repose sur les principes suivants :

- le scrutin est organisé dans les cantons, chaque canton élisant un conseiller général (le Gouvernement, pour des motifs d'intérêt général comme la prise en compte de l'évolution démographique, peut procéder à un remodelage des circonscriptions cantonales dans des conditions définies par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et le législateur) ;

- les conseillers généraux sont élus pour six ans, renouvelés par moitié tous les trois ans et indéfiniment rééligibles, les élections ayant lieu au mois de mars . La répartition des cantons en deux séries relève du conseil général, qui répartit, autant que possible dans une proportion égale, les cantons de chaque arrondissement dans chacune des deux séries. Il procède ensuite à un tirage au sort, pour régler l'ordre du renouvellement des séries (article L. 192 du code électoral) ;

La loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 , adoptée contre l'avis du Sénat, avait temporairement établi le principe du renouvellement intégral des conseils généraux tous les six ans, mais la loi n°94-44 du 18 janvier 1994 a rétabli les dispositions antérieures.

- les conseillers généraux sont élus au scrutin majoritaire à deux tours : la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre égal au quart de celui des électeurs inscrits sont nécessaires pour être élu au premier tour. Au second tour, réservé aux candidats qui ont atteint un nombre de suffrages au moins égal à 10 % des électeurs inscrits, la majorité relative est suffisante (articles L. 193 et L. 210-1 du code électoral).

Aucune disposition législative contraignante n'a été prévue pour favoriser l'accès des femmes aux mandats de conseillers généraux et ces dernières ne représentent que 10,9 % des conseillers élus en mars 2004. Le nombre de femmes élues dans les conseils généraux est en progression. En outre, 3 conseils généraux sont présidés par des femmes.

Selon l'Observatoire de la parité, cette faible proportion de femmes élues (aucune femme élue dans 18 départements français en 2004) résulte du faible pourcentage de femmes investies candidates aux élections cantonales.

Aussi, certaines propositions de loi soumises à l'examen de votre commission préconisent-elles d'instituer à nouveau le renouvellement intégral de l'ensemble des conseillers généraux à la représentation proportionnelle et d'organiser le scrutin dans le cadre de circonscriptions cantonales définies par le Conseil d'Etat, calquées sur les limites des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fonds propres (proposition de loi n° 269 de notre collègue Jean-Louis Masson), ou d'organiser l'élection au scrutin de liste majoritaire à deux tours avec des listes composées de deux candidats de sexe différent (le candidat de la liste victorieuse dont le nom a été conservé sur le plus grand nombre de bulletins serait désigné titulaire et l'autre, dont le nom aurait été rayé sur un plus grand nombre de bulletins, devenant son suppléant - proposition de loi n° 153 de notre collègue Muguette Dini).

Sur la première proposition, votre commission, tout en estimant légitime la réflexion sur une évolution éventuelle du mode de scrutin des élections cantonales, considère que l'objet du présent texte n'est pas de modifier les modes de scrutin et les circonscriptions électorales en vigueur.

Concernant le dispositif de la proposition de loi n° 153, elle constate qu'elle fragiliserait la lisibilité des règles du scrutin pour l'électeur et qu'elle pourrait instaurer une sorte de concurrence entre candidats d'une même liste.

Le présent article propose une autre solution en instituant des suppléants des conseillers généraux, conseillers et suppléants étant de sexe différent.

En pratique, les mentions obligatoires sur la déclaration de candidature du candidat à l'élection du conseil général, déposée pour chaque tour de scrutin et signée par lui, seraient complétées.

En l'état du droit, elle comprend les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession du candidat et est accompagnée des pièces propres à prouver que ce dernier répond aux conditions d'éligibilité prévues à l'article L. 194 du code précité (âgé de dix-huit ans au moins ; inscription sur une liste électorale ; domicile dans le département ou inscription au rôle d'une des contributions directes au 1 er janvier de l'année de l'élection ou héritage depuis cette date d'une propriété foncière dans le département). En outre, une personne ne peut être candidate dans plusieurs cantons.

Désormais, l'article 210-1 modifié du même code exigerait que le candidat et son suppléant soient de sexe différent. La déclaration ferait donc mention de la personne appelée à remplacer le candidat comme conseiller général.

Plus précisément, conformément aux articles L. 155 et L. 163 du même code, relatifs à l'élection des députés, dont l'application serait étendue aux conseillers généraux par renvoi de l'article L. 210-1 modifié par le présent article :

- les nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession du suppléant seraient désormais indiqués sur la déclaration, accompagnée d'une acceptation écrite du remplaçant. Ce dernier devrait remplir les conditions d'éligibilité exigées des candidats.

En outre, la possibilité de figurer en qualité de remplaçant sur plusieurs déclarations de candidatures et le cumul entre la situation de candidat et celle de remplaçant d'un autre candidat seraient explicitement interdits (article L. 155 du code électoral) ;

- en cas de décès d'un candidat après l'expiration du délai prévu pour le dépôt des déclarations de candidatures, son remplaçant deviendrait candidat et pourrait désigner un nouveau remplaçant.

Simultanément, dans l'hypothèse du décès d'un remplaçant au cours de la même période, le candidat pourrait choisir un nouveau remplaçant (article L. 163 du code électoral).

La rédaction de l'article L. 210-1 précité serait adaptée à la création de remplaçants (2° et 3° du I). En particulier, il serait explicitement précisé que toute déclaration ne répondant pas aux conditions qu'il prévoit ne pourrait pas être enregistrée.

Il en va de même pour les modalités de remplacement des conseillers généraux dont le siège est vacant .

La règle selon laquelle les électeurs doivent être réunis dans un délai de trois mois à compter de la vacance d'un siège, sauf si le renouvellement d'une série sortante a lieu dans cette période, pour procéder à une élection partielle exclurait dorénavant la résolution d'une vacance pour cause de décès d'un conseiller général.

En effet, les conseillers généraux décédés seraient remplacés par leurs suppléants jusqu'au renouvellement de la série dont ils sont issus (article L. 221-1 nouveau du code électoral ; 4° du I).

