C. ARTICLE 59 RATTACHÉ
Le présent article propose de mettre en oeuvre, pour la première fois, les possibilités d'expérimentation prévues à l'article 37-1 et au quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, afin de donner aux départements volontaires la responsabilité des politiques en faveur de l'insertion des allocataires du RMI .
1. Une expérimentation prévue par la Constitution et appliquée aux départements
a) Le cadre général de l'expérimentation
1. L'inscription dans la Constitution du droit à l'expérimentation
Le droit à l'expérimentation relève de deux sources constitutionnelles, insérées dans la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
D'une part, l'article 37-1 de la Constitution , qui dispose que : « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet qui et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».
D'autre part, la loi constitutionnelle précitée a introduit un quatrième alinéa à l'article 72 de la Constitution, qui dispose que : « dans les conditions prévues par la loi organique , et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ».
Les expérimentations ici prévues ont donc pour objet de permettre aux collectivités d'adapter une politique nationale aux spécificités locales , et ce en dérogeant, dans des conditions strictement définies, aux lois et règlements en vigueur. Partant du constat que la profusion de règles de plus en plus générales bridait les initiatives locales, l'intention du législateur a été, selon les termes du rapport de notre collègue René Garrec, alors rapporteur de la commission des lois, de permettre de « desserrer ce carcan sans remettre en cause l'indivisibilité de la République ».
L'utilité de combiner les articles 37-1 et 72 de la Constitution est apparue à notre collègue Gérard Longuet, alors rapporteur pour la commission des lois du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales 78 ( * ) , qui note dans son rapport : « la mise en oeuvre de l'article 37-1 de la Constitution ne suppose (...) l'adoption d'aucune loi organique. En pratique, la procédure d'habilitation définie pour les expérimentations normatives s'appliquera probablement aux expérimentations portant sur les transferts de compétences aux collectivités territoriales, une même expérimentation pouvant par exemple autoriser une collectivité à exercer une nouvelle compétence et à modifier les règles qui en régissent l'exercice ».
La possibilité d'expérimenter le transfert d'une compétence par l'article 37-1 de la Constitution, puis d'autoriser les collectivités bénéficiaires à déroger aux règles législatives et réglementaires dans le cadre fixé par la loi est donc une possibilité ouverte par la réforme constitutionnelle.
2. Les conditions posées par la loi organique du 1 er août 2003
Si l'objectif de permettre aux élus locaux d'adapter avec souplesse les lois et règlements et de mener la politique la mieux adaptée en faveur du territoire dont-ils ont la charge est légitime, il n'en nécessite pas moins un encadrement afin de ne pas entamer le principe d'égalité des droits sur le territoire.
La loi organique du 1 er août 2003 a donc précisé les conditions d'application des expérimentations du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution , en insérant les articles LO. 1113-1 à LO. 1113-7 dans le code général des collectivités territoriales.
Afin de pouvoir mener des expérimentations, une loi doit être adoptée par le Parlement, ce qui signifie que l'expérimentation ne peut être menée sur la base du pouvoir réglementaire.
Cette loi doit elle-même contenir plusieurs éléments :
- l'objet de l'expérimentation ;
- la durée de l'expérimentation, qui ne peut excéder 5 ans ;
- la mention précise des dispositions auxquelles il peut être dérogé ;
- la nature juridique et les caractéristiques des collectivités territoriales amenées à participer à l'expérimentation ;
- le délai durant lequel les collectivités peuvent demander à participer à l'expérimentation.
Par ailleurs, l'article LO. 1113-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise les conditions dans lesquelles la collectivité peut demander à participer à l'expérimentation.
Ainsi, l'assemblée délibérante doit adresser une délibération motivée au représentant de l'Etat, qui l'adresse au ministre en charge des collectivités territoriales . Le gouvernement a alors la charge de vérifier que les conditions légales sont remplies, et de publier, par décret, la liste des collectivités autorisées à participer à l'expérimentation.
b) La mobilisation des dépenses en faveur des allocatires du RMI : une préocupation constante de votre commission
Votre commission des finances et, plus largement, le Sénat, ont toujours estimé que les départements devraient se voir attribués tous les moyens de mener la lutte contre l'exclusion, depuis qu'ils ont la charge des dépenses de RMI. Cette préoccupation répond à un double souci :
- d'une part, donner la possibilité au département d'assurer pleinement l'exercice de ses prérogatives . A partir du moment où les départements règlent les allocations de RMI, il est tout à fait souhaitable que les plus engagés dans les politiques de lutte contre l'exclusion aient toute latitude pour mener la politique la plus adaptée aux spécificités locales ;
- d'autre part, dans une optique plus large, associer étroitement et dès que cela est possible les collectivités aux grandes politiques nationales , dans la mesure où l'expertise acquise au niveau locale permet de rendre ces politiques plus efficaces.
Une initiative du rapporteur général de la commission des finances témoigne de cette préoccupation. Ainsi, le Sénat a introduit un article 37 à la loi de finances pour 2006 qui institue un « Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion », doté de 100 millions d'euros en 2006 . L'objet de ce fonds est « d'activer les dépenses passives » des départements, et donc de les inciter financièrement à mener des politiques plus ambitieuses de lutte contre les exclusions du marché du travail.
c) Les conditions concrètes de mise en oeuvre de l'expérimentation
1. Le respect des conditions prévues par la Constitution et par la loi organique
Le présent article propose, pour la première fois , de mener une expérimentation dans le cadre fixé à la fois par l'article 37-1 de la Constitution et par le quatrième alinéa de l'article 72, tel que complété par la loi organique du 1 er août 2003.
En ce qui concerne l'expérimentation au titre de l'article 37-1, il est indiqué que « à titre expérimental, et pour une durée de 3 ans (...), aux fins d' améliorer les conditions d'incitation financière au retour à l'emploi , des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, l'Etat peut confier aux départements (...) la charge de financer la prime de retour à l'emploi (...) et l'allocation de retour à l'activité (...) en tant que celles-ci sont versées aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ».
Ce I du présent article fixe donc une expérimentation qui remplit les conditions fixées par l'article 37-1. En effet :
- l'objet est clairement défini, puisqu'il s'agit de « d'améliorer les conditions de d'incitation financière au retour à l'emploi des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion » ;
- la durée est précisée, soit 3 ans à compter de la date de publication des décrets prévus par ailleurs.
L'adoption de cet article entraîne donc la possibilité, pour remplir l'objectif fixé , de modifier la loi et le règlement.
Il convient cependant de relever que cette expérimentation ne peut en aucun cas se traduire par une baisse de l'incitation financière , qui doit, au contraire, et pour respecter le cadre de la loi, être améliorée.
Cette expérimentation de type « 37-1 » vise donc à transférer de l'Etat aux départements la gestion de la prime de retour à l'emploi et de l'allocation de retour à l'activité. Concrètement, cela se traduirait par des mouvements de crédit de la mission « travail » vers la mission « collectivités territoriales ».
Cependant, en tant que telle, elle ne présenterait qu'une utilité limitée, puisque les départements seraient simplement rendus responsables d'une charge de gestion supplémentaire.
Le II du présent article instaure donc une expérimentation telle que prévu à l'article 72 de la Constitution, en autorisant les départements à adopter des dérogations aux dispositions des codes du travail et de l'action sociale, dérogations énumérées aux III et IV du présent article .
Les conditions fixées par la Constitution et la loi organique précitée sont remplies. Le présent article de loi constituerait ainsi la base légale de l'expérimentation.
L'objet de l'expérimentation est clairement fixé au II du présent article, « afin d'améliorer les conditions d'incitation financière au retour à l'emploi et de simplifier l'accès aux contrats de travail aidés ... ».
La durée de l'expérimentation est fixée par le II du présent article à 3 ans .
La mention précise des dispositions auxquelles il peut être dérogé figure aux III, IV et V du présent article.
La nature juridique et les caractéristiques des collectivités territoriales amenées à participer à l'expérimentation sont indiquées au II du présent article, à savoir les départements .
Le délai durant lequel les collectivités peuvent demander à participer à l'expérimentation est fixé au VIII : les départements ont jusqu'au 31 mars 2007 pour adresser au représentant de l'Etat , en l'occurrence le préfet, la délibération motivée de l'assemblée délibérante.
L'ensemble des conditions formelles est ainsi remplie.
2. L'expérimentation proposée
Quoiqu'étroitement complémentaires, les objectifs de l'expérimentation différent, selon qu'ils se situent dans le cadre de l'expérimentation de l'article 37-1 de la Constitution () ou dans celui de l'article 72 de la Constitution ().
L'amélioration des incitations financières associées à la reprise d'un emploi des bénéficiaires du RMI, c'est-à-dire le renforcement des mécanismes d'intéressement.
Les départements souhaitant expérimenter cette possibilité se voient confier le paiement de la prime de retour à l'emploi et de l'allocation de retour à l'activité versés aux bénéficiaires du RMI (I du présent article).