Ces nouvelles dispositions doivent entrer en vigueur à compter du premier renouvellement par moitié des conseils généraux suivant la publication du présent texte (II).

Cette réforme rejoint une proposition de loi de notre collègue député François Scellier 33 ( * ) .

Elle reprend également une préconisation formulée de longue date par notre collègue Marie-Jo Zimmermann 34 ( * ) , député, ainsi qu'une recommandation de l'Observatoire de la parité que celle-ci préside.

Votre commission estime que ce dispositif est pertinent car il favoriserait l'émergence d'un « vivier » de femmes dans les conseils généraux tout en alliant simplicité et respect d'un mode de scrutin garant de la proximité entre les électeurs et leur conseiller général et adapté pour la constitution d'une majorité stable de gestion au conseil général (à la différence du système de la proposition de loi n° 269 de notre collègue Jean-Louis Masson, qui ne prévoit pas de prime majoritaire pour la liste victorieuse).

Comme l'avait rappelé notre ancien collègue Christian Bonnet, « votre commission considère que le mode de désignation des conseillers généraux répond parfaitement aux exigences de la démocratie locale. En premier lieu, le scrutin majoritaire garantit la préservation du lien direct et personnel entre l'électeur et l'élu. En second lieu, le rythme triennal du renouvellement amortit les conséquences politiques des mouvements d'opinion et favorise la continuité de l'administration du département. Il permet de surcroît au président du conseil général, c'est-à-dire à l'exécutif du département, de faire approuver ou, le cas échéant, sanctionner avec une régularité suffisante sa gestion par les électeurs » 35 ( * ) .

De surcroît, la solution dessinée par le présent article aurait le grand avantage de limiter le nombre d'élections cantonales partielles, où l'abstention des électeurs est traditionnellement élevée. Depuis 1999, 321 élections cantonales partielles ont eu lieu. 33, 6% ont été provoquées par le décès du conseiller général en exercice alors que 37,7% de ces partielles résultent d'une démission pour cause de limitation du cumul des mandats.

Votre commission vous propose deux amendements précisant le dispositif de l'article 3, dont le premier tend :

- d'une part, d'aligner, autant que possible, les hypothèses de remplacement des conseillers généraux par les personnes élues en même temps qu'eux à cet effet sur celles applicables au remplacement des députés et des sénateurs élus au scrutin majoritaire (articles L.O. 176-1 et 319 du code électoral).

A cet égard, si les hypothèses de nomination comme membre du Gouvernement ou d'exercice d'une mission temporaire pour ce dernier au-delà de six mois ne concernent pas les conseillers généraux faute d'incompatibilité en vigueur, la situation d'un conseiller général nommé membre du Conseil constitutionnel doit être prévue.

En effet, l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel interdit à un conseiller général, comme à un parlementaire, de conserver son mandat électoral : en l'état du droit, sauf expression d'une volonté contraire dans les huit jours de sa nomination, l'élu concerné doit renoncer à son mandat et est remplacé par son suppléant. Cette solution serait étendue pour les conseillers généraux. L'exemple du président Léon Jozeau-Marigné prouve que la nomination d'un conseiller général, certes alors aussi sénateur, au Conseil constitutionnel est parfaitement possible ;

-d'autre part, de manière inédite, à prévoir le remplacement du conseiller général démissionnaire pour cause de maladie rendant impossible l'exercice de son mandat ou présumé absent au sens de l'article 112 du code civil.

Ce dernier prévoit que la présomption d'absence est la situation d'une personne qui a cessé de paraître au lieu de son domicile ou de sa résidence sans que l'on en ait eu de nouvelles, constatée, à la demande des parties intéressées ou du ministère public, par le juge des tutelles.

Votre commission, conformément à son souci traditionnel de concilier de manière équilibrée l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et hommes avec des principes constitutionnels fondateurs de la démocratie comme la liberté de candidature et la liberté du suffrage, vous propose un second amendement tendant à prévoir la caractère transitoire de l'obligation pour le candidat à l'élection du conseil général et son remplaçant d'être de sexe différent, qui serait applicable jusqu'à la veille du troisième renouvellement par moitié des conseils généraux suivant la publication du présent texte.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(art. 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988)
Dispositions relatives au financement public
des partis politiques

Cet article tend à modifier l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, afin de préciser que lorsque pour un parti ou groupement, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré s'y rattacher lors des dernières élections législatives est supérieur à 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction de l'aide publique qui lui revient serait désormais réduit d'un pourcentage égal à 75 % de cet écart, rapporté au nombre total de ces candidats.

Conformément à l'article 4 de la Constitution « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement ... ».

Toutefois, adoptées pour « moraliser » l'activité des formations politiques, les lois n° 88-226 (organique) et 88-227 du 11 mars 1988 ont imposé aux partis politiques des mesures de transparence financière (obligation de tenir une comptabilité et de la déposer à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; interdiction du financement par des personnes morales...). Elles ont également prévu un dispositif de financement public.

Les modalités de ce financement sont fixées par les articles 7 à 11-8 de la loi n° 88-227 précitée 36 ( * ) .

Cette aide publique est versée aux partis et groupements politiques en fonction de leurs résultats aux élections législatives. Elle est composée de deux fractions égales.

Le versement de la première fraction de l'aide publique prend en considération les candidatures présentées par chaque parti lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée nationale. Ainsi, ce sont les résultats des élections législatives de 2002 qui servent aujourd'hui de référence pour sa répartition.

Les règles en vigueur ouvrent le bénéfice de la première fraction de l'aide publique aux partis et groupements qui ont présenté des candidats dans cinquante circonscriptions lors de ce dernier renouvellement.

Initialement, un seuil de 5 % des suffrages exprimés avait été fixé par le législateur pour limiter l'accès à cette aide, mais cette mesure avait été déclarée non conforme à la Constitution 37 ( * ) .

Le législateur a fait une exception en n'exigeant pas cette condition des formations politiques n'ayant présenté des candidats aux élections législatives que dans un ou plusieurs départements d'outre-mer, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis-et-Futuna, afin de permettre l'expression de partis à implantation exclusivement locale .

Cependant, ces règles libérales ont favorisé une inflation des candidatures aux élections législatives (8.444 candidats au premier tour des élections de 2002 contre 2.888 en 1988) et un « détournement légal » de la première fraction de l'aide publique directe dénoncé en particulier par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) . A l'heure actuelle, 52 partis bénéficient de la première fraction de l'aide publique (dont 20 au titre des formations n'ayant présenté que des candidatures outre-mer) et 20 formations sont bénéficiaires de la seconde fraction.

C'est pourquoi la loi n°2003-327 du 11 avril 2003 a modifié les règles de répartition de cette première fraction afin d'en limiter le versement aux formations politiques représentatives.

Désormais, elle pourra être obtenue :

- soit par les partis ou groupements ayant présenté des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions ;

- soit aux partis et groupements politiques qui n'ont présenté des candidats que dans les départements ou collectivités d'outre-mer précités et dont les candidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans l'ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont présentés.

Cette réforme entrera en vigueur à l'occasion du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale, qui aura lieu les 10 et 17 juin 2007.

La répartition de cette première fraction est effectuée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus au premier tour de ces élections par chacun des partis concernés. En pratique, les candidats indiquent, s'il y a lieu, dans leur déclaration de candidature, le parti ou groupe politique auquel ils se rattachent.

La seconde fraction de l'aide publique directe est attribuée aux partis et groupements politiques bénéficiant de la première fraction, proportionnellement au nombre de parlementaires ayant déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher (le choix du parlementaire ne pouvant porter que sur une seule formation politique).

Le 31 décembre au plus tard, les bureaux des deux assemblées communiquent au Premier ministre la répartition des parlementaires entre les partis et groupements politiques.

Depuis 1995, le montant de chacune des deux fractions n'a pas changé, fixé à 40,132 millions d'euros. Théoriquement, l'aide publique directe aux partis s'élève donc chaque année à 80,26 millions d'euros.

Cependant, le montant de l'aide publique réellement affecté aux partis est de 73,23 millions d'euros, au titre de la modulation financière, instituée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 précitée , qui pénalise financièrement les formations politiques n'ayant pas respecté l'égalité entre hommes et femmes dans les candidatures qu'ils ont présentées lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée nationale.

En effet, l'article 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifié par la loi du 6 juin 2000 prévoit que lorsque pour un parti ou groupement politique, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à ce parti ou groupement, lors du dernier renouvellement général de l'Assemblée national, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats .

Cette diminution n'est pas applicable aux partis et groupements ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s'y sont rattachés n'est pas supérieur à un.

Or, selon le ministère de l'intérieur, ces dispositions n'ont pas eu l'effet escompté pour favoriser l'accès des femmes au mandat de député.

A titre d'exemple, lors des élections de juin 2002, l'Union pour un mouvement populaire (UMP) a présenté 114 femmes et 466 hommes alors que le Parti socialiste (PS) présentait 185 femmes et 350 hommes et l'Union pour la démocratie française (UDF) 45 femmes et 181 hommes.

Ainsi, le montant de la première fraction à laquelle ces partis ont droit a été diminué en conséquence.

En M€

Montant théorique
(2006)

Réduction parité

Montant net

UMP

14,04

4,26

9,78

PS-PRG

10,71

1,65

9,05

PCF

2

0,12

1,88

UC-UDF

2,21

0,66

1,55


Selon l'Observatoire de la parité, « il est apparu que les pénalités financières imposées aux partis politiques n'ont pas eu un effet dissuasif pour les partis disposant d'autres moyens de financement ».

Dans son allocution pour les voeux à la presse, le 4 janvier, le Président de la République a donc appelé à un renforcement conséquent de la modulation financière à l'encontre des partis politiques ne respectant pas les exigences légales en termes de parité afin qu'elles soient « véritablement dissuasives ».

La proposition de loi n° 44 de notre collègue Jean-Louis Masson ferait porter la modulation sur la première et la seconde fractions, dont le montant global serait diminué d'un pourcentage égal au double à l'écart constaté entre le nombre de candidats de chaque sexe rattachés à une formation et le nombre total de ses candidats dans l'hypothèse prévue par le droit en vigueur.

La proposition de loi n° 207 de notre collègue Jean-Louis Masson préconise la réduction du montant de la première fraction d'un pourcentage égal à l'écart constaté, allant jusqu'à supprimer le bénéfice de cette première fraction aux partis pour lesquels les candidats de l'un ou l'autre sexe représentent moins d'un tiers de leurs candidats.

Elle diminuerait également la moitié de la seconde fraction de l'aide publique revenant à un parti politique dont les parlementaires de chaque sexe ne représentent pas au moins un cinquième du nombre total des parlementaires qui déclarent s'y rattacher. La proposition de loi n°326 du même auteur limiterait cette modulation à un tiers du montant de la seconde fraction.

En outre, tout comme le préconise la délégation du Sénat aux droits des femmes, les propositions de loi n° 326 et 44 précitées prévoient que le député et son remplaçant doivent être de sexe différent. Sur ce dernier point, votre rapporteur estime qu'une telle réforme ne pourrait être envisagée pour les prochaines élections législatives compte tenu de leur proximité. Par ailleurs, elle devrait être soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale en raison de son impact sur le mandat de député.

Il n'en va pas de même pour les modifications proposées du financement public des partis politiques. A cet égard, si les dispositifs des propositions de loi précitées sont parfois innovants, ils semblent d'une constitutionnalité douteuse.

En premier lieu, le financement public est destiné à permettre aux partis politiques représentatifs d'exercer effectivement leur activité librement. Aussi, l'instauration d'une modulation égale à l'écart constaté, au double de cet écart ou la suppression totale de l'aide publique parait difficilement compatible avec le respect de l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions.

En second lieu, les propositions de modulation du montant de la seconde fraction des partis politiques représentés au Parlement pourraient pénaliser des partis ayant respecté la parité dans leurs candidatures mais dont un nombre déséquilibré de candidats de chaque sexe a été élu en raison du seul résultat des suffrages, sanctionnant de ce fait la liberté de l'électeur.