Le tableau suivant récapitule les dérogations possibles, limitativement énumérées par le III du présent article :
Champ des dérogations permises par l'article 59 en vue de renforcer des mécanismes d'intéressement
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Article auquel il est fait dérogation |
Contenu de la dérogation |
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L. 322-12 du code du travail |
Prime de retour à l'emploi 79 ( * ) : conditions d'attribution, montant de la prime et mode de versement |
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L. 832-9 du code du travail |
Allocation de retour à
l'activité
80
(
*
)
(DOM TOM)
:
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L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, 3 ème , 4 ème , 5 ème et 6 ème alinéas |
Prime forfaitaire mensuelle d'intéressement 81 ( * ) : conditions d'attribution, montant de la prime et durée de versement |
|
L. 262-12-1 du code de l'action sociale et des familles, 1 er alinéa |
CI-RMA et contrat d'avenir : diminution du montant de RMI versé à l'allocataire inférieure au montant versé à l'employeur |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
La prime de retour à l'emploi et la prime forfaitaire mensuelle d'intéressement peuvent être non seulement majorées, mais encore fusionnées en une « aide modulable ».
Quelle que soit l'expérimentation choisie, il est précisé au VI du présent article que ces primes ne sont pas davantage soumises à l'impôt sur le revenu, à la contribution sociale généralisée (CSG) ou à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), au même titre que leur montant en principal. Aucune évaluation de la dépense fiscale correspondant à l'exonération des majorations n'est possible à ce stade .
Le renforcement des contrats d'« activation des minimums sociaux » que sont, pour le secteur non marchand, le contrat d'avenir et, pour le secteur marchand, le CI-RMA 82 ( * ) .
Il est rappelé que ces contrats aboutissent au paiement à l'employeur d'une somme représentative du minimum social, ainsi « activé ». Seuls les bénéficiaires du RMI sont visés par le dispositif proposé.
Le tableau suivant récapitule les dérogations possibles, limitativement énumérées par le IV du présent article :
Champ des dérogations permises par l'article 59
en vue de renforcer
le contrat d'avenir et le CI-RMA
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Article auquel il est fait dérogation |
Contenu de la dérogation |
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L. 322-4-11 du code du travail, 6 ème alinéa |
Contrat d'avenir : signature d'une convention d'objectifs avec l'Etat |
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L. 322-4-12 du code du travail, 1 er alinéa |
Contrat d'avenir : nature du contrat (CDD) |
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L. 322-4-12 du code du travail, 1 er et 3 ème alinéas du II |
Contrat d'avenir : aide versée à l'employeur |
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L. 322-4-15-6 du code du travail, 3 ème alinéa |
CI-RMA : aide versée à l'employeur |
|
L. 322-4-11 du code du travail, 12 ème et 13 ème alinéas |
Contrat d'avenir : durée minimale, durée maximale et nombre de renouvellements de la convention individuelle conclue entre le bénéficiaire et la collectivité |
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L. 322-4-12 du code du travail, 1 er et 2 ème alinéas |
Contrat d'avenir : durée minimale et nombre de renouvellements du contrat |
|
L. 322-4-15-2 du code du travail, 2 ème alinéa |
CI-RMA : durée maximale de la convention conclue entre le bénéficiaire et la collectivité |
|
L. 322-4-15-4 du code du travail, 5 ème alinéa |
CI-RMA : durée maximale du contrat |
|
L. 322-4-12 du code du travail, 6 ème alinéa |
Contrat d'avenir : durée hebdomadaire de travail |
|
L. 322-4-12 du code du travail, 2 ème alinéa du IV |
Contrat d'avenir : cas de suspension du contrat |
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L. 322-4-10 du code du travail, 3 ème alinéa |
Contrat d'avenir : institution chargée de mettre en oeuvre le contrat |
|
L. 322-4-15-1 du code du travail, 1 er alinéa |
CI-RMA : signature de la convention |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Ainsi, il est envisageable de ramener la durée minimale du CI-RMA de 6 mois à 2 mois, de même que celle du contrat d'avenir, normalement fixée à 24 mois (ou comprise entre 6 mois et 24 mois lorsque des circonstances particulières tenant au secteur d'activité professionnelle ou au profil du poste le justifient).
Au total, l'étendue des dérogations permises est telle qu'elle peut aboutir de facto à une unification des conditions et des modalités du CI-RMA et du contrat d'avenir.