Le présent article propose plus simplement d'augmenter la modulation financière de la première fraction de l'aide publique directe à un pourcentage égal aux trois-quarts de l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe rattachés à un parti rapporté au nombre de total des candidats de ce parti.

Afin de se conformer à l'usage républicain selon lequel on ne modifie pas les règles d'une élection moins d'un an avant le scrutin concerné, l'entrée en vigueur de cette réforme serait cependant reportée au premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le 1er janvier 2008 (c'est à dire, sauf dissolution de l'Assemblée nationale, en 2012).

Sur la base des résultats des élections législatives de 2002, l'évolution du montant de la première fraction attribuée aux partis politiques aurait été la suivante :

En M€

Montant théorique
(2006)

Réduction parité

Montant net

UMP

14,04

- 6,41

7,63

PS-PRG

10,71

- 2,48

8,23

PCF

2

- 0,19

1,81

UC-UDF

2,21

- 1

1,21

Dans la même logique que celle qu'elle a défendu à l'article 3, votre commission vous propose un amendement tendant à limiter dans le temps la modulation financière de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques initiée en 2000.

Elle serait désormais applicable jusqu'à la veille de troisième renouvellement général de l'Assemblée nationale (soit, en principe le renouvellement prévu en 2022).

Logiquement, à cette date, le dispositif pourrait s'éteindre dès lors que le respect de l'égal accès des femmes et des hommes sera assuré dans les candidatures des partis aux élections législatives.

A défaut, le législateur pourrait prolonger ce dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

ANNEXES

_______

ANNEXE 1 - Les conseils municipaux en France métropolitaine : comparatif entre 1995 et 2006

Les femmes conseillères municipales en France métropolitaine : comparatif entre 1995 et 2006

Communes

Statistiques après les municipales 1995

Statistiques novembre 2006

Evolution 1995/2006

Élus

Femmes

% femmes

Élus

Femmes

% femmes

moins de 3.500 habitants

422.510

88.781

21

402.944

112.427

27,9

6,9

3.500 habitants et +

74.698

19.198

25,7

78.324

36.364

46,4

20,7

de 3.500 à 8.999 habitants

41.650

10.447

25,1

44.589

20.626

46,3

21,2

de 9.000 à 29.999 habitants

22.663

5.953

26,3

23.211

10.773

46,4

20,1

30.000 habitants et +

10.385

2.798

26,9

10.524

4.965

47,2

20,2

Total

497.208

107.979

21,7

481.268

148.791

30,9

9,2

Les femmes maires en France métropolitaine : comparatif entre 1995 et 2006

Communes

Statistiques après les municipales 1995

Statistiques novembre 2006

- 167 -

Evolution 1995/2006

Élus

Femmes

% femmes

Élus

Femmes

% femmes

moins de 3.500 habitants

34.115

2.644

7,8

33.862

4.054

12,0

4,2

3.500 habitants et +

2.440

107

4,4

2.589

199

7,7

3,3

de 3.500 à 8.999 habitants

1.513

59

3,9

1.641

113

6,9

3,0

de 9.000 à 29.999 habitants

701

37

5,3

716

62

8,7

3,4

30.000 habitants et +

226

11

4,9

232

24

10,3

5,5

Total

36.555

2.751

7,5

36.451

4.253

11,7

4,1

Les femmes adjointes au maire en 2006

Communes

Statistiques novembre 2006

Élus

Femmes

% femmes

moins de 3.500 habitants

78.876

18.890

23,9

3.500 habitants et +

18.582

6.858

36,9

de 3.500 à 8.999 habitants

10.350

3.739

36,1

de 9.000 à 29.999 habitants

5.635

2.071

36,8

30.000 habitants et +

2.597

1.048

40,4

Total

97.458

25.748

26,4

ANNEXE 2 - Les femmes conseillères municipales et maires et Europe

Quotas

% c. mun.

Année du scrutin

% de maires

Allemagne

non

23,8

dates multiples

5,1

Autriche

non

non connu

non connu

Belgique

oui (1/3)

29

2000

7,6

Bulgarie

non

20

2003

9

Chypre

non

18,6

2001

3

Danemark

non

27

2001

9,2

Espagne

non

25,3

2003

12,4

Estonie

non

28,3

2002

9,5

Finlande

non

34,4

2000

10

France

oui (parité) 1

30,9 2

2001

11,7

Grèce

oui (30 %) 3

12

2002

10

Hongrie

non

17

2002

14

Irlande

non

16,6

2004

non connu

Islande

non

31

2002

19,8

Italie

non

16

dates multiples

7

Lettonie

non

41,3

2005

35,4

Lituanie

non

17,6

2002

3

Luxembourg

non

15

1999

12

Macédoine

oui (30 %)