Par ailleurs, les 3° et 4° du IV du présent article prévoient que, dans le cadre de l'expérimentation, « le département prend en charge la totalité des aide versées à l'employeur » pour les contrats d'avenir et les CI-RMA, et qu'il peut « créer une aide modulable en fonction du nombre d'heures de travail effectuées, de la catégorie à laquelle appartient l'employeur, des initiatives prises en matière d'accompagnement et de formation professionnelle en faveur du bénéficiaire, des conditions économiques locales et de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi ».
Il est précisé au V du présent article que « les contrats conclus dans le cadre de l'expérimentation prévoient obligatoirement des actions de formation et d'accompagnement au profit de leurs titulaires. Adaptées en fonction de la durée du contrat, elles peuvent être menées pendant le temps de travail et en dehors de celui-ci ».
Enfin, l'exposé des motifs énumère, parmi les objectifs de l'expérimentation, l'adoption de « mesures innovantes destinées à réduire les autres obstacles au retour à l'emploi (conditions de garde des enfants, transport ou mobilité familiale par exemple) ». Ces mesures, de nature règlementaires, ne font pas l'objet d'une délimitation par le présent article.
A titre documentaire, le tableau suivant retrace les principales caractéristiques du contrat d'avenir et du CI-RMA :
Principales caractéristiques du contrat d'avenir et du CI-RMA
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Contrat d'avenir |
Contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) |
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Public visé |
Personnes bénéficiaires du RMI, de l'ASS, de l'API ou de l'AAH |
Personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi et bénéficiaires du RMI, de l'ASS, de l'API ou de l'AAH |
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Employeur |
Collectivités territoriales Autres personnes morales de droit public Personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public Autres organismes de droit privé à but non lucratif Ateliers et chantiers d'insertion |
Employeurs relevant de l'UNEDIC, à jour du paiement des cotisations et contributions sociales. Pas de licenciement économique au niveau de l'établissement dans les 6 mois précédant la date d'effet du contrat. |
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Formalités |
Convention préalable à l'embauche |
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Contrat |
CDD (durée = durée de la convention) Les contrats portent sur des emplois visant à satisfaire des besoins collectifs non satisfaits |
CDI ou CDD (durée du CDD = durée de la convention) |
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Durée du travail |
Temps partiel : 26 heures par semaine (modulation sur l'année possible dans certaines conditions) |
Temps plein ou temps partiel (au moins 20 heures par semaine) |
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Salaire minimum |
SMIC x nombre d'heures effectuées |
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Formation |
Formation obligatoire |
Actions de formation recommandées |
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Prise en compte dans l'effectif |
Non, pendant la durée d'application de la convention |
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Aides versées à l'employeur |
Aide égale au montant du RMI pour une personne seule, soit 433,06 euros par mois en 2006 Aide dégressive de l'Etat (cf. supra article 58) Aide de 1.500 euros si transformation du contrat en CDI |
Aide égale au montant du RMI pour une personne seule, soit 433,06 euros par mois en 2006 |
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Charges patronales exonérées |
Exonération des cotisations de sécurité sociale sur la part du salaire < = SMIC horaire x nombre d'heures rémunérées Exonération de la taxe sur les salaires, de la participation construction et de la taxe d'apprentissage |
Aucune exonération spécifique, mais application de la réduction Fillon lorsque les conditions pour en bénéficier sont remplies |
Sources : d'après les Editions législatives, dictionnaire permanent au 1 er septembre 2006
2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Sur le présent article, l'Assemblée nationale a adopté 18 amendements, dont 10 sont strictement rédactionnels .
Deux amendements du gouvernement, adoptés avec l'avis favorable de la commission, précisent les conditions d'accompagnement financier de la réforme .
Ainsi, le contenu de la convention prévue au IX du présent article, libellé dans des termes peu précis, est enrichi et chiffré. La rédaction initiale de l'article laissait en effet une grande incertitude quant à l'engagement financier de l'Etat, et n'était pas assez explicite sur le fait de savoir s'il s'engagerait au-delà des sommes qu'il investissait déjà lui-même dans les politiques transférées.
Le présent article précise désormais que l'Etat verse :
- 1.000 euros pour chaque prime de retour à l'emploi attribuée par le département ;
- une aide mensuelle pour chaque contrat d'avenir, égale à la moyenne annuelle nationale calculée sur une période de 2 ans de l'aide dégressive de l'Etat ;
- le montant correspondant aux crédits consacrés en 2006 pour l'allocation de retour à l'activité.
En conséquence, l'Etat compense aux départements qui seront volontaires pour mener cette expérimentation les sommes qu'il y consacrait lui-même . Il n'y a donc plus d'ambiguïté sur la nature de la compensation qui est versée : les départements peuvent choisir de mettre l'expérimentation en oeuvre, mais ne bénéficieront pas à ce titre d'un « bonus » de l'Etat.