22,2

2005

3,5

Malte

non

17

8,8

Norvège

non

35,5

2003

16,8

Pays-Bas

non

23,5

2002

19,4

Pologne

non

13

2002

5

Portugal

non

13

2001

6,1

République tchèque

non

22,7

2002

15,6

Royaume-Uni

non

27

dates multiples

Serbie et Monténégro

non

4,1

2004

3,7

Slovaquie

non

22,7

2002

15,6

Slovénie

non

13

2002

5,7

Suède

non

41,6

2002

20

Suisse

non

non connu

11,3

Ukraine

non

non connu

2002

non connu

1. Elections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus

2. Pourcentage établi pour toutes les communes de France.

3. Uniquement aux élections locales

Sources : Conseil des communes et régions d'Europe et ministère de l'intérieur

ANNEXE 3 - Conseils généraux : nombre de postes détenus par des femmes

Code

Département

CG

F

%

P

F

%

VP

F

%

AMCP

F

%

01

AIN

43

2

4,7

1

0

12

1

8,3

30

2

6,7

02

AISNE

42

3

7,1

1

0

12

0

0,0

17

2

11,8

03

ALLIER

35

4

11,4

1

0

10

2

20,0

14

1

7,1

04

ALPES DE HAUTE PROVENCE

30

1

3,3

1

0

9

0

0,0

19

1

5,3

05

HAUTES ALPES

30

0

0,0

1

0

19

1

5,3

10

0

0,0

06

ALPES MARITIMES

52

4

7,7

1

0

15

1

6,7

30

1

3,3

07

ARDECHE

33

0

0,0

1

0

9

0

0,0

14

0

0,0

08

ARDENNES

37

4

10,8

1

0

10

1

10,0

23

2

8,7

09

ARIEGE

22

1

4,5

1

0

6

0

0,0

3

1

33,3

10

AUBE

33

5

15,2

1

0

9

1

11,1

18

4

22,2

11

AUDE

35

3

8,6

1

0

10

1

10,0

6

0

0,0

12

AVEYRON

46

6

13,0

1

0

11

1

9,1

34

5

14,7

13

BOUCHES DU RHONE

57

7

12,3

1

0

15

2

13,3

57

7

12,3

14

CALVADOS

49

5

10,2

1

1

100

14

1

7,1

11

1

9,1

15

CANTAL

27

1

3,7

1

0

8

0

0,0

18

1

- 169 -

5,6

16

CHARENTE

35

2

5,7

1

0

10

2

20,0

21

0

0,0

17

CHARENTE MARITIME

51

4

7,8

1

0

16

1

6,3

34

2

5,9

18

CHER

35

2

5,7

1

0

10

2

20,0

9

0

0,0

19

CORREZE

37

4

10,8

1

0

6

0

0,0

14

3

21,4

2A

CORSE DU SUD

22

1

4,5

1

0

6

0

0,0

8

0

0,0

2B

HAUTE CORSE

30

1

3,3

1

0

9

0

0,0

20

0

0,0

21

COTE D'OR

43

3

7,0

1

0

12

1

8,3

14

1

7,1

22

COTES D'ARMOR

52

6

11,5

1

0

15

1

6,7

7

0

0,0

23

CREUSE

27

1

3,7

1

0

7

0

0,0

10

0

0,0

24

DORDOGNE

50

4

8,0

1

0

14

1

7,1

9

1

11,1

25

DOUBS

35

5

14,3

1

0

10

1

10,0

23

4

17,4

26

DROME

36

5

13,9

1

0

12

2

16,7

23

3

13,0

27

EURE

43

6

14,0

1

0

10

2

20,0

14

1

7,1

28

EURE ET LOIR

29

1

3,4

1

0

9

0

0,0

6

0

0,0

29

FINISTERE

54

15

27,8

1

0

12

5

41,7

9

1

11,1

30

GARD

46

2

4,4

1

0

16

1

6,3

29

1

3,4

31

HAUTE GARONNE

53

7

13,2

1

0

11

1

9,1

10

0

0,0

32

GERS

31

1

3,2

1

0

9

1

11,1

13

0

0,0

33

GIRONDE

63

6

9,5

1

0

16

2

12,5

25

1

4,0

34

HERAULT

49

3

6,1

1

0

18

1

5,6

30

2

6,7

35

ILLE ET VILAINE

53

7

13,2

1

0

15

2

13,3

20

3

15,0

36

INDRE

26

1

3,8

1

0

7

0

0,0

11

1

9,1

37

INDRE ET LOIRE

37

6

16,2

1

0

11

0

0,0

25

5

20,00

38

ISERE

58

6

12,1

1

0

14

2

14,3

43

4

9,3

39

JURA

34

3

5,9

1

0

11

2

18,2

14

1

7,1

40

LANDES

30

6

20,0

1

0

9

3

33,3

12

2

16,7

41

LOIR ET CHER

30

5

16,7

1

0

9

1

11,1

12

1

8,3

42

LOIRE

40

5

12,5

1

0

12

1

8,3

19

3

15,8

43

HAUTE LOIRE

35

2

5,7

1

0

7

0

0,0

5

0

0,0

44

LOIRE ATLANTIQUE

59

10

16,9

1

0

12

3

25,0

8

0

0,0

45

LOIRET

41

2

4,9

1

0

12

0

0,0

12

0

0,0

46

LOT

31