Votre rapporteur spécial estime que ces deux amendements concourent à clarifier très utilement le dispositif prévu au présent article .
Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député Yves Jego, rapporteur spécial suppléant, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a rendu possible une expérimentation « infra départementale » . Concrètement, le département pourra décider de ne mener les expérimentations prévues par le présent article que sur une partie de son territoire, qui présenterait des difficultés spécifiques. Votre rapporteur spécial est en accord avec cette disposition, qui est un gage de souplesse .
Toujours à l'initiative de notre collègue député Yves Jego, rapporteur spécial suppléant, qui a présenté un amendement identique à celui de notre collègue député Gaétan Gorce et des membres du groupe socialiste, et avec un avis de sagesse du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui simplifie la procédure de remontée des informations instituée au X du présent article. Le dispositif retenu par le gouvernement prévoyait en effet une organisation lourde, impliquant la réunion d'un « comité scientifique national ». Les auteurs de l'amendement estiment que le principe de libre administration s'oppose à ce que les départements aient à justifier de leurs dépenses et de leurs méthodes de gestion des aides.
Votre rapporteur spécial note cependant qu'il subsiste une erreur de rédaction. En effet, il est fait mention du « comité mentionné au présent paragraphe », alors même que cet amendement le supprime. Il vous est ici proposé un amendement de cohérence, qui supprime cette mention inopérante.
Enfin, trois autres amendement présentés par notre collègue député Yves Jego avec l'avis favorable du gouvernement permettent de circonscrire plus utilement le champ des expérimentations. Il a ainsi été voté :
- un amendement tendant à ne pas limiter le champ des employeurs en contrat d'avenir aux seuls départements expérimentateurs (ce qui résultait d'une maladresse rédactionnelle) car il est évident que les autres employeurs du secteur non marchand doivent pouvoir être conventionnés dans le cadre de l'expérimentation ;
- un amendement tendant à réserver aux seuls employeurs privés la possibilité de conclure un contrat d'avenir non seulement sous forme de CDD, mais aussi sous forme de CDI et de contrat de travail temporaire;
- un amendement tendant à réserver au département la mise en oeuvre des contrats d'avenir et la signature des contrats de délégation, afin d'éviter que ne puisse se trouver des situations contraires au principe de non tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre prescrit par l'article 72 de la Constitution.
3. L'avis de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial ne serait pas complet sans mentionner que les expérimentations ici envisagées sont en partie inspirées par les travaux de M. Martin Hirsch , président d'Emmaüs France et directeur général de l'Agence nouvelle des solidarités actives, qui écrivait récemment : « Quand une prime encourageant la reprise d'emploi est versée bien après le moment où l'on a retrouvé du travail, on demande à ceux qui continuent de travailler de la rembourser, sans se demander quelle rancune on va cultiver chez eux...
« C'est notamment pour éviter ses effets pervers que, au titre de l'agence nouvelle des solidarités actives, nous avons demandé que la loi autorise d'expérimenter des systèmes bâtis davantage sur mesure pour garantir à toute personne vivant des minima sociaux qu'ils gagneront davantage d'argent en reprenant du travail. Il y a encore un long chemin à faire, mais nous espérons qu'une telle disposition qui figure à l'article 59 du projet de loi de finances qui va être discuté dans les prochains jours permettra d'éviter ces situations qui frisent l'absurde » 83 ( * ) .
Il convient ainsi d'être favorable à ces expérimentations, effectuées sur la base du volontariat, sachant que les modalités techniques du transfert, normalement neutre financièrement, ont fait l'objet des clarifications nécessaires.
Mais les nombreuses modifications apportées à l'Assemblée nationale n'ont pas toujours été coordonnées, d'où un risque d'erreur accru compte tenu la complexité de l'articulation des dispositifs en cause. Un amendement de cohérence est ici proposé.
Votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 78 Rapport n° 408 (2002-2003).
* 79 Prime de 1.000 euros créée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux (RMI, API, AAH et ASS), pour ceux reprenant un emploi d'une durée contractuelle d'au moins 78 heures par mois pendant 4 mois au minimum.
* 80 Il s'agit d'un dispositif d'intéressement.
* 81 Prime mensuelle de 150 euros créée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, versée après la période de cumul du salaire et du minimum social.
* 82 Contrat insertion-revenu minimum d'activité.
* 83 Contribution au « Blog » Dalloz (« Le débat ») en date du 18 octobre 2006.