3

9,7

1

0

9

2

22,2

21

1

4,8

47

LOT ET GARONNE

40

6

15,0

1

0

10

1

10,0

16

2

12,5

48

LOZERE

25

1

4,0

1

0

9

0

0,0

15

1

- 170 -

6,7

49

MAINE ET LOIRE

41

3

7,3

1

0

11

1

9,1

9

0

0,0

50

MANCHE

52

3

5,8

1

0

15

2

13,3

15

0

0,0

51

MARNE

44

3

6,8

1

0

9

1

11,1

4

0

0,0

52

HAUTE MARNE

32

3

9,4

1

0

10

0

0,0

21

3

14,3

53

MAYENNE

32

4

12,5

1

0

9

0

0,0

6

2

33,3

54

MEURTHE ET MOSELLE

44

5

11,4

1

0

12

2

16,7

31

3

9,7

55

MEUSE

31

3

9,7

1

0

9

1

11,1

21

2

9,5

56

MORBIHAN

42

5

11,9

1

0

10

2

20,0

6

0

0,0

57

MOSELLE

51

2

3,9

1

0

15

0

0,0

35

2

5,7

58

NIEVRE

32

4

12,9

1

0

9

1

11,1

10

0

0,0

59

NORD

79

12

15,2

1

0

15

3

20,0

32

2

6,3

60

OISE

41

3

7,3

1

0

14

1

7,1

26

2

7,7

61

ORNE

40

2

5,0

1

0

12

0

0,0

10

0

0,0

62

PAS DE CALAIS

77

7

9,1

1

0

13

2

15,4

13

1

7,7

63

PUY DE DOME

61

11

18,0

1

0

13

4

30,8

47

7

14,9

64

PYRENEES ATLANTIQUES

52

7

13,5

1

0

10

2

20,0

24

1

4,2

65

HAUTES PYRENEES

34

6

17,6

1

0

12

3

25,0

5

0

0,0

66

PYRENEES ORIENTALES

31

1

3,2

1

0

9

0

0,0

21

1

4,8

67

BAS RHIN

44

3

6,8

1

0

13

0

0,0

30

3

10,0

68

HAUT RHIN

31

1

3,2

1

0

3

1

33,3

27

0

0,0

69

RHONE

54

10

18,5

1

0

17

2

11,8

36

8

22,2

70

HAUTE SAONE

32

5

15,6

1

0

9

1

11,1

22

4

18,2

71

SAONE ET LOIRE

57

6

10,5

1

0

15

4

26,7

21

2

9,5

72

SARTHE

40

10

25,0

1

0

11

2

18,2

6

2

33,3

73

SAVOIE

37

4

10,8

1

0

11

0

0,0

9

2

22,2

74

HAUTE SAVOIE

34

1

2,9

1

0

10

1

10,0

10

0

0,0

76

SEINE MARITIME

69

14

20,3

1

0

13

4

30,8

24

4

16,7

77

SEINE ET MARNE

43

8

18,6

1

0

16

3

18,8

26

5

19,2

78

YVELINES

39

5

12,8

1

0

11

2

18,2

11

2

18,2

79

DEUX SEVRES

33

1

3,0

1

0

9

0

0,0

23

1

4,3

80

SOMME

46

5

10,9

1

0

13

1

7,7

28

3

10,7

81

TARN

46

4

8,7

1

0

13

0

0,0

16

2

12,5

82

TARN ET GARONNE

30

1

3,3

1

0

9

0

0,0

3

0

- 171 -

0,0

83

VAR

43

3

7,0

1

0

10

2

20,0

20

0

0,0

84

VAUCLUSE

24

3

12,5

1

0

7

1

14,3

16

2

12,5

85

VENDEE

31

3

9,7

1

0

9

1

11,1

9

2

22,2

86

VIENNE

38

1

2,6

1

0

12

0

0,0

87

HAUTE VIENNE

42

5

11,9

1

1

100

10

1

10,0

13

2

15,4

88

VOSGES

31

1

3,2

1

0

9

0

0,0

8

1

12,5

89

YONNE

42

4

9,5

1

0

11

2

18,2

30

2

6,7

90

TERRITOIRE DE BELFORT

15

4

26,7

1

0

14

4

28,6

91

ESSONNE

42

7

17,1

1

0

12

3

25,0

20

4

20,0

92

HAUTS DE SEINE

45

12

26,7

1

0

13

2

15,4

20

5

25,0

93

SEINE SAINT DENIS

40

9

22,5

1

0

12

3

25,0

6

0

0,0

94

VAL DE MARNE

49

7

14,3

1

0

13

2

15,4

18

3

16,7

95

VAL D'OISE

39

4

10,3

1

0

11

0

0,0

13

2

15,4

métropole

3.863

413

10,7

95

2

2

1.055

119

11,3

1.666

159

9,5

GUADELOUPE

43

7

16,3

1

0

12

3

25,0

16

2

12,5

MARTINIQUE

45

6

13,3

1

0

13

2

15,4

5

2

40,0

GUYANE

19

3

15,8

1

0

5

0

0,0

8

3

37,5

LA REUNION

49

4

8,2

1

1

100

14

0

0,0

16

1

6,3

SAINT PIERRE ET MIQUELON

19

8

0,4

1

0

outre-mer

175

28

16,0

5

1

20

44

5

11,4

45

8

17,8

métropole + outre-mer

4.038

441

10,9

100

3

3

1.099

124

11,3

1.711

167

9,8

CG : Conseillers généraux ; F : Femmes ; P : Président ; VP : Vice-président ; AMCP : autres membres de la commission permanente.

ANNEXE 4 - Les femmes dans les conseils régionaux et à l'assemblée de Corse

Régions

CR

F

% F

P

F

% F

VP

F

% F

AMCP

F

% F

CP

F

% F

ALSACE

47

22

46,8

1

0

0

14

5

35,7

15

4

26,7

30

9

30,0

AQUITAINE

85

38

44,7

1

0

0

15

4

26,7

20

6

30,0

36

10

27,8

AUVERGNE

47

23

48,9

1

0

0

12

4

33,3

34

19

55,9

47

23

48,9

BASSE-NORMANDIE

47

23

48,9

1

0

0

8

2

25,0

17

10

58,8

26

12

46,2

BOURGOGNE

57

25

43,9

1

0

0

15

4

26,7

19

8

42,1

35

12

34,3

BRETAGNE

83

44

53,0

1

0

0

15

8

53,3

20

7

35,0

36

15

41,7

CENTRE

77

33

42,9

1

0

0

15

3

20,0

13

2

15,4

29

5

17,2

CHAMPAGNE-ARDENNE

49

24

49,0

1

0

0

10

4

40,0

15

7

46,7

26

11

42,3

FRANCHE-COMTE

43

19

44,2

1

0

0

9

3

33,3

32

16

50,0

42

19

45,2

GUADELOUPE

41

20

48,8

1

0

0

12

6

50,0

10

4

40,0

23

10

43,5

GUYANE

31

14

45,2

1

0

0

9

4

44,4

0

0

0,0

10

4

40,0

HAUTE-NORMANDIE

55

26

47,3

1

0

0

11

4

36,4

5

3

60,0

17

7

41,2

ILE-DE-FRANCE

209

103

49,3

1

0

0

15

7

46,7

32

11

34,4

48

18

- 172 -

37,5

LANQUEDOC-ROUSSILLON

67

31

46,3

1

0

0

15

4

26,7

12

5

41,7

28

9

32,1

LIMOUSIN

43

20

46,5

1

0

0

11

4

36,4

16

6

37,5

28

10

35,7

LORRAINE

73

34

46,6

1

0

0

15

5

33,3

57

29

50,9

73

34

46,6

MARTINIQUE

41

22

53,7

1

0

0

12

6

50,0

0

0

0,00

13

6

46,2

MIDI-PYRENEES

91

46

50,5

1

0

0

15

7

46,7

33

28

84,8

49

35

71,4

NORD-PAS-DE-CALAIS

113

57

50,4

1

0

0

14

5

35,7

28

11

39,3

43

16

37,2

PAYS DE LA LOIRE

93

46

49,5

1

0

0

15

5

33,3

23

7

30,4

39

12

30,8

PICARDIE

57

28

49,1

1

0

0

15

7

46,7

41

21

51,2

57

28

49,1

POITOU-CHARENTES

55

24

43,6

1

1

100

14

7

50,0

40

16

40,0

55

24

43,6

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

123

59

48,0

1

0

0

14

4

28,6

35

19

54,3

50

23

46,0

REUNION

45

22

48,9

1

0

0

13

6

46,2

8

1

12,5

22

7

31.8

RHONE-Alpes

157

74

47,1

1

0

0

15

6

40,0

141

68

48,2

157

74

47,1

TOTAL

1.829

877

47,9

25

1

4

328

124

37,8

666

308

46,2

1019

433

42,5

CORSE

51

26

51,0

1

0

0

2

1

50,00

8

1

12,5

11

2

18,2

ANNEXE 5 - Le financement public des partis politiques

I - Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions (métropole)

Montant de la première fraction de l'aide publique pour 2006 après modulation

Montant de la deuxième fraction de l'aide publique pour 2006

TOTAL

Union pour un mouvement populaire - UMP

9.784.618,62

22.389.079,63

32.173.698,25

Association parti socialiste, parti radical de gauche et apparentés

9.055.378,13

10.973.303,85

20.028.681,98

Front national - FN

4.577.940,19

4.577.940,19

Les Verts

1.883.066,66

309.730,35

2.192.797,01

Parti communiste français - PCF

1.881.496,14

1.902.629,30

3.784.125,44

Union pour la démocratie française - UDF

1.549.197,59

3.097.303,51

4.646.501,10

Chasse, pêche, nature et traditions - CPNT

645.107,58

645.107,58

Ligue communiste révolutionnaire - LCR

525.522,80

525.522,80

Lutte ouvrière - LO

494.995,88

494.995,88

Mouvement Républicain et Citoyen (Pôle Républicain)

451.921,40

44.247,19

496.168,59

Mouvement national républicain - MNR

408.704,10

408.704,10

Mouvement pour la France - MPF

382.458,80

221.235,96

603.694,76

Le Trèfle - Les Nouveaux écologistes Homme-Nature-Animaux

149.144,27

88.494,39

237.638,66

Mouvement écologiste indépendant - MEI

144.957,60

144.957,60

Rassemblement pour la France - RPF

102.932,37

176.988,77

279.921,14

Droit de chasse

95.573,87

95.573,87

Régions et Peuples Solidaires

94.545,07

94.545,07

Génération Ecologie - Les Bleus

93.904,21

93.904,21

CAP 21

67.817,25

67.817,25

Parti des Travailleurs

65.485,67

65.485,67

Solidarité écologie gauche alternative - SEGA

61.849,31

61.849,31

Mouvement hommes animaux nature - MHAN

31.615,95

31.615,95

Energies démocrates

25.607,19

44.247,19

69.854,38

Renouveau Ecologique

24.607,43

24.607,43

Nouvelle Donne

22.370,76

22.370,76

Centre National des indépendants et paysans - CNIP

20.303,97

265.483,16

285.787,13

Initiative Républicaine

19.942,36

19.942,36

Confédération des écologistes indépendants - CEI

14.862,20

14.862,20

Rassemblement des contribuables français - RCF

14.025,22

14.025,22

Concordat Citoyen

13.445,98

13.445,98

Parti Fédéraliste

11.983,60

11.983,60

GIP - Démocratie active

4.285,29

4.285,29

Sous-total I

32.719.667,46

39.512.743,30

72.232.410,76

II - Partis et groupements politiques ayant présenté
des candidats exclusivement outre-mer

Montant de la première fraction de l'aide publique pour 2006 après modulation

Montant de la deuxième fraction de l'aide publique pour 2006

TOTAL

Parti communiste réunionnais

79.237

88.494

167.731

Tahoeraa Huiraatira

78.665

132.742

211.407

Groupement France Réunion

52.397

44.247

96.644

Identité et République

29.332

29.332

Fetia Api

26.885

26.885

Parti gaulliste

12.456

12.456

Parti communiste guadeloupéen

11.879

44.247

56.126

L'Action

10.392

10.392

Te Hono e tau i te honoaui

9.368

9.368

Mouvement populaire franciscain

8.849

8.849

Réunion Avenir une ambition pour la Réunion

8.374

8.374

Mouvement indépendantiste martiniquais

8.261

44.247

52.508

Parti progressiste martiniquais

6.730

6.730

Guadeloupe unie socialisme et réalités

6.395

44.247

50.642

Union centriste et libérale

2.831

2.831

Priorité socialiste Réunion

2.502

2.502

Archipel demain

2.259

88.494

90.754

Bâtir le pays Martinique

892

88.494

89.386

Union Libération Guadeloupe - UPLG

1.341

1.341

Metz pour tous - Démocratie et République

2

44.247

44.249

Sous-Total II

359.047,86

619.460,70

978.508,56

TOTAL

33.078.715,32

40.132.204,00

73.210.919,32

ANNEXE 6 - Le nombre de femmes élues dans les parlements nationaux de l'Union européenne

Chambre unique ou basse

Chambre haute

Pays

Elections

Sièges

Femmes

% F

Elections

Sièges

Femmes

% F

Suède

2006

80

39

47,3

Finlande

2003

200

76

38

Danemark

2005

179

66

36,9

Pays-Bas

2003

150

55

36,7

2003

75

22

29,3

Espagne

2004

350

126

36

2004

259

60

23,2

Belgique

2003

150

52

34,7

2003

71

27

38

Autriche

2006

183

59

32,2

62

17

27,4

Allemagne

2005

614

195

31,8

69

13

18,8

Luxembourg

2004

60

14

23,3

Lituanie

2004

141

31

22

Portugal

2005

230

49

21,3

Pologne

2005

460

94

20,4

2005

100

13

13

Slovaquie

2006

150

30

20

Royaume-Uni

2005

646

127

19,7

721

126

17,5

Lettonie

2006

100

19

19

Estonie

2003

101

19

18,8

Italie

2006

630

109

17,3

2006

322

44

13,7

République tchèque

2006

200

31

15,5

2006

81

12

14,8

Chypre

2006

56

8

14,3

Irlande

2002

166

13,3

2002

60

10

16,7

Grèce

2004

300

13

France

2002

577 dont 574 pourvus

12,2

2004

331

58

17,52

Slovénie

2004

90

12,2

2002

40

3

7,5

Hongrie

2006

386

10,4

Malte

2003

65

9,2

Sources : Union interparlementaire (31.10.2006)

ANNEXE 7 - Liste des personnes entendues par M. GÉLARD, rapporteur de la commission des lois

_______

- Mme Catherine Troendle, sénateur, membre de la commission des lois, rapporteur de la délégation sénatoriale aux droits des femmes et à l'égalité des chances

Ministère de l'intérieur

- M. Olivier de Mazières, conseiller technique au cabinet du ministre pour l'administration générale et territoriale au cabinet du ministre

- M. Xavier Peneau, sous-directeur des affaires politiques

- M. Wael Rizk, adjoint au chef du bureau des élections

- M. Guy Carcassonne, professeur de droit public à l'Université de Paris X Nanterre

- M. Didier Maus, conseiller d'Etat, professeur de droit constitutionnel à l'université de Paris I

Association des petites villes de France (APVF)

- Mme Yolande Boyer , sénatrice, maire de Châteaulin et M. Christophe Rouillon , maire de Coulaines

Association des maires de France (AMF) :

- Mme Jacqueline Gourault , sénateur, membre de la commission des Lois, vice-présidente de l'AMF

Association des départements de France (ADF)

- Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont , députée, présidente du conseil général de la Haute-Vienne

- M. Louis de Broissia , sénateur, président du conseil général de la Côte d'Or

- M. François Scellier , député, président du conseil général du Val d'Oise

Contributions écrites

Fédération maires des villes moyennes (FMVM)

Mme Fabienne Keller, sénateur, membre de l'association des maires des grandes villes de France

* 1 Dans son article 17, ce texte disposait que « les femmes sont électrices dans les mêmes conditions que les hommes ».

* 2 « La loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l'homme » (troisième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946).

* 3 Reprenant une proposition de Mme Françoise Giroud, présentée à l'initiative de Mme Monique Pelletier, ministre déléguée à la Famille et à la Condition féminine, un projet de loi prévoyait 20 % de candidatures féminines obligatoires aux élections municipales. Adopté par l'Assemblée nationale, il n'a pas été soumis par le Sénat en raison de la proximité de l'élection présidentielle.

* 4 Lors des débats sur le projet de loi sur le mode d'élection des conseillers municipaux, l'Assemblée nationale et le Sénat votèrent à la quasi unanimité un amendement limitant à 75  % la proportion des candidats d'un même sexe pouvant figurer sur une liste.

* 5 Décision n° 82-146 du 18 novembre 1982 - Loi modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l'élection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales.

* 6 Décision n° 99-407 DC du 14 janvier 1999 - loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

* 7 Rapport n° 231 (1999-2000) au nom de votre commission des lois sur le projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 8 Rapport n° 231 précité.

* 9 Décisions n° 2000-429 DC du 30 mai 2000-loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 10 Décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990-loi relative à la limitation et à la clarification du financement des activités politiques.

* 11 Décision n°2003-475 DC du 24 juillet 2003.

* 12 Dans les jurys d'examen par exemple (Décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002).

* 13 Décision n° 2006-533DC du 16 mars 2006 - loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes.

* 14 Article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifié par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* 15 Article L. 295 du code électoral.

* 16 Article L. 346 du code électoral pour les élections régionales et article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 pour les élections européennes.

* 17 Les décès représentent environ un tiers des causes d'élections cantonales partielles depuis 1999.

* 18 Voir commentaire de l'article 3.

* 19 Rapport n° 231 (1999-2000) de notre ancien collègue Guy Cabanel au nom de votre commission des Lois.

* 20 Rapport d'information n° 193 (2005-2006) de notre collègue Philippe Dallier au nom de l'Observatoire de la décentralisation.

* 21 Loi n°2002-276 du 27 février 2002.

* 22 Articles L. 2123-18, L.2123-18-2, L. 3123-19 et L. 4135-19 du code général des collectivités territoriales.

* 23 Articles L. 2123-14, L. 3123-19-1 et L. 4135-19-1 du code précité.

* 24 Décret n° 2005-135 du 14 mars 2005 relatif au remboursement des frais engagés par les élus locaux et modifiant le code général des collectivités territoriales.

* 25 Articles L. 2122-4 et L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales.

* 26 Articles L. 2122-2 et L. 2122-2-1 du code général des collectivités territoriales.

* 27 Articles L. 338, L. 338-1 et L. 346 du code électoral.

* 28 Articles L. 4133-4 et L. 4221-5 du conseil général des collectivités territoriales.

* 29 Articles L. 364 et suivants du code électoral.

* 30 Voir le rapport n° 53 (2003-2004) de notre collègue Michel Dreyfus-Schmidt au nom de votre commission des lois.

* 31 Cette élection ne peut avoir lieu que si les deux tiers de ses membres sont présents ou représentés.

* 32 Article L. 380 du code électoral.

* 33 Proposition de loi n° 136 (XIIème législature) modifiant le mode d'élection des conseillers généraux.

* 34 Ce dispositif est ainsi inséré dans sa proposition de loi (organique) n° 693 (XIIème législative) tendant à favoriser la parité en politique.

* 35 Rapport n° 75 (1993-1994) présenté au nom de votre commission des lois.

* 36 Ce dispositif a été inséré par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990.

* 37 Décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990 - Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques : « ... Les critères retenus par le législateur ne doivent pas conduire à méconnaître l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions qui constitue le fondement de la démocratie... »

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